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Diálogo com o TCU

Palestrante: André Pachioni Baeta

“A realidade que predomina amplamente nas licitações de obras públicas

no país envolve uma série de procedimentos, dentre os quais

destacamos:

a) O contratante publica a licitação apresentando, muitas vezes, projeto

básico inadequado e/ou incompleto.

b) O orçamento de referência (do contratante) bem como a proposta

orçamentária dos interessados, devem obedecer como limite superior de

preços, aqueles constantes das tabelas dos Sistemas SINAPI ou SICRO.

c) Como Tabelas Gerais de Preços, SINAPI e SICRO não espelham a

exata realidade dos empreendimentos a serem contratados, seja em

relação ao preço dos serviços, seja em relação à composição unitária

dos serviços (tipos de equipamentos, coeficientes técnicos), e

principalmente, em relação à especificidade de cada obra.”

Questão 1:

“d) Os valores aplicados sobre a mão de obra, normalmente adotados

como piso salarial não representam a realidade do mercado, além de

desconsiderarem adicionais constantes de convenções coletivas de

trabalho.

e) Feito o julgamento das propostas apresentadas, o vencedor assina

contrato com a administração, caracterizando assim o ato jurídico perfeito

e acabado, assumindo as responsabilidades de execução do objeto pelo

preço aprovado.

f) Mesmo cumprindo as determinações físicas e financeiras pactuadas, as

empresas têm sofrido fiscalização do TCU que passa a verificar se os

equipamentos utilizados na obra são os mesmos indicados nas

composições unitárias de preços das propostas; se o preço de aquisição

dos insumos correspondem àqueles indicados no orçamento; se as

distâncias para o transporte de insumos ocorrida em campo correspondem

às distâncias previstas nas composições de preços unitários – entre outros

aspectos do gênero.”

Questão 1 (continuação):

“Resumindo, os projetos não têm espelhado a realidade a ser executada, as

propostas são limitadas aos orçamentos de referência, que desconsideram

as especificidades de cada obra, sacrificando a Engenharia de Custos. O

lucro é tabelado. Os contratos, oriundos de certames legais, sofrem

interferência a qualquer momento, sendo literalmente auditados em relação

ao seu custo, e não aos preços ofertados.

Pergunta: A fiscalização do TCU não deveria restringir-se a auditar os

certames licitatórios e a verificar se o objeto contratado foi ou está sendo

executado dentro dos padrões de qualidade, de prazo e de preço pactuados

inicialmente entre as partes?”

Questão 1 (continuação):

Resposta à Questão 1: Projetos Básicos Deficientes

•Ao longo dos últimos 15 anos, os projetos básicos deficientes

são a principal irregularidade observada pelo TCU nas

auditorias de obras públicas.

•Em 2012, 49% das obras fiscalizadas pelo TCU foram licitadas

a partir de projetos básicos deficientes.

•O TCU atua com rigor quando tal prática é constatada,

conforme pode ser observado na jurisprudência apresentada a

seguir.


Projetos Básicos deficientes podem provocar anulação da licitação

AC 353/07 – Plenário (voto condutor):

5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha administrativa,

restará à Corte de Contas, sempre que confrontada com a prática por tudo

perniciosa da revisão contratual indiscriminada, perquirir minudentemente

de suas verdadeiras intenções e aplicar as cominações previstas em lei a

todos os responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso,

os autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos exatos

termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno direito os

atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto incompleto,

defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a alteração do

contrato visando à correção das imperfeições, mas sua anulação para

realização de nova licitação, bem como a responsabilização do gestor

faltoso.


SÚMULA Nº 261/2010

Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração

de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele

aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei

nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de

projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o

objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.

Resposta à Questão 1: Referências de Preço

•Os custos presentes no Sinapi e no Sicro são valores

referenciais, podendo ser ultrapassados nos termos da

legislação em vigor.

•Exige-se apenas que o gestor justifique tal fato em seu

orçamento.

•Nos termos da LDO, as composições referenciais podem (e

devem) ser ajustadas para espelhar a realidade executiva da

obra. Vejamos o que diz a LDO:

“Art.. 102. O custo global das obras e dos serviços de

engenharia contratados e executados com recursos

dos orçamentos da União será obtido a partir de

composições de custos unitários, previstas no projeto,

menores ou iguais à mediana de seus

correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de

Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI,

mantido e divulgado, na internet, pela Caixa

Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e

serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de

Obras Rodoviárias - SICRO, ...”

LDO 2013 – Lei 12.708/2012 - Referências de Preço

LDO 2013 – Lei 12.708/2012 - Referências de Preço

“Art.102

§ 2o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o

disposto no caput deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser

apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de

referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da

administração pública federal, em publicações técnicas especializadas,

em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de

mercado.

§ 3o Na elaboração dos orçamentos-base, os órgãos e entidades da

administração pública federal poderão considerar especificidades locais

ou de projetos na elaboração das respectivas composições de custos

unitários, desde que demonstrada, em relatório técnico elaborado por

profissional habilitado, a pertinência dos ajustes para obras ou serviços

de engenharia a ser orçada.”

Adequações nas Composições do SINAPI

A utilização de composições do Sinapi ou de qualquer outra tabela de custos necessita de conhecimentos de engenharia e de experiência de construção para sua adequação às premissas técnicas da obra.

Diversas parcelas do preço de uma obra não estão contempladas no Sinapi: – BDI do construtor;

– Mobilização e desmobilização;

– Instalação do Canteiro de Obra;

– Administração Local da Obra;

– Equipamentos de proteção individual;

– Ferramentas;

(continua)

Adequações nas Composições do SINAPI (continuação)

• Alimentação e Transporte de trabalhadores

• Custos com horas extras ou adicional noturno em obras executadas em mais de um turno de trabalho;

• Fretes e transportes de insumos em obras executadas em locais afastados dos centros urbanos;

• Custos com equipamentos de proteção coletiva (bandejas, sinalização, extintores, guarda-corpos etc.) e higiene e segurança do trabalho;

• Custos com manutenção do canteiro de obras;

• Custos com a mão de obra não considerados nos salários e encargos sociais, mas obrigatórios por força de convenções coletivas de trabalho, imposições contratuais ou legais (seleção, recrutamento, exames admissionais, periódicos e demissionais, treinamento, seguro de vida em grupo, planos de saúde, cestas básicas etc.).

Tais custos deverão ser apropriados em separado pelo orçamentista e incluídos no orçamento da obra.

Resposta à Questão 1: Custos com Mão de Obra

•O gestor público, ao elaborar o orçamento, não conhece qual é a política de gestão de pessoal do licitante vencedor, em especial as políticas de remuneração e de recrutamento de trabalhadores.

• A solução é utilizar as disposições presentes nas convenções coletivas de trabalho para estimativa do custo horário das diversas categorias profissionais, ou adotar os valores constantes dos sistemas referenciais de custos da administração pública.

•Os salários informados pelo Sinapi são pesquisados mensalmente pelo IBGE junto à empresas de construção civil.


•Em recente auditoria, o TCU constatou que, em geral, os salários informados pelo Sinapi estão aderentes aos constantes da RAIS e do CAGED.

•Por exemplo, o gráfico a seguir apresente dados obtidos para um Pedreiro no Estado de São Paulo:


•Engenheiro (São Paulo):


•Engenheiro Júnior (São Paulo):


•Engenheiro Pleno (São Paulo):


•Engenheiro Sênior (São Paulo):

Resposta à Questão 1: Lucro e BDI

•Não há nenhum tabelamento de lucro ou de BDI em vigor.

•Os parâmetros referenciais de BDI presentes nos Acórdãos 2369/2011 e 325/2007 não são obrigatórios para o particular, que pode formar os seus preços da forma que bem entender.

•A lei exige apenas que a Administração estabeleça, no edital, o preço máximo que está disposta a pagar para a execução da obra. Para tal finalidade, deverá estabelecer uma taxa de BDI referencial.

• No julgamento das propostas, o contratante deve se ater à análise do preço ofertado. A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI) não é adequada para a desclassificação de uma licitante ou para caracterização de sobrepreço.

Preço contratado <= Preço referencial

Ou:

Custo contratado + BDI contratual <= Custo referência + BDI referência

Resposta à Questão 1: Lucro e BDI

•O orçamentista da Administração Pública não conhece qual será a empresa vencedora da licitação, muito menos qual é o lucro almejado pelo construtor e quais são as despesas indiretas dos licitantes, trazendo dificuldades e incertezas na estimativa do BDI a ser utilizado no orçamento-base da licitação.

•Uma das soluções é utilizar médias ou parâmetros históricos de valores praticados de BDI em outras obras semelhantes.

Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos

•Os licitantes estão vinculados às normas cogentes que regem os

certames, tendo liberdade para apresentar suas propostas apenas dentro

dos limites estabelecidos pelo Edital.

•Se os preços oferecidos estiverem acima do admitido no edital, cabe à

comissão de licitação desclassificar a proposta, na forma do art. 48, II, da

Lei nº 8.666/93.

•No campo do direito administrativo, não há falar em total liberdade ao

particular para ajustar o preço a ser pago, comum nos contratos

particulares, visto que tratam de direitos disponíveis. O objeto de todo

contrato administrativo, em regra, é indisponível.

•Não pode, portanto, ser livremente negociado pela Administração com

terceiro contratado. Este, ao firmar ajuste com o Estado, abre mão de

diversas prerrogativas que tem como particular, em nome do interesse

público subjacente a todo contrato administrativo.

Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos

•Dessa forma, caso reste evidenciado o superfaturamento no contrato, não

há como afastar a concorrência do particular, pessoa física ou jurídica, que

colaborou com a ilicitude, no mínimo, de forma culposa.

•É dever do TCU determinar a correção de vício constante de contrato celebrado.

•Todavia, o contratado não é obrigado a repactuar os seus preços. Por outro lado, a Administração Pública pode rescindir unilateralmente os contratos com sobrepreço e realizar nova licitação.

Resposta à Questão 1: Fiscalização do TCU nos Contratos • O TCU tem procurado concentrar suas auditorias em editais de licitação

ou em obras ainda não iniciadas, pois os resultados alcançados têm se

mostrado mais eficazes.

•No entanto, nem todas as fiscalizações do TCU podem ser realizadas

antes da contratação, de modo que se a fiscalização ocorrer em momento

posterior à assinatura do contrato, não pode o TCU deixar de avaliar se os

preços contratados estão de acordo com os referenciais e com as diretrizes

estabelecidas pela LDO.

•Da mesma forma, não pode o TCU ignorar problemas relacionados à

elaboração de projetos, por exemplo, em virtude de o contrato encontrar-se

assinado.

•Por seu turno, para que o TCU verifique se o contrato está sendo

executado de acordo com os padrões de preços pactuados inicialmente

entre as partes, faz-se necessário examinar se os quantitativos executados

correspondem às quantidades medidas e pagas ou se os serviços estão

sendo executados de acordo com as especificações de serviço, o que, por

vezes, implica examinar aspectos relacionados a distâncias de transporte e

até mesmo a composição de custos do serviço, conforme o caso.

“É muito comum que obras já com ordem de início de serviços, portanto já

em andamento, tenham suas atividades paralisadas (total ou parcialmente)

por questões de responsabilidade exclusiva do órgão contratante (falta de

desapropriação e relocação necessária; falta de liberações ambientais; falta

de liberação ou de desapropriação de jazidas; revisão de projeto; entre

outras).

Tais paralisações fazem com que toda uma administração, equipamentos e

equipes de trabalhadores fiquem sem atividade durante um período, por

vezes bem expressivo – o que provoca, via de regra, aditivos de prazo nas

obras sem o correspondente ressarcimento dos ônus financeiros.

Pergunta: Como o TCU entende que poderão ser ressarcidos tais ônus,

desde que devidamente comprovados?”

Questão 2:

•Os exemplos apresentados no questionamento relacionam-se com o que

se denomina no mundo jurídico de “fato da administração”, que pode ser

definido como toda ação ou omissão do Poder Público, especificamente

relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução.

•No geral, eventual ressarcimento de despesas referentes a paralisações

ou atrasos causados pela Administração requer a comprovação da

realização de tais despesas, bem como a demonstração da existência de

fato da administração e da quebra do equilíbrio econômico-financeiro do

contrato, caracterizado, entre outros fatores, pela alteração das condições

inicialmente pactuadas e pela assunção de ônus insuportável à execução

contratual por uma das partes.

•Os fatos apontados também podem ser motivo para a rescisão do

contrato. Vejamos como a Lei 8.666/93 rege a matéria:

Resposta à Questão 2:

Lei 8.666/93

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

(...)

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por

prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade

pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por

repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do

pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente

imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado

ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do

cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a

situação;

(...)

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto

para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais,

bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;


Lei 8.666/93

Art. 79.

(...)

§ 2º Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo

anterior, sem que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos

prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito

a:

I - devolução de garantia;

II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;

III - pagamento do custo da desmobilização.

(...)

§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o

cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo.


“Uma série de levantamentos indica que os prejuízos causados ao erário e

principalmente à sociedade, por força da paralisação de obras/contratos,

supera em muito a chamada “economia” aos cofres públicos decorrente das

interrupções contratuais determinadas pelo TCU. Muito embora o TCU

recomende ao Legislativo a interrupção do contrato, a prática tem mostrado

que tal recomendação é suficiente para a paralisação da obra, mesmo que

posteriormente não fique comprovada qualquer irregularidade.

Pergunta: A execução dos contratos de obras e serviços de engenharia,

normalmente exige longo prazo para sua execução. Não seria mais oportuno

esgotar quaisquer questionamentos no decorrer dos contratos, sem provocar

sua interrupção a partir de indícios que poderão não ser comprovados

posteriormente?”

Questão 3:

•A recomendação para paralisação de obras pelo TCU é uma medida

drástica, adotada apenas em último caso, quando já se esgotaram todos os

meios de se solucionar os problemas identificados. Sempre é ponderada em

relação ao estágio de execução da obra e sopesando-se os prejuízos sociais

e econômicos decorrentes da sua paralisação.

•A LDO também exige que a irregularidade seja relevante em relação ao

valor do contrato: (Art. 93, Lei 12.708/2012).

•A deliberação de paralisação da obra pelo Congresso Nacional deverá

considerar, entre outros fatores, os impactos econômicos e financeiros, o

custo da deterioração ou perda das parcelas executadas, as despesas

necessárias à preservação das instalações e dos serviços já executados, o

custo da deterioração ou perda das parcelas executadas e os riscos sociais,

ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na

fruição dos benefícios do empreendimento (art. 94 da Lei 12.708/2012).


“Art. 94. O Congresso Nacional levará em consideração, na sua deliberação pelo

bloqueio ou desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira de contratos,

convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos de obras e

serviços com indícios de irregularidades graves, a classificação da gravidade do

indício, nos termos estabelecidos nos incisos IV, V e VI do § 1o do art. 93, e as razões

apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis pela execução, em especial:

I - os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos

benefícios do empreendimento;

II - os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do

atraso na fruição dos benefícios do empreendimento;

III - a motivação social e ambiental do empreendimento;

IV - o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas;

V - as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços já

executados;

VI - as despesas inerentes à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;

VII - as medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o

saneamento dos indícios de irregularidades apontados; e

VIII - o custo total e o estágio de execução física e financeira de contratos, convênios,

obras ou parcelas envolvidas. “


•A paralisação da obra poderá evitada, caso os órgãos e as entidades

executores adotem medidas corretivas para o saneamento das possíveis

falhas ou se forem oferecidas garantias suficientes à cobertura integral dos

supostos prejuízos potenciais ao erário.

•Nenhuma obra recebe recomendação de paralisação pelo TCU sem que o

órgão executor público tenha oportunidade de apresentar manifestação

prévia.

•Além disso, o Congresso Nacional realiza reuniões e audiências com os

representantes dos órgãos e das entidades envolvidos, que poderão expor

as medidas saneadoras já tomadas e as razões pelas quais as obras sob

sua responsabilidade não devam ser paralisadas, inclusive quanto aos

prejuízos potenciais da paralisação para a administração pública e para a

sociedade.

•Atualmente apenas três obras públicas estão incluídas no quadro de

bloqueio da LOA. Nenhuma delas é de elevada envergadura social e

econômica.


“Diversos Acórdãos do TCU (nºs 325/2007; 1.287/2007; 1.427/2007;

440/2008; 1.685/2008; 1.858/2009 e o recente 2.369/2011) deixam claro que

“os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento, e

Mobilização e Desmobilização – devem constar obrigatoriamente da Planilha

Orçamentária, com detalhamento adequado e devidamente motivados”.

Porém, a maioria dos órgãos contratantes do poder público não tem atendido

a esta determinação, especificamente no que tange a Administração Local.

Os mesmos Acórdãos estabelecem que da Administração local fazem parte

“as despesas para atender as necessidades da obra com pessoal técnica,

administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro

responsável pela obra, engenheiros setoriais, o mestre de obra,

encarregados, técnico de produção, apontador, almoxarife, motorista,

porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro, mecânicos de

manutenção, a equipe de topografia, a equipe de medicina e segurança do

trabalho, etc... Bem como os equipamentos de proteção individual e coletiva

de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentação e o transporte de

todos os funcionários e o controle tecnológico de qualidade dos materiais e

da obra”.

Questão 4:

•É jurisprudência pacífica no âmbito do Tribunal de Contas da União que os

gastos relativos à administração local de obras, pelo fato de poderem ser

quantificados e discriminados por meio de simples contabilização de seus

componentes, devem constar na planilha orçamentária da respectiva obra

como custo direto.

•A mesma afirmativa pode ser realizada para despesas de

mobilização/desmobilização e de instalação e manutenção de canteiro.

•Essa prática visa à maior transparência na elaboração do orçamento da

obra, o que vem sendo recomendado por este Tribunal em suas

fiscalizações, como o próprio Acórdão 325/2007-TCU-Plenário aponta.

•Quando tais rubricas encontram-se inclusas no BDI, existe a possibilidade

de haver celebração de aditivos elevando o valor da obra, incorrendo em

gastos adicionais com essas rubricas, sem que os serviços aditados

necessariamente justifiquem acréscimos de administração local ou de

mobilização e desmobilização.


•Nesse sentido, foram encaminhadas comunicações aos órgãos da

Administração Pública Federal a respeito de tal entendimento.

•O Tribunal de Contas da União, quando constata tal prática, costuma

determinar a correção da irregularidade.

•Entende-se que a maioria dos órgãos jurisdicionados do TCU inclui a

administração local na planilha orçamentária.

•O setor privado, ciente das deficiências dos gestores públicos na

orçamentação de obras, pode prestar relevante serviço à sociedade

impugnando os editais de licitação em que forem constatados erros na

elaboração dos orçamentos.


“As especificidades de cada projeto – tipos de serviços, condições da

obra, condições regionais, soluções técnicas – devem estar refletidas

adequadamente nos orçamentos de custos. No entanto, por força da LDO

– Lei de Diretrizes Orçamentárias, o limite de preços nos orçamentos

apresentados em licitações públicas é fixado através dos dois sistemas

nacionais de custos unitários, SINAPI e SICRO, ambos reclamando

profundo processo de atualização em seus parâmetros.

Pergunta: Como o TCU vê a possibilidade de os sistemas SINAPI e

SICRO voltarem a representar a Referência para elaboração dos

orçamentos de obras a serem contratadas?”

Questão 5:

•Conforme ressaltado anteriormente, os custos obtidos em tais

sistemas de forma alguma constituem tabelamento de preços

ou limites máximos absolutos aos preços praticados em obras

públicas.

•São valores referenciais, que podem sofrer ajustes, para mais

ou para menos, conforme os projetos e a realidade executiva da

obra. A legislação admite expressamente tal hipótese, exigindo

apenas uma justificativa do gestor.

•A utilização de tabelas de custo para a elaboração dos

orçamentos exigem ajustes para sua adequação ao projeto

orçado e à realidade executiva da obra.

•Tal fato não denota deficiência do Sicro ou do Sinapi, mas

apenas uma característica que é inerente a qualquer sistema

referencial de orçamentação.


•Em maior ou menor grau, algumas tabelas de custo permitem a realização

de ajustes para adequá-las ao empreendimento que se está orçando.

•Por exemplo, a sólida construção metodológica do Sistema de Custos

Rodoviários do DNIT, calcada em estudos teóricos sobre a produção das

equipes mecânicas para os diversos tipos de serviços, permite a realização

de diversos ajustes.

•Podem ser ajustadas as distâncias de transporte de materiais e insumos, as

velocidades dos caminhões e diversos outros fatores de influência na

produção dos equipamentos de terraplanagem e pavimentação, tais como os

fatores de interferência de tráfego e os fatores de carga, eficiência e

conversão (este último adapta a composição de custo ao tipo de solo a ser

trabalhado).

•Dessa forma, qualquer serviço de terraplanagem e pavimentação pode ser

orçado a partir dos mais variados ajustes nas composições do Sicro.


•Entende-se que as críticas dos empresários do setor de construção são

causadas principalmente pelo uso incorreto dos sistemas referenciais de

custos pelos gestores públicos.

•Algumas queixas das entidades empresariais não consideram a grande

assimetria de informações existente entre o construtor e o órgão público

contratante. Há diferenças entre elaborar um orçamento para uma

construtora ou para um órgão governamental.

• Em regra, o orçamentista da Administração Pública não dispõe de

apropriações reais de custo de vários serviços, o que traz dificuldades

para as estimativas de produtividade da mão de obra e de consumo de

materiais.

•Muitas vezes, a única solução possível para esse profissional é adotar as

produtividades e consumos utilizados pelos sistemas referenciais de

custos.


•Considera-se que os Sinapi e o Sicro são os sistemas referenciais mais

evoluídos no Brasil. A despeito disso, o TCU vem recomendando aos

gestores dos referidos sistemas uma série de melhoramentos.

•Temos conhecimento que os processos de aprimoramento do Sinapi e do

Sicro estão em pleno andamento.

•A utilização dos Sinapi e do Sicro pelos gestores públicos representa

notável avanço, evitando que os gestores produzam orçamentos ainda

mais dissociados da realidade.

•Existem auditorias do TCU demonstrando que os preços dos materiais e

serviços contidos em tabelas de custo do Sinapi estejam superiores aos

seus preços reais de mercado, conforme apresentado nos tópicos

seguintes.


Conservadorismo dos Sistemas Referenciais de Preços Oficiais

40

Os preços divulgados pelos sistemas referenciais de Preços tendem

a ser conservadores por uma série de fatores:

Não consideram ganhos de economia de escala na aquisição de

insumos;

Adotam preços médios ou medianos como paradigma de preços de

mercado, no entanto, as construtoras adquirem os insumos pelo

menor preço e não pelo preço médio ou mediano;

Não consideram condições negociais entre construtoras e

fornecedores (prazos maiores para pagamento, parcelamento dos

pagamentos, descontos, promoções, etc.);

Adotam produtividades médias para mão de obra e equipamentos,

possibilitando que a administração privada otimize as metodologias

executivas e os procedimentos de controle de qualidade com vistas a

redução de custos.

Via de regra, as Notas Fiscais obtidas pelo TCU em casos concretos

demonstram que os insumos são adquiridos por custos inferiores

aos constantes nos sistemas referenciais de preços.

Causas para distorção dos preços do Sinapi

• Efeito Cotação: diferença entre a média ou mediana de

preços e o menor preço pesquisado. É resultado do

procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio

do qual o comprador realiza cotações e escolhe o

estabelecimento que apresentou o menor preço; (já

abordado)

• Efeito Barganha: resultado da negociação de grande

quantidade, o que provoca redução do preço unitário do

material a ser comprado.

Causas para distorção dos preços do Sinapi

• Efeito “Administração Pública”: Resultado da identificação por parte do comprador, de que a aquisição atenderá a Órgão Público. No caso das cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preços informados pelo fornecedor, em virtude de não existir expectativa de compra imediata por parte do vendedor. Ele tende a fornecer o preço "de balcão", ou seja, sem qualquer tipo de abatimento comumente oferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não como uma venda potencial.

“Diante da ocorrência de diversas ‘licitações frustradas’ no

regime RDC – ou seja, licitações cujos preços propostos

superam os do orçamento de referência do órgão licitante,

pergunta-se qual posição do TCU em relação à

obrigatoriedade de manutenção do orçamento oculto nas

licitações sob o regime RDC?”

Questão 6:

Orçamento Sigiloso (Lei 12.462/2011)

Art. 6o Observado o disposto no parágrafo 3o, o orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após o encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.

1o Nas hipóteses em que for adotado o critério de julgamento por maior desconto, a informação de que trata o caput deste artigo constará do instrumento convocatório.

2o No caso de julgamento por melhor técnica, o valor do prêmio ou da remuneração será incluído no instrumento convocatório.

3o Se não constar do instrumento convocatório, a informação referida no caput deste artigo possuirá caráter sigiloso e será disponibilizada estrita e permanentemente aos órgãos de controle externo e interno.

Orçamento Sigiloso no RDC

AC 2880/2012 – Plenário (Aero Confins) - VOTO:

11. Estando os autos em meu gabinete, ainda, tive

notícia de que o RDC em exame foi considerado

fracassado pelo fato de os preços apresentados pelas

licitantes terem sido superiores à estimativa da

Infraero. A situação é preocupante; principalmente

porque a realização de um novo procedimento licitatório

envolve trâmites burocráticos que podem impactar no

cronograma de execução das obras, cujo prazo para

conclusão era dezembro/2013.


AC 3011/2012 – Plenário (Copa 2014) - VOTO: 75. Concluo, então, que, como o sigilo no orçamento-base não é obrigatório, e pelo dever de

motivação de todo ato, se possa recomendar à Infraero que pondere a vantagem, em termos de

celeridade, de realizar procedimentos com preço fechado em obras mais complexas, com

prazo muito exíguo para conclusão e em que parcela relevante dos serviços a serem executados

não possua referência explícita no Sinapi/Sicro, em face da possibilidade de fracasso das

licitações decorrente dessa imponderabilidade de aferição de preços materialmente relevantes

do empreendimento.

76. Quero deixar claro que entendo ser o RDC um avanço histórico em matéria licitatória.

Contratos por desempenho, inversão de fases, fase recursal única, disputa aberta, pré-qualificação

permanente, sustentabilidade... Incluiu-se um arsenal de mecanismos para melhor dotar os

gestores de instrumentos para contratações que mais atendam o interesse público. Delinearam-se

outros meios para objetivar o que vem a ser a melhor proposta. Nessa miríade de possibilidades,

entretanto, com incremento na discricionariedade aos gestores, o contraponto é um maior

dever motivador. Com mais caminhos, aumenta-se a necessidade de transparência quanto à

escolha da trilha mais adequada a ser seguida. O sigilo do orçamento, como optativo, é uma

dessas portas a serem devidamente motivadas. Orçamento aberto ou fechado, basta sopesar, em

cada caso, a melhor escolha. O que ora apresentamos, deste modo, é que a extrema urgência no

término da obra é um dos fatores a serem ponderados, em face do risco de licitações fracassadas.


Acórdão n.º 306/2013-Plenário (voto condutor):

“...Alerto que esta conclusão parte da premissa que o orçamento sigiloso não é obrigatório. Eis

os exatos termos da Lei 12.462/2011:

[...]

Observada a condição disposta no §3º para a aplicação do caput (ou seja, se não constar do

instrumento convocatório o orçamento da Administração), tal peça será sigilosa, tornada

pública apenas ao final da licitação. Somente após desvendar se a peça orçamentária é

sigilosa é que a estimativa realizada pela Administração seria publicada, após o encerramento

da licitação. Em inverso, se constar do instrumento convocatório, tal orçamento não será

sigiloso; será público.

Existem as obrigatoriedades do orçamento público definidas nos §§ 1º e 2º - in caso, para as

licitações cujo critério de julgamento for o de maior desconto ou melhor técnica. A questão é

sondar se essas duas hipóteses são exaustivas; ou seja, se podem existir outras

circunstâncias, devidamente motivadas, que autorizem a "abertura" do orçamento.

Acredito que sim. Considero, aliás, que interpretação diversa seria a contrario sensu de toda a

lógica do regime. O RDC delineou uma vasta gama de soluções para que o gestor definisse

como obter a melhor proposta. Basta motivá-las, considerando as particularidades e

idiossincrasias de cada contratação. Se demonstrada a vantagem em abrir o orçamento, que

assim se faça...”

Obrigado!!!

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