Planejamento urbano: conceitos, princípios e perspectivas.1

Geraldo Magela Costa2

Introdução

O momento atual de administração das cidades tem sido marcado pela ênfase nas

questões do plano diretor e da gestão, com o abandono do planejamento urbano,

enquanto um processo contínuo e compreensivo. Este tipo de afirmação/hipótese

remete à necessidade de se resgatar os conceitos e princípios que orientaram as

propostas e metodologias de planejamento urbano no Brasil, especialmente a

partir do momento em que ele passa a ser institucionalizado no início dos anos

sessenta chegando ao período após a Constituição de 1988.

Pode-se dizer que nenhuma política urbana foi explicitamente elaborada e

adotada pelo governo central no Brasil antes da instalação do regime militar em

1964. Neste texto não se pretende rever todas as ações e resultados alcançados

com a criação de uma série de medidas, instituições e políticas voltadas para a

questão urbana a partir daquele ano, mas tão somente destacar alguns de seus

aspectos que são relevantes para entender um novo momento de planejamento e

gestão urbana que passa a vigorar com a Constituição de 1988.

No período do regime militar a política urbana era marcada por uma característica

principal: a centralização de decisões no governo federal, com forte orientação

setorializada de proposições e intervenções. Esta característica estava presente na

criação das regiões metropolitanas, no programa de cidades médias e em várias

outras políticas urbanas setoriais, particularmente aquelas administradas pelo

Banco Nacional de Habitação – BNH. Além disso, uma parte da política se

baseava no financiamento à elaboração de planos de desenvolvimento locais

integrados (PDLIs), com base em metodologia de planejamento compreensivo

1 Esse texto reproduz, em parte e com modificações, artigo publicado nos anais do 5

o Congresso Brasileiro de

Geógrafos (COSTA, 1994). 2 Professor do Programa de Pós-graduação em Geografia - UFMG

proposta pelo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU (MONTE-

MÓR, 1980; BERNARDES, 1986). A adoção deste tipo de política do governo

central significou, de fato, o abandono de idéias anteriores que sugeriam a

necessidade de intervenções mais definitivas do estado, especialmente aquelas

voltadas para o controle dos direitos absolutos de propriedade que vigoravam nas

principais cidades e metrópoles do País. Estou me referindo aqui às mobilizações

ocorridas no início dos anos sessenta, a favor de uma reforma urbana. O golpe

militar colocou um fim a esta idéia de reforma que, a partir de então, permaneceu

no limbo por um longo período, pelo menos até os anos oitenta, quando, no

processo de (re)democratização, retomou-se a sua discussão, tanto na forma de

propostas de leis no Congresso Nacional, quanto de mobilizações da sociedade

civil no processo constituinte.

Em paralelo ao conjunto de medidas de política urbana do período do regime

militar, ocorreu um processo de enfraquecimento dos governos locais em termos

tanto de decisões político-administrativas quanto de recursos financeiros necessários

ao enfrentamento das crescentes deficiências de serviços urbanos básicos. A falta

de uma legislação urbana efetiva contribuiu para agravar esta situação, uma vez

que os governos locais eram incapazes de controlar, de forma eficaz, os

processos privados de parcelamento, ocupação e uso do solo urbano. O

resultado, não é novidade, foi a produção de espaço urbano socialmente

fragmentado e excludente, o que é um lugar comum nas grandes cidades

brasileiras.

O aspecto principal a ser enfatizado é que questões identificadas como

tipicamente urbanas como acesso à terra, à habitação e aos serviços urbanos

essenciais, não haviam, até o processo constituinte dos anos oitenta, recebido

atenção em termos de proposições realmente efetivas, apesar de a reforma

urbana ter sido identificada como urgente ainda no início dos anos sessenta. O

capítulo da política urbana da Constituição de 1988 representou o início de uma

mudança em relação às formas de se considerar o planejamento e a gestão

urbana.

O ponto central dessa legislação constitucional sobre a política urbana é o

princípio que determina que a terra urbana tem que cumprir uma função social. A

Constituição legislou também sobre instrumentos que contribuiriam para alcançar

o objetivo de função social da propriedade urbana: edificação e parcelamento

compulsórios, imposto territorial progressivo no tempo e expropriação com fins

sociais além do estatuto do usucapião. Para definir como e onde esses

instrumentos deveriam ser adotados, os governos locais de cidades com 20 mil ou

mais habitantes deveriam ter planos diretores.

O presente texto contém algumas reflexões a respeito de questões de caráter

metodológico ou de experiências concretas relacionadas a aspectos da fase mais

recente da política urbana, em especial a adoção e elaboração de planos

diretores, a ênfase dada aos aspectos da gestão e o abandono ou a pulverização

das análises urbanas necessárias como suporte ao planejamento enquanto um

processo contínuo.

Planejamento urbano, plano diretor e gestão urbana: uma reflexão sobre os

seus conteúdos e significados.

Observa-se inicialmente que existe uma questão relacionada a conceitos, que

surge em função da (re)introdução do plano diretor como instrumento de política

urbana. O lugar de destaque dado pelo texto constitucional ao plano diretor parece

indicar uma inversão de valores em relação ao princípio básico de função social

da terra urbana. Além disso, seu grau de abrangência tem variado de caso para

caso, revelando que não está clara a distinção entre, por exemplo, plano diretor,

planejamento urbano, instrumentos de gestão e planejamento de governo. Existem

aí também algumas questões relacionadas à abordagem teórico-metodológica.

Em artigo apresentado no 13° Encontro da Barttlet International Summer School –

BISS 13 –, realizado em São Paulo em 1991 (COSTA, 1992), apresentei alguns

aspectos desta questão, através da análise de uma proposta de plano diretor para

Belo Horizonte. A discussão da questão dos conceitos mostrou-se necessária para

uma análise mais ampla sobre as possibilidades deste instrumento de política

urbana – o Plano Diretor –, contribuir para a produção de um espaço urbano

democrático, ao invés de promover a consolidação de estruturas urbanas

excludentes, marcadas pela segregação sócio-espacial, como vinham sendo os

resultados “de tentativas anteriores de instrumentos de política urbana, a exemplo

das leis de uso do solo ou de parcelamento”. De fato, é de conhecimento geral

que muitas das iniciativas de implantação de instrumentos de política urbana no

passado acabaram por produzir resultados contrários aos que se pretendia. Por

exemplo: propunha-se, como forma de resolver problemas relacionados com a

deficiência de infra-estrutura nas áreas mais pobres de nossas cidades, a adoção

de legislação urbanística rigorosa que exigisse loteamentos mais bem dotados dos

serviços urbanos básicos. O problema que surgia então era que as camadas mais

pobres da população não tinham condições de ter acesso a ou manter estes lotes

urbanizados.

A elaboração e adoção de planos diretores podem, dependendo da situação, levar

a resultados semelhantes. Então, uma primeira pergunta a ser feita é que plano

diretor é este? Ou, o que é um plano diretor? A relevância desta discussão torna-

se evidente quando se constata que o capítulo da política urbana da Constituição

de 1988 coloca o Plano Diretor como “instrumento básico”, a ser adotado pelas

administrações municipais como forma de se buscar a “função social da

propriedade urbana”, princípio central da política então proposta. O fato de a

adoção dos instrumentos necessários para atingir esse objetivo – a exemplo do

imposto territorial progressivo, da desapropriação para fins sociais e da edificação

e do parcelamento compulsórios – estar sujeita a determinações do Plano Diretor,

colocou este instrumento como central para a nova política urbana. A princípio

parece existir neste fato uma inversão de valores, uma vez que um instrumento –

o plano –, deve ditar as regras para um princípio – a prevalência da função social

da propriedade.

Um primeiro resultado desta indefinição e controvérsia inicial refere-se à

quantidade e variedade de interpretações sobre o que deve constituir um plano

diretor, contidas nas leis orgânicas municipais. Algumas apresentam verdadeiras

“receitas de bolo”, um procedimento já criticado como indesejável em fases

anteriores do planejamento urbano no País, a exemplo de críticas feitas à

metodologia ditada pelo SERFHAU para a elaboração de planos de

desenvolvimento local integrados – os PDLIs. O principal risco dessas “receitas”

sobre a composição de um plano está em quem elabora e propõe. Em muitos

casos os planos são feitos por profissionais não ligados diretamente às

administrações municipais e/ou que não acompanharam mais de perto toda a

discussão que levou à inclusão no texto constitucional de medidas de política

urbana mais eficazes no controle às formas de ocupação do solo. Para estes, a

“receita” é muito bem vinda, tornando a elaboração do plano simplesmente uma

coisa automática, às vezes totalmente desligada de uma prática e de uma

teoria que contribuíram para uma nova leitura de nossas cidades. Em alguns

casos, o resultado acaba sendo o recurso a fórmulas do passado, principalmente

em termos teórico-metodológicos, já superadas por uma crítica bem

fundamentada.

Em meio a este estado de indefinição e desconhecimento era natural que

surgissem, portanto, limites imprecisos entre o que é planejamento e o que é

plano ou entre o que é instrumento de política e o que é gestão urbana em sentido

mais amplo. Entendo que o que hoje se denomina plano diretor identifica-se com

um conjunto de estudos básicos que teria como objetivo principal orientar a

elaboração de certos instrumentos de política urbana, em especial a legislação de

parcelamento, ocupação e uso do solo. Ou seja, o plano diretor, além de não ter o

caráter compreensivo em relação ao espaço urbano, não deve ser também um

plano de governo. Este último aspecto sugere também ser desnecessária a

fixação de horizontes ou de metas. Ao contrário, como orientador da adoção de

instrumentos de política urbana, o plano diretor deve ter uma grande flexibilidade

quanto à sua abrangência temporal, de modo a se ajustar com facilidade às

rápidas transformações do espaço urbano. Tais transformações necessitam ser

acompanhadas de forma constante pela análise e o planejamento urbano.

Com isto, e raciocinando no extremo, poder-se-ia afirmar que o plano em si,

enquanto um documento escrito e impresso, perde parte de sua função diante do

processo. Ocorre então uma maior prioridade para os aspectos de gestão, por

meio de conselhos consultivos ou deliberativos, orçamento participativo e outros

instrumentos relevantes para a consolidação democrática do processo

administrativo local. Observam-se, sem dúvida, importantes avanços na busca

desta consolidação. Ou seja, o caráter participativo do processo de gestão local

tem o potencial de consolidar ou mesmo institucionalizar uma prática, ainda

embrionária, de decisão democrática nas cidades. Mesmo que essa prática

participativa se efetive, o que é um ganho extremamente relevante na busca da

consolidação dos direitos de cidadania, ela não prescinde do planejamento. Ou

seja, tanto para as decisões sociais coletivizadas, quanto para orientar outras

formas de decisão governamental, o resgate do planejamento, baseado na

compreensividade da análise urbana, é imprescindível. Não se está aqui

sugerindo o retorno àquela compreensividade proposta pela metodologia do

SERFHAU. Em primeiro lugar, porque ela se identificava mais com uma falsa

integração de abordagens disciplinares do que com a idéia de um conhecimento

mais global da realidade que se pretendia planejar. Em segundo lugar, e

certamente mais importante, deve-se evitar uma espécie de autonomia da

dimensão técnica (que não pode ser confundida com a autonomia do

planejamento) que foi responsável por uma certa inversão de valores nas

tentativas de planejamento compreensivo do passado. Ou seja, a partir de uma

análise de visões disciplinares supostamente integradas e baseada em uma

racionalidade técnica, impunham-se objetivos e prioridades, desconsiderando o os

atores do processo político local. Com isto, se desconhecia a natureza política do

planejamento que deveria se manifestar essencialmente no estabelecimento de

objetivos e prioridades.

O abandono do planejamento urbano enquanto um processo constante e mais

compreensivo de análise da produção e reprodução do espaço das cidades não

decorre somente da ênfase dada à gestão, observada a partir da promulgação da

Constituição de 1988. É também o resultado da ideologia do estado mínimo

destes tempos de neoliberalismo. Além disso, a quebra das barreiras espaciais,

resultado das seguidas revoluções nos meios de transportes e de comunicações

(HARVEY, 1995), associada aos processos de reestruturação e flexibilização da

produção, tem levado os governos locais a buscarem formas competitivas de

inserção na economia globalizada. Decorre disto, uma outra nova forma de gestão

que Harvey (1996) denomina de empresariamento urbano. Trata-se da adoção do

chamado planejamento estratégico, que é de fato, uma estratégia de gestão

orientada para a atração de “uma produção altamente móvel e flexível, bem como

fluxos financeiros e de consumo” (HARVEY, 1995: 5).3 Sobre essa questão, Souza

(2003: 31) escreve:

“O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularização do termos gestão (nos países de língua inglesa, management), o que é muito sintomático: como a gestão significa a rigor, a administração dos recursos e problemas aqui e agora, operando, portanto, no curto e no médio prazos, o hiperprivilegiamento da idéia de gestão em detrimento de um planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos ideólogos ultraconservadores do “mercado livre”” (destaques no original).

Portanto, o processo de busca tanto de formas mais democráticas de ocupação e

uso de espaço urbano, quanto de inserção competitiva na economia globalizada e

supostamente móvel e flexível em um “mercado livre”, tem levado, mesmo que por

meio de caminhos diferentes, as administrações locais a privilegiarem aspectos de

gestão em detrimento de um planejamento mais compreensivo e contínuo que

inclua também a gestão. Esta, isolada de um planejamento consistente, corre o

3 Para uma análise crítica do planejamento estratégico ver Vainer (2000).

risco de ser identificada apenas com ações estratégicas, apressadas e atadas ao

curto prazo.

Não há dúvidas que essa diferenciação necessária entre instrumentos, plano e

planejamento, não é novidade para boa parte das administrações municipais, em

especial aquelas que lograram eleger prefeitos progressistas, comprometidos com

os termos da política urbana contidos na Constituição Federal, nas Leis Orgânicas

Municipais e, mais recentemente, no Estatuto da Cidade. Observa-se atualmente

que pesquisadores e técnicos que durante um longo período lutaram por

instrumentos mais eficazes de política urbana estão hoje em postos de

planejamento e de decisão política em administrações municipais de importantes

cidades brasileiras.4 Do ponto de vista teórico-metodológico esta observação traz

de volta velhas discussões que, neste novo contexto, podem contribuir para

esclarecimentos e avanços. Trata-se de questões como a separação ou não entre

o técnico e o político no planejamento e gestão local e o conceito de planejamento

enquanto um processo.

Esse tipo de separação existiu no momento em que os planos de desenvolvimento

local integrado eram elaborados por terceiros, geralmente firmas privadas,

seguindo metodologia proposta pelo SERFHAU. Se no momento atual, passa

existir uma espécie de fusão entre os atores que estabelecem objetivos, que

devem ser essencialmente de natureza política, e aqueles de coordenam o

planejamento e sua implementação, nos termos acima referidos, poder-se-ia supor

que o planejamento urbano naqueles municípios estaria sendo tratado como um

processo constante. Com isto, estariam também superadas eventuais confusões

entre plano diretor, planejamento urbano, planejamento de governo e outras formas

de instrumentos de gestão.

Em paralelo com a elaboração de um plano diretor, vem sendo observado o

estabelecimento de prioridades de intervenções urbanas, muitas vezes através de

4 Mais recentemente isto vem ocorrendo também na administração federal.

formas democráticas de gestão, a exemplo do orçamento participativo, e da criação

de fóruns, com ampla participação dos vários segmentos da sociedade local.

Apesar disso, há uma hipótese bastante plausível de que o planejamento urbano

não foi, naquelas administrações, de fato estabelecido ou resgatado nos termos

das argumentações anteriormente elaboradas. As razões para isto estariam tanto

na já mencionada ênfase dada à gestão na condução da política urbana atual,

uma ênfase justificada tanto pela busca de formas mais democráticas de decisões

sobre as prioridades sociais, quanto pela adoção de ações identificadas com os

princípios do planejamento estratégico, que priorizam a inserção das localidades

em uma economia globalizada, flexível e móvel, por meio de práticas competitivas

que visam a atração de investimentos.

Uma outra hipótese sobre as dificuldades em se resgatar ou estabelecer

processos de caráter mais compreensivos e contínuos de planejamento urbano,

refere-se ao lugar que ele ocupa dentro do aparato administrativo das cidades e

municípios. Dependendo da sua forma de inserção nas estruturas administrativas,

o planejamento urbano pode adquirir feições e conteúdos diversos: ser apenas

uma atividade de revisão formal do plano diretor; ser confundido com plano de

governo, estratégico ou não; estar sujeito a uma espécie de pragmatismo, se

estiver, por exemplo, sendo elaborado somente em função de decisões de caráter

fragmentado e imediatistas. Nestes casos, o planejamento urbano estaria,

portanto, mais identificado com funções de governo, dificultando o atingimento de

um certo grau de autonomia, essencial para que ele se caracterizasse como

função de estado, permanente e de longo prazo.

Tais hipóteses fazem parte de um projeto de pesquisa em processo de

desenvolvimento e que prevê um estudo do caso sobre as formas de inserção do

planejamento urbano no aparato administrativo municipal de Belo Horizonte.

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