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DO DIREITO À CIDADE:

HISTÓRIA INSTITUCIONAL E MARCOS LEGAIS

* ALCÁNTARA, Leonardo Alejandro Gomide1

; DAMASCENA, Ana Lúcia2

;

GUIMARÃES, Thais Batitucci Oliveira3; FERREIRA, Felipe

4; ANDRADE, Lucas Reis

5;

CORREA NETO, Thaís de Souza6; FERREIRA, Andrei Hoffmann

7; GODOI, Carlos

Eduardo8.

RESUMO

O presente estudo tem como escopo apresentar a trajetória histórica das políticas

habitacionais no Brasil e a construção dos seus principais marcos jurídicos, por meio da

análise da política urbana adotada pelo Estado brasileiro em seus diferentes momentos.

A partir de literatura especializada e de análise documental, o trabalho percorre a

Primeira República no trato político das questões urbanas, passando às mudanças de

percepção na Era Vargas e no Regime Militar. O processo de transição democrática e o

advento da Constituição Federal de 1988 são apresentados enquanto um novo marco

para as políticas urbanas no país, culminando no Estatuto da Cidade e no Ministério das

Cidades, até na atual política habitacional experimentada no Programa Minha Casa

Minha Vida. A temática abordada permite uma reflexão sobre os diferentes matizes das

políticas experimentadas no que tange ao acesso à cidade, possibilitando uma

problematização sobre as conquistas políticas obtidas e a efetivação do direito à cidade

neste percurso histórico.

Palavras-Chave: Direito a cidade. Questões urbanas. Política urbana. “Minha Casa

Minha Vida”.

1 Doutor em ciências jurídicas e sociais pelo Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito -

PPGS/UFF e professor de direito do Instituto Metodista Granbery. 2 Mestre em Gestão Social e Políticas Públicas pelo Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da

UFJF e professora das disciplinas de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário do Instituto

Metodista Granbery. 3 Estudante do Curso de Direito do Instituto Metodista Granbery.

4 Estudante do Curso de Direito do Instituto Metodista Granbery.

5 Estudante do Curso de Direito do Instituto Metodista Granbery.

6 Estudante do Curso de Direito do Instituto Metodista Granbery.

7 Estudante do Curso de Direito do Instituto Metodista Granbery.

8 Estudante do Curso de Administração do Instituto Metodista Granbery.

2

ABSTRACT

The scope of this study is to present the historical trajectory of housing policies in

Brazil and the construction of their main legal frameworks, through the analysis of the

urban policy adopted by the Brazilian State in its different moments. Based on

specialized literature and documentary analysis, this paper covers the First Republic

regarding the political handling of urban issues, including changes in the perception

during the Vargas Era and the military regime. The process of democratic transition and

the advent of the Federal Constitution of 1988 are presented as new milestones in

Brazilian urban policies, culminating in the City Statute and in the Ministry of Cities, as

well as the current housing policy experienced in the government program “Minha Casa

Minha Vida” (My Home My Life). The theme discussed in this research permits a

reflection on different nuances of policies which have been experimented with regard to

the city’s accessibility, providing room for the problematization of the political

achievements and the establishment of the right to the city in this historical journey.

Keywords: The right to the city. Urban issues. Urban policy. Minha Casa Minha Vida

(“My Home My Life”).

INTRODUÇÃO

A expressão “direito à cidade” apresenta a dialética inerente às urbes,

sobretudo as brasileiras. De um lado, a cidade enquanto o habitat provedor das

principais necessidades e aspirações humanas, com seus equipamentos e serviços,

florescimento cultural e trocas socioeconômicas – a cidade confortável, organizada e

bela. De outro, a cidade carente de equipamentos e serviços mínimos, da ausência de

enlaces socioculturais mais verdadeiros e duradouros – a cidade à margem da “cidade”,

periférica e estigmatizada. A cidade guarda em si o seu oposto, um espaço dicotômico

que divide, em áreas contíguas, a mais sofisticada infraestrutura e as mais precárias

habitações – a cidade dos arranha-céus é a mesma da favela, o citadino abastado e o

mendigo desabrigado são as duas faces do mesmo Jano.

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O direito à cidade, por esse viés, representa a luta pelo acesso à moradia e

aos serviços e equipamentos urbanos fundamentais para aqueles que, não raras vezes,

compõem o maior contingente populacional das cidades e não os possuem

minimamente. Trata-se do direito a uma distribuição mais equitativa dos equipamentos

e serviços públicos, à não segregação ou ao reconhecimento igualitário para aqueles que

dividem o mesmo espaço, mas que se quedaram obnubilados nos contornos assumidos

pelas sociedades hodiernas.

O presente estudo busca traçar o percurso histórico das políticas urbanas,

principalmente daquelas ligadas ao acesso à habitação, experimentadas no Brasil desde

a Primeira República até a contemporaneidade, a partir de seus principais marcos

institucionais e legais. Ainda que de maneira incipiente, o estudo permite uma reflexão

sobre os diferentes matizes das políticas experimentadas no que tange o acesso à cidade,

levando ao questionamento sobre o que de fato foi conquistado até os dias de hoje.

1. O MARCO INICIAL DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS NO BRASIL

A feroz engrenagem daquela máquina terrível, que nunca parava, ia

já lançando os dentes a uma nova camada social que, pouco a pouco,

se deixaria arrastar inteira lá para dentro. Começavam a vir

estudantes pobres, com os seus chapéus desabados, o paletó fouveiro,

uma pontinha de cigarro a queimar-lhes a penugem do buço, e as

algibeiras muito cheias, mas só de versos e jornais; surgiram

contínuos de repartições públicas, caixeiros de botequim, artistas de

teatro, condutores de bondes, e vendedores de bilhetes de loteria. Do

lado esquerdo, toda a parte em que havia varanda foi monopolizada

pelos italianos; habitavam cinco a cinco, seis a seis no mesmo quarto,

e notava-se que nesse ponto a estalagem estava já muito mais suja

que nos outros. Por melhor que João Romão reclamasse, formava-se

ai todos os dias uma esterqueira de cascas de melancia e laranja. Era

uma comuna ruidosa e porca a dos demônios dos mascates! Quase

que se não podia passar lá, tal a acumulação de tabuleiros de louça e

objetos de vidro, caixas de quinquilharia, molhos e molhos de

vasilhame de folha-de-flandres, bonecos e castelos de gesso, realejos,

macacos, o diabo! E tudo isso no meio de um fedor nauseabundo de

coisas podres, que empesteava todo o cortiço (AZEVEDO,1997,

p.155).

O progresso ordeiro e os que o ameaçavam com seus hábitos e práticas

descuidadas, sem higiene, se acomodavam, empoleirando-se e expandindo a desordem.

Era necessário apartar, separar, disjungir aqueles que, por suas características, não iriam

4

encontrar lugar – senão como mão de obra vil – no projeto de um país inspirado na

dinâmica da história e na estática da ordem comteana. Perscrutar a Política Nacional de

Habitação no Brasil de hoje requer uma breve remissão histórica ao surgimento das

políticas urbanas no regime republicano, bem como ao início das preocupações com as

questões sociais das cidades e sua inserção nas agendas governamentais..

Durante a Primeira República (1889-1930) – quando prevalecia a ética

sanitarista de cunho evolucionista, a gestão científica da miséria e as políticas de

segregação – a questão social urbana era “caso de polícia”: a Revolta da Vacina (1904),

o Movimento Grevista das Docas (1904), a Revolta da Chibata (1910), o Contestado

(1912), entre inúmeros outros exemplos, ilustraram a violência e as atitudes

policialescas do Estado para com os “deserdados da fortuna” e da cidade ordenada.

Criminalizavam modos de vida, práticas, hábitos culturais, exerciam o controle dos

corpos e dos saberes; tinham-nos nas mãos para que, caso assim fosse, a ordem faria se

impor sobre os cortiços e outros aglomerados para que não avançassem sobre a cidade.

Estratégia do Estado revelada no código penal de 1890, que dispunha de um capítulo

voltado para os “vadios e capoeiras”, grupos que se compunham de escravos e libertos e

que tinham a conduta tipificada em aberto pelo artigo 402 do referido código. “Bastava

ser pobre, não branco, desempregado, ou insubmisso para estar sobre suspeita e cair nas

malhas da polícia” (PATTO, 1999). As periferias cresciam e adensavam a criminalidade

das populações pobres no cotidiano das cidades, reforçando a percepção e a atitude

política de controle, em que os gastos com policiamento e prisões eram duas vezes

maiores do que com a saúde pública. Essa lógica se consubstanciava em excluir ou

eliminar os que ameaçavam o projeto eugênico de progresso do país (PATTO, 1999).

Por sua vez, além do controle repressivo sobre a pobreza das cidades, a qual

a imaginação nos permite vislumbrar no “Cortiço” de Aluízio de Azevedo, havia

também a preocupação com a ameaça à saúde pública que essas aglomerações urbanas

representavam. A questão habitacional, já problemática no Império, agravara- se ainda

mais após a proclamação da República, somando-se à disseminação de epidemias,

dentre outros problemas de saúde pública. Essas questões justificaram medidas

saneadoras que configuraram as primeiras políticas habitacionais experimentadas. O

“bota abaixo” realizado pelo prefeito carioca Francisco Pereira Passos (1903)

empreendeu na cidade do Rio de Janeiro ações drásticas de vigilância sanitária,

derrubando as moradias coletivas para alargamento de calçadas e ruas, construções de

praças e expansão da área urbana. O mesmo se reproduzia em São Paulo, por meio de

5

intervenções do poder público na contenção das epidemias, culminando na proibição da

edificação de novos cortiços e na destruição dos existentes. Assim surgem os primeiros

programas habitacionais, com a construção de casas populares, baratas e higiênicas, mas

afastadas, distantes dos olhos; o povo deveria ser “escondido” do projeto de

europeização das cidades brasileiras, tão aspirado pelos governantes e abastados da

época (PATTO, 1999).

Essa forma de encarar a questão habitacional nas grandes cidades, com viés

higienista e disciplinador pelo Estado, acabou por acentuar os problemas vivenciados

pelos trabalhadores desprovidos de moradia. Configurou-se, assim, o surgimento de

novos tipos habitacionais populares, diferentes dos tradicionais cortiços.

Conforme Duarte (2011), “barracos de madeira ou moradias que tomavam forma em

alvenaria, caracterizadas pela autoconstrução que utilizava material de baixa qualidade,

davam nova paisagem aos morros e as periferias das cidades”.

Em 1930, a implementação de uma nova política voltada ao

desenvolvimento industrial, responsável por profunda mudança no quadro econômico

brasileiro, teve impacto direto na questão habitacional. Diante do grande êxodo rural de

trabalhadores para os grandes centros, em busca de oportunidade de trabalho na

indústria, e da própria necessidade do sistema econômico de criação de um exército

industrial de reserva, as cidades passam a ter que enfrentar uma nova questão: conciliar

desenvolvimento econômico e a capacidade de suportar um volume cada vez maior de

habitantes. (BOTEGA, 2008). Entre os anos de 1920 e 1940, como consequência da

industrialização, assistiu-se um crescimento da população urbana de 11,3% para 31,2%.

Nas décadas que sucederam a de 1940 até a de 1990, o Brasil inverte o contingente

populacional predominantemente rural em um célere crescimento urbano, atribuído,

dentre outras razões, à ausência de políticas de fixação do homem no campo:

Este será um processo em que a população urbana do Brasil saltará de

31,3%, em 1940, para 74,8%, em 1991, a maioria ligada às classes

populares, que para a lógica da “cidade do capital” não constituem

demanda para as políticas urbanas, o que irá gerar um espaço urbano

extremamente fragmentado e excludente (DUARTE, 2011).

A questão da habitação popular, tratada como problema de saúde pública até

a década de 1930, passa a ser percebida como problema social a ser enfrentado pelo

Estado. A política trabalhista empreendida pelo Governo Vargas sustentava a ideologia

de que a casa própria era necessidade do trabalhador (algo que atualmente – mutatis

6

mutandis – se compreende como um “direito fundamental”, ou ainda, um “mínimo

existencial”). De uma lado, observava-se, no cenário de Vargas, um forte viés de

controle social somado à autopromoção política, mas, de outro, também um

significativo avanço na forma de enfrentamento da questão, inaugurando as políticas

habitacionais no país de cunho assistencialista.

Tais políticas experimentadas nas décadas de 1930 a 1960, foram

concentradas especificamente na oferta de crédito imobiliário pelas Caixas Econômicas

e pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), ou por bancos incorporadores

imobiliários. Essa era uma forma de garantir ao trabalhador a aquisição da moradia às

suas expensas. Neste feito, o governo respondia aos anseios da sociedade, diante da

crise habitacional oriunda do aumento dos aluguéis e das “cirurgias urbanas” que

supervalorizavam os imóveis, transferindo para si e para o proprietário o custo da

moradia. As empresas, por sua vez, não mais precisariam considerar o alto custo da

habitação na formulação dos salários. Reduzia-se, assim, o custo da mão de obra desses

trabalhadores para as mesmas. Com essa medida, conforme indicado por Bonduki

(1998), surge o ambiente propício para a eliminação do que restava dos cortiços do

centro da cidade e para a segregação do trabalhador nas periferias, aumentando, assim, a

distância física entre os grupos sociais.

Ainda na década de 1930, o Estado dá início ao processo de construção de

conjuntos habitacionais por meio dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs).

Estes foram criados para cada categoria profissional do período e, em 1937, após o

Decreto 1.749, as IAPS passaram a atuar também no campo habitacional. Por meio do

referido Decreto, os Institutos ficaram autorizados a criar carteiras prediais, podendo

destinar até a metade de suas reservas para o financiamento das construções. Também

ficaram estabelecidas as condições de financiamento, com a redução da taxa de juros de

8% para 6%, a ampliação do prazo para pagamento de 10 para 25 anos e a elevação do

limite máximo de financiamento. Os recursos procedentes dos cofres dos IAPS não

tinham destinação imediata e provinham do depósito compulsório de empresas e

trabalhadores para o pagamento futuro de aposentadoria e pensões.

Em 1946, no governo do General Eurico Gaspar Dutra, foi criada a

Fundação da Casa Popular - FCP, órgão responsável pela centralização da política

habitacional, por meio do Decreto Lei nº. 9.218, de 01 de maio de 1946. A Fundação

tinha como escopo a construção de casas para a população de baixa renda. Suas

competências foram posteriormente redefinidas pelo Decreto Lei 9.777, de 06 de

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setembro de 1943, para melhor atendimento de suas finalidades. A instituição, embora

tenha sido criada para atuar com recursos próprios e autonomia operacional, dependia

de liberação de verbas do Governo Federal.

A produção de unidades habitacionais por parte dos IAPs e da FCP, com

exceção daquelas provenientes dos estados e municípios, resultou em uma média de 140

mil unidades habitacionais, a maior parte produzida pelos primeiros (BONDUKI, 1998).

O problema habitacional, conforme mencionado, decorreu do processo de

urbanização das cidades brasileiras tardio e acelerado. A ausência de planejamento foi

responsável pelo grande déficit habitacional que ocorreu na maior parte das cidades de

médio e grande porte, culminando nas ocupações irregulares e precárias. O célere

processo de urbanização esteve atrelado ao crescimento contínuo de parcela da

população que não se incorporava ao mercado de trabalho e não detinha as ferramentas

necessárias para a inserção no mesmo. Sobrevivendo de atividades tradicionais de baixa

produtividade, temporárias ou marginais, as massas de estigmatizados engrossavam

sobremaneira a densidade demográfica dos grandes centros.

O complexo quadro que se compunha nos centros urbanos resultava na

incapacidade das políticas governamentais de dirimir os conflitos que emergiam e de

dar conta dos problemas sociais vivenciados. A FCP fracassara mesmo diante das

inúmeras reformas que sofrera. A proposta de garantir fontes de recursos próprios e

estáveis para a construção das moradias populares e, ao mesmo tempo, criar

mecanismos que permitissem maior recuperação do capital investido teve a ineficiência

atribuída ao contexto político da época: a coexistência de inúmeras agências, o excesso

de burocracia e a baixa influência.

1.1. O perfil da Política Habitacional no Regime Militar

A tomada de poder pelo regime militar no ano de 1964 gerou uma série de

alterações na política habitacional consubstanciada no modelo dos IAPs e da FCP,

extinta a partir de então. Diferente do modelo anterior, que fornecia subsídios à

população, o novo regime realizava uma política que também buscava o enlaçamento da

sociedade, mas ancorada nos moldes empresarias e creditícios. Marca o programa

habitacional do governo militar, a criação do Sistema Financeiro de Habitação e do

Banco Nacional de Habitação (SFH/BNH). Tais instituições tinham como objetivo

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financiar a aquisição da casa própria e estimular a construção de habitações de interesse

social.

Uma das características políticas do regime militar foi a centralização do

poder e o controle uniforme das políticas de planejamento e desenvolvimento por todo o

país. Segundo Maricato, nesta época, foram raras as realizações de governos municipais

ou estaduais na área de habitação que não estivessem relacionadas ao BNH. Esse fato se

explica pela “centralização de recursos e decisões nas mãos do governo federal, durante

o período que vai do início do regime militar, 1964, até seus últimos anos, 1982 a 1985

(MARICATO,1987, p. 33)

No governo de Castelo Branco, foi priorizada a habitação popular enquanto

questão fundamental, repercutindo na criação do Banco Nacional de Habitação, pela Lei

4.380, de 21 de agosto de 1964, de autoria da Deputada Sandra Cavalcanti. O BNH

recebeu verba considerável do Estado para colocar a política de habitação social em

prática, com o aporte inicial de 1 bilhão de cruzeiros antigos, somado ao acréscimo

garantido pela arrecadação compulsória de 1% da folha de salários, conforme a

Consolidação das Leis Trabalhistas.

O Sistema Financeiro de Habitação também assume grande importância no

governo de Costa e Silva, 1967. Neste período, é ampliado o capital do BNH, como

resultado da gestão dos depósitos de Fundo de Garantia por tempo de serviço e da

implementação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos. Tais medidas

fizeram dele a maior instituição mundial voltada especificamente para o problema da

habitação.

Com tantos recursos, era esperado que o BNH conseguisse sanar o déficit

habitacional brasileiro, mas esta expectativa não foi correspondida na prática. Dados do

relatório anual da instituição, de 1971, revelavam que os recursos utilizados pelo

Sistema Financeiro da Habitação teriam sido responsáveis para sanar somente 24% da

demanda populacional urbana (BOTEGA, 2008). O motivo do fracasso no cumprimento

de seu objetivo principal pode ser atribuído ao fato do BNH transferir os seus recursos

captados para que agentes privados intermediassem suas funções, reproduzindo a lógica

empresarial supra mencionada.

Outra razão para o insucesso da política habitacional pode ser atribuída à

lógica creditícia empregada pelo SFH, pois, conforme apontado por Botega (2008) e

Maricato (1986), o sistema passou a priorizar as famílias de maior renda, deixando de

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lado, paulatinamente, as famílias mais pobres pelas dificuldades impostas ao

financiamento de moradias.

[...] é elucidativo mostrar que 80% dos empréstimos do Banco

Nacional de Habitação foram canalizados para os estratos de renda

média e alta, ao mesmo tempo, que naufragavam os poucos planos

habitacionais voltados para as camadas de baixo poder aquisitivo. É

contrastante neste sentido que as pessoas com até 4 salários mínimos

constituam 55% da demanda habitacional ao passo que as moradias

colocadas no mercado pelo Sistema Financeiro de Habitação

raramente incluíam famílias com rendimento inferior a 12

salários.(KOWARICK, 1979 apud BOTEGA 2008 p. 9)

Somava-se aos problemas mencionados a falta de infraestrutura básica nos

conjuntos habitacionais urbanos e empreendimentos populares do BNH. O insucesso

dos mesmos serviu como justificativa para a reorientação dos recursos do financiamento

de governos estaduais e municipais para a realização das obras de infraestrutura.

(MARICATO, 1987). Esses desvios nas finalidades do BNH levaram à criação de um

novo sistema de financiamento para moradias populares por parte do Governo Federal,

em 1973, o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP), destinado ao

fortalecimento das Companhias de Habitação dos Estados - COHABs.

A criação do PLANHAB e do correspondente Sistema Financeiro de

Habitação Popular (SIFHAP) revelou o reconhecimento oficial do caráter elitista do

BNH. Mas os discursos e pronunciamentos oficiais no lançamento destes iriam repetir,

ironicamente, os mesmos objetivos e intenções que fundamentaram a criação do BNH e

do SHF (MARICATO, 1987, p. 42).

Apenas a partir de 1976 é que começaram a surgir resultados palpáveis, com

o revigoramento das COHABs e a diminuição da renda mínima por família (0 a 3

salários) para obter financiamento para a construção da casa própria. Tais políticas

perduram até o fim do regime militar, quando o BNH foi extinto.

Uma importante análise a ser considerada como resultado final destes

programas é que, de forma geral, eles beneficiaram mais os setores da classe média,

pois os mais pobres não conseguiam seguir as exigências impostas pelo programa, como

a comprovação de renda. Muitos dos que conseguiam cumprir as exigências legais,

tempos depois perdiam o imóvel em virtude do desemprego ou da diminuição dos

rendimentos da família. Diante desta situação, os excluídos do acesso à moradia, em sua

maioria as famílias de baixa renda que não se encaixavam nestes pilares, promoveram a

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construção de moradias de maneira “informal”, isto é, por meio de diversos tipos de

ocupação nas cidades, proliferando as áreas subnormais. (SILVA, 2012).

A falta deste bem indispensável à vida humana resultou, consequentemente,

na organização sociopolítica em torno da luta pela habitação em momentos posteriores.

Os grupos organizados pelo acesso à urbe vão se constituir enquanto sujeitos políticos

os movimentos sociais de luta pela moradia no contexto de democratização e

emancipação da cidadania do final do regime militar.

2. A VIRADA DEMOCRÁTICA E A ASCENÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL

A prosperidade experimentada durante o governo Médici, no período

conhecido como “milagre econômico” ou “milagre brasileiro”, nos anos de 1969 até o

final de 1973, não gozava de bases sustentáveis que a mantivesse e se exauriu no ano de

1974. Este ano marcou o processo de abertura política do Brasil, e os anos que

seguiram, o gradual ressurgimento dos movimentos de base operária e popular em

múltiplas formas de organização e expressão de conteúdos reivindicativos. Os vultuosos

empréstimos realizados, o abrupto aumento da inflação com a crise mundial do petróleo

e o forte desequilíbrio na balança orçamentária fizeram do “Brasil um país que vai pra

frente”, um país endividado, em crise econômica e política: o regime perdeu sua

popularidade e ganhou o descontentamento da população (MACARINI, 2011).

Em 1974, o General Ernesto Geisel assume o cargo de presidente, em um

contexto de instabilidade política e econômica que precisava ser contornado. Neste

momento histórico, houve uma mudança de perspectiva na política repressiva do

governo, tendo como base a estratégia de estabelecer um processo de abertura política,

de forma lenta, gradual e segura (SILVA, 2003).

Esta visão do governo Geisel, partidário de um ideal liberal conservador

que, conforme Castelo Branco, não pretendia prolongar indefinidamente o controle

militar do governo (CARVALHO, 2010, p. 175), pode ser interpretada de acordo com a

linha Gramsciniana de revolução passiva (COUTINHO 1985). As mudanças ocorreram

de “cima para baixo”, ou sem participação das massas, por meio de um projeto de

“auto-reforma”, que tinha como objetivo principal manter o status quo institucional

(NETTO apud DURIGUETTO, 2007).

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Marca o processo de abertura, a ampliação do direito à propaganda eleitoral

gratuita nos veículos de comunicação de massas (rádio e TV), possibilitando um

resultado que surpreendeu a todos (governo e oposição) com a ampla derrota do

governo nas eleições para o Senado e o fortalecimento da oposição representada pelo

Movimento Democrático Brasileiro (MDB) que, das 22 cadeiras em disputa, ganhou 16.

Com a conquista da esfera pública por parte da oposição e consequente

descontentamento da “linha dura” do regime, revive-se um período de violência e

repressão, mas que não cessou o movimento de abertura. Com a conjuntura política e

econômica desfavorável, o congresso votou, em 1978, o fim do Ato Institucional nº 5,

favorecendo o crescimento da oposição e intensificando a abertura política. Apesar

disso, na eleição seguinte, o governo militar, prevendo o domínio da oposição, fecha o

Congresso Nacional e caça mandatos, com o objetivo de manter a hegemonia da

Aliança Renovadora Nacional – ARENA (ARTURI, 2001).

No ano de 1979, o General João Baptista de Oliveira Figueiredo assume a

presidência da República, em um momento conjuntural de amadurecimento das ideias

pró-democracia, em que se preparava a transição “controlada” pelos militares. Uma

importante medida foi anistiar os caçados pelo regime militar (lei 6683/79), e outra, a

aprovação do pluripartidarismo, gerando novos partidos políticos e extinguindo o MDB

e a ARENA (ARTURI, 2001). Em 1982, esses partidos conseguem votações

expressivas nas eleições diretas para governadores, explicitando a insatisfação da

população com o regime, culminando, em 1983 e 1984, no aclamado movimento

“Diretas já” e na efetiva transição com a eleição para presidência da república. Esse

momento representou a consolidação de novos direitos, que passaram a constituir o

enredo da descoberta ou redescoberta da sociedade civil, enlaçado por uma referência

fundamental: a luta pela cidadania.

Segundo Duriguetto (2007), uma pluralidade de movimentos sociais de

diversos matizes multiplicou-se por todo o país, constituindo uma vasta teia de

organizações que passaram a dinamizar processos de mobilização de defesa, conquista e

ampliação dos direitos civis, políticos e sociais – estes se referindo ao trabalho, à

moradia, saúde, educação etc. Atores fundamentais no processo de redemocratização, os

diferentes grupos sociais e seus pleitos configuravam uma emergente “sociedade civil”.

No período que imediatamente precede a elaboração da Constituição de

1988, a sociedade civil passa a valorizar a expansão da participação popular nos canais

institucionais do aparato estatal, enquanto espaço estratégico de encaminhamento de

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suas demandas e reivindicações. Assim, um dos caminhos visualizados para a

ampliação da democracia passa a ser a reivindicação da criação de canais político-

institucionais para a participação dos cidadãos nos processos de discussão e negociação

de políticas públicas. Reivindicações essas que foram conquistadas na carta de 1988,

fundamentalmente com os conselhos gestores de políticas públicas (KOLODY et. al,

2011).

2.1. A luta pela cidade e a construção dos novos marcos regulatórios

Se o modelo de desenvolvimento capitalista orquestrado pelo regime militar

exacerbava as desigualdades sociais no país, o retrato mais gritante dessa segregação

podia ser dado pelas grandes cidades. A questão urbano-habitacional, na toada de uma

urbanização capitalista, aliava a ineficácia das políticas públicas dos diferentes

governos, ao longo das décadas, com uma imensa desigualdade de renda, de

oportunidades e da manutenção da pobreza. Esse modelo fez com que crescessem

exponencialmente, nas cidades brasileiras, as áreas “subnormais” (favelas) e um

continuado déficit habitacional (FERREIRA, 2008).

Os movimentos sociais urbanos, enquanto fenômenos típicos das

metrópoles, expandiram-se sobremaneira, acompanhando o processo de abertura, desde

a segunda metade da década de 1970, no governo Geisel (CARVALHO, 2010, p.184).

Existindo desde 1940, o movimento dos favelados somou suas forças com as

associações de moradores de classe média, que, em 1980, já contabilizavam mais de 8

mil pelo país. Ambos os movimentos eram voltados para problemas da vida cotidiana,

como: saneamento, transporte, segurança, asfaltamento, acesso à moradia etc. No caso

bem especificado de demanda por política habitacional, os canais políticos institucionais

começaram a se abrir, incorporando a demanda da sociedade civil em contexto de

democratização; e a estatal, por meio de políticas públicas que tinham como objetivo

expandir a cidadania.

Nos centros urbanos que apresentavam situações de áreas subnormais, os

indivíduos mobilizavam-se pelo seu direito à cidade, priorizando no debate sobre a urbe

a questão social, fortalecendo, assim, o movimento pela reforma urbana (SILVA, 2010).

Os movimentos urbanos surgiam na mesma proporção em que se dava a deterioração

das cidades com expansão acentuada, posto que os centros cresciam em ritmo muito

diverso da capacidade dos governos municipais proverem a infraestrutura básica

13

necessária à ordem urbana “normal”. Sistematicamente à luta pela habitação, segue-se a

luta pelo acesso aos serviços urbanos, aos equipamentos comunitários necessários, à

educação, à saúde, ao saneamento básico e à mobilidade urbana, condições

indispensáveis para a integração socioespacial e ao exercício do direito à cidade.

Os movimentos sociais urbanos consolidados na década de 1970 tiveram na

Igreja Progressista, inspirada na teologia da libertação, um forte agente no processo de

organização e instrumentalização de seus pleitos. Na década de 1980, período da

redemocratização, os movimentos de moradia se articularam com outras organizações

da sociedade (sindicatos, universidades, organizações não governamentais) e ampliaram

a luta pelo direito à moradia para o direito à cidade. Essa fusão de movimentos e

demandas constituiu uma rede de reforma urbana, aglutinada no Fórum Nacional de

Reforma Urbana - FNRU (FERREIRA, 2008).

Esta rede atuou no processo de redemocratização e construção da nova

Constituinte e, até os dias atuais, logra a conquista de marcos legais na direção do

direito à cidade. Dois marcos paradigmáticos podem ser apontados: a inclusão, em

2000, do direito à moradia como um direito social fundamental na Constituição Federal

do Brasil (Emenda Constitucional nº26/2000); e a aprovação do Estatuto da Cidade, em

2001, enquanto referência para a regulação democrática do uso do solo e da política

urbana fundiária (FERREIRA, 2012).

No esteio da demanda por habitação é que vão se constituir, na década de

1980, os dois principais movimentos de moradia organizados nacionalmente no Brasil:

a União Nacional por Moradia Popular (UNMP) e o Movimento Nacional de Luta por

Moradia (MNLM). A UNMP iniciou sua articulação em 1989 e consolidou-se a partir

do processo de coletas de assinaturas para um projeto de lei de iniciativa popular.

Posteriormente, a proposta vai se transformar na Lei 11.124/2005, que cria o Sistema, o

Fundo e o Conselho Gestor de Habitação e Interesse Social no Brasil. A UNMP está

presente atualmente em 19 estados brasileiros, e sua atuação está centrada não somente

na luta pelo direito à moradia, mas também por reforma urbana e autogestão,

desenvolvendo processos de construção por ajuda mútua (ou mutirão) como estratégia

para o fortalecimento do coletivo (FERREIRA, 2012).

O Movimento Nacional de Luta por Moradia foi criado em 1990, a partir do

I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia (FERREIRA, 2012). Consolidou-se

depois das grandes ocupações de áreas e conjuntos habitacionais nos centros urbanos,

deflagradas principalmente na década de 1980. Atualmente, está presente em 18 estados

14

brasileiros com uma proposta de envolver a organização e a articulação nacional dos

movimentos de luta pela moradia desenvolvidos por “sem-tetos”, inquilinos, mutuários

e ocupantes, unificando suas lutas pela conquista da moradia e do direito fundamental à

cidade.

Além dos movimentos de moradia citados acima, foi criado também o

Conselho das Cidades: a Confederação Nacional das Associações de Moradores

(CONAM) e a Central dos Movimentos Populares (CMP). A CONAM surge em 1982, a

partir do seu 1º Congresso, tendo como objetivo a criação de uma entidade que

agregasse todas as entidades e associações comunitárias do Brasil. Já a CMP é fundada

em 1993, com a proposta de unificar os diversos movimentos populares: movimentos de

negros, mulheres, moradia, cultura, rádios comunitárias, indígenas, dentre outros.

A emancipação política dos grupos de interesse é coroada com a

possibilidade de apresentação de emendas populares na Constituição Democrática de

1988. Este fato provocou a articulação de entidades e organizações para discutir uma

proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana, que, por sua vez, resultou na

organização do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), posteriormente

denominado Fórum Nacional de Reforma Urbana - FNRU (NOAL; JANCZURA,

2011).

Após a Constituição, o movimento de reforma urbana continuou a utilizar

um conjunto de estratégias de incidência política, de forma a implementar a agenda da

reforma, tendo como referencial o ideal emancipatório que originou sua articulação, “a

utopia do direito à cidade”. Não obstante a Constituição de 1988 ter incorporado poucas

propostas da Emenda Popular de Reforma Urbana, conforme veremos, elas foram a

referência para que o movimento incidisse sobre as constituições estaduais e municipais

elaboradas em seguida, influenciando de forma determinante as políticas urbanas que

seriam implementadas por governos estaduais e prefeituras municipais progressistas na

década de 1990 (GOHN, 1991).

A sociedade civil, por suas demandas e aspirações, integrou a construção

desse processo histórico-político, ganhando maior importância na medida em que se

tornava mais madura e consciente em suas demandas. Emergindo em 1974 e alcançando

seu ápice com a constituição democrática de 1988, a atuação dos movimentos de

moradia e reforma urbana no Brasil buscaram quebrar a lógica da cidade como um valor

de troca, reforçando seu valor de uso – resgatando ou criando a cidadania.

15

3. AS VICISSITUDES INSTITUCIONAIS E OS MARCOS LEGAIS NA

POLÍTICA URBANA DO BRASIL PÓS REGIME MILITAR

O Decreto Lei n.° 2.291, de 21 de Novembro de 1986, decretado pelo então

Presidente da República, José Sarney, marca o fim do período de atividades do Banco

Nacional de Habitação (BNH). Esse incorpora-se à Caixa Econômica Federal, que, por

sua vez, assume integralmente todos os seus direitos e obrigações (art.1º, §1º). A

avaliação do BNH, para Azevedo (1988), em mais de vinte anos de política habitacional

não pode ser desprezada, ao menos do ponto de vista quantitativo: foram construídas 4,5

milhões de unidades habitacionais, das quais 48,8% destinadas às camadas médias, e

33,5% formalmente designadas aos setores populares. Ressalta-se que as unidades

habitacionais destinadas às camadas médias eram consideravelmente mais custosas do

que as casas dos setores populares. Diante do considerável déficit habitacional no

Brasil, que afetava principalmente as famílias com menor renda (zero a três salários

mínimos), a política habitacional do período não conseguiu controlar o problema da

crescente urbanização e consequente marginalização da população nas cidades

brasileiras, especialmente a partir da década de 1970. A atuação do BNH, ou seja, do

Governo Federal naquele período assim se define nas palavras de Maricato (1998): “Os

investimentos do [Sistema Financeiro de Habitação] SFH combinaram, durante mais de

20 anos, interesses empresariais imobiliários e de proprietários fundiários com

interesses clientelistas arcaicos, em que pese a face tecnocrática e centralizadora do

regime militar.”

Devido à crise do Sistema Financeiro de Habitação – efeito da adversidade

econômica vivida pelo país e de flagrante necessidade de reformas deste sistema

(AZEVEDO, 1988, p. 116) – foi criada uma comissão, com apoio da Associação dos

Arquitetos do Brasil, precedida de debates regionais pautados na questão da habitação,

envolvendo também setores universitários, entidades de classe, associações de

mutuários e outras organizações da sociedade civil. Conquanto prosperavam os debates,

as propostas da comissão, ainda longe de qualquer conformidade, viram-se frustradas

com a súbita decisão do Governo Federal de extinguir o BNH:

A forma como se deu essa decisão foi motivo de surpresa para as

entidades envolvidas na reestruturação do BNH, uma vez que ocorreu

de maneira abrupta e sem margem para contrapropostas. Esse

procedimento se chocava com as declarações de intenções e

16

encaminhamentos anteriores feitos pelo próprio governo. No referente

ao conteúdo, a perplexidade foi ainda maior, já que quase nada se

incorporou do controvertido processo de discussão então em curso.

(AZEVEDO, 1988, p. 118)

A política habitacional gestada pelo regime militar – que perdurou vinte e

dois anos (1964-85) e cuja imagem era dele indissociável – tem seu fim com a edição do

decreto em análise. Destaca-se que estar associado ao regime militar e a alcunha de sua

simbologia apresenta-se como um dos motivos da sua extinção. Outrossim, mostrava-se

patente a pouca afinidade democrática das instituições do governo que sucedeu o

militar. Nos anos seguintes ao fim do BNH, predominou uma “tendência elitista” na

concessão do crédito, através da Resolução 1.464/1988 do Conselho Monetário

Nacional, entre outras normas, que, além da afirmação da predominância do viés

comercial da Caixa Econômica Federal no centro da gerência dos recursos do SFH,

mais uma vez, o governo não assume uma postura no sentido de descentralizar a

política, demonstrando a imaturidade democrática das instituições do governo pós-

regime ditatorial. “A Caixa Econômica Federal terminou, na prática, não só por

transferir à iniciativa privada os créditos para habitação popular, como também

diminuiu a capacidade dos estados e municípios em disciplinar a questão habitacional”

(AZEVEDO, 2007, p.17).

Em síntese, a estratégia do BNH gerou muitos benefícios para o mercado da

construção civil, devido à maneira que fora instalada, com financiamentos permanentes

para esse setor. Com o caráter centralizado e autoritário do regime militar, o programa

habitacional não aderiu à participação popular na concepção de programas e projetos e

ao controle social na gestão dos recursos. Além disso, adotava a aquisição da casa

própria como única forma de acesso à moradia, em que nota-se também a falta de

estratégias alternativas ao financiamento bancário, como a autoconstrução. Desta forma,

parcelas significativas da população de renda mais baixa foram excluídas do

atendimento da política habitacional, reafirmando a ineficiência desta política para

solucionar o problema do déficit de moradia. (BONDUKI, 2008, p.74).

A pouca efetividade no atendimento às camadas mais vulneráveis da

população não era novidade nos programas habitacionais, e, assim como na metade da

década de 1970, também nos anos posteriores ao fim do BNH, começaram a ganhar

força os chamados “programas alternativos”, visando alcançar as famílias de menor

17

renda, baseados na autoconstrução, enquanto uma concepção tida como mais eficaz na

perspectiva do Banco Mundial. (CARDOSO, 2003).

Por sua vez, o programa implantado se caracterizava pelos grandes

conjuntos habitacionais nas periferias das cidades, com habitações sem nenhuma

qualidade. Desarticulado com a política urbana e sem nenhuma preocupação com a

qualidade da moradia, inserção urbana e respeito ao meio físico, “é necessário enfatizar

ainda o desastre, do ponto de vista arquitetônico e urbanístico.” (BONDUKI, 2008, p.

74).

Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades

(2003), ocorreu uma verdadeira confusão institucional. O setor do Governo Federal

responsável pela gestão da política habitacional esteve subordinado a sete ministérios ou

estruturas administrativas diferentes, caracterizado por intermitências e ausência de

estratégias para enfrentar o problema da moradia (BONDUKI, 2008). Apesar do

contexto, estes programas obtiveram um desempenho sem precedentes, destacando-se o

programa da Secretaria Especial de Ação Comunitária (Seac), chamado de Programa

Nacional de Mutirões Habitacionais, que se desenvolveu à margem do SFH. Este

guardava semelhanças com os projetos desta espécie que o antecederam, enquanto

projetos alternativos que, por sua descentralização e desburocratização, proporcionaram

resultados mais eficientes, mas aquém do necessário (AZEVEDO, 2007).

“O direito a moradia precede e predomina sobre o direito de propriedade”.

Essa é a essência de uma das emendas apresentadas à Constituinte que, em sua

justificativa, frisava: i. a ausência de um programa habitacional do governo voltado para

satisfazer as necessidades crescentes de moradia para as populações de baixo poder

aquisitivo; ii. os abusivos aumentos de aluguéis; iii. o baixo salário da maioria dos

trabalhadores; iv. a especulação imobiliária desenfreada; v. o conceito superado e

injusto de propriedade; eram os fatores que levavam o povo pobre da periferia das

grandes e médias cidades a ocupar áreas de terras abandonadas e conjuntos

habitacionais vazios, como única alternativa possível para garantir aos trabalhadores e

suas famílias um teto para morar, conforme o Jornal da Constituinte, de 24 a 30 de

agosto de1987.

A supra referida Emenda Popular sobre reforma urbana foi apresentada à

Assembleia Constituinte de 1987 com mais de 130 mil assinaturas. Na época, o déficit

habitacional era estimado em 10 milhões de unidades, e a Constituição vai representar

um novo marco na política urbana do Brasil. A Constituição Federal de 1988 inova,

18

inserindo, no título “Da Ordem Econômica e Financeira”, um capítulo específico sobre

a questão: “Da Política Urbana”. Este absorveu parte do que apresentava a emenda,

sem no entanto atender, integralmente, o que propunham os movimentos de reforma

urbana conforme dito.

O objetivo da emenda popular de Reforma Urbana foi positivar, na Lei

Maior, dispositivos de caráter sócio-progressista acerca da: propriedade imobiliária

urbana, regularização de áreas ocupadas, captação de valorização imobiliária, aplicação

da função social da propriedade e proteção urbanística, ambiental e cultural

(MARICATO, 1998; BASSUL, 2002). Com relação à política habitacional, destacam-se

os programas públicos habitacionais com finalidade social, o aluguel ou prestação da

casa própria proporcionais à renda familiar e a agência nacional com descentralização

na gestão da política. Propunha, ainda, para o texto constitucional, transportes de

natureza pública e sem lucros, reajustes de tarifas proporcionais aos salários e a

participação dos trabalhadores na gestão dos serviços prestados (BASSUL, 2002). Os

valores democrático-deliberativos se acentuavam, ainda, com a proposta de inclusão da

gestão participativa por meio da criação de conselhos pluralistas gestores de políticas

públicas, audiências públicas, plebiscitos, referendo popular, iniciativa legislativa

popular e possibilidade de veto às propostas do legislativo, enquanto instrumentos de

descentralização e democracia direta.

Por sua vez, a Constituição Federal de 1988, sob a epígrafe da organização

do Estado, estabeleceu como competência da União “elaborar e executar planos

nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e

social”. No mesmo capítulo, versou sobre “instituir diretrizes para o desenvolvimento

urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”, nos termos dos

incisos IX e XX, respectivamente, do artigo 21, que versa sobre as competências da

União. Não obstante os mandamentos centralizados de competência da União, em outro

dispositivo constitucional a respeito das políticas habitacionais, constante no artigo 23,

inciso IX, é disposto ser de competência comum da União, Estados e Municípios

“promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições

habitacionais e de saneamento básico”.

Continuando na história, quase no final do governo Sarney (1985-89), foi

sancionada a Lei 7.839 de 1989, a qual centralizou as contas vinculadas ao FGTS,

incluindo o crédito habitacional, que passou a ser regulamentado pelo Conselho

Monetário Nacional, tornando-se em instrumento de política monetária, restringindo o

19

acesso ao crédito e, consequentemente, a produção habitacional (BONDUKI, 2008). Os

recursos do FGTS tornam-se objeto de disputa de interesses de diversos grupos

componentes do Governo Federal.

Ora utilizados como instrumentos de política econômica, ora como moeda

de troca nas negociações clientelistas, na era Collor ocorre o auge do prejuízo ao Fundo,

quando esse foi dilapidado em troca de apoio contra o processo de impeachment.

(CARDOSO, 2001, p.4). No governo Collor (1990-92), segundo Maricato (1998),

mesmo diante de melhor articulação dos setores da sociedade civil envolvidos na

questão habitacional, fora lançado um desastroso investimento de quase 200.000

moradias, das quais cerca de 50% foram abandonadas antes do término e ocupadas

ilegalmente. Devido a decisões políticas equivocadas e marcadas por suspeitas de

corrupção, diversos contratos foram liberados, acima da capacidade do FGTS, o que

levou a uma paralisação total dos financiamentos com recursos do mesmo entre 1991 e

1995. (BONDUKI, 2008).

Após a Constituição de 1988, como dito anteriormente, as competências

acerca da habitação tornam-se atributos além da União, dos Estados e dos Municípios, e

resulta no recrudescimento da pressão dos movimentos de moradia pela maior

participação dos municípios na questão habitacional. Neste contexto, surgem novas

experiências municipais na política de habitação, possibilitadas pela redemocratização e

descentralização, paralelas às intervenções tradicionais. Essa conjuntura muito se deu

por conta do rombo nos Fundos do SFH, que vinha se estendendo desde o regime

militar. E, que devido à crise econômica e consequente inadimplência, intensificou-se

nos governos Sarney e Collor. Contudo, apesar das adversidades ocasionadas pela falta

de uma política habitacional consistente por parte desses respectivos governos, ocorre o

aumento das intervenções governamentais, em nível estadual e municipal, com recursos

de fontes diferentes do SFH e parcerias firmadas com a sociedade civil organizada.

Mesmo sem a devida articulação e intervenções contidas diante da dimensão dos

problemas, neste contexto é que surgiram os programas habitacionais financiados com

fontes alternativas de recursos mencionados anteriormente (BONDUKI, 2008).

Durante essas novas experiências, envolvendo a presença mais incisiva de

organizações da sociedade civil, dos estados e, principalmente, dos municípios, foram

sentidas gradativas mudanças na questão da política urbana. No contexto histórico em

que é eleito para presidir o Brasil o sociólogo Fernando Henrique Cardoso, foi

organizada uma série de documentos, esboçando uma nova estruturação para a política

20

urbana, recepcionando novas diretrizes (há muito reivindicadas), tais como

descentralização, diversidade de programas, entre outros. Os programas criados na era

FHC apresentavam-se de maneira coerente com as concepções de uma nova visão de

política habitacional que se consagrava, fomentada pela 2ª Conferência das Nações

Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat II. (BONDUKI, 2008).

Na prática, a política habitacional implementada na era FHC não

proporcionou os resultados buscados, não foi capaz de gerar empregos, fomentar de

maneira mais significativa a atividade econômica, ou impactar no déficit habitacional.

O financiamento para aquisição de imóvel usado acabou absorvendo 42% do total de

recursos destinados à habitação. O financiamento para compra de material de

construção, não raras vezes, destinava-se à construções irregulares. Embora tenha

atingido significativo alcance nas camadas de famílias de baixa renda, os programas não

obtiveram bom desempenho, principalmente pelos baixos financiamentos e pela

ausência de assessoria técnica adequada. Desta forma, a política do governo FHC

representou certos avanços em relação a concepção herdada do BNH (BOUDANKI,

2008), mas foi ineficiente para desenvolver uma nova política habitacional que

efetivamente cindisse com o paradigma anterior, da segregação sócio-territorial, e,

dentro do contexto político da consolidação do ideário neoliberalista no país, assistiu-se

o agravamento das questões de ordem socioambiental e socioeconômicas nas urbes

brasileiras.

Conforme mencionado, o capítulo destinado à política urbana na

Constituição contemplou os anseios dos movimentos sociais por reforma urbana,

mesmo que não de maneira plena. Mas, a partir dos artigos 182 e 183 da Constituição,

outro instrumento jurídico inovador, no que tange à democratização das políticas

urbanas, foi editado com fins de regulamentar esses dispositivos: a Lei 10.257 de 2001,

denominada Estatuto da Cidade, editada no final do Governo Fernando Henrique

Cardoso. A lei veio traçar os objetivos da política urbana Municipal, bem como as

diretrizes e os princípios gerais, para nortear a construção e manutenção da cidade. Já

com escopo mais sistêmico e integrado de gestão urbana, o Estatuto determina o

desenvolvimento sustentável das cidades, de forma planejada, justa e consistente, tendo

em vista proporcionar qualidade de vida para a atual e futuras gerações, integrando os

anseios constitucionais de terceira dimensão com fulcro na solidariedade sincrônica e

diacrônica. O Estatuto, no esteio da Constituição Federal de 1988, buscou romper com a

história de subordinação e dependência política dos municípios brasileiros ao poder

21

central, fortalecendo a atuação do poder público local, contando com importantes

instrumentos, que permitem ações para solução ou minimização de graves problemas

constatados nas cidades brasileiras. (SANTIN, 2005, p. 121). Enquanto a Constituição

delegou ao município competência para “legislar sobre assuntos de interesse local” e

“promover, no que couber, adequado ordenamento territorial” (art. 30, inc. I e VIII), o

Estatuto instituiu importantes instrumentos de planejamento e gestão democrática dos

municípios, como: o Plano Diretor, o zoneamento ambiental, a gestão orçamentária

participativa, a assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos

sociais menos favorecidos, entre outros, conforme aprofundaremos adiante.

3.1. A consolidação dos novos marcos institucionais

No ano de 2002, quando o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva assumiu o

governo, notou-se maior determinação para dirimir as questões ligadas ao déficit

habitacional, dentro do contexto do Partido dos Trabalhadores, que pela primeira vez

assume a Presidência da República. Neste contexto, destaca-se a consolidação de

medidas a favor da construção civil, como, por exemplo, a redução da carga tributária

de produtos utilizados na mesma, o direcionamento e a liberação de mais recursos do

Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo - SBPE e do próprio FGTS à Caixa

Econômica Federal.

O principal marco dessas políticas foi a criação do Ministério das Cidades,

em 1º de janeiro de 2003, através da Medida Provisória nº 103, convertida na Lei nº

10.683/03. O Ministério das Cidades passou a ser o órgão responsável pela Política de

Desenvolvimento Urbano, tendo como escopo a integração de uma política nacional em

consonância com os demais entes nacionais e esferas de poder, assegurando a

participação da sociedade civil na coordenação das ações dirigidas à diminuição da

desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.

A carência habitacional no Brasil, compreendida enquanto uma dívida

histórica, propiciou inúmeras tentativas de solucionar os problemas dela decorrentes, no

entanto nenhuma logrou êxito. A dinâmica de se conjugar as informações estatísticas e

diagnósticos preliminares na busca de soluções viáveis se repetiu a cada governo. Nas

propostas e ações dos últimos dois governos (Lula e Dilma), uma análise conjuntural

revela a continuada carência de habitações e a precariedade das unidades habitacionais,

tanto no que se refere ao acesso à serviços, quanto aos equipamentos urbanos. A

22

situação decorre da pouca articulação dos programas habitacionais com a política de

desenvolvimento urbano – política fundiária, de infraestrutura urbana e saneamento

ambiental.

O Estatuto da Cidade materializou um espaço de cidadania e solidariedade

na Constituição Federal, regulamentando o art.182 e o art.183, que compõem o capítulo

da Política Urbana. Conforme mencionado, a inserção destes dispositivos foi

ocasionada pela vitória da participação ativa das entidades civis e de movimentos

sociais que visavam a defesa da habitação, o acesso a melhores serviços e oportunidade

de uma vida digna e com qualidade para todos os cidadãos. Por sua vez, o Estatuto veio

consolidar no plano legal os princípios fundamentais estabelecidos na Constituição, tais

como:

A gestão democrática; a justa distribuição dos ônus e benefícios

decorrentes do processo de urbanização; a recuperação dos

investimentos do poder público que tenham resultado em valorização

de imóveis urbanos e o direito a cidades sustentáveis, à moradia, à

infraestrutura urbana e aos serviços públicos, conferem aos

municípios novas possibilidades e oportunidades de gestão e

financiamento de seu desenvolvimento (OLIVEIRA, 2001).

Dentre os instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade, merece destaque o

plano diretor, cuja função é a concretização de quatro esferas: a determinação de

critérios para cumprimento da função social da cidade; a identificação dos instrumentos

que serão utilizados para a concretização dos projetos; a criação de mecanismos locais

para a regularização de assentamentos informais; e a regulamentação dos processos

municipais de gestão urbana participativa. Por sua vez, podemos inferir a função social

da cidade na definição de Rosenvald & Chaves (2014, p. 280):

A função social da cidade pode redirecionar os recursos e a riqueza de

forma mais justa, combatendo situações de desigualdade econômica e

social, vivenciadas em nossas cidades, garantindo um

desenvolvimento urbano sustentável no qual a proteção aos direitos

humanos seja o foco, evitando-se a segregação de comunidades

carentes. A prática da cidadania consiste assim em incorporar setores

da sociedade aos mecanismos básicos de direitos habitacionais.

O Estatuto consagra, através da função social da cidade, o direito à

sustentabilidade socioambiental urbana, ao destinar a todos os habitantes não apenas o

acesso à moradia, mas também a infraestrutura urbana, o saneamento ambiental, o

23

transporte com qualidade e os serviços públicos essenciais. Incorporando a terceira

dimensão de direitos constitucionais, as políticas públicas não apenas se direcionam

para as gerações atuais, mas também como um legado para as gerações futuras.

Dentro dos marcos legais, o art.183 da Constituição assume grande

importância no trato da questão fundiária brasileira. A partir do mesmo abriu-se, a

possibilidade de regularização de extensas áreas nas cidades, ocupadas por favelas,

alagados ou invasões e os chamados loteamentos clandestinos.

Todo aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e

cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem

oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o

seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel rural ou

urbano. (CF/1988).

Merece atenção também o combate à reserva especulativa pelos

proprietários de imóveis urbanos promovido pelo Estatuto. Tal reserva se apresenta

enquanto a retenção de imóveis com valores irrisórios para especulação por meio de

benefícios realizados pelo Poder Público, como a instalação de infraestrutura básica e de

equipamentos em seu entorno imediato. Neste sentido, para proporcionar o

desenvolvimento urbano, o Estatuto articula a adequação dos instrumentos de política

econômica, tributária e financeira dos gastos públicos, relacionando-se com a Lei de

Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000.

Ademais, é válido destacar que, assim como na Constituição Federal fora

incorporada a participação dos cidadãos nas decisões de interesse público, no Estatuto

da Cidade, observa-se uma atenção à gestão democrática da cidade, em que a

participação popular assume papel de extrema importância. A participação pode se

iniciar desde a negociação e aprovação do Plano Diretor pela Câmara até a sua

implementação. A gestão da cidade também será democrática a partir da constituição

de: órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas públicas,

conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos.

Dessa forma, a responsabilidade não fica somente para o Poder Público, já

que a Democracia pressupõe direitos e deveres para todos os cidadãos. Logo, se todos

têm direito à informação nos órgãos públicos, se os projetos podem ser propostos pela

iniciativa popular e se está garantido o veto da população a propostas contrárias ao seu

interesse, subentende-se que esta deve acompanhar a atuação governamental, pois todos

24

são atores e agentes responsáveis pelo desenvolvimento pleno da cidade. Mas teríamos

a cultura política necessária para dar vida a estes instrumentos?

3.1.1. Uma outra realidade?

Além do Ministério das Cidades, durante o Governo Lula, foram criados

novos programas para tratar do déficit habitacional, como o Crédito Solidário, em 2004;

o PAC e a Urbanização de Favelas, em 2007; e, por fim, o Minha Casa Minha Vida, em

2009. Cabe mencionar, inclusive, as diversas iniciativas complementares: a redução de

custas cartoriais e o marco da regularização fundiária, permitindo afirmar a existência

de uma Política Nacional de Habitação, em elaboração.

O Minha Casa Minha Vida – MCMV foi lançado pelo governo com a

medida provisória nº 459, em março de 2009, e, posteriormente, transformado em Lei nº

11.977, de 07 de julho de 2009. O objetivo dessa ação era a construção de um milhão de

moradias, sanando parte do déficit habitacional. As metas do respectivo programa,

segundo a Caixa Econômica Federal, almejavam: reduzir significativamente o déficit

habitacional em 2012, favorecer a regularização fundiária urbana, criar fonte de

demanda de capital e trabalho como medida anticíclica, frente aos impactos sofridos

pelo país durante a crise de 2008, e aumentar o investimento na construção civil. Cabe

ressaltar que o programa fora criado em meio a essa crise econômica global, após a

bolha imobiliária norteamericana, que afetaria, sobretudo, as empresas da construção

civil no Brasil.

As complexas metas do MCMV foram atribuídas, em sua competência

funcional, à Caixa Econômica Federal. A operacionalização das obras foram assumidas

por construtoras selecionadas pela CAIXA, que se responsabilizavam pela entrega

dentro do prazo pré-estabelecido, em condições adequadas para habitação e

devidamente legalizadas. O programa em vigor é executado por meio do Fundo de

Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

A operacionalidade do mesmo se dá da seguinte maneira: 1. a União possui

todas as cotas do FAR, e custeia o programa a partir de seus recursos, com previsão no

Orçamento Anual; 2. o Fundo contrata o setor privado para a realização das obras das

unidades habitacionais e gerencia o pagamento destas; 3. os imóveis construídos

tornam-se propriedade do Fundo e, por isso, registrados em seu ativo; 4. após a

25

conclusão das obras, as unidades habitacionais são alienadas às famílias, que terão 120

meses para pagar o débito.

Diante de questões econômicas, o programa ainda é insuficiente, de acordo

com uma reportagem no Jornal Carta Capital – Como não fazer política urbana, datado

do dia 30/01/2014 e desenvolvido por: Guilherme Boulos9, Natalia Szermeta

10 e Ana

Paula Ribeiro11

. Observa-se que, apesar do aumento das moradias populares, ainda há

questões econômicas que acabam sendo um entrave para a superação desse déficit

habitacional. Um exemplo seria o aumento do preço dos aluguéis nos grandes centros,

fazendo com que bairros de classe baixa tenham um aluguel aumentado

expressivamente, ocasionando, por sua vez, a dificuldade das pessoas que não possuem

casa própria em se manterem.

Conforme análise de Azevedo & Andrade (1982), o histórico das políticas

nacionais de habitação no Brasil nos apresenta como os principais programas nacionais

conduziram a ótica do problema habitacional para uma questão de caráter

macroeconômico. Nesse sentido, desviando-se do que deveria ser uma obrigação do

Estado e um direito dos cidadãos. O explanado no presente artigo encontra

convergência com os dizeres de Oliveira & Leal (2011, p. 10), que apresentam uma

crítica acerca do referido contexto, inferindo que:

[…] da Lei de Terras (1850) ao Banco Nacional de Habitação (1964),

passando pela Fundação da Casa Popular (1946), viu-se no Brasil a

constituição de uma realidade onde a população de baixa renda foi

relegada às margens ilegais das cidades, morando em cortiços, favelas

ou em loteamentos clandestinos em condições insalubres de vida, sem

ou com deficiente infraestrutura, caracterizando, na história do país,

uma política habitacional e urbana da “não-ação”.

O endosso de um lógica creditícia ambígua, que buscou atender as

necessidades das populações carentes, mas atrelando-as à dinâmica mercadológica das

instituições bancárias e empresas de construção civil – reproduzida também no MCMV

– torna clara a razão pela qual as políticas sempre terem atingido, predominantemente, a

classe média, em detrimento da população com renda entre 0 e 3 salários mínimos, que

representa 90% do déficit habitacional. Nese viés, as habitações são concebidas como

mercadorias, rentáveis às empresas do setor de construção civil, que se voltam para o

9 Integrante da Coordenação Nacional do Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto (MTST) e militante da

Frente de Resistência Urbana. 10

Integrante da Coordenação Estadual do MTST e militante da Frente de Resistência Urbana. 11

Integrante da Coordenação Estadual do MTST e militante da Frente de Resistência Urbana.

26

público com maior potencial de compra e menor risco de inadimplência. Os interesses

dos empresários acabaram por influenciar os investimentos públicos para habitação e o

público a que eles são destinados (MOTTA, 2013).

De um lado temos, enquanto conquistas históricas, a institucionalização da

participação social nos processos deliberativos e o protagonismo dos municípios na

cena pública, com o advento da Constituição Federal de 1988. "A conquista dos

aparelhos locais a partir de um modelo que combinou descentralização com participação

popular, contrapondo-se ao padrão anterior, autoritário e excludente” (LEAL, 2003, p.

26-27) veio com o grande avanço da legislação urbanística, que é o Estatuto das

Cidades, projetado pela Constituição de 1988. Nele está prevista a função social da

propriedade, que deve ser aplicada a partir dos Planos Diretores, colocando, assim, o

interesse das coletividades acima da noção particularista da propriedade.

Do outro lado, contudo, a atual política de habitação, criada durante o

Governo Lula, o Minha Casa Minha Vida, não contempla de forma efetiva o modelo

democrático participativo como pode ser visto na Cartilha do programa, que menciona a

participação social de maneira extremamente vaga e nebulosa, resumindo-se numa

relação direta entre Estado e iniciativa privada, conforme afirma Oliveira & Leal apud

Arantes e Fix (2011, p. 14):

(...) o pacote entrega nas mãos da iniciativa privada o protagonismo da

provisão habitacional. São as construtoras que decidem onde,

construir, o quê e como. O município não tem papel ativo no processo,

a não ser na exigência de que se cumpra com a legislação local,

quando muito (...). Não são fortalecidas as estruturas municipais de

gestão, projetos e controle do uso do solo. Não cabe ao poder público

local decidir onde investir, definir a qualidade dos projetos e realizar

licitações de obras.

Com este cenário, é possível indagar se os municípios tem perdido poder

diante do programa MCMV, posto que este incentiva um modelo de urbanização e de

prospecção de fundos públicos que dificulta a aplicação dos instrumentos previstos no

Estatuto das Cidades, como a participação da sociedade civil no planejamento e na

execução de políticas urbanas (MOTTA, 2010). Ainda há que se mencionar que o

Ministério das Cidades não foi inserido na criação do programa, que é fruto do diálogos

entre a Casa Civil e o Ministério da Fazenda, com representantes do setor imobiliário. O

Plano Nacional de Habitação foi ignorado e o Estatuto das Cidades não definiu os

investimentos, o Conselho das Cidades nem sequer foi consultado acerca da proposta, e

27

o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, com seu Conselho, foi dispensado

(OLIVEIRA & LEAL, 2011, p. 14).

Outra tendência do programa é a utilização de terrenos mais baratos e,

consequentemente, afastados da malha urbana, em periferias à margem da maioria dos

serviços públicos essenciais, enquanto realidade da maioria dos assentamentos urbanos

ou loteamentos populares (ROMAGNOLI 2012). A política habitacional pode assumir

diversos formatos para promover a moradia, mas o cumprimento das conquistas

proporcionadas pela Constituição e pelo Estatuto da Cidade requer, no seio de cada

projeto governamental, observar a inclusão social, a qualidade de vida, o acesso aos

equipamentos urbanos fundamentais e a sustentabilidade ambiental.

No Programa MCMV, o acesso tem se dado com a construção de novas

unidades habitacionais numa política fortemente relacionada aos interesses do setor da

construção civil e de incorporadoras imobiliárias. Nesse cenário, o Estado cumpre o

papel de facilitador, organizando um sistema que gere as condições necessárias para a

realização dos projetos, sem, contudo, sanar os principais problemas do acesso à

moradia no país e à fruição dos equipamentos urbanos fundamentais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

A breve digressão histórica percorreu as mudanças de percepção das

políticas urbanas e habitacionais nos diferentes momentos políticos do Brasil. A criação

de instituições administrativas e institutos jurídicos que se aprimoraram ao longo dos

variados governos, pode-se dizer, representam importantes conquistas do ponto de vista

de uma democracia em construção. Por outro lado, se nos depararmos com a realidade

das cidades brasileiras, a eficácia de todo este instrumental jurídico pode ser

questionada, e os resultados das políticas públicas experimentadas são visivelmente

minguados diante dos problemas. Pode-se perguntar: o que de fato mudou? Se a solução

está na inserção dos interesses historicamente negligenciados na construção da urbe

para a divisão dos seus resultados e promoção do bem-estar social, os instrumentos para

tanto parecem já existir, ao menos desde a Constituição de 1988. Mas, conforme

indagado, existe uma cultura política capaz de operacionalizar estes instrumentos? Ou,

em outras palavras, as massas populares possuem educação e civilidade suficiente para

tanto? Ou dependerão de seus representantes? De um novo governo? De mártires? Ou

28

ainda, fatalmente e permanentemente, reproduzirão a estrutura que as comporta: do

capitalismo de consumo? Não pretendemos dar respostas e, neste contexto, falar em

educação seria tão básico que soaria tautológico... Ademais, educação é um longo

processo, e não poderíamos deixar de indagar até quando a urbe “panela de pressão” ou

“bomba relógio”, cada vez mais inflada e desigual, pode se manter estável?

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