DIREITO CONSTITUCIONAL AUDITOR FISCAL DO TRABALHO...
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Aulas 13 a 16
DIREITO CONSTITUCIONAL – AUDITOR FISCAL DO TRABALHO
Professor: Cibele Fernandes Dias
Aulas: Aulas 13 a 16
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Aulas 13 a 16
PONTOS DO EDITAL1:
6 Poder Executivo. 6.1 Atribuições e responsabilidades do Presidente da
República. 7. Poder Legislativo. 7.1 Estrutura. 7.2 Funcionamento e
atribuições. 7.3 Processo legislativo. 7.4 Fiscalização contábil, financeira e
orçamentária. 7.5 Comissões parlamentares de inquérito.
PODER EXECUTIVO
1. SISTEMA DE GOVERNO PRESIDENCIALISTA
a) Características do sistema de governo adotado no Brasil:
a.1. LEGITIMIDADE POPULAR DIRETA DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO – os Chefes dos Poderes Executivos são escolhidos pelo povo,
mediante voto direto. O sistema eleitoral para escolha do Presidente da República,
dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos para Municípios
com mais de duzentos mil eleitores é o sistema majoritário em dois turnos – vence as
eleições o candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos válidos, não
computados os votos em branco e os votos nulos. Para Municípios com menos de
duzentos mil eleitores, o sistema eleitoral para escolha dos Prefeitos é o sistema
majoritário puro, ou seja, vence as eleições o candidato mais votado. A legitimidade
popular direta é excepcionada somente na hipótese de vacância dos cargos de
Presidente e Vice nos dois últimos anos do mandato, quando o Congresso Nacional
deverá escolher, mediante eleição indireta, um novo Presidente e Vice. Esta regra do
art. 81, da CF deve ser reproduzida nas esferas estadual, distrital e municipal.
(artigos: 77 + exceção: 81; art. 28, caput; 29, I e II, todos da CF )
a.2. UNIPESSOALIDADE DA CHEFIA DO PODER EXECUTIVO – O
Presidente da República é, ao mesmo tempo, Chefe de Estado (presenta a República
Federativa do Brasil) e Chefe de Governo (presenta a União). Em razão da adoção da
forma federativa de Estado, a Chefia de Governo é partilhada, de forma que os
Governadores e os Prefeitos também a exercem na sua respectiva entidade federada.
(art. 84, CF)
a.3. SEPARAÇÃO DE PODERES ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO - Não há relação de confiança entre os Poderes. O Poder Legislativo não tem poder
para aplicar uma moção de censura ou um voto de desconfiança ao Presidente da
República e nem este pode dissolver o Congresso Nacional.
2. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
1 Elaborado pela Professora Cibele Fernandes Dias como plano de aula. Mestre e Doutora em Direito
Constitucional pela PUC/SP. Professora de Direito Constitucional da FEMPAR (Fundação Escola do
Ministério Público do Paraná), ESMAFE (Escola da Magistratura Federal do Paraná), EMAP
(Escola da Magistratura Estadual do Paraná), ESA/PR (Escola Superior de Advocacia do Paraná).
Advogada.
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a) Requisitos constitucionais para o exercício do cargo: (arts. 12, §3º, I; 14, VI,
a, CF): brasileiro nato, idade mínima de trinta e cinco anos e pleno exercício dos
direitos políticos.
b) A ELEIÇÃO do Presidente da República (art. 77, CF): adoção do sistema
majoritário em dois turnos, a sua eleição importará a do Vice-Presidente com ele
registrado.
b.1) MANDATO do Presidente da República (arts. 78 e 82, CF): quatro anos,
tomando posse perante o Congresso Nacional no dia primeiro de janeiro do primeiro
ano da legislatura.
b.2) Impedimento e vacância do cargo de Presidente da República e de Vice-
Presidente (arts. 79 a 81): (1) Substituição – situação em que o Presidente está
temporariamente impedido de exercer as suas funções. Deverá substituí-lo: (1º) o
Vice-Presidente da República (deve ser um brasileiro nato, conforme art. 12, §3º, I,
CF), (2º) o Presidente da Câmara dos Deputados (por essa razão, deve ser um
brasileiro nato, conforme art. 12, §3º, II, CF), (3º) o Presidente do Senado Federal
(por essa razão, deve ser um brasileiro nato, segundo art. 12, §3º, III, CF), (4º) o
Presidente do Supremo Tribunal Federal (qualquer Ministro do STF deve ser
brasileiro nato, em face do art. 12, §3º, IV, CF). (2) Sucessão – situação de vacância
do cargo de Presidente da República, porque faleceu, renunciou ou foi cassado. O
único sucessor é o Vice-Presidente da República.
c) ATRIBUIÇÕES do Presidente da República (art. 84, CF): funções como Chefe
de Governo (exemplos: incisos I a VI, do art. 84) e como Chefe de Estado (exemplos:
incisos VII, VIII, XIII, XIX, XX, do art. 84)
c.1) ATRIBUIÇÕES do Vice-Presidente (art. 79, §único, CF)
c.2) Competências do Presidente da República passíveis de delegação aos
Ministros de Estado, Advogado-Geral da União ou ao Procurador-geral da
República (art. 84, §único, CF) – “VI - dispor mediante decreto sobre organização,
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos e extinção de funções ou cargos
públicos quando vagos”; “XII – “conceder indultos e comutar penas, com audiência,
se necessário, dos órgãos instituídos em lei” e “XXV, primeira parte: “prover os
cargos públicos federais, na forma da lei”. Isto significa que todas as demais
funções, elencadas no art. 84, são indelegáveis, ou seja, intransferíveis.
c.2) Chefia do Poder Executivo: exerce função administrativa típica e função
legislativa atípica [1. editar medidas provisórias (62) e leis delegadas (68); 2.
iniciar o processo legislativo ao apresentar projetos de lei tanto na iniciativa
comum ou concorrente (art. 61, caput, CF) quanto na iniciativa privativa ou
reservada (arts. 61, §1º e 165, da CF); 3. sancionar e vetar projetos de lei
(ordinária ou complementar); 4. promulgar e publicar leis ordinárias e leis
complementares)
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c.2.1 – Decretos regulamentares ou de execução (atos administrativos de
competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo em que ele exerce função
regulamentar – função administrativa de completar o sentido da lei para possibilitar a
sua fiel execução pela Administração Pública, inovando, de forma secundária, a
ordem jurídica) e os decretos autônomos ou independentes (atos em que o
Presidente da República exerceria função legislativa, podendo inovar de forma
originária a ordem jurídica. A maioria da doutrina entende que o decreto autônomo
ou independente (porque independe de uma lei anterior) é inconstitucional, porque
nele o Presidente da República usurpa função legislativa do Congresso Nacional,
violando o princípio da separação de poderes. Todavia, a Professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro entende que há um decreto autônomo constitucional, previsto no
art. 84, VI, da CF na redação da Emenda 32/01. Este entendimento doutrinário foi
confirmado pelo STF, de forma que o único decreto autônomo permitido no direito
brasileiro é aquele previsto no art. 84, inc. VI, da CF).
“Decreto é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,
emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República,
Governador e Prefeito). Ele pode conter, da mesma forma que a lei, regras
gerais e abstratas que se dirigem a todas as pessoas que se encontram na
mesma situação (decreto geral) ou pode dirigir-se a grupo de pessoas
determinadas. Nesse caso, ele constitui decreto de efeito concreto (decreto
individual); é o caso de um decreto de desapropriação, de nomeação, de
demissão. Quando produz efeitos gerais, ele pode ser: 1. regulamentar ou de
execução, quando expedido com base no artigo 84, IV da Constituição, para
fiel execução da lei; 2. independente ou autônomo, quando disciplina matéria
não reguladada em lei. A partir da Constituição de 1988, não há fundamento
para esse tipo de decreto no direito brasileiro, salvo nas hipóteses previstas
no artigo 84, VI, da Constituição, com a redação dada pela Emenda 32/01.
[...] Quando comparado à lei, que é ato normativo originário (porque cria
direito novo originário de órgão estatal dotado de competência própria
derivada da Constituição), o decreto regulamentar é ato normativo derivado
(porque não cria direito novo, mas apenas estabelece normas que permitam
explicitar a forma de execução da lei).2
d) RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
d.1) GARANTIAS INSTITUCIONAIS do CHEFE DE ESTADO:
1) IRRESPONSABILIDADE PENAL RELATIVA OU IMUNIDADE FORMAL
RELATIVA EM RELAÇÃO AO PROCESSO PENAL (art. 86, §4º, CF)
(“Durante a vigência do seu mandato, o Presidente da República não responde por
atos estranhos ao exercício de suas funções”)
Interpretação do STF: como esta garantia funcional excepciona o princípio
constitucional republicano [República é uma forma de governo em que o Chefe de
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p.
224.
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Estado é eleito (pelo povo ou pelos representantes do povo), temporário (tem um
mandato) e responsável (responde pelos seus atos); ao contrário de uma Monarquia
em que o Chefe de Estado é hereditário, vitalício e irresponsável (daí a máxima ‘o
Rei não pode errar’)], a sua interpretação deve ser restritiva. Significa que, na
vigência do seu mandato, o Presidente da República não pode ser processado por
crimes estranhos, ou seja, cometidos sem relação com o exercício das funções
presidenciais.
a) Abrangência dos “crimes estranhos”: 1. crimes cometidos antes do início do
mandato presidencial e 2. crimes cometidos durante o mandato, mas estranhos
ao exercício das funções presidenciais.
2) PRERROGATIVA DE FORO NOS CRIMES FUNCIONAIS (arts. 86 e 102,
I, b, CF):
(1) STF por crimes comuns, contravenções penais e crimes eleitorais desde que
praticados no mandato presidencial ou em razão dele (“in officio” ou propter
officium”)
(2) SENADO FEDERAL por crimes de responsabilidade (arts. 52, I e 86, CF)
3) IMUNIDADE FORMAL RELATIVA EM RELAÇÃO À PRISÃO (art. 86,
§3º, CF) – “Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o
Presidente da República não estará sujeito a prisão.”
Interpretação: a prisão do Presidente da República depende de decisão judicial
definitiva. Logo, enquanto Chefe de Estado, o Presidente da República não pode ser
preso em flagrante ou preventivamente.
4) RESPONSABILIDADE (jurídico-penal) do Presidente da República:
INFRAÇÃO PENAL
COMUM
(abrange CRIME COMUM,
CONTRAVENÇÃO PENAL e
CRIME ELEITORAL) desde
que seja FUNCIONAL
(cometida in officio – no cargo
- ou propter officium – em
razão do cargo)
CRIME DE
RESPONSABILIDADE
(art. 85, da CF e Lei
1079/50) – infração
político-administrativa
1. Quem pode oferecer
denúncia:
1. Somente o Procurador-
Geral da República pode
ajuizar ação penal pública
contra o Presidente da
República
1. Qualquer cidadão
pode denunciar o
Presidente, exercendo o
seu direito de petição
(art. 5º, inc. XXXIV, a,
CF)
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2. Competente para
autorizar a instauração
do processo-crime –
juízo de admissibilidade
da acusação (art. 51, I,
CF):
2. Câmara dos Deputados por
maioria de dois terços de seus
membros
2. Câmara dos
Deputados por maioria
de dois terços de seus
membros
3. Prerrogativa de
foro3:
3. Órgão competente para
receber a denúncia, processar
e julgar (art. 102, I, b, CF ):
STF
3. Órgão competente
para instaurar o
processo, instruir e julgá-
lo (art. 52, I, CF):
SENADO FEDERAL
4. Natureza do
processo:
4. JURISDICIONAL
(provocado por meio de uma
ação penal e o órgão
competente para o julgamento
pertence ao Poder Judiciário)
4. POLÍTICO –
‘IMPEACHMENT’
(provocado por meio de
uma reclamação oriunda
de qualquer cidadão,
cujo órgão competente
para o julgamento é
político)
5. Conseqüência
5. Conseqüência do
recebimento da denúncia (art.
86, §1º, I, CF): o Presidente da
República é afastado do seu
cargo por, no máximo, 180
dias.
5. Conseqüência da
instauração do processo
(art. 86, §1º, II, CF): o
Presidente da República
é afastado do seu cargo
por, no máximo, 180
dias.
6. Não conclusão do
processo em 180 dias
(86, §2º, CF)
6. O Presidente retorna ao
exercício de suas funções. Por
essa razão, este afastamento
não é uma pena, mas uma
medida para evitar que o
Presidente prejudique a
tramitação do processo.
6. O Presidente retorna
ao exercício de suas
funções. Por essa razão,
este afastamento não é
uma pena, mas uma
medida para evitar que o
Presidente prejudique a
tramitação do processo.
3 Revogação da Súmula 394, do STF: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece
a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam
iniciados após a cessação daquele exercício.” Prevalece, todavia, a Súmula 451, do STF: “A
competência especial por prerrogativa de função não se estende ao crime cometido após a
cessação definitiva do exercício funcional”. Súmula 704 do STF: “Não viola as garantias do juiz
natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do
processo do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados.”
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7. Penas
7. (art. 15, III, CF): será
aplicada a pena prevista na
legislação e o efeito da
condenação será a suspensão
dos direitos políticos, com a
conseqüente perda do cargo
de Presidente.
7. (art. 52, §único, CF):
(1) perda do cargo e (2)
inabilitação para o
exercício de qualquer
função pública por oito
anos.
a) a primeira pena é
principal e a segunda,
acessória ou são
penas autônomas?
Não. São penas
autônomas.
b) a renúncia depois da
instauração do
processo impede a
continuidade do
processo? Não, porque
ainda existe interesse
em se aplicar a pena de
inabilitação para o
exercício de qualquer
função pública por oito
anos.
ÚNICA DIFERENÇA DA RESPONSABILIDADE JURÍDICO-PENAL DO
VICE-PRESIDENTE: na abrangência das “infrações penais comuns” – o Vice-
Presidente da República responde por todas as infrações penais comuns na vigência
do seu mandato, ou seja, até mesmo por aquelas estranhas ao exercício das suas
funções. O quadro anterior aplica-se ao Vice-Presidente da República com esta
ressalva.
a) O Presidente da República goza de PRERROGATIVA DE FORO em se
tratando de ações populares, ações civis públicas ou ações de natureza cível?
NÃO. A prerrogativa de foro somente envolve questões de natureza penal (crimes ou
contravenções).
b) Subsídio do Presidente da República, de seu Vice e dos Ministros de Estado
(art. 49, VIII, CF): fixado pelo Congresso Nacional por meio de decreto legislativo.
PODER LEGISLATIVO. COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO
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I COMPOSIÇÃO DO PODER: PRINCIPAIS ÓRGÃOS INTERNOS (44, CF)
a. BICAMERALISMO DO PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO (44 a 46, CF)
b. FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR: legislatura (44, §único), sessão
legislativa (57, CF na redação da Emenda 50/06), sessão conjunta da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal (57, §3º, CF); Mesas (57, §4º e 5º); convocação
extraordinária do Congresso Nacional (57, §6º, CF), Comissões permanentes e
temporárias (58, CF), Comissões Mistas (62, §9º, 166, §1º, CF)
FUNÇÃO LEGIFERANTE E PROCESSO LEGISLATIVO – (59, CF) –
“princípio da tipicidade dos atos legislativos”
1. leis
ordiná
rias
2. leis
complemen
tares
3. medidas
provisórias
4. leis
delegadas
5. Resoluções
da Câmara dos
Deputados, do
Senado
Federal e do
Congresso
Nacional
6. Decretos
legislativos do
Congresso
Nacional
a) PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL: relativa e absoluta
b) IMPORTÂNCIA DA OBSERVÂNCIA DO PROCESSO LEGISLATIVO:
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Espécies de inconstitucionalidade formal
1. inconstitucionalidade orgânica: vício na
iniciativa legislativa
2. inconstitucionalidade formal
propriamente dita: vício no processo
legislativo ou na repartição de
competências legislativas
b) FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO (61 a 67, CF): LEIS
ORDINÁRIAS
1. INICIATIVA LEGISLATIVA
2. CONSTITUTIVA: a) Deliberação parlamentar: discussão e votação, b)
Deliberação executiva: sanção ou veto.
3. INTEGRATIVA DE EFICÁCIA: a) promulgação e b) publicação
INICIATIVA COMUM OU
CONCORRENTE:
Presidente da República,
deputados federais, senadores,
Comissão da Câmara dos
Deputados, Comissão do Senado
Federal, Comissão do Congresso
Nacional, cidadãos (iniciativa
popular, 61, §2º, CF).
(61,caput, CF)
REGRA
INICIATIVA PRIVATIVA OU EXCLUSIVA:
(EXCEÇÃO)
a. Presidente da República (61, §1º + 165, CF)
a.1. Presidente da República em se tratando da lei
ordinária que fixa normas gerais para a organização
do Ministério Público e Defensoria Pública dos
Estados, Distrito Federal e Territórios (61, §1º, d,
CF) (Lei Orgânica Nacional do MP: Lei 8625/93)
b. Supremo Tribunal Federal (93, caput, CF),
Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça (96, II,
CF), Tribunal de Contas da União (73, CF)
c. Procurador-Geral da República (127, §2º, CF)
INICIATIVA FACULTADA
a. Presidente da República ou Procurador-Geral da
República em se tratando da lei complementar que
estabelece a organização, atribuições e o estatuto do
Ministério Público da União (61, §1º, d + 128, §5º,
CF) (Lei Complementar 75/93)
b. Governador de Estado ou Procurador-Geral de
Justiça em se tratando da lei complementar que
estabelece a organização, atribuições e o estatuto do
Ministério Público dos Estados (128, §5º, CF)
“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e
nem comporta interpretação ampliativa na medida em que – por implicar
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limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve,
necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.”4
Iniciativa privativa do Presidente da República: 61, §1º + 165, CF (Normas
centrais, que devem ser reproduzidas pelos Estados-Membros, Distrito Federal
e Municípios)
61, §1º– I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham
sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e
judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização
do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais
para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública observado o disposto no art. 84, VI; f) militares da forças
armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva.
165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual, II –
as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.
“A regra de iniciativa privativa do Poder Executivo para os projetos de lei
referentes à matéria orçamentária é obrigatória para os Estados e Municípios;
porém, em face da ausência de previsão do art. 61 da Constituição . (Federal, não
se estende à iniciativa para os projetos de lei em matéria tributária. [...] O ato de
legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de
ordem fiscal, não se equipara – especialmente para os fins de instauração do
respectivo processo legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento do
Estado.”5
“Em face da ausência de previsão específica da Constituição Federal de
regra que preveja iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para
matéria tributária, a iniciativa concorrente, por configurar norma geral de
processo legislativo, é aplicável aos Estados, Distrito Federal e Municípios,
cujos respectivos diplomas devem, obrigatoriamente, consagrar a iniciativa
concorrente para matéria tributária.”6
a) A INICIATIVA LEGISLATIVA DETERMINA A CASA INICIAL E CASA
REVISORA:
4 Supremo Tribunal Federal. ADin 724-6-RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 27 abril de
2001. In: MORAES, Alexandre de. Constituição do brasil interpretada: e legislação
constitucional. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 1136. 5 STF, ADin 724-6/RS, in: MORAES, op. cit., p. 1136.
6 MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1137.
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1. Projeto de lei de iniciativa de deputado
federal, Comissão da Câmara dos Deputados,
Presidente da República, Supremo Tribunal
Federal, Tribunais Superiores, Tribunal de
Contas da União, iniciativa popular e
Procurador-Geral da República:
CASA INICIAL: CÂMARA DOS
DEPUTADOS
CASA REVISORA: SENADO FEDERAL
2. Projeto de lei de iniciativa de
senador, Comissão do Senado
Federal:
CASA INICIAL: SENADO
FEDERAL
CASA REVISORA: CÂMARA
DOS DEPUTADOS
b) Quem tem o poder de apresentar emendas a um projeto de lei?7 SOMENTE
OS PARLAMENTARES
c) Os parlamentares podem emendar projeto de lei de iniciativa privativa ou
reservada? SIM, QUALQUER PROJETO DE LEI PODE SER EMENDADO
4) Limites às emendas parlamentares:
(4a) Limite expresso: a emenda parlamentar que não pode causar aumento da
despesa prevista (63, I e II, CF): projetos de lei de iniciativa exclusiva do
Presidente da República e que verse sobre organização dos serviços administrativos
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais ou do
Ministério Público. Atenção: esta proibição não se aplica em se tratando de emendas
parlamentares à lei do orçamento anual que indicarem a fonte dos recursos
necessários (admitidos apenas os recursos decorrentes de anulação de outras
despesas). (166, §§3º e 4º, CF).
(4b) Limite: o “vínculo de pertinência temática” ou “adequação temática” entre
a emenda parlamentar e o projeto de lei: em se tratando de iniciativa privativa ou
exclusiva decorre imediatamente do princípio da separação dos poderes (Adin
1835/SC), na iniciativa comum decorre exclusivamente do Regimento Interno da
Câmara e do Senado Federal.8
7 Emenda é a proposição apresentada, com exclusividade, pelos parlamentares, como acessória de
outra. Espécies de emendas parlamentares: supressivas (determinam a erradicação de qualquer parte
da proposição inicial); aditivas (acrescentam algo à proposição inicial); modificativas (alteram a
proposição sem modificar substancialmente); emendas de redação (sanar vício de linguagem,
incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto). (MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1177).
O poder de emendar é, em regra, exclusivo dos parlamentares. Exceções: projetos de lei de natureza
orçamentária, sobre os quais o Chefe do Poder Executivo pode propor modificações enquanto não
iniciada a votação da parte que se quer alterar, na Comissão mista (art. 166, §1º e 5º, da CF). 8 O art. 230, do Regimento Interno do Senado Federal estabelece: “Não se admitirá emenda: a) sem
relação com a matéria da disposição que se pretenda emendar; b) em sentido contrário à
proposição quando se trate de proposta de emenda à Constituição, projeto de lei ou de resolução.”
Excepcionalmente, a Constituição Federal exige a “adequação temática” no próprio projeto de lei, ou
seja, a exigência de que os artigos do projeto de lei versem sobre o mesmo tema, o que acontece nas
leis do orçamento: art. 165, §8º, CF (estabelece que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvada a possibilidade de autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação
de receita).
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“É formalmente inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar
que estende a outras categorias de servidores públicos vantagem
remuneratória que o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo
concedia, de forma restrita, a determinado segmento do funcionalismo.”9
2. FASE CONSTITUTIVA (DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR)
a. Subfase de instrução: análise da constitucionalidade do projeto de lei pelas
Comissões de Constituição e Justiça e do mérito pelas Comissões Temáticas
1. Aprovado nas Comissões Temáticas, somente será enviado para ser votado
pelo Plenário (art. 58, §2º, I) – se houver recurso de um décimo dos membros da
Casa (delegação interna corporis)10
c) Quórum de instalação da sessão (maioria absoluta) e quórum de votação
(maioria simples ou relativa) (47, CF)
d) Discussão e votação –bicameralismo – Casa Inicial e Casa Revisora (65,
caput, CF):
1. Casa Revisora não aprova o projeto de lei: O PROJETO É ARQUIVADO
2. Casa Revisora aprova o projeto de lei sem emendas: O PROJETO SEGUE
PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA
3. Casa Revisora aprova o projeto de lei com emendas11
:
As emendas voltam para a deliberação da Casa Inicial:
a) Casa Inicial aprova as emendas da Casa Revisora: O PROJETO COM AS
EMENDAS SEGUE PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA
b) Casa Inicial rejeita as emendas da Casa Revisora: O PROJETO SEM AS
EMENDAS SEGUE PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA
“Destarte, as Câmaras no processo legislativo brasileiro não estão em pé de
igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na
medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora.
Ora, isso, na prática, repercute uma certa inferiorização do Senado, que é
9 Supremo Tribunal Federal. ADin 774/RS, Relator: Ministro Sepúlveda Pertence, Julgamento:
10.12.98. Informativo do STF n. 135. 10
A matéria está disciplinada no Regimento Interno de cada uma das Casas. Não se admite a
delegação interna corporis, ou seja, que o projeto de lei seja votado pela Comissão Temática e não
pelo Plenário, quando se trate, por exemplo, de proposta de emenda, projeto de lei complementar,
projeto de iniciativa popular ou quando a Casa Iniciadora aprovou a proposta pelo seu Plenário. 11
É bom lembrar que as emendas da Casa Revisora não podem ser emendadas pela Casa Inicial, ou
seja, senão o processo legislativo não teria mais fim, ficaria um zigue-zague eterno. Nesse sentido, o
art. 285, do Regimento Interno do Senado Federal: “A emenda da Câmara a projeto do Senado não
é suscetível de modificação por meio de subemenda.”
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necessariamente a Câmara revisora em todos os projetos de iniciativa
presidencial, hoje a maioria e os mais importantes.”12
e. Regime de urgência constitucional ou processo legislativo sumário (64, §1º a 3º
CF): (1) pedido de urgência do Presidente da República nos projetos de lei por ele
apresentados, (2) Prazo e conseqüência de sua inobservância, (3) Hipóteses em que o
regime não se aplica (64, §4º)
f. Autógrafo: cópia autêntica da aprovação parlamentar do projeto de lei
devendo refletir as transformações introduzidas na proposição legislativa
3. FASE CONSTITUTIVA: DELIBERAÇÃO EXECUTIVA
a. SANÇÃO (66, CF): TOTAL ou PARCIAL/ EXPRESSA OU TÁCITA
b. VETO:
1.
EXPRES
SO
(§1º e 3º,
66)
2.
MOTIVA
DO
(§1º, 66,
CF)
3. TOTAL
OU
PARCIAL
(§2º, 66,
CF)
4.
SUPRESSIV
O
5.
SUPERÁVEL
OU
RELATIVO
(§§4º a 6º, 66,
CF na redação
da EC
76/2013)
6.
IRRETRATÁ
VEL
c) Vício de iniciativa e sanção – Revogação da Súmula nº 5, do STF: “A sanção
do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo” – A sanção não
convalida o vício de iniciativa porque se trata de inconstitucionalidade formal
4. FASE COMPLEMENTAR (INTEGRATIVA DE EFICÁCIA)
1. PROMULGAÇÃO: “promulgar é atestar
que a ordem jurídica foi inovada, declarando
que uma lei existe e, portanto, deve ser
cumprida”
2. PUBLICAÇÃO: NO DIÁRIO
OFICIAL DA UNIÃO
a.1) Quem promulga e publica? (66, §5º e §7º)
b) Publicação (art. 1º, LICC – no silêncio da lei, ela começará a vigorar em todo
território nacional quarenta e cinco dias após a sua publicação e nos Estados
estrangeiros após três meses a sua publicação e art. 8º, Lei Complementar 95/98 –
“A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo
razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula ‘entra
em vigor na data de sua publicação’ para as leis de pequena repercussão’)
b.1) Contagem do prazo quando há vacatio legis – contam-se como dias corridos,
sem suspensão ou interrupção, incluindo-se na contagem o dia da publicação e o
último dia do prazo. A lei entra em vigor no dia subseqüente ao da consumação
12
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva,
1995. p. 208.
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integral do prazo, segundo a Lei Complementar 95/98, na redação da LC n.
107/2001.
LEIS COMPLEMENTARES (69, CF):
Diferenças com as leis ordinárias:
1. MATERIAL: A CONSTITUIÇÃO FEDERAL ELENCA EXPRESSAMENTE
AS MATÉRIAS SUJEITAS À RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR
2. FORMAL: O QUORUM DE APROVAÇÃO É DE MAIORIA ABSOLUTA
“Não se presume a necessidade de edição de lei complementar, pois esta
somente é exigível nos casos expressamente previstos na Constituição.”13
LEIS DELEGADAS (68, CF) e PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
a. LIMITES MATERIAIS EXPRESSOS OU MATÉRIAS QUE NÃO PODEM
SER OBJETO DE LEI DELEGADA (art. 68, §1º, I a III, CF)
1. Atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, de competência privativa
da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (§1º, 68)
2. Matéria reservada à lei complementar (§1º, 68)
3. Legislação sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a
carreira e a garantia de seus membros (I, 68)
4. Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais (II, 68)
5. Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (III, 68)
b. Delegação típica (art. 68, §2º, CF): o Presidente da República pede ao Congresso
Nacional que lhe transfira competência legislativa sobre matéria específica. O
Congresso Nacional autoriza, mediante resolução, o Presidente da República a editar
lei delegada sobre um assunto. O Presidente elabora a lei delegada.
c. Delegação atípica ou imprópria (art. 68, §3º, CF): Quando o Congresso
Nacional transfere ao Presidente o exercício da competência legislativa, exige, na
resolução, que o projeto de lei delegada, depois de elaborado pelo Presidente da
República, retorne ao Congresso Nacional para ser discutido e votado. Nessa
situação, o Congresso Nacional discutirá e votará o projeto de lei delegada, mas não
poderá apresentar emendas parlamentares (aliás, trata-se de única hipótese, num
processo legislativo, em que a CF proíbe a apresentação de emendas parlamentares
ao projeto de lei). Assim, ou o Congresso aprova o projeto de lei delegada que,
automaticamente, se transforma em lei delegada, seguindo para promulgação e
publicação pelo Presidente da República; ou o Congresso rejeita o projeto de lei
delegada que será arquivado. Note-se que o projeto de lei delegada, justamente
porque não pode sofrer emendas parlamentares, não passa pela fase da sanção ou
veto.
MEDIDAS PROVISÓRIAS (62, CF)
a. Natureza jurídica e relação com o princípio da separação de poderes
13
Supremo Tribunal Federal. In: MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1199.
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“As medidas provisórias configuram espécies normativas de natureza
infraconstitucional, dotadas de força e eficácia legais.” Ministro Celso de Mello,
do STF.14
b. PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES da edição de medida provisória -
relevância e urgência – e possibilidade de controle jurisdicional de
constitucionalidade
1. NÃO CABE O CONTROLE JURISDICIONAL (REGRA): QUANDO O
EXAME DOS PRESSUPOSTOS DEPENDER DE UM JUÍZO SUBJETIVO,
POLÍTICO, DISCRICIONÁRIO DO PRESIDENTE
2. CABE O CONTROLE JURISDICIONAL (EXCEÇÃO): QUANDO O
EXAME DOS PRESSUPOSTOS DEPENDER DE AVALIAÇÃO OBJETIVA15
(c) LIMITES MATERIAIS ou matérias que não podem ser objeto de medida
provisória (acrescentado pela Emenda Constitucional n. 32/2001):
(c.1) Vedações similares àqueles previstos para a edição de lei delegada:
1. Matéria relativa à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e
direito eleitoral (I, a, §1º, 62) – (similar ao II, §1º, 68)
2. Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de
seus membros (I, c, §1º, 62) (= I, §1º, 68)
3. planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o disposto no 167, §3º (similar ao III, §1º, 168) (exceção:
para abertura de crédito extraordinário para atender despesas imprevisíveis e
urgentes como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública)
4. reservada à lei complementar (III, §1º, art. 62) (= parte do §1º, 68)
5. Faltou vedar medida provisória em matéria de competência exclusiva do Congresso
Nacional, privativa do Senado ou da Câmara dos Deputados
(c.2) Vedações previstas exclusivamente para a medida provisória:
1. direito penal, processual penal e processual civil (b, I, 62)
14
RTJ 151/331. 15
“A mera possibilidade de avaliação arbitrária daqueles pressupostos (relevância e urgência), pelo
Chefe do Poder Executivo, constitui razão bastante para justificar o controle jurisdicional. O
reconhecimento de imunidade que pré-excluísse de apreciação judicial o exame de tais pressupostos,
caso admitido fosse, implicaria consagrar, de modo inaceitável, em favor do Presidente da
República, uma ilimitada expansão de seu poder para editar medidas provisórias, sem qualquer
possibilidade de controle, o que se revelaria incompatível com o nosso sistema constitucional.”
Supremo Tribunal Federal. Ministro Celso de Mello.
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2. que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro
ativo financeiro (II, 62)
3. já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de
sanção ou veto do Presidente da República (IV, 62)
4. regulamentar a exploração do serviço local de gás canalizado, de competência
estadual (25, §2º, CF)
5. regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por
emenda constitucional promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da
Emenda 32, de 11 de setembro de 2001 (art. 246, acrescentado pela Emenda 6, de 15
de agosto de 1995, com nova redação pela Emenda 32, de 2001)
6. regulamentação de matéria prevista nos incisos I a IV e dos §§ 1º e 2º do art. 177
da CF, que dizem respeito a atividades econômicas sujeitas a monopólio da União
(Emenda 9, de 9 de novembro de 1995).
(c.3) A questão da medida provisória sobre direito tributário
1. O art. 62, §2º admite expressamente a instituição e majoração de impostos,
estabelecendo limites constitucionais.
2. A Constituição Federal consagra, no art. 150, inc. I o princípio da reserva legal, e
veda a cobrança de tributo no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a
lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III, “b”, CF - princípio da anterioridade).
Ainda assim, o STF admitia o uso de medida provisória para exigir ou aumentar
tributo. Em se tratando de contribuição social prevista no art. 195 da CF, o STF
também admitiu o uso de medida provisória desde que respeitado o § 6º, ou seja,
possibilidade de exigência da contribuição somente depois de 90 dias da data da
publicação da lei que as houvesse instituído ou modificado.
3. A emenda 32, de 2001 permitiu a edição de medida provisória para instituir ou
majorar tributos, mas respeitado o princípio da anterioridade com um avanço em
relação à orientação do STF, porque a medida provisória só produzirá efeitos no
exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele
ano em que foi editada (art. 62, § 2º, CF).
4. Todavia, excepcionalmente, a medida provisória poderá instituir ou majorar tributos
e a cobrança poderá ser imediata, em relação aos impostos sobre importação de
produtos estrangeiros (II), sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados (IE), sobre produtos industrializados (IPI), sobre operações de crédito,
câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF), nos termos do art.
153, incisos I, II, IV e V, como também sobre impostos extraordinários de guerra
(IEG), conforme art. 154, II, da CF. A ressalva aos impostos II, IE, IPI, IOF e IEG
deve-se ao fato de que estes impostos não estão submetidos ao princípio da
anterioridade, por força do art. 150, § 1º da CF.
d. Procedimento:
d.1. DURAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA (§3º, 4º, 6º e 7º do art. 62 + §8º, do
art. 57, CF)
1. Prazo inicial de vigência: 60 DIAS
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2. Prorrogação automática da vigência: POR MAIS 60 DIAS, ESGOTADO O
PRAZO INICIAL, PELO PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO
NACIONAL
a) A contagem do prazo é ininterrupta? NÃO, É SUSPENSA DURANTE O
RECESSO PARLAMENTAR
b) No 45º dia, se não tiver sido concluída a votação da MP: ENTRA EM
REGIME DE URGÊNCIA, TRANCANDO A PAUTA DA CASA QUE
ESTIVER SOBRE ELA DELIBERANDO16
16 ARTIGO: Medida Provisória - Separação de Poderes - Poder de Agenda do Congresso Nacional
(Transcrições) MS 27931 MC/DF* RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO DECISÃO: Trata-se de
mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por ilustres membros do
Congresso Nacional contra decisão do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados que “(...)
formalizou, perante o Plenário da Câmara dos Deputados, seu entendimento no sentido de que o
sobrestamento das deliberações legislativas – previsto no § 6º do art. 62 da Constituição Federal – só
se aplicaria, supostamente, aos projetos de lei ordinária” (fls. 03/04 - grifei). A decisão questionada
nesta sede mandamental, proferida pelo eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, está
assim ementada (fls. 53): “Responde à questão de ordem do Deputado Regis de Oliveira com uma
reformulação e ampliação da interpretação sobre quais são as matérias abrangidas pela expressão
‘deliberações legislativas’ para os fins de sobrestamento da pauta por medida provisória nos termos
da Constituição; entende que, sendo a medida provisória um instrumento que só pode dispor sobre
temas atinentes a leis ordinárias, apenas os projetos de lei ordinária que tenham por objeto matéria
passível de edição de medida provisória estariam por ela sobrestados; desta forma, considera não
estarem sujeitas às regras de sobrestamento, além das propostas de emenda à Constituição, dos
projetos de lei complementar, dos decretos legislativos e das resoluções - estas objeto inicial da
questão de ordem - as matérias elencadas no inciso I do art. 62 da Constituição Federal, as quais
tampouco podem ser objeto de medidas provisórias; decide, ainda, que as medidas provisórias
continuarão sobrestando as sessões deliberativas ordinárias da Câmara dos Deputados, mas não
trancarão a pauta das sessões extraordinárias.” (grifei) Busca-se, agora, com o presente mandado de
segurança, ordem judicial que determine, “(...) ao Presidente da Câmara dos Deputados, que se
abstenha de colocar em deliberação qualquer espécie de proposição legislativa, até que se ultime a
votação de todas as medidas provisórias que, eventualmente, estiverem sobrestando a pauta, nos
termos do § 6º do art. 62 da Constituição (...)” (fls. 15 - grifei). O Senhor Presidente da Câmara dos
Deputados, ao proferir a decisão em referência, assim fundamentou, em seus aspectos essenciais, o
entendimento ora questionado (fls. 46/48): “(...) quero dizer - já faço uma síntese preliminar – que,
além das resoluções, que podem ser votadas apesar do trancamento da pauta por uma medida
provisória, também assim pode ocorrer com as emendas à Constituição, com a lei complementar,
com os decretos legislativos e, naturalmente, com as resoluções. Dou um fundamento para esta
minha posição. O primeiro fundamento é de natureza meramente política. Os senhores sabem o
quanto esta Casa tem sido criticada, porque praticamente paralisamos as votações em face das
medidas provisórias. Basta registrar que temos hoje 10 medidas provisórias e uma décima primeira
que voltou do Senado Federal, porque lá houve emenda, que trancam a pauta dos nossos trabalhos.
Num critério temporal bastante otimista, essa pauta só será destrancada no meio ou no final de maio,
isso se ainda não voltarem para cá outras medidas provisórias do Senado Federal, com eventuais
emendas, ou, ainda, outras vierem a ser editadas de modo a trancar a pauta. Portanto, se não
encontrarmos uma solução, no caso, interpretativa do texto constitucional que nos permita o
destrancamento da pauta, nós vamos passar, Deputadas e Deputados, praticamente esse ano sem
conseguir levar adiante as propostas que tramitam por esta Casa que não sejam as medidas
provisórias. Aqui, estou me cingindo a colocações de natureza política. Eu quero, portanto, dar uma
resposta à sociedade brasileira, dizendo que nós encontramos, aqui, uma solução que vai nos permitir
legislar. ...................................................... Fechada a explicação de natureza política, eu quero dar
uma explicação de natureza jurídica que me leva a esse destrancamento. A primeira afirmação que
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quero fazer, agora sob o foco jurídico, é uma afirmação de natureza genérica. (...). Uma primeira é
que esta Constituição - sabemos todos – inaugurou, política e juridicamente, um estado democrático
de direito. Não precisamos ressaltar que nasceu como fruto do combate ao autoritarismo. Não
precisamos ressaltar que surgiu para debelar o centralismo. Não precisamos repisar que surgiu para
igualar os poderes e, portanto, para impedir que um dos poderes tivesse uma atuação política e
juridicamente superior à de outro poder, o que ocorria no período anterior à Constituinte de l988.
...................................................... E, na seqüência, estabeleceu uma igualdade absoluta entre os
poderes do Estado, ou seja, eliminou aquela ordem jurídica anterior que dava prevalência ao Poder
Executivo e, no particular, ao Presidente da República. ....................................................... Ao
distribuir essas funções, a soberania popular, expressada na Constituinte, estabeleceu funções
distintas para órgãos distintos. Para dizer uma obviedade, Executivo executa, Legislativo legisla e
Judiciário julga. Portanto, a função primacial, primeira, típica, identificadora de cada um dos poderes
é esta: execução, legislação e jurisdição. ....................................................... No caso do Legislativo,
essa atividade foi entregue ao órgão do poder chamado Poder Legislativo. Pode haver exceção a esse
princípio? Digo eu: pode e há. Tanto que, em matéria legislativa, o Poder Executivo, por meio do
Presidente da República, pode editar medidas provisórias com força de lei, na expressão
constitucional. É uma exceção ao princípio segundo o qual ao Legislativo incumbe legislar.
...................................................... Então, volto a dizer: toda vez que há uma exceção, esta
interpretação não pode ser ampliativa. Ao contrário. A interpretação é restritiva. Toda e qualquer
exceção retirante de uma parcela de poder de um dos órgãos de Governo, de um dos órgãos de poder,
para outro órgão de Governo, só pode ser interpretada restritivamente. Muito bem. Então, registrado
que há uma exceção, nós vamos ao art. 62 e lá verificamos o seguinte: que a medida provisória, se
não examinada no prazo de 45 dias, sobresta todas as demais deliberações legislativas na Casa em
que estiver tramitando a medida provisória. Mas, aí, surge uma pergunta: de que deliberação
legislativa está tratando o texto constitucional? E eu, aqui, faço mais uma consideração genérica. A
interpretação mais prestante na ordem jurídica do texto constitucional é a interpretação sistêmica.
Quer dizer, eu só consigo desvendar os segredos de um dispositivo constitucional se eu encaixá-lo no
sistema. É o sistema que me permite a interpretação correta do texto. A interpretação literal - para
usar um vocábulo mais forte - é a mais pedestre das interpretações. Então, se eu ficar na
interpretação literal, ‘todas as deliberações legislativas’, eu digo, nenhuma delas pode ser objeto de
apreciação. Mas não é isso o que diz o texto. Eu pergunto, e a pergunta é importante: uma medida
provisória pode versar sobre matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no
texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda
constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto
legislativo, por exemplo, declarar a guerra ou fazer a paz, que é objeto de decreto legislativo? Não
pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do
Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução. Aliás, aqui faço um
parêntese: imaginem os senhores o que significa o trancamento da pauta. Se hoje estourasse um
conflito entre o Brasil e um outro país, e o Presidente mandasse uma mensagem para declarar a
guerra, nós não poderíamos expedir o decreto legislativo, porque a pauta está trancada até maio.
Então, nós mandaríamos avisar: só a partir do dia 15 ou 20 de maio nós vamos poder apreciar esse
decreto legislativo. Não é? Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa
expressão ‘todas as deliberações legislativas’ são todas as deliberações legislativas ordinárias.
Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. E ademais disso, mesmo no tocante às
leis ordinárias, algumas delas estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias
que não podem ser objeto de medida provisória, estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade,
cidadania e outros tantos temas que estão elencados no art. 62, inciso I. Então, nestas matérias
também, digo eu, não há trancamento da pauta. Esta interpretação, como V. Exas. percebem, é uma
interpretação do sistema constitucional. O sistema constitucional nos indica isso, sob pena de termos
que dizer o seguinte: (...) a Constituinte de 1988 não produziu o Estado Democrático de Direito; a
Constituinte de 1988 não produziu a igualdade entre os órgãos do Poder. A Constituinte de 1988
produziu um sistema de separação de Poderes, em que o Poder Executivo é mais relevante, é maior,
politicamente, do que o Legislativo, tanto é maior que basta um gesto excepcional de natureza
legislativa para paralisar as atividades do Poder Legislativo. Poderíamos até exagerar e dizer: na
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verdade o que se quis foi apenar o Poder Legislativo. Ou seja, se o Legislativo não examinou essa
medida provisória, que nasceu do sacrossanto Poder Executivo, o Legislativo paralisa as suas
atividades e passa naturalmente a ser chicoteado pela opinião pública. Por isso que, ao dar esta
interpretação, o que quero significar é que as medidas provisórias evidentemente continuarão na
pauta das sessões ordinárias, e continuarão trancando a pauta das sessões ordinárias, não trancarão a
pauta das sessões extraordinárias (...).” (grifei) A LEGITIMIDADE ATIVA DOS IMPETRANTES
EM FACE DE SUA CONDIÇÃO DE MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL. Sendo esse o
contexto, examino, inicialmente, questão pertinente à legitimidade ativa dos ilustres Deputados
Federais impetrantes do presente mandado de segurança. E, ao fazê-lo, reconheço, na linha do
magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MS 23.334/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
v.g.), que os membros do Congresso Nacional dispõem de legitimidade ativa “ad causam” para
provocar a instauração do controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis e das emendas
à Constituição, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que a
elaboração dos atos normativos, pelo Poder Legislativo, incida em desvios inconstitucionais. É por
essa razão que o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente proclamado, em favor dos
congressistas – e apenas destes -, o reconhecimento desse direito público subjetivo à correta
elaboração das emendas à Constituição, das leis e das demais espécies normativas referidas no art. 59
da Constituição: “(...) O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição
revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo
possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por
membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar - que dispõe
do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo
legislativo - assiste legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional. (...).”
(MS 23.565/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Não se pode ignorar que a estrita observância das
normas constitucionais condiciona a própria validade dos atos normativos editados e/ou examinados
pelo Poder Legislativo (CARL SCHMITT, “Teoria de La Constitución”, p. 166, 1934; PAOLO
BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, vol. I/433-434, 1949; JULIEN LAFERRIÈRE,
“Manuel de Droit Constitutionnel”, p. 330, 1947; A. ESMEIN, “Elements de Droit Constitutionnel
Français et Comparé”, vol. I/643, 1927; SERIO GALEOTTI, “Contributo alla Teoria del
Procedimento Legislativo”, p. 241). Desse modo, torna-se possível, em princípio, a fiscalização
jurisdicional do processo de criação e de formação dos atos normativos, desde que - instaurada para
viabilizar, “incidenter tantum”, o exame da compatibilidade das proposições com o texto da
Constituição da República - venha a ser iniciada por provocação formal de qualquer dos integrantes
das Casas legislativas. Bem por isso, o Supremo Tribunal Federal, na análise dessa específica
questão, consagrou orientação jurisprudencial que reconhece a possibilidade do controle incidental
de constitucionalidade das proposições legislativas, desde que instaurado por iniciativa de membros
do órgão parlamentar perante o qual se acham em curso os projetos de lei, as propostas de emenda à
Constituição ou as medidas provisórias, p. ex.. A possibilidade extraordinária dessa intervenção
jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem
por finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é
inerente (RTJ 139/783) - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto
constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo (mas
sempre no âmbito da Casa legislativa a que pertence o congressista impetrante), a certeza de
observância da efetiva supremacia da Constituição, respeitados, necessariamente, no que se refere à
extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos
atos “interna corporis” (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023). Titulares do poder de agir em
sede jurisdicional, portanto, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento
formativo do projeto de lei (inclusive do projeto de lei de conversão) ou da proposta de emenda à
Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como
líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela
Carta Política em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua
condição de co-partícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da
prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa,
das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a
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atividade de positivação dos atos normativos. POSSIBILIDADE DE CONTROLE
JURISDICIONAL DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR QUESTIONADA, POR OCORRENTE
SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE LITÍGIO CONSTITUCIONAL. Reconhecida, assim, a
legitimidade dos ora impetrantes para agir na presente sede mandamental, passo a examinar a
admissibilidade, no caso, desta ação de mandado de segurança, por entender que a decisão ora
impugnada não se qualifica como ato “interna corporis”. Tenho para mim, em juízo de sumária
cognição, que a presente causa revela-se suscetível de conhecimento por esta Suprema Corte, em
face da existência, na espécie, de litígio constitucional – instaurado entre os ora impetrantes, em sua
condição de membros do Congresso Nacional, e o Senhor Presidente da Câmara dos Deputados –
referente à interpretação do § 6º do art. 62 da Constituição Federal, acrescido pela EC nº 32/2001.
Esse particular aspecto da controvérsia afasta o caráter “interna corporis” do procedimento em
questão, legitimando-se, desse modo, tal como tem sido reconhecido pela jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (RTJ 173/805-810, 806 - RTJ 175/253 - RTJ 176/718, v.g.), o exercício, por esta
Suprema Corte, da jurisdição que lhe é inerente, em razão da natureza jurídico-constitucional do
litígio em causa. Vê-se, portanto, que a existência de controvérsia jurídica impregnada de relevo
constitucional legitima o exercício, por esta Suprema Corte, de sua atividade de controle, que se
revela ínsita ao âmbito de competência que a própria Carta Política lhe outorgou. Isso significa
reconhecer, considerados os fundamentos que dão suporte a esta impetração, que a prática do
“judicial review” - ao contrário do que muitos erroneamente supõem e afirmam – não pode ser
considerada um gesto de indevida interferência jurisdicional na esfera orgânica do Poder Legislativo.
É que a jurisdição constitucional qualifica-se como importante fator de contenção de eventuais
excessos, abusos ou omissões alegadamente transgressores do texto da Constituição da República,
não importando a condição institucional que ostente o órgão estatal – por mais elevada que seja sua
posição na estrutura institucional do Estado - de que emanem tais condutas. Não custa rememorar,
neste ponto, que tal entendimento – plenamente legitimado pelos princípios que informam o Estado
Democrático de Direito e que regem, em nosso sistema institucional, as relações entre os Poderes da
República – nada mais representa senão um expressivo reflexo histórico da prática jurisprudencial do
Supremo Tribunal Federal (RTJ 142/88-89 - RTJ 167/792-793 - RTJ 175/253 - RTJ 176/718, v.g.).
Essa visão é também compartilhada pelo magistério da doutrina (PEDRO LESSA, “Do Poder
Judiciário”, p. 65/66, 1915, Livraria Francisco Alves; RUI BARBOSA, “Obras Completas de Rui
Barbosa”, vol. XLI, tomo III, p. 255/261, Fundação Casa de Rui Barbosa; CASTRO NUNES, “Do
Mandado de Segurança”, p. 223, item n. 103, 5ª ed., 1956, Forense; PONTES DE MIRANDA,
“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969”, tomo III/644, 3ª ed., 1987,
Forense; JOSÉ ELAERES MARQUES TEIXEIRA, “A Doutrina das Questões Políticas no Supremo
Tribunal Federal”, 2005, Fabris Editor; DERLY BARRETO E SILVA FILHO, “Controle dos Atos
Parlamentares pelo Poder Judiciário”, 2003, Malheiros; OSCAR VILHENA VIEIRA, “Supremo
Tribunal Federal: Jurisprudência Política”, 2ª ed., 2002, Malheiros, v.g.), cuja orientação, no tema,
tem sempre ressaltado, na linha de diversas decisões desta Corte, que “O Poder Judiciário, quando
intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da
Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria
Carta da República” (RTJ 173/806, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Entendo cognoscível, desse
modo, salvo melhor juízo, o presente mandado de segurança, eis que configurada a existência, na
espécie, de litígio de índole constitucional. Superadas as questões prévias que venho de referir, passo
a apreciar a postulação cautelar formulada pelos ilustres impetrantes. A COMPETÊNCIA
EXTRAORDINÁRIA DE EDITAR MEDIDAS PROVISÓRIAS NÃO PODE LEGITIMAR
PRÁTICAS DE CESARISMO GOVERNAMENTAL NEM INIBIR O EXERCÍCIO, PELO
CONGRESSO NACIONAL, DE SUA FUNÇÃO PRIMÁRIA DE LEGISLAR. Quero registrar,
desde logo, uma vez mais, a minha extrema preocupação – que já externara, em 1990, quando do
julgamento da ADI 293-MC/DF, de que fui Relator - com o excesso de medidas provisórias que os
sucessivos Presidentes da República têm editado, transformando a prática extraordinária dessa
competência normativa primária em exercício ordinário do poder de legislar, com grave
comprometimento do postulado constitucional da separação de poderes. O exame da presente
controvérsia mandamental suscita reflexão em torno de matéria impregnada do mais alto relevo
jurídico, pois está em debate, neste processo, para além da definição do alcance de uma regra de
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caráter procedimental (CF, art. 62, § 6º), a própria integridade do sistema de poderes, notadamente o
exercício, pelo Congresso Nacional, da função primária que lhe foi constitucionalmente atribuída: a
função de legislar. Ao julgar a ADI 2.213-MC/DF, de que sou Relator, salientei, então, a propósito
da anômala situação institucional que resulta do exercício compulsivo do poder (extraordinário) de
editar medidas provisórias, que o postulado da separação de poderes, que impõe o convívio
harmonioso entre os órgãos da soberania nacional, atua, no contexto da organização estatal, como
um expressivo meio de contenção dos excessos, que, praticados por qualquer dos poderes, culminam
por submeter os demais à vontade hegemônica de um deles apenas. A decisão ora impugnada nesta
sede mandamental, considerados os fundamentos que lhe dão suporte legitimador, reflete,
aparentemente, a justa preocupação da autoridade apontada como coatora – que associa, à sua
condição de político ilustre, o perfil de constitucionalista eminente – com o processo de progressivo
(e perigoso) esvaziamento das funções legislativas, que devem residir, primariamente, como típica
função da instituição parlamentar, no Congresso Nacional (MICHEL TEMER, “Elementos de
Direito Constitucional”, p. 133, item n. 1, 22ª ed./2ª tir., 2008, Malheiros), em ordem a neutralizar
ensaios de centralização orgânica capazes de submeter, ilegitimamente, o Parlamento à vontade
unipessoal do Presidente da República, cuja hegemonia no processo legislativo tende, cada vez mais,
a inibir o poder de agenda do Legislativo, degradando-o, enquanto instituição essencial ao regime
democrático, à condição de aparelho estatal inteiramente subordinado aos desígnios do Executivo,
precisamente em decorrência da prática imoderada do poder de editar medidas provisórias. Na
realidade, a deliberação ora questionada busca reequilibrar as relações institucionais entre a
Presidência da República e o Congresso Nacional, fazendo-o mediante interpretação que destaca o
caráter fundamental que assume, em nossa organização política, o princípio da divisão funcional do
poder, cuja essencialidade - ressaltada por ilustres doutrinadores (JOSÉ ANTÔNIO PIMENTA
BUENO, “Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império”, p. 32/33, item ns. 27/28,
1958, reedição do Ministério da Justiça, Rio de Janeiro; MIGUEL REALE, “Figuras da Inteligência
Brasileira”, p. 45/50, 2ª ed., 1994, Siciliano; CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, “Medidas
Provisórias e Princípio da Separação de Poderes”, in “Direito Contemporâneo/Estudos em
homenagem a Oscar Dias Corrêa”, p. 44/69, 2001, Forense Universitária; JOHN LOCKE, “Segundo
Tratado sobre o Governo”, p. 89/92, itens ns. 141/144, 1963, Ibrasa; JAMES MADISON, “O
Federalista”, p. 394/399 e 401/405, 401, arts. ns. 47 e 48, 1984, Editora UnB, v.g.) – foi
expressamente destacada pelo eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, que acentuou
as gravíssimas conseqüências que necessariamente derivam da transgressão a esse postulado básico
que rege o modelo político-institucional vigente em nosso País (fls. 48): “Esta interpretação (...) é
uma interpretação do sistema constitucional. O sistema constitucional nos indica isso, sob pena de
termos que dizer o seguinte: (...) a Constituinte de 1988 não produziu o Estado Democrático de
Direito; a Constituinte de 1988 não produziu a igualdade entre os órgãos do Poder. A Constituinte de
1988 produziu um sistema de separação de Poderes, em que o Poder Executivo é mais relevante, é
maior, politicamente, do que o Legislativo.” (grifei) As razões expostas pelo Senhor Presidente da
Câmara dos Deputados põem em evidência um fato que não podemos ignorar: o de que a crescente
apropriação institucional do poder de legislar, por parte dos sucessivos Presidentes da República, tem
causado profundas distorções que se projetam no plano das relações políticas entre os Poderes
Executivo e Legislativo. Os dados pertinentes ao número de medidas provisórias editadas e
reeditadas pelos vários Presidentes da República, desde 05 de outubro de 1988 até a presente data,
evidenciam que o exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medida provisória
culminou por introduzir, no processo institucional brasileiro, verdadeiro cesarismo governamental
em matéria legislativa, provocando graves distorções no modelo político e gerando sérias disfunções
comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação de poderes. Desse modo, e
mesmo que o exercício (sempre excepcional) da atividade normativa primária pelo Poder Executivo
possa justificar-se em situações absolutamente emergenciais, abrandando, em tais hipóteses, “o
monopólio legislativo dos Parlamentos” (RAUL MACHADO HORTA, “Medidas Provisórias”, “in”
Revista de Informação Legislativa, vol. 107/5), ainda assim revelar-se-á profundamente inquietante -
na perspectiva da experiência institucional brasileira - o progressivo controle hegemônico do
aparelho de Estado, decorrente da superposição da vontade unipessoal do Presidente da República,
em função do exercício imoderado da competência extraordinária que lhe conferiu o art. 62 da
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Constituição. A FÓRMULA INTERPRETATIVA ADOTADA PELO PRESIDENTE DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS: UMA REAÇÃO LEGÍTIMA AO CONTROLE HEGEMÔNICO,
PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, DO PODER DE AGENDA DO CONGRESSO
NACIONAL? Todas essas circunstâncias e fatores – que tão perigosamente minimizam a
importância político-institucional do Poder Legislativo - parecem haver justificado a reação do
Senhor Presidente da Câmara dos Deputados consubstanciada na decisão em causa. Parece-me, ao
menos em juízo de estrita delibação, considerada a ratio subjacente à decisão ora impugnada, que a
solução interpretativa dada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados encerraria uma
resposta jurídica qualitativamente superior àquela que busca sustentar – e, mais grave, preservar –
virtual interdição das funções legislativas do Congresso Nacional. Se é certo, de um lado, que o
diálogo institucional entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo há de ser desenvolvido com
observância dos marcos regulatórios que a própria Constituição da República define, não é menos
exato, de outro, que a Lei Fundamental há de ser interpretada de modo compatível com o postulado
da separação de poderes, em ordem a evitar exegeses que estabeleçam a preponderância institucional
de um dos Poderes do Estado sobre os demais, notadamente se, de tal interpretação, puder resultar o
comprometimento (ou, até mesmo, a esterilização) do normal exercício, pelos órgãos da soberania
nacional, das funções típicas que lhes foram outorgadas. Na realidade, a expansão do poder
presidencial, em tema de desempenho da função (anômala) de legislar, além de viabilizar a
possibilidade de uma preocupante ingerência do Chefe do Poder Executivo da União no tratamento
unilateral de questões, que, historicamente, sempre pertenceram à esfera de atuação institucional dos
corpos legislativos, introduz fator de desequilíbrio sistêmico que atinge, afeta e desconsidera a
essência da ordem democrática, cujos fundamentos - apoiados em razões de garantia política e de
segurança jurídica dos cidadãos - conferem justificação teórica ao princípio da reserva de Parlamento
e ao postulado da separação de poderes. Interpretações regalistas da Constituição - que visem a
produzir exegeses servilmente ajustadas à visão e à conveniência exclusivas dos governantes e de
estamentos dominantes no aparelho social - representariam clara subversão da vontade inscrita no
texto de nossa Lei Fundamental e ensejariam, a partir da temerária aceitação da soberania
interpretativa manifestada pelos dirigentes do Estado, a deformação do sistema de discriminação de
poderes fixado, de modo legítimo e incontrastável, pela Assembléia Nacional Constituinte. A
interpretação dada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados ao § 6º do art. 62 da
Constituição da República, ao contrário, apoiada em estrita construção de ordem jurídica, cujos
fundamentos repousam no postulado da separação de poderes, teria, aparentemente, a virtude de
fazer instaurar, no âmbito da Câmara dos Deputados, verdadeira práxis libertadora do desempenho,
por essa Casa do Congresso Nacional, da função primária que, histórica e institucionalmente, sempre
lhe pertenceu: a função de legislar. É por isso que o exame das razões expostas pelo Senhor
Presidente da Câmara dos Deputados, na decisão em causa, leva-me a ter por descaracterizada, ao
menos em juízo de sumária cognição, a plausibilidade jurídica da pretensão mandamental ora
deduzida nesta sede processual. A deliberação emanada do Senhor Presidente da Câmara dos
Deputados parece representar um sinal muito expressivo de reação institucional do Parlamento a uma
situação de fato que se vem perpetuando no tempo e que culmina por frustrar o exercício, pelas
Casas do Congresso Nacional, da função típica que lhes é inerente, qual seja, a função de legislar. A
construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o
regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar
reverência ao texto constitucional, pois - reconhecendo a subsistência do bloqueio da pauta daquela
Casa legislativa quanto às proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por
medidas provisórias (não compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-
exclusão inscrita no art. 62, § 1º, da Constituição, na redação dada pela EC nº 32/2001) – preserva,
íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento. Mais do que isso, a decisão em causa
teria a virtude de devolver, à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa
institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de
selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de
importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na
visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do Presidente da República) - a formulação e
a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da
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d.2 Tramitação da medida provisória no Poder Legislativo (§5º, §8º e 9º, do art.
62):
1. COMISSÃO MISTA (62, §9º, CF – Caberá à Comissão mista de deputados e
senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de
serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do
Congresso Nacional)
2. CASA INICIAL: CÂMARA DOS DEPUTADOS
3. CASA REVISORA: SENADO FEDERAL
(62, §5º, CF: A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o
mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de
seus pressupostos constitucionais)
d.3. Quando a medida provisória é aprovada sem emendas parlamentares: é
discutida em Casa do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados-Casa Inicial/
Senado Federal: Casa Revisora, será considerada aprovada se obtiver, no
mínimo, a maioria simples ou relativa dos votos dos parlamentares presentes na
sessão plenária de cada Casa); não sofre fase de deliberação executiva – sanção
ou veto; a lei de conversão é promulgada e publicada pelo Presidente do Senado
Federal.
d.3. Quando são aprovadas emendas ao texto da medida provisória (62, §12.
Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida
provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou
vetado o projeto”): o projeto de lei de conversão segue o processo legislativo
ordinário: é discutido em votado em cada Casa do Congresso Nacional
(Câmara- Casa Inicial/ Senado: Casa Revisora) e será considerado aprovado se
obtiver o voto favorável da maioria simples ou relativa em cada Casa; se for
aprovado em ambas as Casas vai para a deliberação executiva (sanção ou veto
do Presidente); se for sancionado ou derrubado o veto do Presidente, a lei de
conversão será promulgada e publicada pelo Presidente da República (que se o
não fizer em quarenta e oito horas, passa para o Presidente do Senado que, se
não o fizer em quarenta e oito horas, passa para o Vice-Presidente do Senado).
observância do bloqueio procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição, considerada,
quanto a essa obstrução ritual, a interpretação que lhe deu o Senhor Presidente da Câmara dos
Deputados. Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reexame da
controvérsia em questão, indefiro o pedido de medida cautelar. 2. Solicitem-se informações ao
eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade ora apontada como coatora,
encaminhando-se-lhe cópia da presente decisão. Observo que a peça processual produzida a fls.
36/41 pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados refere-se, unicamente, à sua explícita
oposição ao deferimento da medida cautelar. A ilustre autoridade apontada como coatora deverá,
ainda, juntamente com as informações, identificar, discriminando-as, as medidas provisórias, que,
ora em tramitação na Câmara dos Deputados, acham-se na situação a que se refere o § 6º do art. 62
da Constituição. Publique-se. Brasília, 27 de março de 2009. Ministro CELSO DE MELLO Relator
*decisão publicada no DJE de 1º.4.2009
Íntegra do Informativo 540 do STF.
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3. Rejeição EXPRESSA ou perda de eficácia por decurso de prazo (§11, 62):
1. Após 60 dias, o Congresso Nacional, edita o decreto legislativo regulando as
situações jurídicas constituídas durante a vigência da MP: A medida provisória
PERDE EFICÁCIA A PARTIR DE SUA PUBLICAÇÃO (EX TUNC)
2. Após 60 dias, o Congresso não edita o decreto legislativo: A medida provisória
PERDE EFICÁCIA A PARTIR DE SUA REJEIÇÃO OU DA DATA EM QUE
EXPIROU SEU PRAZO DE VIGÊNCIA (EX NUNC)
h. REEDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA – (art. 62, §10, CF) – “É vedada a
reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada
ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo”.
5. O art. 2º da Emenda 32/2001: “As medidas provisórias editadas em data
anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida
provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do
Congresso Nacional”.
e1. CONTROLE POLÍTICO DE CONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA
PROVISÓRIA:
1. Controle pela Comissão Mista de deputados e senadores (62, §9º, CF): parecer
sobre a MP
a) pressupostos de edição da MP (controle que pode ser feito em face da possibilidade
de exame subjetivo ou objetivo) – inconstitucionalidade formal; 2. observância dos
limites materiais: inconstitucionalidade formal; 3. observâncias das regras de processo
legislativo: inconstitucionalidade formal; 4. mérito (ou matéria propriamente dita):
inconstitucionalidade material.
2. Controle por cada uma das Casas do Congresso Nacional (62, §5º, CF):
rejeição da MP
a) mesmo âmbito de incidência do controle da Comissão Mista
e2. CONTROLE JURISDICIONAL DE CONSTITUCIONALIDADE DA
MEDIDA PROVISÓRIA (sempre repressivo):
1. Pressupostos de edição da MP (relevância e urgência): SIM, em caráter
excepcional quando for possível realizar um exame objetivo.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
2. Limites materiais expressos: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
3. Processo legislativo: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
4. Matéria propriamente dita: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE
MATERIAL.
RESOLUÇÕES do PODER LEGISLATIVO
1. Resolução do Congresso Nacional (68, §3º, CF), Resolução da Câmara dos
Deputados (51, CF) ou Resolução do Senado Federal (52, CF): FORMALIZA
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COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS OU PRIVATIVAS DO PODER
LEGISLATIVO
a) Participação do Presidente da República no processo legislativo, seja
apresentando o projeto de resolução, sancionando ou vetando o projeto,
promulgando e publicando a Resolução? NÃO
b) Promulgação e Publicação:
RESOLUÇÃO DA CÂMARA: PRESIDENTE DA MESA DA CÂMARA
RESOLUÇÃO DO SENADO: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO
RESOLUÇÃO DO CONGRESSO: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO
(enquanto Presidente da Mesa do Congresso)
DECRETOS LEGISLATIVOS
1. Decreto Legislativo do Congresso Nacional (49, 62, §§3º, 11, CF): FORMALIZA
COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS DO CONGRESSO
a) Participação do Presidente da República no processo legislativo, seja
apresentando o projeto de resolução, sancionando ou vetando o projeto,
promulgando e publicando a Resolução? NÃO
b) Promulgação e Publicação: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO (enquanto
Presidente da Mesa do Congresso)
FUNÇÃO DE FISCALIZAÇÃO: TÍPICA DO PODER LEGISLATIVO
1. FISCALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: AS COMISSÕES
PARLAMENTARES DE INQUÉRITO
58, §3º, da Constituição Federal – “As Comissões Parlamentares de Inquérito, que
terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros
previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e
por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”
1. Requisitos formais para criação: REQUERIMENTO DE 1/3 DOS
MEMBROS DA CASA17
, podendo ser instalada separadamente por cada
uma das Casas (Câmara18
ou Senado) ou em conjunto (CPI Mista)19
17
"O modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui
matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. A garantia da
instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da
Assembléia Legislativa. Precedentes. Não há razão para a submissão do requerimento de
constituição de CPI a qualquer órgão da Assembléia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à
criação das comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da
CB/88.” ADI 3.619, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 1º-8-06, DJ de 20-4-07. 18
"A restrição estabelecida no § 4º do artigo 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
que limita em cinco o número de CPIs em funcionamento simultâneo, está em consonância com os
incisos III e IV do artigo 51 da Constituição Federal, que conferem a essa Casa Legislativa a
prerrogativa de elaborar o seu regimento interno e dispor sobre sua organização. Tais competências
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são um poder-dever que permite regular o exercício de suas atividades constitucionais." (ADI 1.635,
Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 19-10-00, DJ de 5-3-04) 19
“O Parlamento recebeu dos cidadãos, não só o poder de representação política e a competência
para legislar, mas, também, o mandato para fiscalizar os órgãos e agentes do Estado, respeitados,
nesse processo de fiscalização, os limites materiais e as exigências formais estabelecidas pela
Constituição Federal. - O direito de investigar - que a Constituição da República atribuiu ao
Congresso Nacional e às Casas que o compõem (art. 58, § 3º) - tem, no inquérito parlamentar, o
instrumento mais expressivo de concretização desse relevantíssimo encargo constitucional, que
traduz atribuição inerente à própria essência da instituição parlamentar. - A instauração do inquérito
parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à
satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Carta Política: (1)
subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa
legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto de apuração e (3) temporariedade da
comissão parlamentar de inquérito. - Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º),
impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da
vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao
Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subseqüentes e necessários à efetiva
instalação da CPI, não lhe cabendo qualquer apreciação de mérito sobre o objeto da investigação
parlamentar, que se revela possível, dado o seu caráter autônomo (RTJ 177/229 - RTJ 180/191-193),
ainda que já instaurados, em torno dos mesmos fatos, inquéritos policiais ou processos judiciais. O
ESTATUTO CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS PARLAMENTARES: A PARTICIPAÇÃO
ATIVA, NO CONGRESSO NACIONAL, DOS GRUPOS MINORITÁRIOS, A QUEM ASSISTE O
DIREITO DE FISCALIZAR O EXERCÍCIO DO PODER. - A prerrogativa institucional de
investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos
corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso
Nacional e que, por efeito de sua intencional recusa em indicar membros para determinada comissão
de inquérito parlamentar (ainda que fundada em razões de estrita conveniência político-partidária),
culmine por frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e
pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalização e de investigação do
comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se
estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. - Existe, no sistema político-jurídico brasileiro,
um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, cujas prerrogativas - notadamente
aquelas pertinentes ao direito de investigar - devem ser preservadas pelo Poder Judiciário, a quem
incumbe proclamar o alto significado que assume, para o regime democrático, a essencialidade da
proteção jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da prática
republicana das instituições parlamentares. - A norma inscrita no art. 58, § 3º, da Constituição da
República destina-se a ensejar a participação ativa das minorias parlamentares no processo de
investigação legislativa, sem que, para tanto, mostre-se necessária a concordância das agremiações
que compõem a maioria parlamentar. A CONCEPÇÃO DEMOCRÁTICA DO ESTADO DE
DIREITO REFLETE UMA REALIDADE DENSA DE SIGNIFICAÇÃO E PLENA DE
POTENCIALIDADE CONCRETIZADORA DOS DIREITOS E DAS LIBERDADES PÚBLICAS.
- O Estado de Direito, concebido e estruturado em bases democráticas, mais do que simples figura
conceitual ou mera proposição doutrinária, reflete, em nosso sistema jurídico, uma realidade
constitucional densa de significação e plena de potencialidade concretizadora dos direitos e das
liberdades públicas. - A opção do legislador constituinte pela concepção democrática do Estado de
Direito não pode esgotar-se numa simples proclamação retórica. A opção pelo Estado democrático
de direito, por isso mesmo, há de ter conseqüências efetivas no plano de nossa organização política,
na esfera das relações institucionais entre os poderes da República e no âmbito da formulação de
uma teoria das liberdades públicas e do próprio regime democrático. Em uma palavra: ninguém se
sobrepõe, nem mesmo os grupos majoritários, aos princípios superiores consagrados pela
Constituição da República. - O direito de oposição, especialmente aquele reconhecido às minorias
legislativas, para que não se transforme numa promessa constitucional inconseqüente, há de ser
aparelhado com instrumentos de atuação que viabilizem a sua prática efetiva e concreta. - A maioria
legislativa, mediante deliberada inércia de seus líderes na indicação de membros para compor
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2. Prazo certo: DELIMITADO NA SUA EXTENSÃO20
, HAVENDO A
POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO TAMBÉM POR PRAZO CERTO nos
termos do Regimento Interno, LIMITADA SUA DURAÇÃO À LEGISLATURA
EM QUE FOI INSTAURADA (art. 5º, § 2º, da Lei 1.579/52)
3. Amplitude do seu campo de atuação: FATOS DETERMINADOS, (ii) fatos
definidos e relacionados ao Poder Público, o que não impede a apuração de fatos
conexos ao principal ou o aditamento do objeto inicial da CPI ao longo da
determinada Comissão Parlamentar de Inquérito, não pode frustrar o exercício, pelos grupos
minoritários que atuam no Congresso Nacional, do direito público subjetivo que lhes é assegurado
pelo art. 58, § 3º, da Constituição e que lhes confere a prerrogativa de ver efetivamente instaurada a
investigação parlamentar em torno de fato determinado e por período certo. O CONTROLE
JURISDICIONAL DOS ATOS PARLAMENTARES: POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA
ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE
CONSTITUCIONAL. - O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias
constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira
plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa
atuação institucional se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. - Não obstante o caráter
político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos
legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam as suas atribuições
institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e
titularizados, ou não, por membros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina.
Precedentes. - A ocorrência de desvios jurídico-constitucionais nos quais incida uma Comissão
Parlamentar de Inquérito justifica, plenamente, o exercício, pelo Judiciário, da atividade de controle
jurisdicional sobre eventuais abusos legislativos (RTJ 173/805-810, 806), sem que isso caracterize
situação de ilegítima interferência na esfera orgânica de outro Poder da República. LEGITIMIDADE
PASSIVA "AD CAUSAM" DO PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL - AUTORIDADE
DOTADA DE PODERES PARA VIABILIZAR A COMPOSIÇÃO DAS COMISSÕES
PARLAMENTARES DE INQUÉRITO. - O mandado de segurança há de ser impetrado em face de
órgão ou agente público investido de competência para praticar o ato cuja implementação se busca. -
Incumbe, em conseqüência, não aos Líderes partidários, mas, sim, ao Presidente da Casa Legislativa
(o Senado Federal, no caso), em sua condição de órgão dirigente da respectiva Mesa, o poder de
viabilizar a composição e a organização das comissões parlamentares de inquérito. (MS 24831-DF.
Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 22.6.2005. Tribunal Pleno. DJ 4.8.2006. p. 00026).
O Tribunal, por maioria, rejeitou as questões preliminares suscitadas neste processo, inclusive
aquela proposta pelo Senhor Ministro Eros Grau. Prosseguindo no julgamento, e também por
votação majoritária, o Tribunal concedeu o mandado de segurança, nos termos do voto do relator,
para assegurar, à parte impetrante, o direito à efetiva composição da Comissão Parlamentar de
Inquérito, de que trata o Requerimento nº 245/2004, devendo, o Senhor Presidente do Senado,
mediante aplicação analógica do art. 28, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, c/c o
art. 85, caput, do Regimento Interno do Senado Federal, proceder, ele próprio, à designação dos
nomes faltantes dos Senadores que irão compor esse órgão de investigação legislativa, observado,
ainda, o disposto no § 1º do art. 58 da Constituição da República, vencido o Senhor Ministro Eros
Grau. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. 20
“O estatuto regimental em questão dispõe, em seu art. 35, § 3º, que ‘A Comissão (...) terá o prazo
de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão
de seus trabalhos’. Isso significa, portanto, que eventual omissão do requerimento de criação de CPI
será suprida, de pleno direito, pelo que prescreve a norma regimental em causa, pois esta — dando
concreção à finalidade da regra inscrita no § 3º do art. 58 da Constituição — estabelece, desde logo,
o prazo de duração dos trabalhos da Comissão encarregada da investigação parlamentar.” (MS
26.441-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 29-3-07, DJ de 9-4-07).
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investigação, (iii) o objeto da investigação tem de se relacionar com a competência
legislativa ou fiscalizatória do Congresso não podendo adentrar na análise dos
negócios privados Quando não estejam ligados com a gestão da coisa pública, (iv)
respeito ao princípio federativo e às competências dos Poderes Legislativos locais.
4. Limites de seu poder investigatório: (i) poder de investigação é sinônimo de
“poder de instrução processual penal” respeitando os mesmos limites constitucionais
impostos ao Poder Judiciário (necessária fundamentação (exposição dos motivos de
fato e de direito) de suas decisões (93, IX e X, CF), respeito ao sigilo de determinadas
informações).
5. PODERES – O QUE A CPI PODE FAZER:
(a) (5º, X, CF) QUEBRAR SIGILO BANCÁRIO, FISCAL E TELEFÔNICO
(b) INTIMAR E OUVIR INVESTIGADOS E TESTEMUNHAS21
,
DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA, SE NECESSÁRIO,
RESPEITADO O DIREITO AO SILÊNCIO (privilégio contra a auto-
incriminação) e o SIGILO PROFISSIONAL, SOMENTE SENDO OBRIGADOS
A RESPONDER SOBRE FATOS RELACIONADOS COM A INVESTIGAÇÃO
PARLAMENTAR22
(c) DETERMINAR A PRODUÇÃO DE PROVAS LÍCITAS: PERÍCIAS,
REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS, entre outras.
(d) BUSCA E APREENSÃO (desde que não seja domiciliar) E BUSCA
PESSOAL (são medidas cautelares), PRISÃO EM FLAGRANTE
21
“Comissão Parlamentar de Inquérito: intimação de indígena para prestar depoimento na condição
de testemunha, fora do seu habitat: violação às normas constitucionais que conferem proteção
específica aos povos indígenas (CF, arts. 215, 216 e 231). A convocação de um índio para prestar
depoimento em local diverso de suas terras constrange a sua liberdade de locomoção, na medida em
que é vedada pela Constituição da República a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo
exceções nela previstas (CF/88, artigo 231, § 5º). A tutela constitucional do grupo indígena, que visa
a proteger, além da posse e do usufruto das terras originariamente dos índios, a respectiva identidade
cultural, estende-se ao indivíduo que o compõe, quanto à remoção de suas terras, que é sempre ato de
opção, de vontade própria, não podendo se apresentar como imposição, salvo hipóteses excepcionais.
Ademais, o depoimento do índio, que não incorporou ou compreende as práticas e modos de
existência comuns ao ‘homem branco’ pode ocasionar o cometimento pelo silvícola de ato ilícito,
passível de comprometimento do seu status libertatis. Donde a necessidade de adoção de cautelas
tendentes a assegurar que não haja agressão aos seus usos, costumes e tradições.” (HC 80.240, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 20- 6-01, DJ de 14-10-05). 22
“De tal garantia decorrem, para a pessoa objeto de investigação, e, até, para testemunha, os
seguintes direitos: a) manter silêncio diante de perguntas cuja resposta possa implicar auto-
incriminação; b) não ser presa em flagrante por exercício dessa prerrogativa constitucional, sob
pretexto da prática de crime de desobediência (art. 330 do Código Penal), nem tampouco de falso
testemunho (art. 342 do mesmo Código); e c) não ter o silêncio interpretado em seu desfavor." HC
84.214-MC, Rel. Min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 23-4-04, DJ de 29-4-04.
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(e) NÃO ESTÁ SUJEITA À OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO
CONTRADITÓRIO, DADA A NATUREZA INQUISITÓRIA DA
INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR23
6. O QUE A CPI NÃO PODE FAZER
(a) NÃO tem o PODER GERAL DE CAUTELA. Exemplos: não pode
DECRETAR INDISPONIBILIDADE DE BENS, PROIBIÇÃO DE SE
AUSENTAR DO PAÍS OU DA COMARCA, ARRESTO, SEQÜESTRO,
HIPOTECA JUDICIÁRIA, PRISÃO PREVENTIVA, entre outras.
(b) IMPEDIR A TESTEMUNHA OU O INVESTIGADO DE SE COMUNICAR
COM O SEU ADVOGADO DURANTE O DEPOIMENTO
(c) (5º, LXI, CF) DETERMINAR PRISÃO (SALVO PRISÃO EM
FLAGRANTE)
(d) (5º, XI, CF)
DETERMINAR MEDIDA QUE IMPLIQUE INVASÃO
DOMICILIAR
(e) (5º, XII, CF) DETERMINAR INTERCEPTAÇÃO TELEFÔNICA
(QUEBRA DO SIGILO DA COMUNICAÇÃO TELEFÔNICA)
(f) (2º, CF) INTIMAR OU DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA DE
MAGISTRADOS PARA PRESTAREM DEPOIMENTO SOBRE ATOS
PRATICADOS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL
(g) (231, §5º, CF) INTIMAR OU DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA
DE INDÍGENAS PARA PRESTAREM DEPOIMENTO FORA DE SUAS
TERRAS
(h) QUEBRAR O SIGILO JUDICIAL
(i) SUBMETER TESTEMUNHAS OU INVESTIGADOS A TRATAMENTO
DESUMANO OU DEGRADANTE24
23
"No que concerne à alegada violação da garantia de contraditório e ampla defesa (fls. 15), não
parece relevante, por ora, a indicação de ter sido negada qualquer possibilidade de defesa à
impetrante em contraposição ao acolhimento de declarações de ‘pessoa de credibilidade duvidosa’.
Também considero que esse fundamento não basta para a concessão da liminar. É que a própria
natureza do inquérito parlamentar, semelhante ao inquérito policial, afasta o contraditório como
requisito de validade do procedimento (a respeito, cf. HC 73.271, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira
Turma, julgamento em 19-3-06)." (MS 25.508-MC, Min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática,
julgamento em 15-9-05, DJ de 23-9-05) 24
“Dessa forma, estará agindo no mínimo autoritariamente quem, participando de uma CPI, negar o
direito ao silêncio à pessoa que possa ser responsabilizada ao final da investigação. Em seu
interrogatório, o indiciado terá que ser tratado sem agressividade, truculência ou deboche, por quem
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7. Possibilidade de controle judicial dos atos das CPIs: SIM, INERENTE AO
MECANISMO DE FREIOS E CONTRAPESOS.
Súmula 397 do Supremo Tribunal Federal: O poder de polícia da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependências,
compreende, consoante o Regimento, a prisão em flagrante do acusado e a
realização do inquérito.
FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: OS TRIBUNAIS DE
CONTAS (70, CF)
a. Conceito: controle externo – controle das contas públicas sob o aspecto
contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial
b. Poder controlador e poderes controlados: Congresso Nacional (controlador)
com o auxílio dos Tribunais de Contas, Controlados: Poderes Executivo (toda a
Administração Pública direta e indireta) e Judiciário e todos os particulares
responsáveis pela gestão do patrimônio público.
c. Princípios constitucionais aplicáveis ao controle externo: legalidade,
legitimidade, economicidade, além daqueles previstos no art. 37, caput:
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS: IMUNIDADES PARLAMENTARES
1. INVIOLABILIDADE OU IMUNIDADE MATERIAL25
: (53, caput, CF) –
“Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de
suas opiniões, palavras e votos”.
(a) Causa excludente penal e civil da ilicitude do fato:
“A inviolabilidade parlamentar elide não apenas a criminalidade ou a
imputabilidade criminal do parlamentar, mas também a sua responsabilidade civil
por danos oriundos da manifestação coberta pela imunidade ou pela divulgação
dela: é conclusão assente, na doutrina nacional e estrangeira, por quantos se tem
ocupado especificamente do tema.”26
o interroga diante da imprensa e sob holofotes, já que a exorbitância da função de interrogar está
coibida pelo art. 5º, III, da Constituição Federal, que prevê que 'ninguém será submetido a tortura
nem a tratamento desumano ou degradante'. Aquele que, numa CPI, ao ser interrogado, for
injustamente atingido em sua honra ou imagem, poderá pleitear judicialmente indenização por danos
morais ou materiais, neste último caso, se tiver sofrido prejuízo financeiro em decorrência de sua
exposição pública, tudo com suporte no disposto na Constituição Federal, em seu art. 5º, X.” (MS
25.617-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 24-10-05, DJ de 3-11-
05). 25
Informativo do STF n. 232, Relator: Ministro Celso de Mello, RE 210.917-RJ. 26
Informativo do STF n. 118. RE 210.917-RJ. Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. DJU 18.6.01.
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(b) Palavras, opiniões e votos que guardem pertinência temática com o exercício
do mandato legislativo – ATOS FUNCIONAIS “A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF,
art. 53, caput), que representa um instrumento vital destinado a viabilizar o
exercício independente do mandato representativo, somente protege o membro do
Congresso Nacional, qualquer que seja o âmbito espacial ("locus") em que este
exerça a liberdade de opinião - ainda que fora do recinto da própria Casa
legislativa -, desde que as suas manifestações guardem conexão com o
desempenho da função legislativa (prática "in officio") ou tenham sido
proferidas em razão dela (prática "propter officium"), não obstante a
superveniente promulgação da EC 35/2001, que não ampliou, em sede penal, a
abrangência tutelar da cláusula de inviolabilidade. - A prerrogativa indisponível
da imunidade material - que constitui garantia inerente ao desempenho da função
parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem
pessoal) - não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que
nenhuma relação tenham com o exercício do mandato legislativo. - É que a
cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente
proteger o parlamentar, supõe que exista o necessário nexo de implicação
recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática
inerente ao ofício congressional, de outro.”27
(c) Dentro ou fora do recinto parlamentar
(d) Alcança a publicidade pela imprensa do fato acobertado pela imunidade
(exemplo: entrevistas concedidas por parlamentares à imprensa a respeito de
investigações em curso em CPI);
“Nesse quadro é indiscutível que a compreensão da publicidade no âmbito da
imunidade real há de acompanhar o alargamento do domínio da inviolabilidade,
de modo a proteger não apenas a divulgação de atos do estrito exercício do
mandato, quais os discursos parlamentares, mas também aos atos que o excedam,
mas que se tenham como relacionados à atividade ou à condição de congressista
do agente e, por isso, também cobertos pela franquia constitucional.” Informativo
do STF n. 118. RE 210.917-RJ. Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. DJU
18.6.01.
(e) Não afasta a responsabilidade disciplinar pelos excessos – “quebra de decoro
parlamentar” (55, II, CF)
(f) eficácia temporal permanente ou absoluta: COMEÇA COM A POSSE E
MESMO DEPOIS DE EXPIRADO O MANDATO, NÃO PODE SER
PROCESSADO POR OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS PROFERIDAS NA
FUNÇÃO PARLAMENTAR OU EM RAZÃO DELA
27
Informativo do STF n. 275. Inquérito 617-RR. Relator: Ministro Celso de Mello.
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2. IMUNIDADE FORMAL (53, §2º a 5º): (a) imunidade em relação à prisão, (b)
imunidade processual: em relação ao processo penal tratando-se de crimes
ocorridos após a diplomação
a) Imunidade em relação à prisão (53, §2º) – “Desde a expedição do diploma, os
membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em fragrante de
crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro
horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva
sobre a prisão”.
(a.1) Abrangência: prisão penal e prisão civil, (a.2) Termo inicial: desde a
diplomação, (a.3) Votação ostensiva e nominal: para deliberação sobre a
manutenção ou não da prisão, sempre por maioria absoluta dos membros da
Casa
“A garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal não
obsta, observado o due process of law, a execução de penas privativas de
liberdade definitivamente impostas aos membros do Congresso Nacional.”
Supremo Tribunal Federal. RTJ 70/607.
b) Imunidade em relação ao processo penal somente nos crimes ocorridos após a
diplomação (53, §3º) – “Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por
crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à
Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto
da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da
ação.”
(b.1) Termo inicial e final – eficácia temporal limitada – da diplomação até o
término do mandato
(b.2) Requisitos para a sustação:
(1) Momento da prática do crime: crime praticado depois da diplomação
(2)Termos para sustação do processo exclusivamente criminal: ação penal desde
que já tenha sido recebida a denúncia e antes da decisão final
(3) Pessoa competente para requerer a instauração do processo de sustação:
partido político com representação na Casa
(4) Quórum qualificado para a sustação: maioria absoluta
(5) Prazo para o exercício da competência de sustação: 45 dias, a contar do
recebimento do pedido pela Mesa Diretora, prazo improrrogável
5. Prerrogativa de foro (53, §1º) – “Os deputados e senadores, desde a expedição
do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal”
(a) Abrangência: “crimes comuns”: engloba crimes de competência da justiça
estadual, federal, eleitoral, militar e contravenções penais.
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(b) Prerrogativa de foro e co-réu que não tenha prerrogativa de foro:
b.1 em se tratando de crimes que não sejam dolosos contra a vida: Súmula 704
do Supremo Tribunal Federal: “Não viola as garantias do juiz natural, da ampla
defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo
do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados.” – prevalece
a competência do STF.
b.2 em se tratando de crimes dolosos contra a vida: o cidadão será julgado pelo
Tribunal do Júri.
6. Parlamentar licenciado (56, I e II) continua no gozo das imunidades? NÃO.
6a. Parlamentar licenciado continua no gozo da prerrogativa de função? SIM
“Imunidade parlamentar formal e foro por prerrogativa de função: o
afastamento do Deputado ou Senador do exercício do mandato, para investir-
se nos cargos permitidos pela Constituição (art. 56, I) suspende-lhes a
imunidade formal (cf. Inq. 104, 26.08.81, RTJ 99/477, que cancelou a Súmula
4), mas não o foro por prerrogativa de função (Inq. 780, 02.09.93, RTJ
153/503).”28
6b. O Suplente goza de imunidade (material e formal) e prerrogativa de foro?
NÃO
7. Não podem ser obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou
prestadas em razão do mandato (53, §6º, CF)
8. Imunidade em relação à incorporação às Forças Armadas (53, §7º, CF) – a
incorporação, mesmo em tempo de paz, e ainda que militares, depende de licença da
respectiva Casa
9. Suspensão das imunidades no estado de sítio: 53, §8º, CF - “As imunidades dos
deputados ou senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser
suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos
casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam
incompatíveis com a execução da medida.”
10. INCOMPATIBILIDADES (54, CF)
11. PROCESSO DE PERDA DO MANDATO:
(a) EXTINÇÃO: COMPETÊNCIA VINCULADA, ATO DECLARATÓRIO,
MESA DA CASA pode agir de ofício ou provocada por qualquer de seus
membros ou partido político representado no Congresso Nacional,
ASSEGURADA A AMPLA DEFESA
28
Supremo Tribunal Federal. Inquérito (Questão de Ordem) n. 1070/TO. Relator: Ministro
Sepúlveda Pertence. Julgamento: 6.9.01. DJU 11.10.01.
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1. Hipóteses de extinção (55, III a V): (que deixar de comparecer, em cada sessão
legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo
licença ou missão por esta autorizada; que perder ou tiver suspensos os direitos
políticos29
; quando o decretar a justiça eleitoral nos casos previstos nesta
Constituição)
(b) CASSAÇÃO: COMPETÊNCIA DISCRICIONÁRIA, POLÍTICA, ATO
CONSTITUTIVO, DECISÃO DA CÂMARA OU DO SENADO, VOTO
SECRETO, MAIORIA ABSOLUTA, não pode agir de ofício, DEPENDE DE
PROVOCAÇÃO da Mesa ou de partido político representado no Congresso
Nacional, ASSEGURADA A AMPLA DEFESA
2. Hipóteses de cassação (55, I, II e VI): (que infringir qualquer das proibições
estabelecidas no artigo anterior, cujo procedimento for declarado incompatível com
o decoro parlamentar, que sofrer condenação criminal em sentença transitada em
julgado) (Lei Complementar 64/90, art. 1, inc. I, alínea b)
12. HIPÓTESES QUE NÃO CARACTERIZAM PERDA DO MANDATO (56,
CF)
13. DEPUTADOS ESTADUAIS e DISTRITAIS: 27, §1º, CF
a) Gozam de imunidade material e formal? SIM
b) Prerrogativa de foro (implícita na Constituição Federal decorrente do
princípio da simetria):
1. crimes de competência da Justiça Estadual: TRIBUNAL DE JUSTIÇA
2. crimes de competência da Justiça Federal: TRIBUNAL REGIONAL
FEDERAL
3. crimes eleitorais: TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL
(A Súmula 3 do STF – “A imunidade concedida a deputados estaduais é restrita à
justiça do Estado” - foi cancelada.)
14. VEREADORES (29, VIII e IX, CF)
a) Gozam de imunidade material? SIM, NOS LIMITES DA CIRCUNSCRIÇÃO
DO MUNICÍPIO
b) Gozam de imunidade formal: NÃO
c) Gozam de prerrogativa de foro? (Súmula 721 do STF: “A competência
constitucional do Tribunal do Júri prevalece sobre o foro por prerrogativa de função
estabelecido exclusivamente pela Constituição Estadual”) SIM, SE HOUVER
EXPRESSA PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E É RESTRITA
AOS CRIMES DE CONTRAVENÇÕES PENAIS DE COMPETÊNCIA DA
JUSTIÇA ESTADUAL.
29
Hipóteses de perda de direitos políticos (15, I e IV, CF): cancelamento da naturalização por
sentença transitada em julgado e recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação
alternativa, nos termos do art. 5º, VIII, da CF. Hipóteses de suspensão de direitos políticos
abrangidas pelo art. 55, IV, da CF: incapacidade civil absoluta e improbidade administrativa.
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1. crimes comuns de competência da justiça estadual que não sejam dolosos
contra a vida? SIM, SE HOUVER PREVISÃO EXPRESSA NA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
2. crimes comuns de competência da justiça estadual que sejam dolosos contra a
vida? NÃO, SEMPRE SERÃO JULGADOS PELO TRIBUNAL DO JURI
2. crimes de competência da justiça federal? NÃO
3. crimes eleitorais? NÃO
15. DETENTOR DE MANDATO ELETIVO É SERVIDOR PÚBLICO (art. 38,
CF)