Educação Superior no Século XXI e a Reforma Universitária ...formação universitária. A...

RESUMOTomando como refe-

rência a evolução e as ca-racteríst icas do sistemabrasileiro de educação su-perior discute-se neste ar-tigo os fundamentos deuma efetiva reforma daeducação superior. Procu-ra-se mostrar que a ade-quação desse s i s temapara o enfrentamento dosdesafios da sociedade doconhecimento, em um paíscomo o Brasil, deve neces-sariamente resolver trêsquestões: a modernizaçãodo sistema, o efetivo apri-moramento da qualidadeda educação brasileira emtodos os níveis, graus emodalidades e a democra-tização do ensino promo-vendo a inclusão social.Palavras-chave: Edu-cação superior brasileira.Re fo rma un i ve r s i t á r i a .Reforma do ensino supe-rior. Educação superior.

Educação Superior no Século XXI

e a Reforma Universitária Brasileira

Arthur Roquete de Macedo

Ligia Maria Vettorato Trevisan

Péricles Trevisan

Caio Sperandeo de Macedo

Ensaio: aval. pol. públ. Educ., Rio de Janeiro, v.13, n.47, p. 127-148, abr./jun. 2005

Arthur Roquete de Macedo

Membro do Conselho Nacionalde Educação e da Academia

Brasileira de EducaçãoEx-Reitor da UniversidadeEstadual Paulista (UNESP)

[email protected]

Ligia Maria Vettorato Trevisan

Professora Livre Docente daUniversidade Estadual Paulista

Consultora Educacional, QualitasConsultoria

[email protected]

Péricles Trevisan

Professor Adjunto da Universida-de Federal de São Carlos

Consultor Educacional, Qualitas

Consultoria

pé[email protected]

Caio Sperandeo de Macedo

Advogado; Mestrando em DireitoConstitucional, PUC-SP

Consultor em Direito Educacional

[email protected]

ABSTRACTHigherEducation: theXXI centuryand thebrazilianuniversityreformThis paper aims to pre-sent the essential basis foran effective higher edu-cation reform. The stra-tegies chosen by the au-thors to develop and toconstruct their proposalsare based on studies ofevolution and special fe-atures of the BrazilianHigher Education Sys-tem. By analyzing thisspecial and highly com-plex system the authorscould conclude that inorder to fit the challen-

ges which emerge from the knowledge so-ciety the higher education system reform

Arthur Roquete de Macedo, Ligia Maria Vettorato Trevisan,

128 Péricles Trevisan e Caio Sperandeo de Macedo


adjusted to a country like Brazil has to bereorganized in order to present solutionsto three main questions: the system mo-dernization, the improvement of the quali-ty of the whole brazilian education systemand the promotion of social inclusion throu-gh the access democratization.Keywords: Brazilian higher education. Uni-versity reform. Higher education reform.Brazilian system of higher education.

RESUMENEducación Superior en elSiglo XXI y la ReformaUniversitaria BrasileñaTomando como referencia la evolución ylas características del sistema brasileño deeducación superior, en este artículo se dis-cuten los fundamentos de una efectiva re-forma de la educación superior. Se intentamostrar que la adecuación de este siste-ma para el enfrentamiento de los desafíosde la sociedad del conocimiento, en unpaís como Brasil, se deben necesariamen-te resolver tres cuestiones la modernizaci-ón del sistema, la efectiva mejora de lacalidad de la educación brasileña a todoslos niveles, grados y modalidades, y, lademocratización de la enseñanza promo-viendo la inclusión social.Palabras-clave: Educación Superior Brasi-leña - Reforma Universitaria - Reforma de laEnseñanza Superior - EducaciónSuperior.

IntroduçãoO modelo de formação universitária pre-

valecente na imensa maioria dos países oci-dentais durante o século XX está se esgotan-do. E as razões para isso são muitas. O ritmoe a intensidade das mudanças no universo

do trabalho, a evolução do conhecimento emtodas as áreas, a transformação da ciência edo saber em força produtiva, o surgimentocontínuo de novas especialidades e a deman-da permanente de novos tipos de profissio-nais, marcadas pela flexibilidade e pela inter-disciplinaridade em níveis até há pouco ini-magináveis. É uma questão que afeta o siste-ma de educação superior como um todo eque deve marcar e orientar qualquer projetode reforma de um sistema de educação su-perior. Entretanto, ela é unilateral uma vezque aborda a universidade de um único ân-gulo, que é aquele que corresponde ao pro-cesso de formação e a seus resultados, ouseja, ao profissional que está sendo forma-do. Em conseqüência, há que buscar outrosreferenciais que possam contribuir para aconfiguração mais precisa do objeto da re-forma: a instituição de educação superior.

No Brasil do Séc. XXI essa é uma tarefaessencial. Primeiro pela dimensão, complexi-dade e juventude do sistema nacional de edu-cação superior. Segundo, pela sua heteroge-neidade, que deriva não apenas das acentu-adas diversidades e desigualdades regionaisbrasileiras mas também das características dosdois diferentes momentos de expansão do sis-tema nacional de educação superior.

Este cenário gera: a necessidade de umnovo modelo de Universidade, de diversifi-cação das Instituições de Educação Supe-rior – IES –, e de novas modalidades deformação universitária.

A reforma universitária implantada noBrasil em 1968 foi planejada pelo segundogoverno militar e embutia um projeto denação alimentado pelo veio da grandeza epela luta contra o socialismo e o comunis-mo. O projeto de nação não alcançou o

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resultado desejado, mas a reforma univer-sitária, essa sim, aconteceu. Extensa e pro-funda. De alto impacto, dada a forte re-pressão política a que foi submetida a ins-tituição universitária no período de sua im-plantação e a natureza transformadora dasmedidas por ela introduzidas.

É inegável que, apesar de sua naturezaautoritária, antidemocrática e centralizado-ra, a reforma implementou, em meio amedidas de discutível mérito, algumas ino-vações importantes. Assim, ao lado da re-formulação da natureza dos exames vesti-bulares, que ao eliminar a figura do exce-dente apenas encobriu a dolorosa marcada exclusão característica das carreiras dealto prestígio social, houve a extinção dacátedra, o estabelecimento de uma carrei-ra universitária aberta e baseada no méritoacadêmico, a instituição do departamentocomo unidade mínima de ensino e pesqui-sa, e a criação dos colegiados de curso.

A Lei de Diretrizes e Bases de 1968 (BRA-SIL, 1968), no art. 2º, retomando uma con-cepção da reforma Francisco Campos de19311 , abandonada pela legislação de19612 , estabeleceu que o ensino superior,indissociável da pesquisa, seria ministradoem universidades e, apenas excepcionalmen-te, em estabelecimentos isolados, organiza-dos como instituições de direito público ouprivado. Com isso a reforma de 1968 privi-legiou um modelo único de instituição deensino superior no qual a pesquisa estava

inserida no cotidiano acadêmico, e a exten-são recebia uma função ainda pouco defi-nida e de via única, restrita à transferência eresultados à sociedade e ao oferecimento,aos estudantes, de oportunidades de parti-cipação em programas de melhoria das con-dições de vida da comunidade.3

Suportado por um volume significativode investimentos oficiais, o modelo de en-sino superior subjacente à reforma de 1968experimentou um grande crescimento du-rante a década de 1970. Com isso, a uni-versidade consolidou-se como a principalfonte de desenvolvimento da atividade na-cional de pesquisa, e ensaiou os primeirospassos do processo de constituição da ex-tensão como atividade própria da institui-ção de ensino superior. Sem instrumentospróprios e, sobretudo, sem uma clara con-cepção a respeito da natureza e modalida-des de articulação com a sociedade da qualfaz parte, nesse primeiro período a univer-sidade brasileira limitou sua atividade nes-sa área ou a responder a demandas pon-tuais do setor produtivo ou a implementarprojetos de prestação de serviços no setorda saúde ou na formação e aperfeiçoamen-to de professores, aproveitando o estoquede recursos e de competências de que jádispunha nessas áreas.

Na medida mesma em que ocorriam essesavanços ficava cada vez mais clara a inade-quação, para as condições e necessidades bra-sileiras, do modelo único de instituição de ensi-

1 Decreto nº. 19.851, de 11 de abril de 1931. Dispõe que o ensino superior no Brasil obedecerá, de preferência, ao sistemauniversitário, podendo ainda ser ministrado em institutos isolados.2 Lei nº. 4.024, art. 67: “O ensino superior será ministrado em estabelecimentos, agrupados ou não em universidades, com acooperação de institutos de pesquisa e centros de treinamento profissional”.3 Lei nº 5.540, art. 20, “As universidades e os estabelecimentos isolados de ensino superior estenderão à comunidade, sob formade cursos e serviços especiais, as atividades de ensino e os resultados da pesquisa que lhes são inerentes”; art. 40. inciso a: “Asinstituições de ensino superior, por meio de suas atividades de extensão, proporcionarão aos corpos discentes oportunidades departicipação em programas de melhoria das condições de vida da comunidade e no processo geral do desenvolvimento.”




no superior preconizado pela reforma de 1968.Ao longo dos anos 70 um vasto conjunto denormas e regulamentos, bem como de deci-sões do então Conselho Federal de Educação,viabilizaram a expansão do sistema nacionalde educação superior pela criação de faculda-des isoladas, evidência forte do fracasso do pro-jeto de modelo único de organização.

Muitas instituições não universitárias, em suaimensa maioria privadas, foram criadas nesseperíodo para atender a uma demanda crescentepor educação superior que se verificara impossí-vel de ser atendida pela universidade, públicaou privada, cuja expansão era limitada pelosaltos custos acarretados pelo princípio da indis-sociabilidade ensino-pesquisa e pela dificuldadede manter em níveis adequados o investimentorequerido pelo sistema público. Em conseqüên-cia, a expansão do sistema no período é na ver-dade suportada pelas instituições não universitá-rias, predominantemente privadas. Em 1980 opaís contava com 882 instituições de ensino su-perior: 65 universidades, 20 faculdades integra-das e 797 estabelecimentos isolados. O total dematrículas, que em 1964 fora de 142.386, pas-sou a 1.377.286 em 1980, 52,6% das quais eminstituições não universitárias.

A segunda fase de forte expansão do siste-ma de ensino superior ocorre a partir de 1995.De 1980 até esse ano o sistema experimentouum crescimento meramente vegetativo, (1,36%)em termos de número de instituições, que pas-sa de 882 para 994. Quanto às matrículasverifica-se que evoluem modestamente a umataxa anual média da ordem de 1,65%, pas-sando de 1.377.286 para 1.759.7034 . A par-tir da segunda metade da década de 90 ocrescimento do sistema experimenta uma vi-gorosa aceleração. Entre 1995 e 2000 o nú-mero de instituições cresce 32% e o total de

matrículas 53,1%; entre 2000 e 2005 o totalde instituições de ensino superior chega a 2260,(incremento de 91,5%), e entre 2000 e 2003 onúmero total de matrículas aumenta 42,3%,chegando a cifra de 3.887.771.

Como facilmente se depreende, essa se-gunda e mais intensa fase de crescimento dosistema de ensino superior brasileiro ocorre navigência da Constituição de 1988 (BRASIL,1998), que consagrou os princípios da auto-nomia universitária e da indissociabilidade doensino-pesquisa-extensão (art. 207), e fixou asnormas básicas da participação do setor pri-vado na oferta de ensino (art. 209), e da Leinº. 9.394 (BRASIL, 1996), que estabelece asdiretrizes e bases da educação nacional.

Observando os princípios constitucionais anova Lei de Diretrizes e Bases - LDB -promoveu,por seus dispositivos, uma ampla diversificaçãodo sistema de ensino superior, pela previsão denovos tipos de instituição (universidades espe-cializadas, institutos superiores de educação,centros universitários), instituiu novas modali-dades de cursos e programas, e estabeleceu osfundamentos para a construção de um sistemanacional de avaliação da educação superior.

Com base nesse arcabouço legal, com-plementado por um conjunto de leis, de-cretos, portarias e resoluções, o sistemanacional de ensino superior experimentounão apenas uma vigorosa expansão, mastambém uma profunda diversificação dostipos de instituições que o compõem e umaalteração significativa de sua composição.

Em função do esgotamento da capacida-de estatal de investimento o setor público dosistema teve sua participação continuamentereduzida: responsável por 42% das matrículas

4 Em contraste, a taxa média anual de evolução do número de matrículas no ensino superior, entre 1970 e 1980, é da ordem de 12,46%.



em meados dos anos 90 as instituições públi-cas respondem, nos anos iniciais do séculoXXI por menos de 30% delas. Essa redução éainda maior quando se analisa apenas o seg-mento federal de instituições públicas: sua par-ticipação no conjunto das matrículas passade 20,8% em 1995 para 14,6% em 2003.

Quanto à natureza e categoria adminis-trativa das instituições observa-se, por um lado,a consolidação da participação das universi-dades privadas no conjunto do sistema, fixan-do uma tendência já presente ao longo dosanos 1980 e, por outro, a rápida expansãodos Centros Universitários criados a partir de1997. Em 1999 o Instituto Nacional de Estu-dos Pedagógicos –INEP - registrava a existên-cia de 39 Centros Universitários que respondi-am por 6,8% das matrículas. Em 2003 foramregistradas 501.108 matrículas, 12,9% do to-tal, em 81 Centros Universitários.

No que se refere às novas modalidades decursos e programas o que se observa é a pe-quena envergadura das iniciativas. Os cursosseqüenciais, considerados inicialmente uma dasinovações mais promissoras derivadas da LBD(BRASIL, 1996), apresentam um desempenhoapenas razoável em razão sobretudo da legis-lação que regulamentou sua implantação e dorepudio das corporações e entidades de classeaos estudantes por eles formados. Em 2000,178 cursos exibiam 13.430 matrículas, (0,5%do total); em 2003 contava-se 677 cursos com48.833 matrículas, (1,2% do total).

Por outro lado os Institutos Superioresde Educação e o Curso Normal Superiortambém não prosperaram em função dafalta de apoio da academia e de rejeição

do seu público alvo. A exceção foi a edu-cação tecnológica que, em função de tersido elevada a condição de curso superiorde graduação e da autonomia concedidaaos Centros de Educação Tecnológica5 , ti-veram um crescimento notável.

Apesar das possibilidades abertas pelanova LDB, e de toda legislação comple-mentar regulamentadora, não é possívelafirmar que o país foi capaz de implemen-tar uma verdadeira reforma da educaçãosuperior na década de 90.

Não menos importante é a questão da qua-lidade do ensino superior nacional, tema de des-tacada projeção desde há muito. O Brasil temdesenvolvido metodologias importantes de ava-liação, e é pioneiro na implantação da avalia-ção da qualidade na pós-graduação e na apli-cação dos resultados dessa avaliação para re-comendar e reconhecer programas de forma-ção avançada. Inexistem dúvidas sobre a im-portância dessa avaliação, eis que, duradoura,contínua e sistematicamente aprimorada, trans-formou-se num poderoso subsídio para acom-panhar a evolução do sistema nacional de for-mação de Mestres e Doutores. No ensino supe-rior de graduação a avaliação da qualidade vemsendo realizada seja por agências oficiais, (cre-denciamento e recredenciamento de instituições,autorização, reconhecimento e renovação de re-conhecimento de cursos, exames que avaliam aqualidade de formação dos egressos), seja pelasinstituições educacionais, que têm desenvolvidoprojetos de auto-avaliação. Ainda assim, a ava-liação precisa ser aprimorada, para vencer asdificuldades que decorrem da dimensão e daheterogeneidade do sistema nacional e da suaimplantação recente em nosso meio.

5 Os decretos nºs 2.406 de 1997, 3.462 de 2000 e 3.741 de 2001 que garantiam autonomia aos Centros de EducaçãoTecnológica, públicos e privados, para a criação de cursos, foram revogados pelo Decreto nº. 5.224 de 2004. Este decreto, aotransformar os Centros de Educação Tecnológica privados em Faculdades de Tecnologia restringiu a autonomia para a criaçãode cursos apenas aos Centros Federais.




As considerações acima evidenciam o es-gotamento do modelo implantado com a re-forma universitária de 1968 e a necessidadede repensar nossa política educacional. Pre-parar as instituições de ensino superior paraatender demandas da sociedade do conheci-mento e de um mercado de trabalho globali-zado, enfrentar o desafio de ampliar e demo-cratizar o acesso à educação superior, definire implementar novas políticas de financiamentode instituições, capazes de orientar a moderni-zação de sua gestão, incentivar e avaliar aeducação a distância, são problemas sérioscuja solução requer profunda revisão de obje-tivos, modelos, estruturas, mecanismos de fun-cionamento e de acompanhamento.

Em fins de 2004 o Ministério da Educaçãoassumiu essa responsabilidade e apresentou àdiscussão pública um anteprojeto de reformada educação superior que se revelou extrema-mente polêmico, haja vista o volume e a di-versidade das manifestações críticas e das pro-postas de modificação a que deu origem.

Se é verdade que o MEC teve a coragem ea iniciativa de enfrentar o problema, não émenos verdade que não teve a sensibilidadepara desencadear o processo no momento opor-tuno, com uma preparação prévia necessáriapara definir um projeto de reforma inovador,abrangente e que fosse ao encontro das neces-sidades da educação brasileira e das mais re-centes tendências mundiais (MACEDO, 2005).

ObjetivosEste artigo não tem o escopo de criticar

a proposta de reforma do Governo, mas oobjetivo de apresentar à discussão algunsdos princípios e diretrizes que deveriamnortear uma Reforma Universitária capaz

de promover as mudanças que o país pre-cisa para continuar sua trajetória de afir-mação no cenário global como um paísque orienta suas políticas públicas na dire-ção do desenvolvimento sustentável e daredução das desigualdades sociais, comrespeito à diversidade e identidades regio-nais e compromisso com a melhoria dascondições de vida de toda a população.

É imperativo que uma reforma da Educa-ção Superior no Brasil tenha as balizas doestado democrático que vem sendo constru-ído pelos governos e pela sociedade contem-porânea. Igualmente importante é que ela sejacapaz de introduzir e sustentar a moderniza-ção das Instituições de Ensino Superior e deinspirar a concepção de um projeto para aEducação Superior Nacional que subsidie osajustes certamente necessários no Plano Na-cional de Educação vigente.

Seria portanto aconselhável que ela fos-se antecedida pela análise precisa do Pla-no Nacional de Educação6 aprovado peloCongresso Nacional para o período 2001/2010; pela avaliação do processo de ex-pansão ocorrido e pela revisão crítica dosprogramas de avaliação a que foi subme-tida a educação superior brasileira na úl-tima década.

É imprescindível que a Reforma enfren-te com sucesso três desafios fundamentais:a modernização do sistema, o efetivo apri-moramento da qualidade da educação bra-sileira em todos os níveis, graus e modali-dades e a democratização do ensino pro-movendo a inclusão social.

A divisa desta Reforma deve ser, semdúvida, qualidade – modernização – in-

6 Lei nº. 10.172, de 9 de janeiro de 2001.



clusão social. Dentro desta perspectiva aReforma necessária deve ser alicerçada nosseguintes princípios e diretrizes:

• normatizar a avaliação e a regulação;• consolidar a autonomia universitária

plena em todo o sistema;• aplicar adequadamente o princípio

da indissociabilidade do ensino, pesquisae extensão;

• contemplar a diversidade de modelosde IES, programas, modalidades;

• promover a aplicação de novas tec-nologias;

• estabelecer condições, incentivos epropostas para articulação e integração coma educação básica;

• ordenar o processo de expansão daeducação superior;

• definir novos mecanismos de financi-amento;

• redefinir as funções do MEC, CAPES,SESU, CNE, INEP;

• respeitar a Constituição Brasileira e onovo Código Civil.

Avaliação e a RegulaçãoA questão da avaliação do ensino su-

perior brasileiro vem sendo discutida desdea apresentação das primeiras propostas pelaComissão Nacional de Reformulação doEnsino Superior criada pelo governo fede-ral em 1985 e encontra parceiros em paí-ses como Espanha, França e Reino Unido,entre outros. Ainda que com metodologiasespecíficas, o objetivo das avaliações é amelhoria da qualidade de ensino.

No Brasil, a avaliação da qualidade cen-trou-se historicamente na auto-avaliaçãoinstitucional, com a criação do PAIUB (Pro-grama de Avaliação Institucional das Uni-versidades Brasileiras) institucionalizado em1993 pelo Ministério da Educação7 com afinalidade de incentivar a auto-avaliação dasinstituições. A proposta do PAIUB definia aauto-avaliação como etapa inicial de umprocesso, que em seguida se estenderia atodas as dimensões da instituição, comple-tando-se com a avaliação externa.

Na avaliação externa a educação bra-sileira tem experimentado, nos últimos anos,diferentes processos de avaliação em largaescala. Apenas para situar, e sem a preten-são de enumerar todos os procedimentosdisponíveis, são bem conhecidos: o SAEB– Sistema de Avaliação da Educação Bási-ca8 , que se propõe a fornecer dados quesubsidiem a formulação de políticas edu-cacionais, o Exame Nacional do EnsinoMédio9 - ENEM -, aplicado a concluintesdo ensino médio, e que na verdade confi-gura muito mais um instrumento de auto-avaliação relativa aos conteúdos e habili-dades fundamentais da Escola Básica doque um sistema que mensura a qualidadedo ensino e o Exame Nacional de Cursos10

– ENC (Provão), concebido para avaliaros conhecimentos adquiridos pelos alunosem fase de conclusão da graduação11 .

Esse último, muito combatido nos seusprimórdios pelas conseqüências negativas quepoderia desencadear, (das quais algumas se

7 Portaria SESu/ MEC nº. 130, de 14 de julho de 1993.8 Criado em 1988 e aplicado a cada dois anos a partir de 1990.9 Instituído pela Portaria MEC nº. 438, de 28 de maio de 1998 e aplicado a partir desse ano.10 Criado pela Lei nº. 9131, de 24 de novembro de 1995, e implantado a partir de 199611 Trata-se, em todos os casos, de métodos que avaliam resultados e por isso prestam-se à identificação de deficiências, à análisede desempenho e podem subsidiar planos de melhorias da qualidade do ensino. É importante também destacar que, enquantométodos de avaliação de resultados, não é indicada a sua utilização para classificação de instituições, uma vez não são concebidospara atender a essa finalidade.




confirmaram e outras não), acabou por ter omérito de, talvez, ter sido a única medida doMinistério que realmente provocou impactono aprimoramento do desempenho das insti-tuições de ensino superior do País.

Infelizmente, a maneira como foi divulgadopelo governo e alguns dos objetivos que se pro-curou atingir com a sua utilização tornaram dis-cutível o significado de seus resultados e prejudi-caram a sua credibilidade como instrumento realde aperfeiçoamento da educação brasileira. Es-queceu-se muitas vezes que o Provão não era aavaliação em si, mas, quando muito, um indi-cador, um parâmetro confiável integrado em umprograma mais abrangente de avaliação12 .

A avaliação externa da educação superiorna década de 90, além do Provão, era funda-mentada no Censo Educacional e na Análisedas Condições de Ensino. Quanto à avaliaçãodas Condições de Ensino, destinada a examinara organização pedagógica dos cursos e os re-cursos humanos e materiais existentes, para finsde autorização de funcionamento de cursos e decredenciamento de instituições, revelou-se tarefaextremamente trabalhosa, cara, de difícil padro-nização e com resultados questionáveis.

A experiência acumulada, resultante daaplicação nas instituições de ensino superiordesses diversos procedimentos de avaliação,evidencia a necessidade de aprimorá-los, tor-ná-los mais transparentes e democráticos. Nãopodem ser repetidos os equívocos do passadorecente que dificultam a construção de umaavaliação que leve em conta a diversidaderegional, as peculiaridades, as característicase a missão das Instituições de Ensino Superior.

Muito recentemente, em um esforço paraintegrar organicamente os diferentes instrumen-tos de avaliação e superar as dificuldades jáidentificadas, foi instituído o Sistema Nacionalde Avaliação da Educação Superior – SINA-ES13 – que se encontra em fase inicial de im-plantação, sem que nenhuma instituição te-nha sido avaliada segundo seus critérios. Por-tanto é muito provável que o modelo de ava-liação proposto pelo SINAES venha a experi-mentar adaptações, alterações e aperfeiçoa-mento ao longo de sua futura implantação.Em conseqüência, seria desarrazoado procu-rar vincular a classificação das atuais institui-ções de ensino superior a resultados de suasavaliações nos termos do SINAES, como é pre-conizado pelo anteprojeto de reforma apre-sentado pelo Ministério da Educação14 .

Um efetivo projeto de reforma da educa-ção superior deve prever e integrar um siste-ma de avaliação abrangente isento e equâ-nime no tratamento dos diferentes segmentose instituições concernidos. Entendido exclusi-vamente como mecanismo de monitoramen-to e caução da qualidade e como instrumen-to orientador de gestão acadêmico-adminis-trativa; deve estar orientado para a identifica-ção dos pontos positivos e das fragilidadesinstitucionais e ser capaz de oferecer cami-nhos para a correção de rumos15 . Entendidae realizada como acompanhamento críticoda trajetória institucional em todas as suasdimensões, como mensuração criteriosa dodesempenho efetivo e do grau de sua ade-quação os planos de desenvolvimento esta-belecidos, como diagnóstico do real cumpri-mento da missão que a instituição assume, aavaliação externa se configura como uma le-

12 Face às resistências e oposições enfrentadas, o Exame Nacional de Cursos foi extinto em 2003, no primeiro ano do governodo Partido dos Trabalhadores, após a realização de sua oitava edição.13 Lei nº.10.861, de 14 de abril de 2004.14 art. 11e 12.15 Conforme prescreve a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (BRASIL, 1996), em seu art. 46.



gítima tarefa de órgãos de Estado, e comoinstrumento privilegiado de promoção do ní-vel de qualidade dos serviços educacionaisoferecidos pelo sistema.

Nessa perspectiva o sistema nacional deavaliação institucional não deve ser confundi-do nem aproximado, seja do ponto de vista desua conceituação, seja do ponto de vista desua execução, do conjunto de normas e açõesvoltadas para a regulação do sistema de edu-cação superior. A regulação, que sem a me-nor dúvida deve considerar e aproveitar osresultados globais dos processos avaliativos,supõe a explicitação de políticas públicas rela-tivas à expansão do ensino superior, às finali-dades da educação superior (mero atendimen-to de demandas de mercado ou preparaçãode recursos humanos para a pesquisa, a ino-vação e o desenvolvimento sustentável), a pre-visão de metas qualitativas e quantitativas emplanos de curto, médio e longo prazos.

Em que pese a publicação de uma sériede normas legais que em princípio prestam-se a configurar marcos regulatórios, será ne-cessário o estabelecer mecanismos e estrutu-ras, bem como definir, nas diferentes instân-cias de governo, a quem cabe a responsabi-lidade da regulação para que ela possa serpercebida como processo diferenciado, es-sencial para a consolidação de uma políticaeducacional. Até a presente data, em termospráticos, as funções e atribuições do SINAES,CONAES, INEP e SESu se confundem no pro-cesso Avaliação/Regulação.

AutonomiaConsagrando um princípio há muito pre-

sente na legislação educacional brasileira16 ,a Constituição Federal em seu artigo 207estabelece que “As Universidades gozam deautonomia didático-científica, administrati-va e de gestão financeira e patrimonial [...]”,preceito que é explicitado e detalhado pelosartigos 53 e 54 da LDB (BRASIL, 1996).

As diferenças regionais do país, nos as-pectos sociais, econômicos, culturais e edu-cacionais e a diversidade das instituições deensino superior, sejam públicas ou privadas,derivada de suas vocações, de seus objeti-vos e de seu empenho em refletir e atenderàs peculiaridades de sua área de influênciaimplicam na adoção daquele postuladoconstitucional pelo sistema como um todo.

Em que pese o caráter mandatório dopreceito constitucional, bem como a funda-mentação factual da pertinência do princí-pio, a autonomia do ente universitário aindanão teve plena aplicação. Em primeiro lugar,e de modo geral, em razão de a legislaçãoinfraconstitucional, relativa à educação su-perior nacional, tender historicamente a re-gulamentar minuciosamente o funcionamentoacadêmico e administrativo das instituiçõesuniversitárias, tornando letra morta o dispo-sitivo legal da autonomia17 . Em segundo lu-gar, e especificamente em relação às institui-ções públicas, pelo fato de nunca terem sidodefinidas e implementadas as medidas legaise orçamentárias destinadas a garantir a sua

16 Vide Dec.nº 19.851, de 11 de abril de 1931 (art. 90); Lei nº. 4.024, de 20 de dezembro de 1961, (art. 80); Lei nº. 5.540,de 28 de novembro de 1968, (art. 30).17 A esse respeito a primeira versão pública do Anteprojeto de Reforma da Educação Superior do atual governo constitui exemplotípico da atuação do legislador educacional. Ao mesmo tempo em que reafirma o princípio da autonomia em seu art.15,(“autonomia universitária compreende a autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial.”), onega ou restringe seja no aspecto administrativo, (art. 39, 73 e 74, que dispõem sobre a forma de escolha de dirigentes; art. 20e 72, que dispõem sobre a natureza e composição de órgãos colegiados), seja no aspecto didático-científico, (art. 21, 22, 23 e 24que regulam a organização dos cursos de graduação; art. 80, que se propõem definir os campos de saber a serem abrangidospelas instituições de ensino superior).




autonomia financeira18 , o que vem afetandoseriamente a gestão das instituições públicas,em particular as Universidades Federais. Emterceiro lugar, e especificamente em relaçãoàs instituições particulares, a autonomia di-dático-científica é de fato extremamente rela-tiva vez que, por um lado, não se pode des-considerar que há instituições onde a auto-nomia é prerrogativa da mantenedora e nãodas instâncias intra-institucionais; por outro,não é possível negar nem minimizar a inter-ferência abusiva do MEC sobre a organiza-ção e o funcionamento dessas instituições.

A autonomia acadêmica, administrativa,financeira e patrimonial da Universidade é es-sencial para a sua definitiva inserção no con-texto em que se situa. E nos dias de hoje, faceaos problemas acima mencionados, não sepode distinguir ou priorizar uma ou outra desuas vertentes. Isso porque a autonomia re-quer gestão compartilhada, pautada na defi-nição de prioridades e isto quer dizer que aUniversidade se torna completamente respon-sável pelas suas ações: interna e externamen-te, a ela cabe responder pelas iniciativas quedesenvolve, pela direção que imprime ao seudesenvolvimento e por quem ou ao que espe-cificamente busca atender. Cabe também aela responder pela adequação e efetividadedos meios que definiu para utilizar o dinheiropúblico e prestar contas à sociedade e aosórgãos de governo que analisam a legalidadee a pertinência das ações que orientaram asua utilização. Isso porque a autonomia daUniversidade não a torna soberana. Se o pre-ceito constitucional estabelece que as Univer-sidades gozam de plena autonomia a legisla-

ção dele derivada, e nele apoiada, deixa claroa natureza e o sentido dessa autonomia: ocumprimento integral dos fins e dos objetivosassinalados à educação superior e ao ente“universidade” em particular. Assim sendo,autonomia e cumprimento da missão instituci-onal são elementos que guardam entre si umarelação de interdependência na qual este fun-damenta e legitima de fato a autonomia dedireito com que a universidade baliza a suaação. Assim torna-se compreensível e indis-cutível a necessidade do escrutínio público dasações e atividades da instituição universitária,vez que a perseguição de seus fins e objetivosconstitui um serviço público19 .

Dotar a Universidade pública de autono-mia plena significa conferir-lhe a responsabi-lidade completa pelo seu destino. Definir meiose estabelecer normas legais que garantam oexercício pleno e uniforme da autonomia emUniversidades públicas e privadas significaconferir-lhes a responsabilidade de cumprirsuas funções em consonância com a auto-nomia que lhes foi assegurada e estabelecermecanismos de cobrança adequados. E istoé essencial, urgente e irreversível.

Quanto ao sistema privado deve-se tersempre presente que o artigo 209 da Cons-tituição Federal (BRASIL, 1998) estabeleceque “o ensino é livre à iniciativa privada”condicionando esse exercício a duas exi-gências: “cumprimento das normas geraisda educação nacional” e “autorização eavaliação de qualidade pelo poder públi-co”. Portanto, da mesma forma que auto-nomia não pode ser confundida com so-

18 Única e solitária exceção neste cenário é a representada pelas universidades paulistas que têm autonomia financeira asseguradapor lei desde 1989.19 “Podemos assim afirmar que a Universidade goza de autonomia para executar essas atividades que lhes são próprias, e quenão são realizadas para seu exclusivo interesse, mas constituem um serviço que presta à sociedade. Como conseqüência, oreconhecimento da autonomia não exime as instâncias públicas mais amplas da verificação da prestação efetiva destes serviços “(DURHAM, 2003, p. 276).



berania é preciso ter presente que as Insti-tuições de Ensino Superior Privadas não sãoconcessionárias ou permissionárias, masexercem as suas atividades amparadas pelaConstituição Federal.

Indissociabilidade doEnsino, Pesquisa e Extensão

Em decorrência de sua inclusão notexto constitucional, o princípio da indis-sociabilidade entre ensino, pesquisa e ex-tensão, foi rapidamente incorporado aosestatutos e regimentos das instituições deensino superior.20

Entretanto, o reconhecimento protocolarda importância desse preceito legal e a suainclusão formal nos documentos básicos deorganização das instituições não têm geradoefeitos no cotidiano acadêmico ou alteradosubstantivamente as práticas educacionais.

Isto se deve a várias razões, principal-mente a um entendimento inadequado doconceito de indissociabilidade, presente in-clusive nos textos legais.

O sistema federal de educação superi-or, estabelecido a partir da Lei de Diretrizese Bases da Educação Nacional foi regula-mentado por sucessivos decretos a partirde 199721 . O decreto 3860, ainda parcial-mente prevalecente, estabelece em seu art.80 que “As universidades caracterizam-sepela oferta regular de atividades de ensino,de pesquisa e de extensão”.

Conforme se pode depreender de ime-diato o texto legal interpreta de forma muitopeculiar o conceito de indissociabilidadeao dar-lhe uma definição operacional: as-seguram para si a condição de universi-dade aquelas instituições que desenvolvematividades de ensino e atividades de pes-quisa e atividades de extensão. É essa pre-sença regular de três tipos de atividadesque garante o status de universidade. Issose torna ainda mais claro quando se aten-ta para as disposições legais22 que tra-tam do credenciamento de instituições uni-versitárias. De acordo com essas dispo-sições o princípio da indissociabilidadedissolve-se na apuração meramentequantitativa dos resultados das atividadeseducacionais desenvolvidas, (ensino maispesquisa mais extensão).

Dessa forma, a avaliação do grau decumprimento da disposição constitucionalreduz-se a uma simples apuração da quan-tidade de projetos implementados na áreada extensão e prestação de serviços, naidentificação dos programas de pesquisae/ou dos cursos de pós-graduação23 im-plantados e do nível de qualidade do ensi-no de graduação ministrado.

A legislação acima mencionada, em ri-gorosa observância do texto constitucional,limita a aplicação do princípio da indissocia-bilidade aos entes universitários. Não é apli-cável, por exemplo, ao Centro Universitário,figura inovadora no conjunto das instituições

20 A respeito, ver Mazzili (1996).21 Dec. nº. 2.207, de 15 de abril de 1997; Dec. nº. 2. 306, de 20 de agosto de 1997; Dec. 3.860, de 09 de julho de 2001;Dec. nº. 5.225, de 1 de outubro de 2004.22 Especialmente Portaria MEC nº. 637, de 3 de maio de 1997, e Resolução n0 2, de 7 de abril de 1998, da Câmara de EnsinoSuperior do Conselho Nacional de Educação (CNE/CES).23 Simples identificação porque, quanto aos projetos, não há critérios claros e sistemáticos para apuração de sua qualidade e/ou relevância, e, quanto aos cursos, prevalecem as avaliações realizadas por outra agência.




de ensino superior brasileiras, que é definidocomo instituição de ensino pluricurricular quese caracteriza pela excelência do ensino ofe-recido, pela qualificação do seu corpo do-cente e pelas condições de trabalho acadê-mico oferecidas à comunidade escolar24 .

Porém, em 2003, a concepção e a apli-cação legal do princípio da indissociabili-dade são radicalmente alteradas com aedição do Decreto nº. 4.914 que exige dosCentros Universitários, ao mesmo tempo ocumprimento dos requisitos constantes doart. 52 da Lei de Diretrizes e Bases25 e oatendimento do princípio da indissociabili-dade entre ensino, pesquisa e extensão. Apassividade e a indiferença com as quaisesse decreto foi recebido pelas instituiçõespor ele concernidas, pelas entidades man-tenedoras e pelas suas organizações repre-sentativas constituem-se em um indício daausência de uma noção clara a respeitodesse princípio entre os agentes integrantesdo sistema nacional de ensino superior.

O resultado final, em decorrência dasdiferenças entre o texto constitucional, a LDBe a legislação que a regulamenta, ao quese acrescenta todas as implicações decor-rentes do entendimento e do comportamen-to das Comissões de Especialistas respon-sáveis pela avaliação dos pedidos de au-torização, reconhecimento ou renovação dereconhecimento de cursos ou de credenci-amento e recredenciamento de instituições,

é a transformação do princípio da indisso-ciabilidade em um slogan ao qual estatu-tos e regimentos rendem homenagem aoincluírem, com todas as letras, o incentivoe o desenvolvimento da pesquisa e da ex-tensão entre as finalidades e objetivos insti-tucionais, independentemente da naturezaadministrativa da unidade educacional.

Em lugar de uma simples ou mesmo sim-plória reafirmação desse princípio, o projetode uma autêntica reforma universitária deveexplicitar que ele é na verdade um conceito,que não se reduz ao processo de produção denovos conhecimentos ou à realização de ati-vidades para solucionar problemas sociais.Assim entendido, requer abordagem interdis-ciplinar, diálogo interinstitucional, organizaçãocurricular que contemple conteúdos básicosda área de conhecimento relacionada à for-mação profissional e que acolha a contribui-ção de ciências conexas. Enquanto conceito,ele requer o desenvolvimento de atitudes emrelação ao desenvolvimento científico, às trans-formações advindas da tecnologia e aos ru-mos da sociedade contemporânea.

Assim poderá o princípio, incluído nosestatutos e regimentos de todas as IES in-dependentemente do seu modelo de orga-nização, ser um instrumento efetivo a ori-entar a estruturação de suas práticas pe-dagógicas e a organizar a imbricação, ainter-relação e a sinergia do ensino, dapesquisa e da extensão.

24 Decreto nº 2.207/97, art. 60; Decreto nº 2.306/97, art. 12 e Decreto nº 3.860/01. art. 11. Deve-se observar que há umaprofunda diferença de concepção entre a caracterização de Centro Universitário presente nestes três decretos e aquela que éexplicitada na Portaria Ministerial 2041, de 22 de outubro de 1997: “Os Centros Universitários são instituições que se caracterizam:quanto à abrangência, por organização pluricurricular em uma ou mais áreas de conhecimento ou de formação profissional, nosníveis de graduação, extensão e especialização; [...] quanto à função, pela excelência do ensino ministrado, pelas modalidadesde aperfeiçoamento permanente do ensino de graduação, pela qualificação constante de seu corpo docente, pela oferta de cursosde graduação, extensão, especialização e seqüenciais, e pelas atividades integradas de pesquisa discente.25 São eles: I - produção intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemático dos temas e problemas mais relevantes, tantodo ponto de vista científico e cultural, quanto regional e nacional; II - um terço do corpo docente, pelo menos, com titulaçãoacadêmica de mestrado ou doutorado; III - um terço do corpo docente em regime de tempo integral. (BRASIL, 1996).



Deve, pois, ser ressaltado que instituições deensino superior podem – como inúmeras de fatoo fazem – desenvolver serviços educacionais re-levantes e de qualidade sem exibir pesquisa ins-titucionalizada e quadros de pesquisadores ati-vos. Exigir, em nome de um entendimento pe-destre do princípio da indissociabilidade, que todae qualquer instituição de ensino superior demons-tre a existência, ao lado de um ensino de quali-dade, de programas estruturados e diversifica-dos de extensão, e de pesquisa institucionalizadaé, mais do que um equívoco, uma insensatez.Em um país como o Brasil, marcado por di-versidades regionais, por desigualdades de re-cursos humanos e materiais entre as Institui-ções e por uma crônica escassez de fontes definanciamento é indiscutível que as condiçõesmínimas26 para a produção de conhecimentopela pesquisa de qualidade são encontráveis,quando muito, em 10% das Instituições deEnsino Superior, aí incluídas as Públicas.

Diversificação de Modelos deInstituições, de Programase Modalidades de Ensino

A história da educação superior brasileiraé uma história de modelo único, no qual asinstituições de ensino quer fossem públicas ouprivadas, universitárias ou simples faculdadesisoladas, deveriam de acordo com o ideáriodo MEC e a legislação educacional seguir eserem avaliadas pelo prisma do modelo ide-al das Universidades Federais. Essa situa-ção, irreal e distante das necessidades dopaís foi parcialmente modificada pela Lei deDiretrizes e Bases da Educação que inovoucriando as Universidades por campo do sa-ber, os Centros Universitários, o Instituto Nor-mal Superior, os cursos de curta duração eoutros programas de menor impacto.

Nessa mesma direção, e com ênfaseainda maior, documentos da UNESCO edo Banco Mundial, assimilados pela Aca-demia e Governos dos países mais de-senvolvidos, demonstram de forma ine-quívoca que o avanço do conhecimentoe a de formação de recursos humanosqualificados para fazer frente aos desafi-os da era do conhecimento só poderá seratendido por meio da diversificação, daflexibilização de modelos de ensino e deinstituições e da implantação de progra-mas de formação profissional não con-vencionais, de qualidade e em con-sonância com as necessidades da socie-dade. Portanto, uma reforma para fazeravançar e para aperfeiçoar o SistemaEducacional Brasileiro não pode conti-nuar vinculada à idéia de um modelo úni-co, nem atribuir direitos de precedênciaao ente universidade. Pelo contrário, deveprever e promover, inclusive com a defi-nição de medidas concretas, a implanta-ção de instituições e programas de ensi-no que, por suas missões e seus objeti-vos, possam enfrentar o desafio represen-tado pelas múltiplas e cambiantes forma-ções exigidas pela sociedade e pela eco-nomia do conhecimento.

Aplicação de NovasTecnologias em Educação

A atual conjuntura mundial não permi-te que uma Reforma Universitária para oSéculo XXI deixe de abordar o emprego denovas tecnologias em educação. É cres-cente o emprego da educação a distânciada robótica e da telemática e de softwaresinovadores e de grande utilidade no pro-cesso ensino aprendizagem.

26 Massa crítica de pesquisadores qualificados, tradição, laboratórios modernos e bem equipados, bibliotecas atualizadas erecursos financeiros suficientes para custeio e investimento.




É inquietante que na primeira versão doanteprojeto da Reforma Universitária apresen-tado pelo MEC a Educação a Distância nãotivesse sido abordada. Essa modalidade cres-ce de forma impressionante no Brasil: umgrande número de IES tem sido credenciadopara a oferta de educação na modalidade adistância; o número de vagas abertas chegaa ser assustador, tornando imprescindível ummarco regulatório e um processo de avalia-ção que garanta a qualidade dos cursos ofer-tados e a credibilidade do sistema.

Articulação e Integraçãocom a Educação Básica

Cristóvam Buarque (2005, p. 3), Sena-dor da República e ex-Ministro da Educa-ção do atual governo, entende que:

Enquanto a educação básica não forreformada, a universidade não teráqualidade total. Com apenas 1/3 dejovens concluindo o ensino médio,estamos desperdiçando o potencialde milhões de cérebros. Com umensino médio sem qualidade, con-denamos a universidade a receberjovens ainda não preparados. Obom desempenho das universidadesde outros países não acontece por-que eles são mais inteligentes, massim porque têm a probabilidademaior de ter bons alunos, pois épossível escolher entre todos e nãoapenas entre poucos de seus jovens.

A leitura do texto remete de pronto àconvicção de que não será possível espe-rar que o ensino médio ganhe qualidadepara reformar a educação superior.

As instituições de ensino superior, pelosrecursos humanos de que dispõem e pelo

estoque de competências e de conhecimen-tos que detêm, exercem papel de destaquena proposição de projetos, ações e iniciati-vas voltadas para o equacionamento e so-lução dos problemas nacionais. Desta for-ma, devem assumir a liderança na coope-ração com os sistemas de educação básicade modo a efetivamente contribuir para amelhoria da qualidade da escola básica. Amais importante tarefa que deve ser cumpri-da pelas instituições de ensino superior é aformação de professores, mediante a orga-nização das licenciaturas e a implantaçãode programas de educação continuada.Nesse fazer, há que lançar mão de meios etecnologias que facilitem e valorizem a apro-ximação entre o professor de ensino funda-mental e a instituição de ensino superior. Acapacitação do professor constitui-se comoum eixo articulador de outras atividades tam-bém importantes, como a preparação dematerial pedagógico e a capacitação degestores para a escola básica.

Um projeto de Reforma Universitáriaprecisa situar a relação Universidade-Es-cola Básica num plano mais abrangente eduradouro, que garanta a articulação en-tre os diferentes níveis de ensino na promo-ção da qualidade da educação. A melho-ria da qualidade da educação básica é omecanismo mais adequado para a demo-cratização do acesso à educação superior.

Expansão doEnsino Superior

O processo de expansão da EducaçãoSuperior nas duas últimas décadas foi per-meado por inúmeros problemas referentes,sobretudo, à inexistência de planejamento,à qualidade do ensino ofertado, ao atendi-mento desequilibrado das áreas do conhe-



cimento e das regiões brasileiras o que tor-na legítimo questionar a sua eficácia. Nãoé, portanto, de se estranhar o fato de umaoferta tão significativa não ter sido capazde ampliar o percentual de jovens brasilei-ros que estão adequando formação supe-rior de modo a alcançar o patamar de ou-tros países latino-americanos. De fato em2005, enquanto Argentina, Uruguai, Bolí-via e México têm, respectivamente, 48, 34,33 e 20%de jovens entre 18 e 24 anos fre-qüentando o ensino superior, o percentualbrasileiro mal chega a 15%.

É imprescindível ordenar a expansão doensino superior com o objetivo de: aumen-tar as vagas no sistema público, tornandoa relação entre as vagas ofertadas pelossistemas público e privado mais equilibra-da; diminuir as diferenças regionais atual-mente existentes; adequar a oferta de va-gas nas diferentes áreas do conhecimentoàs necessidades da sociedade e ao projetode desenvolvimento do País; incentivar aexpansão da educação tecnológica; am-pliar a oferta de cursos de curta duração;desenvolver a educação a distância.

Entretanto, essa expansão deve ser feitaapós a avaliação: da expansão exponen-cial realizada nos últimos dez anos; dasmuitas do Plano Nacional de Educação(aprovada pelo Congresso Nacional) e daconsolidação do Sistema Nacional de Ava-liação do Ensino Superior (SINAES).

A adoção de mecanismos de funcio-namento mais apropriados, a autonomiadas Universidades Federais com a prome-tida elevação de recursos financeiros para

o sistema público e a reformulação do Pro-grama Universidade para Todos – PROUNI,são medidas necessárias para promover aexpansão da educação superior dentro depadrões de qualidade. No caso do PROU-NI só deveriam participar do programa ins-tituições que apresentassem desempenhosatisfatório na avaliação institucional a car-go do CONAES e baseada no ENADE ena avaliação das condições de ensino exe-cutadas pelo INEP.

FinanciamentoO financiamento é um dos elementos

essenciais para definir e implantar políticaspúblicas, e essa condição se explica pelasua relação direta com os limites e a quali-dade dos serviços a serem oferecidos.

A Constituição Federal determina quecompete à União a manutenção de suasinstituições de ensino superior, enquantoestados e municípios devem responder pelaoferta da educação básica. Dados relati-vos a 199927 mostram que o investimentodo Estado brasileiro em educação equivalea 4,3% do Produto Interno Bruto (PIB), eque à educação superior corresponde 0,9%do PIB28 ; do volume total de recursos apli-cados na educação superior a União res-ponde por aproximadamente dois terços,(65,7%). De acordo com dados do Minis-tério da Fazenda os recursos da União des-tinados ao financiamento do ensino supe-rior atingem as cifras de 5.751,9 e de6306,0 milhões de reais em 2001 e 2002,correspondentes, respectivamente, a 53,8%e 56,3% do total de gastos federais com aárea da Educação (BRASIL, 2005).

27 INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA, [199-?].28 Isso equivale ao dispêndio de R$ 41.476.976.000,00 com a educação como um todo e de R$ 8.846.036.000,00 com oensino superior.




Nos últimos anos, especialmente na áreafederal, esses recursos têm-se mostrado in-suficientes para financiar as atividades dasinstituições públicas que passaram a enfren-tar séria crise de sustentabilidade29 , que atin-ge desde a manutenção das suas instala-ções, passa pela renovação de quadros depessoal e torna inviável qualquer projeto sig-nificativo de assistência financeira ao estu-dante carente. Esse último aspecto afeta tam-bém o sistema privado que, por concentrarum alto percentual de cursos noturnos, temdado conta da oferta de formação superiora estudantes trabalhadores os quais, porforça das flutuações do mercado de traba-lho, tornam-se inadimplentes afetando aarrecadação das entidades mantenedoras.

Diante desse quadro é imprescindívelque uma reforma da educação superiorcompreenda a elaboração de nova equa-ção para o financiamento da educaçãosuperior, que contemple a revisão de per-centuais destinados à educação superior30 ,garanta a autonomia de gestão financeirado sistema público federal e que definamecanismos adicionais de financiamentoestudantil que possibilitem não somente oingresso, mas, sobretudo, a permanênciae a conclusão dos estudos superiores aoaluno carente, seja em instituições públi-cas seja em instituições privadas.

A autonomia de gestão financeira temmodelos nacionais: implantada desde 1989nas universidades estaduais paulistas tempermitido a racionalização de recursos, a

formulação de políticas salariais duradou-ras, a modernização da infra-estrutura e aexpansão qualificada da oferta de ensino.Essa experiência, bem conhecida, inclusi-ve no que concerne aos ajustes ainda ne-cessários, pode ser útil para montar a equa-ção dos financiamentos das IFES.

Embora não seja condição suficientepara solucionar todos os problemas de sus-tentabilidade das instituições federais deensino superior, a autonomia financeiradessas instituições e a conseqüente respon-sabilidade da gestão, com a aplicação decritérios públicos e transparentes, permiteuma visão correta e completa das deman-das para as quais é preciso buscar fontesalternativas de financiamento.

Redefinição das Funçõesdo MEC, CAPES, SESU,CNE, INEP.

A dimensão do sistema nacional deensino superior e a complexidade das tare-fas de avaliar, credenciar, reconhecer, re-novar créditos, formalizar procedimentos,analisar, emitir laudos e preparar relatóriosrequer uma revisão das estruturas centraisde coordenação, apoio e processamentotécnico dessas atividades. Isso é natural,pois deve acompanhar a evolução do sis-tema para que o padrão de eficiência, apontualidade e o rigor técnico possamacompanhar a evolução tecnológica comovem acontecendo.

29 Especialmente pela ação combinada de dois fatores: o primeiro, o ônus representado pela inclusão das aposentadorias epensões nas despesas de pessoal das instituições universitárias; o segundo, a redução, em termos relativos, do montante de gastosgovernamentais com o ensino superior.30 Para essa questão há uma proposta muito interessante na contribuição apresentada pela Associação Nacional dos Dirigentesdas Instituições Federais de Ensino Superior. Ela consiste essencialmente em adotar a “receita bruta do Tesouro”, e não mais a“receita de impostos” como base de cálculo dos recursos constitucionalmente vinculados à manutenção e desenvolvimento doensino, e destinar 50% do assim apurado para o ensino superior (ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DIRIGENTES DAS INSTITUIÇÕESFEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR, 2005).



É imprescindível, pois, redefinir as fun-ções dos órgãos federais da Educação Su-perior, tendo como base uma diretriz queresulta da própria complexidade que o sis-tema hoje exibe: trata-se de orientar a revi-são de responsabilidades de modo a evitara sobreposição de atribuições que acabampor levar a uma excessiva centralização dopoder, incompatível com a maturidade de-mocrática que o Brasil já alcançou. Avali-ação, Supervisão e Regulação devem serresponsabilidades de áreas independentese isso indica a necessidade de criação deuma agência oficial de Avaliação da Edu-cação Superior, inclusive da pós-gradua-ção, evitando que a CAPES continue comos encargos de avaliar, credenciar e finan-ciar a formação avançada. Da mesma for-ma, deverá o CNE assumir a sua real con-dição de órgão de Estado, formulador depolíticas educacionais e instância recursal.Ao MEC caberá a missão de regulação esupervisão do sistema de educação superi-or, transferidas as atribuições ligadas ao fi-nanciamento do sistema federal, na esteirada autonomia financeira, a um órgão com-posto predominantemente por membros dasuniversidades e instituições de ensino nãouniversitárias federais.

Aspectos JurídicosA Reforma Universitária pretendida não

deve em hipótese alguma afrontar a Cons-tituição Federal, a legislação educacionalinfraconstitucional vigente e o recém apro-vado Código Civil. Portanto, na propostadefinitiva do Governo deve ser modificadaa redação do anteprojeto, na sua versãoprimeira, a qual apresenta 100 artigos en-globando pontos fundamentais da educa-ção brasileira dos quais cerca de 30 apre-sentam manifesta inconstitucionalidade.

Em análise propositiva, e dentre as inova-ções positivas e de consenso no âmbito dasIES públicas, importante citar a proposta deautonomia financeira e patrimonial e a deter-minação da forma de financiamento para asInstituições Federais de Ensino Superior e, comonegativa ou controvertida, a eleição de diri-gentes máximos, reitor e vice-reitor, medianteeleição direta da comunidade acadêmica, emdetrimento do mérito Acadêmico.

Contudo, no tocante às IES privadas, asituação apresenta-se mais complexa: asalterações pretendidas pelos diversos dispo-sitivos espraiados ao longo do texto do An-teprojeto, com maior ou menor intensidade,violam os preceitos constitucionais da livreiniciativa (art. 1º combinado com o art. 170§único, da C.F.) e da autonomia universitá-ria (arts. 207 e 209, da C.F.), revelando-se,por corolário, como ingerência inconstituci-onal na seara da iniciativa privada.

Dessarte, em que pese a oportunidade dadiscussão, cabe alertar para impedimento deordem Constitucional indelével que, ao queparece, vem sendo tratado como obstáculocontornável pelos representantes do Ministé-rio da Educação, conforme se depreende deentrevistas veiculadas perante a mídia e di-ante do texto do projeto apresentado.

Ou seja, o que se quer afirmar é que háum conflito conceitual entre a norma proposta(em seu conteúdo axiológico) com os valoreslogrados pela República, mormente diante daformulação normativa (o texto de lei) efetiva-mente apresentada; não olvidando ainda queas Constituições, ao contrário das Leis, têmsua hermenêutica fulcrada na maior efetivida-de de seus dispositivos, evitando-se interpreta-ções que restrinjam o alcance integral de seusdispositivos, mormente quando não previsto.




Assim, não obstante as declaraçõespúblicas dignificantes do MEC com rela-ção aos objetivos pretendidos pela Refor-ma - sob o pálio de corrigir eventuais dis-torções verificadas no mercado de ensinoprivado; de introduzir mecanismos demo-cráticos de gestão etc - ressalte-se que otexto apresentado viola um dos fundamen-tos da República (art. 1º, IV da Constitui-ção Federal), assentado pela AssembléiaConstituinte Originária de 1988, que op-tou por uma Carta Magna fundada no li-beralismo econômico, no primado do tra-balho e da livre iniciativa.

Assim, a regulamentação do EnsinoSuperior, na formulação normativa apre-sentada pelo texto do Anteprojeto não podeprosperar, do azo que, além de cercear aautonomia universitária em maior ou me-nor grau, conforme se depreende de váriosdispositivos, atenta contra um dos pilaresque sustentam a República (a livre iniciati-va); valor que a sociedade entende que deveser preservado.

Em tempo, temos que o MEC deverápromover a autocrítica e resignar-se, notexto definitivo, aos limites naturais impos-tos (de conteúdo e forma) à reforma de tex-

to normativo em um Estado democráticode direito, seja qual for a orientação políti-ca do mandatário de época.

Diante deste descompasso jurídico, re-vela-se como melhor solução estender odebate, sopesar as propostas, esclarecer ospontos divergentes, avançar com relaçãoaos convergentes e, sobretudo, exercer tra-balho reflexivo exaustivo, livre das amarrasideológicas e político-partidárias, para fi-nalmente apresentar um projeto de lei semqualquer açodamento, respeitando-se osfundamentos da República (em especial, art.10, inciso IV), a segurança jurídica (art. 5ºincisos XXVI, CF.) das relações jurídico-ins-titucionais já constituídas, e as que se cons-tituirão, a fim de proporcionar a mansaimplantação das inovações legais de for-ma perene e continuada, evitando-se con-testações judiciais que certamente macula-rão a credibilidade do anteprojeto de refor-ma universitária em curso.

Afinal, os homens têm seus propósitosligados a sua condição humana, de exis-tência temporal finita; as Instituições sãoorganizações sociais criadas para que oincremento de seus desideratos perdure vir-tuosamente e ao longo do tempo.



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Recebido em: 31/05/2005Aceito para publicação em: 28/06/2005

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