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JANEIRO/JUNHO| | 2008

Vol. 1; Nº 1; ISSN 1983-3733

Periodicidade: Semestral |

Revista | “Perspectivas em Políticas Públicas”, da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”,

Campus de Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil.

ENERO/JUNIO

Periodicidad Semestral

Periódico

EDITORA CHEFE | - Profa.Teresinha Rodrigues de Oliveira

COMITÊ EDITORIAL | - Anelise Fonseca Dutra (Revisora para português e inglês | )- Cynthia Rúbia Braga Gontijo (Assessora Editorial | )- Hugo Rodrigues Fialho- Marlene Dária de L. Santos (Revisora para português e espanhol | ) - Teresinha Rodrigues de Oliveira- Vanessa Duguet Arruda

ASSISTENTE DO COMITÊ EDITORIAL | Cristiane Rodrigues de Sousa (Bolsista de Extensão/ )

CONSELHO EDITORIAL INTERNACIONAL | -Alejandra Faúndez - Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO/Chile).- Enrique Martinez Larrechea - Universidad de La Empresa (UDE/Uruguai)- Marta Eugenia Picado Mesen - Universidad de Costa Rica (UCR/Costa Rica)- Myriam Cardosos Brum - Universidad Autónoma Metropolitana (UNAM/México)- Norberto Fernández Lamarra - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UTF/Argentina)

CONSELHO EDITORIAL NACIONAL | - Aluísio Pimenta - Fundação Renato Azeredo (FRA/MG)- Antônio de Pádua N. Tomasi - Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (CEFET/MG)- Bruno Lazzarotti Diniz Costa - Fundação João Pinheiro (FJP/MG)- Clemenceau Chiabi Saliba - Consultor Independente/MG - Dijon Moraes Júnior - Escola de Design (UEMG)- Eniel do Espírito Santo - Instituto Euvaldo Lodi (IEL/Bahia)- Francisca Cândida C. de Moraes - Fundação de Desenvolvimento e Administração Pública (FUNDAP/SP)- Frederico José Lustosa da Costa - Fundação Getúlio Vargas (FGV/RJ)- Janete Gomes Barreto Paiva - Faculdade de Educação (UEMG)- Júlio César Machado Pinto - Faculdade de Comunicação e Artes (UFMG)- Lígia Gomes Elliot - Fundação Cesgranrio (Cesgranrio/RJ)- Luís Aureliano Gama de Andrade - Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo (UNIPEL/MG) - Maria Amarante Pastor Baracho - Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”(UEMG)- Maria Coeli Simões Pires - Faculdade de Direito (UFMG) - Maria Cecília Loschiavo dos Santos - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (USP)- Maria Celeste Morais Guimarães - Faculdade de Direito (UFMG)- Maria de Lourdes Melo Praes - Faculdade de Educação (UFU/MG)- Márcia Soares de Alvarenga - Faculdade Formação de Professores (UERJ) - Marco Antônio Machado - Pontifícia Universidade Católica (PUC/MINAS)

EDITORA JEFE

COMITÉ EDITORIAL

Asesora Editorial

Revisora para portugués y español

ASISTENTE DEL COMITÉ EDITORIALBecada de Extensión

CONSEJO EDITORIAL INTERNACIONAL

CONSEJO EDITORIAL NACIONAL

Revisora para portugués e inglês

P 467 Perspectivas em Políticas Públicas; Vol. 1; Nº. 1 (janeiro/junho 2008)- Belo Horizonte : Lastro Editora, 2008. v. 1 Semestral Textos em português e espanhol. ISSN 1983-3733 1. Administração Pública - Periódicos 2. Políticas Públicas - Periódicos. CDU 351

- Nelson Colossi - Instituto de Pesquisas e Estudos em Administração Universitária (IPEA/UFSC)- Otávio Soares Dulci - Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas (UFMG) - Rogério Delamare Ruas - Consultor Independente/MG - Salomão Antônio Mufarrej Hage - Centro de Educação (UFPA)

REITORA | Profa. Janete Gomes Barreto PaivaVICE-REITOR |Prof. Dijon de Moraes Júnior PRÓ-REITORA DE ENSINO E EXTENSÃO | Profa. Neide Wood AlmeidaPRÓ-REITORA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO | Profa. Magda Lúcia ChamonPRÓ-REITOR DE PLANEJAMENTO, GESTÃO E FINANÇAS |

Prof. Mário Fernando Valeriano SoaresCHEFE DE GABINETE | Dr.Ivan Arruda de Oliveira

DIRETORA GERAL DO CAMPUS DE BELO HORIZONTE |

Profa. Maria Helena Valadares

DIRETORA DA FAPP/CBH/UEMG | Profa.Teresinha Rodrigues de Oliveira

COORDENADORA DE CURSO | Profa. Cynthia Rúbia Braga Gontijo

SECRETÁRIO ACADÊMICO | Antonio Carlos Carvalho de Melo Vieira

PROJETO DA CAPA | Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos de Design - Escola Design/CBH/UEMG/ Brasil

TIRAGEM | 2.000 exemplares/2.000 copias

DIAGRAMAÇÃO | - Carolina Campos Lara - Valéria da Silva

CORRESPONDÊNC IA | Revista “Perspectivas em Políticas Públicas”Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”Rua Major Lopes, 574 - Bairro São Pedro Belo Horizonte | Minas Gerais | Brasil | CEP 30.330-050E-mail: [email protected]: www.uemg.br Telefax: 55 31 3194-2508

RECTORA

VICERRECTOR

PRORRECTORA DE ENSEÑANZA Y EXTENSIÓN

PRORRECTORA DE PESQUISA Y POSTGRADO

PRORRECTOR DE PLANEAMIENTO, GESTIÓN Y FINANZAS

JEFE DE GABINETE

DIRECTORA GENERAL DEL CAMPUS DE BELO HORIZONTE

DIRECTORA DE LA FAPP/CBH/UEMG

COORDINADORA DEL CURSO

SECRETARIO ACADÉMICO

PROYECTO DE LA TAPA

IMPRESOS

DIAGRAMACIÓN

CORRESPONDENCIA

A revista “Perspectivas em Políticas Públicas”, bilíngüe (português e espanhol), editada semestralmente pela FaPP/CBH/UEMG/Brasil, destina-se a publicar textos originais (artigos científicos, artigos de atualização, artigos de revisão, resenhas, relatos de experiências, depoimentos e entrevistas) relacionados a temáticas de políticas públicas nas diferentes esferas governamentais. Constitui-se em canal para veiculação de novos conhecimentos e experiências sobre políticas públicas, promovendo o intercâmbio nacional e internacional, sobre essas, especialmente no contexto da América Latina, e, ainda, em canal para qualificação das diversas vozes e discursos produzidos no âmbito dessas políticas.

Os textos publicados são de inteira responsabilidade de seus autores. As opiniões neles emitidas não exprimem, necessariamente, o ponto de vista da FaPP/CBH/UEMG/Brasil.

É permitida a reprodução total ou parcial dos textos desta revista, desde que citada a fonte.

El periódico “Perspectivas en Políticas Públicas”, bilingüe (portugués y español), editado semestralmente por la FaPP/CBH/UEMG/Brasil, destínase a publicar textos originales (artículos científicos, artículos de actualización, artículos de revisión, reseñas, relatos de experiencias, declaraciones y entrevistas).relacionados con las temáticas de políticas públicas en las diferentes esferas gubernamentales. Constituyese en canal para la vehiculación de nuevos conocimientos y experiencias en políticas públicas, promoviendo el intercambio nacional e internacional en este campo, especialmente en el contexto de la América Latina. Y, aún, en un canal para la calificación de las diversas voces y discursos producidos en el ámbito de esas políticas.

EXPEDIENTEEXPEDIENTE

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. 1 | Nº. 1 | P. 5-6 | jan/jun 2008

Los textos publicados son de entera responsabilidad de sus autores. Las opiniones emitidas en ellos no exprimen, necesariamente, el punto de vista de la FaPP/CBH/UEMG/Brasil.

Se permite la reproducción parcial o total de los textos de este periódico, desde que sea citada la fuente.


EDITORIAL | ................................................................................................... 9-12

GÊNESE DA REVISTA | .................................................. 13-17

APRESENTAÇÃO | ............................................................................. 19-25

ARTIGOS |

SENTIDOS DE LA EVALUACIÓN Y OPINIONES DE LOS DOCENTES Emilio Tenti Fanfani ....................................................................................................... 29-39

¿DESARROLLO O CONSERVACIÓN DEL MEDIOAMBIENTE? APRENDIZAJES Y DESAFÍOS FUTUROS A PARTIR DE UNA EXPERIENCIA EN LOS ANDES, ARGENTINA Esteban Tapella ............................................................................................................... 41-82

TAXONOMIA PARA APLICAÇÃO DA GESTÃO DO CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA José Francisco Bernardes e Pedro Antônio de Melo .......................................... 83-100

POLÍTICAS PÚBLICAS DE EXTENSÃO RURAL E INOVAÇÕES CONCEITUAIS: LIMITES E POTENCIALIDADES Marcelo Miná Dias .................................................................................................... 101-114

MOVIMENTOS SOCIAIS E PODER LOCAL: LIMITES E POSSIBILIDADES DOS CONSELHOS PARTICIPATIVOS NAS LUTAS PELO DIREITO À EDUCAÇÃO Marcia Soares de Alvarenga ........................................................................................ 115-131

POLÍTICAS PÚBLICAS E PSICOLOGIA: UMA NOVA RELAÇÃO SOB O PARADIGMA DEMOCRÁTICO Maria Coeli Simões Pires ........................................................................................ 133-156

LAS SINTERVENCIONES DE EMERGENCIA CON ENFOQUE DE DESARROLLO: EL VÍNCULO ENTRE LA EMERGENCIA , LA REHABILITACIÓN Y EL DESARROLLO (VARD). Riccardo Polastro ...................................................................................................... 157-178

RECURSOS HUMANOS PARA O ESTADO DO FUTURO OU UM FUTURO PARA OS RECURSOS HUMANOS DO ESTADO? Rutila Maria Soares G. Cruz e Maria Amarante Pastor Baracho .......................... 179-200

EDITORIAL

GÉNESIS DEL PERIÓDICO

PRESENTACIÓN

ARTÍCULOS

SUMÁRIOSUMARIO


PONTO DE VISTA |

REFORMA DO ESTADO EM NOVAS PERSPECTIVAS _ LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA Frederico Lustosa da Costa .................................................................................. 203-212

AUDITORIA DE GESTÃO : MODELO QUE BUSCA A AVALIAÇÃO DE RESULTADOS Entrevista com a Dra. Maria Celeste Morais Guimarães .................................. 213-227

NOTA ESPECIAL |

NOMINATIVA DO CONSELHO EDITORIAL | .................................................................. 231-251

GUIA PARA COLABORADORES | ...................................................................... 254-261

PUNTO DE VISTA

APUNTE PARTICULAR

CALIFICACIÓN DEL CONSEJO EDITORIAL .

GUÍA PARA LOS COLABORADORES

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. 1 | Nº. 1 | P. 7-8 | Jan/Jun 2008

EDITORIALEDITORIAL

Profa. Teresinha Rodrigues de OliveiraEditora Chefe de “Perspectivas em Políticas Públicas”

É motivo de grande satisfação e honra para a FaPP/CBH/UEMG entregar ao públicoleitor o primeiro número da revista “Perspectivas em Políticas Públicas”. Todavia, tem-se a consciência de que o debate de questões relacionadas a políticas públicas, em cenários de conjuntura tão adversa como a que vivemos hoje no Brasil, é algo extremamente difícil e passível de conduzir a posições que, mesmo quando corretas e recomendadas por renomados especialistas e políticas consolidadas por longo prazo de maturação, podem ser envolvidas pelo imediatismo das decisões de curto prazo que, na maioria das vezes, atropelam a razão e põem em risco anos de esforços de muitas gerações.

Assim, concebe-se, numa perspectiva pluralista, que as várias áreas das políticas públicas ou intervenções governamentais constituem arenas de poder distintas,circunscritas a atores, grupos e relações. Por outro lado, constituem espaços centrais de mediação e de gestão dos conflitos sociais no contexto das sociedades contemporâneas _ complexas, plurais e diferenciadas. Portanto, resultam da atividade política, em campos ou arenas específicas, dos diferentes atores socio-políticos que, a partir de suas demandas, pressões e atuação, procuram influir na formação da agenda e no curso das intervenções governamentais.

Nessa perspectiva, reconhece-se que as políticas públicas tornam-se estratégia viabilizadora e orientadora da intervenção do Estado, bem como que as suas concepções, desenho, implantação e implementação devem ser analisados quanto a adequação ao enfrentamento dos desafios sócio-políticos, notadamente da América Latina e a oferta de respostas a uma cidadania cada vez mais exigente. Concepção que norteia a linha editorial da revista “Perspectivas em Políticas Públicas” e que lhe dá especificidade pelo conteúdo e pela qualidade dos textos publicados.

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De um lado, preocupa-se em aglutinar autores de concepções teóricas diferentes, em expressar diferentes interpretações das intricadas relações entre políticas públicas e sociedade nas diversas áreas, desde o seu desenho até a gestão dos seus instrumentos (programas, projetos e instrumentos reguladores), nos âmbitos da administração pública nos níveis federal, estadual e regional e/ou local. De outro, postula-se com o trabalho do Conselho Editorial a seleção, de forma rigorosa, do material divulgado, visando fornecer subsídios para reflexão daqueles interessados em compreender e intervir no campo das políticas públicas, enfrentando os dilemas concretos da nossa sociedade.

No entendimento do Comitê Editorial, os princípios da diversidade e da autonomia não são meras abstrações. Ao contrário, tais princípios ancoram-se na disposição da Revista e de seu lócus acadêmico de produção _ a FaPP/CBH/UEMG _ de serem plurais, abertos à veiculação de idéias e conteúdos de cunho científico e de interlocução crítica a quem desejar questionar e debater os princípios, as idéias e as concepções veiculadas sobre políticas públicas.

Com esse cenário definido, acredita-se ter condições de se avançar no entendimento das questões que envolvem as políticas públicas, pois tem-se muito a caminhar para ampliar, cada vez mais, a gama de conhecimentos oriundos dessa área, considerando sua complexidade e sua importância, especialmente no momento atual.

Es motivo de gran satisfacción para la FaPP/CBH/UEMG entregar al público lector el primer número del periódico “Perspectivas en Políticas Públicas”. Aunque se tenga la conciencia de que el debate de cuestiones relacionadas a políticas públicas en escenarios de conyuntura tan adversa como la que vivimos hoy en Brasil es algo extremamente difícil y pasible de conducir a posiciones tales que, aunque correctas y recomendadas por renombrados expertos y por políticas consolidadas por un largo plazo de maduración, pueden ser envueltas por el inmediatismo de las decisiones de corto plazo que, en la mayoría de las veces, atropellan la razón y ponen en riesgo años de esfuerzo de muchas generaciones.

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Puédese concebir, así, en una perspectiva pluralista, que las varias áreas de las políticas públicas o intervenciones gubernamentales constituyen escenarios de poder distintos, circunscritos a actores, grupos y relaciones. Además, constituyen espacios centrales de mediación y de gestión de los conflictos sociales en el contexto de las sociedades contemporáneas complejas, plurales y diferenciadas. Por lo tanto, resultan de la actividad política, en escenarios y espacios específicos, de los diferentes actores sociopolíticos que, a partir de sus demandas, presiones y actuación, buscan influir en la formación de agenda y en el curso de las intervenciones gubernamentales.

En esta perspectiva, puédese reconocer que las políticas públicas se convierten en estrategia que hace viable y posibilita la orientación de la intervención del Estado, así como se reconoce que sus concepciones, diseños, implantación e implementación deben de ser analizados en cuanto a su adecuación al enfrentamiento de los desafíos sociopolíticos, en especial los de la América Latina, y a la oferta de respuestas a una ciudadanía a cada vez más exigente. Concepción que orienta la línea editorial de la revista “Perspectivas en Políticas Públicas” y que le garantiza especificidad por el contenido y por la calidad de los textos publicados.

Por un lado, el periódico se preocupase por reunir autores de concepciones teóricas diferentes, por expresar diferentes interpretaciones de las intrincadas relaciones entre políticas públicas y sociedad, en diversas áreas, desde su diseño hasta la gestión de sus instrumentos (programas, proyectos e instrumentos reguladores), en los ámbitos de la administración pública en los niveles federal, provincial y regional y/o local. Por otro lado, postúlase , con las tareas del Consejo Editorial, la selección de forma rigurosa del material divulgado, con la intención de proporcionar subsidio para la reflexión de todos los interesados en comprender e intervenir en el campo de las políticas públicas con el enfrentamiento de los dilemas concretos de nuestra sociedad.

Según el entendimiento del Comité Editorial, los principios de la diversidad y de la autonomía no son meras abstracciones. Al contrario, tales principios se basan en la disposición de la Revista y de su lócus

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académico de producción _ FaPP/CBH/UEMG _ porque son plurales, abiertos a la transmisión de ideas y contenidos de carácter científico y de interlocución crítica a cualquier persona que quiera cuestionar y debatir los principios, las ideas y las concepciones presentadas sobre políticas públicas.

Definido ese escenario, el Comité Editorial cree haber condiciones de avanzar en el entendimiento de las cuestiones que envuelven las políticas públicas, pues hay aún mucho camino a recorrer para ampliar, cada vez más, la gama de conocimientos originarios de esta área, considerando su complejidad y su importancia, en especial en este momento actual.

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GÊNESE DA REVISTAGÉNESIS DE LO PERIÓDICO

Comitê Editorial |

A revista “Perspectivas em Políticas Públicas”, da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”, Campus de Belo Horizonte, Universidade do Estado de Minas Gerais (FaPP/CBH/UEMG), configura-se como ferramenta de interlocução e mediação da Universidade com a sociedade em geral.

Pelo conteúdo e pela qualidade dos textos publicados, bem como pela linha editorial que lhe dá especificidade e evidência no âmbito da administração pública, nas diferentes esferas governamentais, além de desempenhar papel fundamental no processo de comunicação técnico- -científica poderá constituir-se em canal de veiculação de novos conhecimentos e experiências sobre políticas públicas e, ainda, para qualificação das diversas vozes e discursos produzidos no âmbito dessas políticas.

Os esforços de materialização da publicação deste periódico ocorrem num momento especial em que a FaPP/CBH/UEMG acaba de lançar o seu primeiro curso de pós-graduação “Lato Sensu”¹, momento em que são percebidas evidências do fortalecimento de sentimentos de pertença dos sujeitos da sua Comunidade Acadêmica e, ao mesmo tempo, desvelam-se determinados valores e princípios, modeladores de uma cultura genuína, mesmo que incipiente, para a formação da identidade institucional. Neste cenário se acredita que este periódico possa contribuir, no âmbito político-acadêmico, para o processo de consolidação da missão institucional desta Unidade Universitária.

Assim, a criação deste periódico se reveste de grande significado para a FaPP/CBH/UEMG, e a iniciativa qualifica-se como semente potencializadora de contexto favorável, em futuro próximo, ao delineamento de uma proposta de Programa Avançado em Políticas Públicas (mestrado profissional).

Comité Editorial

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¹ Curso de Pós-graduação “Lato Sensu” em Gestão Pública para Resultados.


A designação “Perspectivas em Políticas Públicas” é resultante de um movimento interno de mobilização, objetivado por concurso, com participação ampla da Comunidade Acadêmica da FaPP/CBH/UEMG - estudantes, docentes e funcionários administrativos _ , sendo vencedora a denominação sugerida pelo funcionário Antônio Carlos Carvalho de Melo Vieira, Secretário Acadêmico, merecedor de nossos agradecimentos.

Revista bilíngüe (português e espanhol), de periodicidade semestral, ela se dedicará a publicar textos originais (artigos científicos, artigos de atualização, artigos de revisão, resenhas, relatos de experiências e depoimentos e entrevistas) relacionados às temáticas de políticas públicas nas diferentes esferas governamentais_ sendo seus objetivos;

- Promover a disseminação de saberes e práticas que estão sendo construídos no âmbito das políticas públicas nas três esferas governamentais - municipal, estadual e federal.

- Estimular o intercâmbio entre profissionais de diversas áreas que tenham como interesse estudos e pesquisas sobre políticas públicas nas distintas modalidades;

- Fomentar a integração entre autores, editores, pesquisadores, gestores de políticas públicas e comunidade em geral, interessados na gestão pública contemporânea;

- Propiciar a construção de redes de interesses, saberes e experiências no âmbito das políticas públicas locais e regionais, potencializadoras do desenvolvimento científico e de processos de gestão na área;

- Contribuir para o debate de questões relevantes acerca de políticas públicas e oferecer subsídios teórico-metodológicos para o seu aprimoramento em favor do desenvolvimento sustentável;

- Qualificar as diversas vozes e discursos produzidos no âmbito das políticas públicas.

Vale sublinhar que o Conselho Editorial da Revista “Perspectivas em Políticas Públicas” é composto por renomados especialistas, oriundos de vários países da América Latina e de diversas regiões do Brasil, com densa produção acadêmica na área e vasta experiência profissional enquanto

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docentes universitários, consultores independentes ou técnicos de diferentes órgãos de governo, de agências nacionais ou internacionais. Perfil que, sem dúvida, se caracteriza como um dos vetores promotores da qualidade deste periódico e que agregará valores ao processo de editoração de cada um dos seus números. A aquiescência dos seus integrantes ao convite formulado pela FaPP/CBH/UEMG é motivo de satisfação, honraria e orgulho para toda a sua Comunidade Acadêmica.

Por fim, destaca-se que “Perspectivas em Políticas Públicas” está aberta à publicação de trabalhos produzidos por profissionais de áreas diversas, desde que tomem como objeto de estudo o fenômeno das políticas públicas, conforme as diretrizes propostas em sua linha editorial.

El periódico “Perspectivas en Políticas Públicas”, de la Facultad de Políticas Públicas “Tancredo Neves”, Campus de Belo Horizonte, Universidad del Estado de Minas Gerais (FaPP/CBH/UEMG), se caracteriza como una herramienta de interlocución y mediación de la Universidad con la comunidad en general. Por su contenido y por la calidad de los textos publicados, así como por la línea editorial que le da especificidad y proyección en el ámbito de la administración pública, en las diferentes esferas gubernamentales, además de ejercer papel fundamental en el proceso de comunicación técnico y científica, podrá constituirse en vía para la difusión de nuevos conocimientos y experiencias sobre políticas públicas, más aún, podrá convertirse en medio de cualificación de las diversas voces y discursos producidos en el ámbito de tales políticas.

Los esfuerzos de materialización de la publicación de este periódico especializado, ocurren en un momento singular en el que la FaPP/CBH/UEMG acaba de lanzar su primer curso de postgrado “Lato Sensu”¹. Etapa en la que, también, se pueden percibir evidencias de la consolidación de sentimientos de pertenencia de los individuos de la Comunidad Académica, así como delineados, en su quehacer cotidiano, ciertos indicadores del fortalecimiento de valores y principios con el diseño de una cultura genuina, o sea, la formación, aunque incipiente, de una identidad institucional. En este escenario, se cree que la revista

¹ Curso de Postgrado en Géstion Pública en Direction a Resultados.

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“Perspectivas en Políticas Públicas” puede contribuir con el proceso de consolidación, en ámbito político y académico, de la misión institucional de esta Unidad Universitaria.

Por consecuencia, la creación de este periódico se cubre de grande significación para la FaPP/CBH/UEMG y la iniciativa se cualifica mientras simiente potencial de contexto favorable, en futuro próximo, a lal delineación de una propuesta de Programa Avanzado en Políticas Públicas (maestría profesional).

La designación “Perspectivas en Políticas Públicas”, deriva del movimiento interno de movilización, efectuada por concurso, con grande participación de la Comunidad Académica en la FaPP/CBH/UEMG _ estudiantes, profesorado y funcionarios de la administración _, siendo victoriosa la denominación sugerida por el funcionario Antonio Carlos Carvalho de Melo Vieira, Secretario Académico, merecedor de nuestros agradecimientos.

Revista bilingüe (portugués y español), de periodicidad semestral, se dedica a publicar textos originales (artículos científicos, artículos de actualización, artículos de revisión, reseñas, relatos de experiencias, testimonios y entrevistas) vinculados a las temáticas de políticas públicas en las diferentes esferas gubernamentales, en conformidad con los siguientes objetivos:

- Promover la diseminación de conocimientos y prácticas que se están construyendo en el ámbito de las políticas públicas en las tres esferas gubernamentales _ municipal, provincial y federal;

- Estimular el intercambio entre profesionales de diversas áreas que tengan como interés estudios e investigaciones sobre políticas públicas en las distintas variantes;

- Fomentar la integración entre autores, editores, investigadores, gestores de políticas públicas y comunidad en general interesados en la gestión pública contemporánea;

- Propiciar la construcción de redes de intereses, saberes y experiencias en el ámbito de las políticas públicas locales y regionales, potenciadoras del desarrollo científico y de procesos de gestión en el área;

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- Contribuir en el debate de cuestiones relevantes acerca de políticas públicas y ofrecer subsidios teoricometodológico para su perfeccionamiento en favor del desarrollo sostenible;

- Cualificar las diversas voces y discursos producidos en el ámbito de las políticas públicas.

Cabe subrayar que el Consejo Editorial del periódico “Perspectivas en Políticas Públicas” se compone de renombrados especialistas, procedentes de varios países de América Latina y de diversas regiones de Brasil, con densa producción académica en el área, larga experiencia profesional como docentes universitarios, consultores independientes o técnicos de diferentes organismos del Gobierno, agencias nacionales o internacionales. Perfil que, sin duda, será uno de los vectores de calidad del periódico, agregando valores al proceso de edición de cada uno de sus números. Además, la aquiescencia de todos sus integrantes a la invitación formulada por la FaPP/CBH/UEMG es motivo de satisfacción, honor y orgullo para toda su Comunidad Académica.

Por fin, hay que señalar que “Perspectivas en Políticas Públicas” está abierta a la publicación de trabajos producidos por profesionales de áreas diversas, desde que tomen como objeto de estudio el fenómeno de las políticas públicas, conforme a la orientación propuesta en su línea editorial.

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Comitê Editorial | Comité Editoria

Este primeiro número de “Perspectivas em Políticas Públicas” segue uma seqüência lógica. A parte introdutória é composta de dois textos : Editorial, que evidencia a linha editorial do periódico; Gênese da Revista, que representa a intenção do Comitê Editorial de socializar a trajetória de idealização da construção deste periódico, com informações dos seus objetivos específicos, objeto e foco. Depois, na segunda parte do periódico, são destacados: Artigos, Ponto de Vista e a Nominativa do Conselho Editorial. A seção Artigos compõe-se de oito textos, que foram dispostos respeitando os nomes dos autores em ordem alfabética.

Emílio Tenti Fanfani, em seu artigo Sentidos de la evaluación y opiniones de los docentes, descreve opiniões de docentes da América Latina sobre a avaliação. Trata do momento em que o docente deixa de ser somente sujeito ativo da avaliação e passa a objeto da mesma. Fala também de sua atitude em relação à avaliação como uma dimensão constitutiva do processo de ensino e aprendizagem, e ainda de funcionar como ferramenta de supervisão, controle e valorização dos trabalhadores da educação.

Esteban Tapella, em ¿Desarrollo o conservación del medioambiente? Aprendizajes y desafíos futuros a partir de una experiencia en los Andes, Argentina, discute sobre maneiras de se alcançar o equilíbrio entre desenvolvimento sustentável e conservação e, ainda, sobre a necessidade de uma dimensão mais humana da conservação. Destaca a necessidade de se romper com paradigmas relacionados à gestão de áreas protegidas, bem como à idéia de que o crescimento econômico por si só erradica a pobreza.

José Francisco Bernardes e Pedro Antônio de Melo nos apresentam o texto Taxonomia para aplicação da gestão do conhecimento na administração pública e privada onde discutem os conceitos de aplicação de taxionomias para a análise da gestão do conhecimento na

APRESENTAÇÃOPRESENTÁCION

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administração pública e privada. Os autores buscam entender como as sinergias entre essas técnicas ou práticas de continuidade do conhecimento podem estimular uma cadeia de agregação de valor em conhecimento e influenciar, positivamente, a promoção da capacidade de inovar e a competitividade nas instituições públicas e privadas na nova sociedade do conhecimento.

Marcelo Mina Dias, no artigo intitulado Políticas públicas de extensão rural e inovações conceituais:limites e possibilidades, traça uma linha de tempo em relação às políticas públicas de extensão rural; evidencia a necessidade de se repensar a função da extensão rural nos processos de desenvolvimento, através de um modelo participativo com envolvimento das respectivas entidades representativas; para isso apresenta questionamentos e conclusões extraídas do PENATER_ Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural.

Márcia Soares de Alvarenga, em seu artigo Movimentos sociais e poder local: limites e possibilidades dos Conselhos Participativos nas lutas pelo direito à educação, interroga em que medida o paradigma da democracia representativa, seguido pelos espaços participativos institucionalizados, em particular os Conselhos Municipais de Educação, têm criado novas condições à construção e concretização de políticas públicas educacionais. Para tanto, analisa alguns limites e desafios que afetam a dinâmica da participação institucionalizada, os conflitos e os sentidos em disputa na implementação das políticas educacionais que assegurem o direito à educação das classes populares,tendo como campo empírico de suas investigações um município localizado no leste metropolitano do Rio de Janeiro.

No artigo Políticas públicas e psicologia : Uma nova relação sob o paradigma democrático, Maria Coeli Simões Pires reflete sobre a responsabilidade do psicólogo nos arranjos das políticas públicas de recortes liberal e intervencionista, para, ao final, projetar a qualificação de sua presença em todo o ciclo das políticas públicas no Estado Democrático de Direito, na perspectiva de construção de consensos e de novas práticas reflexivas e autônomas, desafiadas por múltiplos dilemas, sob a égide de uma racionalidade discursiva e procedimental.

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Riccardo Polasco em Las intervenciones de emergencia con Enfoque de Desarrollo: el vínculo entre la emergência, la rehabilitación y el desarrollo(VARD), relata algumas situações de cooperação internacional para intervenções de emergência, refletindo sobre a necessidade de se fortalecer as capacidades endógenas dos grupos sociais atendidos, com a promoção da participação local no desenho e na execução das intervenções, e tendo como referência a análise prévia das suas condições sócio-econômicas e político-culturais.

Rutila Maria Soares Gazzinelli Cruz e Maria Amarante Pastor Baracho, no texto Recursos humanos para o Estado do futuro ou um futuro para os recursos humanos do Estado?, consideram a gestão dos recursos humanos para a administração pública como uma dimensão estratégica da política pública. E, para instigar esta reflexão, partem de três indagações provocativas acerca da política de formação de gestores públicos para o Estado do futuro: recursos humanos para o Estado do futuro, ou um futuro para os recursos humanos do Estado? O que se espera de uma burocracia num contexto de mudanças velozes? Os recursos humanos públicos são uma estratégia para possibilitar mudanças?

Dois textos compõem a seção Ponto de Vista. O primeiro deles é Reforma do Estado em nova perspectiva _ Lições da experiência brasileira, no qual Frederico Lustosa da Costa defende a necessidade de se conduzir uma reforma com referência à análise estratégica, à "cartografia" das condições econômicas, sociais, políticas e culturais do país, bem como com a escuta das pessoas e o "concerto" de decisões coletivas. O outro texto é uma entrevista com a Auditora Geral do Estado (Minas Gerais), Dra. Maria Celeste Morais Guimarães, sobre o novo papel e a reestruturação da AUGE (Auditoria Geral do Estado de Minas Gerais), no bojo de um conjunto de medidas de natureza legal e administrativa para modernizar e dar eficiência ao serviço público mineiro.

Com a apresentação destes trabalhos, acredita-se ter ensejado aos leitores a oportunidade para uma consistente reflexão sobre políticas públicas e estar colaborando para a disseminação de informações atuais sobre esse tema, foco central deste periódico, bem como para a democratização dos conhecimentos adquiridos ou aprimorados pelos

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autores, cujos trabalhos compõem esta publicação.

Fecham esta edição dois textos : Nominativa do Conselho Editorial com informações sintéticas sobre as qualificações profissionais do grupo de consultores ad hoc, internacionais e nacionais, que prestigiam a FaPP/CBH/UEMG com um trabalho de análise técnica e científica dos artigos encaminhados para publicação em Perspectivas em Políticas Públicas. Finalmente, é apresentado o "Guia para Colaboradores", com as informações para a publicação de textos neste periódico.

Este primer número de “Perspectivas en Políticas Públicas” sigue una secuencia lógica. En la parte introductoria se compone de dos textos: Editorial, que evidencia la dirección editorial del periódico; Génesis de lo Periódico, que representa la intención del Comité Editorial de socializar el recorrido de idealización y construcción de este periódico, con informaciones de los objetivos específicos, el objeto y su foco. Después, en la segunda parte del periódico son destacados: Artículos, Punto de Vista y Calificación del Consejo Editorial. La sección Artículos se compone de ocho textos dispuestos según el orden cronológico de los nombres de los autores.

Emilio Tenti Fanfani, en su artículo Sentidos de la Evaluación y Opiniones de los Docentes, describe opiniones de docentes de América Latina cuanto a la evaluación. Trata sobre el momento en que el docente deja de ser solamente sujeto activo de la evaluación y pasa a objeto de la misma. Habla también de su actitud en relación a la evaluación como una dimensión constitutiva del proceso de enseñanza y aprendizaje, al demás de funcionar como dispositivo de supervisión, control y valoración de los trabajadores de la educación.

Esteban Tapella, en ¿Desarrollo o conservación del medioambiente? Aprendizajes y desafíos futuros a partir de una experiencia en los Andes, Argentina, aborda la discusión sobre como alcanzar el equilibrio entre desarrollo sustentable y conservación, más allá la necesidad de una dimensión más humana de la conservación. Destaca la necesidad de romper paradigmas en cuanto a la gestión de las áreas protegidas, así

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cuanto a la idea de que el crecimiento económico por sí solo erradica la pobreza.

José Francisco Bernardes y Pedro Antônio de Melo nos presentan el texto Taxonomia para aplicacão da gestão do conhecimento na Administração pública e privada, en donde discuten los conceptos de aplicación de taxonomías para el análisis de la gestión del conocimiento en la administración pública y privada. Los autores buscan entender como las sinergias entre esas técnicas o prácticas de continuidad del conocimiento pueden estimular una cadena de agregación de valor en conocimiento e influenciar, de forma positiva, la promoción de la capacidad de innovar y la competitividad en las instituciones públicas y privadas en la nueva sociedad del conocimiento.

Marcelo Miná Dias, en artículo titulado Políticas públicas de extensão rural e inovaciones conceituais: limites e potencialidades, traza una línea de tiempo en relación a las políticas públicas de extensión rural, evidencia la necesidad de repensarse la función de la extensión rural en los procesos de desarrollo a través de un modelo participativo con el envolvimiento de las respectivas entidades representativas; para eso presenta cuestionamientos y conclusiones extraídas del PENATER - Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural.

Marcia Soares de Alvarenga, en su artículo Movimentos sociais e poder local: limites e possibilidades dos Conselhos Participativos nas Lutas pelo direito a educação, interroga en qué medida el paradigma de la democracia representativa seguido por los espacios participativos institucionalizados, en particular los Consejos Municipales de Educación, ha producido nuevas condiciones a la construcción y concretización de políticas públicas educacionales. Con ese intento, analiza algunos límites y desafíos que afectan la dinámica de la participación institucionalizada, los conflictos y los sentidos en disputa en la implementación de las políticas educacionales que aseguren el derecho a la educación de las clases populares, usando como campo empírico de sus investigaciones un municipio en el este metropolitano del Rio de Janeiro.

En el artículo Políticas Públicas e Psicologia : Uma Nova Relação sob o

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paradigma democrático, Maria Coeli Simões Pires reflexiona sobre la responsabilidad del psicólogo en los ordenamientos de las políticas públicas de recortes liberal e intervencionista, para, al final, proyectar la calificación de su presencia en todo el ciclo de las políticas públicas en el estado democrático de derecho, en la perspectiva de construcción de consensos y de nuevas prácticas reflexivas y autónomas, desafiadas por múltiples dilemas, bajo la égida de una racionalidad discursiva y de procedimiento.

Ricardo Polasco en Las intervenciones con enfoque de desarrollo: el Vínculo entre la emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD), relata algunas situaciones de cooperación internacional para intervenciones de emergencia, con reflexión sobre la necesidad de fortalecer las capacidades endógenas de los grupos sociales atendidos, con la promoción de la participación local en el diseño y la ejecución de las intervenciones, usando como referencia el análisis previo de sus condiciones socioeconómicas, políticas y culturales.

Rutila Maria Soares Gazzinelli Cruz y Maria Amarante Pastor Baracho, en el texto Recursos Humanos para o Estado do futuro ou um futuro para os Recursos Humanos do Estado?, consideran la gestión de los recursos humanos para la administración pública como una dimensión estratégica de la política pública. A fin de instigar esa reflexión, parten de tres indagaciones provocativas acerca de la política de formación de gestores públicos para el Estado del futuro: ¿Recursos humanos para el Estado del futuro, o un futuro para los recursos humanos del Estado? ¿Qué se puede esperar de una burocracia en un contexto de transformaciones veloces? ¿Los recursos humanos son una estrategia que posibilita transformaciones?

Dos textos componen la sección Punto de Vista. El primer de ellos es Reforma do Estado en novas perspectivas _ Lições da experiência brasileira, en que Frederico Lustosa da Costa defiende la necesidad de considerar una reforma con referencia al análisis estratégico, a la “cartografía” de las condiciones económicas, sociales, políticas y culturales del país, así como con la escucha de las personas y el “concierto” de decisiones colectivas. El otro texto es una entrevista con la Auditora General del Estado (de Minas Gerais), Dra. Maria Celeste Morais Guimarães, acerca del nuevo papel y la

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reestructuración de la AUGE (Auditoría General del Estado de Minas Gerais) en el interior de un conjunto de medidas de naturaleza legal y administrativa para modernizar y posibilitar más eficiencia al servicio público minero.

Con la presentación de estos trabajos, se cree tener proporcionado a los lectores la oportunidad para una consistente reflexión sobre políticas públicas y estar colaborando para la diseminación de informaciones actuales sobre ese tema, foco central de este periódico, así como para la democratización de los conocimientos, adquiridos o perfeccionados a través de los autores, cuyos trabajos componen esta publicación.

Cierran esta edición, dos textos: Calificación del Consejo Editorial, con informaciones sintéticas sobre las calificaciones profesionales del grupo de consultores ad hoc, internacionales y brasileños, que prestigian a la FaPP/CBH/UEMG con un trabajo de análisis técnico y científico de los artículos enviados para publicación en “Perspectivas en Políticas Públicas”. Por fin, es presentado el Guía para los colaboradores, con las informaciones para la publicación de textos en este periódico. 25


ARTIGOSARTÍCULOS

RESUMEN

En este artículo descríbense algumas opiniones y actitudes de docentes relativas a la evaluación en cuanto dimensión construtiva del proceso de enseñanza y aprendizaje y como instrumento de supervisión, control y valorización de los trabajadores de la educación. En la realización de la pesquisa se há podido contar com una muestra representativa de docentes de Argentina, Brasil, México, Peru y Uruguai. En primer lugar se analizan las concepciones de los maestros sobre la evaluación como componente estructural del trabajo en el aula. En su segundo momento, se analizan las opiniones de los docentes cuanto a las estrategias y procedimentos utilizados para la evaluación de su proprio trabajo. A finales, refléjase sobre los posicionamientos de los maestros acerca de la igualdad como valor social y la relación entre evaluación y legitimación de las diferencias. En esta perspectiva se puede concluir que las evaluaciones presentan un sentido instrumental, así como una utilidad política y técnica.

Palavras clave: Aprendizaje. Educación Básica. Escolarizacíon. Exclusion Social. Políticas de Inclusión.

EVALUATION MEANING AND TEACHERS' OPINIONS

ABSTRACT

This article describes teachers' opinions and attitudes concerning evaluation as part of the teaching-learning process and as a tool to supervise, control and value the educational workers. The subjects are teachers from Argentina, Brazil, Mexico, Peru and Uruguay. Firstly, the

SENTIDOS DE LA EVALUACIÓN Y OPINIONES DE LOS DOCENTES

Emilio Tenti Fanfani ¹

¹ Sociólogo, profesor titular regular e investigador del CONICET en la Universidad de Buenos Aires. Coordinador del área de investigación del IIPE/UNESCO, Buenos Aires.


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SENTIDOS DE LA EVALUACIÓN Y OPINIONES DE LOS DOCENTES

Emilio Tenti Fanfani ¹

teachers' concepts about evaluation as a structural component of a classroom are analyzed. Then, this study analyzes the teachers' opinions about the strategies and procedures used in the evaluation of their own work. Finally, it focus on the position of the teachers about equality as a social value and about the relationship between evaluation and the legitimizing of the differences. It concludes that evaluations can be seen as a political and technical tool.

Keywords: Basic Education; Educational Exclusion; Political of Issues; Schooling and Learning.

1. LAS PALABRAS Y LAS COSAS DE LA EVALUACIÓN

El discurso de la evaluación pareciera ocupar un lugar central en el discurso de la política educativa moderna. Todo tiene que ser evaluado. No solo los aprendizajes, sino también los docentes, los insumos y procesos pedagógicos, la gestión, las instituciones, así como las políticas, programas y proyectos. Evaluar es “lo políticamente correcto”, para algunos al menos. Sin embargo, existe una cierta ingenuidad en creer que evaluando se soluciona la mayoría de los problemas de la educación.

En las notas que siguen se relaciona la evaluación con la experiencia y la opinión de los docentes. Después de todo, evaluar a través del examen fue un dispositivo sistemáticamente utilizado por todos los docentes desde el origen del oficio. Sin embargo este dato tiende a ser olvidado por cierto discurso contemporáneo acerca de la evaluación. Pero además de evaluador, el docente siempre fue un objeto evaluado. En tanto que funcionario de una organización burocrática, fue objeto de procesos y dispositivos de observación, inspección y supervisión sistemáticos e institucionalizados.

En este artículo se describen algunas opiniones y actitudes de los docentes en relación con la evaluación como dimensión constitutiva del proceso de enseñanza aprendizaje y como dispositivo de supervisión, control y valoración de los trabajadores de la educación.


Emilio Tenti Fanfani

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2. LA ESCUELA BAJO SOSPECHA

Durante los últimos años, por una serie de circunstancias complejas, los sistemas educativos (es decir, los docentes y las instituciones) ya no son sólo los sujetos activos de la evaluación, sino que ahora son también objeto de evaluación. ¿Qué es lo que explica que esta vieja institución que desde siempre hace un uso intensivo de la evaluación y el examen, ahora se haya convertido en objeto de observación y valoración? ¿Qué es lo que justifica que luego de tantas evaluaciones a las que son sometidos los alumnos desde que entran hasta que salen de determinado nivel educativo sean nuevamente objeto de examen, esta vez por instancias extraescolares (los Ministerios de Educación, Institutos Internacionales, Entes autónomos, etc.) generalmente ubicados en el ámbito del servicio público?

A primera vista es tentador decir que el sistema educativo es examinado porque existe una sospecha². En otras palabras, la institucionalización generalizada (en todo el mundo desarrollado y en la mayoría de los países de América Latina) de sistemas nacionales de evaluación está indicando que "la sociedad" (ciertos y determinados actores sociales representativos y poderosos) desconfía de lo que hace y produce el sistema educativo (incluso sus propios exámenes). Todo parece indicar que sobre el sistema educativo planea una sospecha que puede expresarse del siguiente modo: no existe necesariamente una correspondencia entre el conocimiento y las competencias efectivamente desarrolladas en los alumnos y los certificados, diplomas o títulos efectivamente distribuidos por las instituciones escolares. De allí el desarrollo de las políticas e instituciones especializadas en "evaluar la calidad de la educación" efectivamente alcanzada por los alumnos que pasan por la escuela.

En este contexto no debería extrañar que los propios agentes escolares (en proporciones variables, según las circunstancias) se hayan sentido (y

² Esto marca una ruptura en el desarrollo de los sistemas escolares en casi todos los países de Occidente. No está demás recordar aquí, que por una serie de razones, la escuela era una institución “sagrada”, un “templo” que estaba más allá de toda sospecha.


Sentidos de la evaluación y opiniones de los docentes

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todavía se sientan) un tanto incómodos frente a este tipo de políticas que ponen un manto de duda sobre lo que ellos hacen y producen cotidianamente en sus aulas. De hecho, en casi todos los países, los programas de evaluación de la calidad no recibieron la aceptación inmediata de los docentes y menos aún de los docentes organizados en las organizaciones sindicales.

En las notas que siguen aportamos algunos elementos de información y análisis relacionados con las actitudes de los docentes respecto a la cuestión de la evaluación. Para ello, subsumiremos la cuestión en el tema más general de la "diferenciación, ordenamiento, clasificación y jerarquización" como dispositivos que operan en forma implícita y explícita en todos los campos de la vida social y que tienen sus implicaciones políticas y culturales bien precisas. Para realizar este análisis haremos uso de los datos producidos en el contexto de la aplicación de un cuestionario a muestras representativas de docentes de Argentina, Brasil, México, Perú y Uruguay³. Este contiene varios items relacionados con el tema que aquí nos interesa y los resultados nos permiten obtener un primer panorama (necesariamente incompleto) acerca de las diversas posiciones que se manifiestan en el cuerpo docente de los países analizados. En primer lugar se analizan algunas orientaciones que los docentes manifiestan hacia la evaluación como un componente estructural de su trabajo en el aula. En un segundo momento se analizan sus opiniones en cuanto a las estrategias y procedimientos que se usan para evaluar su propio trabajo (el docente evaluado). Por último se discuten algunas posiciones de los docentes frente a la temática general de la igualdad como valor social y la relación entre evaluación y legitimación de diferencias.

3 El programa de estudios "Profesionalización de los docentes en América Latina" se lleva a cabo en el IIPE/UNESCO, en su sede de Buenos Aires. Al presente se han producido cinco informes nacionales (Argentina, Brasil, México, Perú y Uruguay). También puede consultarse el libro de Emilio Tenti Fanfani, “La condición docente. Análisis comparado de la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay” (Siglo XXI, Buenos Aires, segunda edición 2007). Las bases de datos fueron construidas a partir de la aplicación de un cuestionario a muestras representativas nacionales de docentes de primaria y secundaria que trabajan en el ámbito urbano (Argentina, Brasil y Uruguay) y urbano y rural (México y Perú).



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3. EL DOCENTE COMO EVALUADOR

La historia enseña que el examen y la evaluación fueron herramientas sistemáticamente utilizadas por la escuela moderna (es decir, la escuela que surge y crece con el estado capitalista moderno). No hay institución que examine (en el doble sentido de observar, medir y también valorar) más intensivamente que la escuela. Y esto por lo menos por dos razones fundamentales:

a) La primera es estructural y se asocia con el carácter graduado que tiene la apropiación del conocimiento. La cuestión es relativamente simple: hay ciertas cosas que hay que aprender primero para aprender otras (generalmente más complejas) después. La racionalización de la pedagogía institucionalizó determinadas técnicas de examen para controlar la progresión del aprendizaje de los alumnos.

b) La segunda tiene que ver con un dato fundamental, característico del sistema escolar moderno, por lo general, controlado por el Estado. Esta escuela no solo se propone desarrollar conocimientos en las personas, sino que también distribuye credenciales, es decir, documentos públicamente reconocidos (los famosos títulos) que certifican que el poseedor de los mismos ha incorporado determinados conocimientos, valores y competencias. El examen es un prerrequesito de los títulos o certificados públicos (garantizados por el Estado) que distribuyen las instituciones escolares (sean de carácter público o privado).

La evaluación es un aspecto particularmente problemático de la 4dimensión pedagógica del trabajo docente . Ello puede deberse al hecho

de que esta operación requiere el dominio de un conjunto de competencias técnicas relativamente complejas que requieren un

4 Cuando se interroga a los docentes acerca del grado de dificultad de algunas tareas que realizan, el evaluar es un problema para poco más de un quinto de los docentes argentinos (21%). Este porcentaje es más bajo (13.7%) entre los maestros mexicanos. Pero es sintomático que "el tiempo disponible para corregir cuadernos, trabajos, etc." constituya el problema más frecuentemente señalado como tal por los docentes (66.1% de los argentinos, 65% de los brasileños y 79.3% de los uruguayos).



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aprendizaje permanente. Por otra parte la evaluación lleva tiempo y tiene un aspecto rutinario que requiere un esfuerzo particular. Muchos docentes manifiestan que es escaso el tiempo que tienen para realizar tareas de corrección de exámenes, cuadernos, etc. Sin embargo, cuando se les ofrece tiempo adicional de trabajo, pocos lo emplearían en realizar actividades de evaluación. Por último, no hay que olvidar que la evaluación por su naturaleza (estructuralmente arbitraria) y función (acreditación, asignación de premios y castigos, clasificación y jerarquización de los alumnos, etc) tiene implicaciones fuertemente conflictivas, tanto en relación con los alumnos como con sus familias.

Otra prueba de que la evaluación es un desafío de cierta relevancia para los trabajadores de la educación lo constituye el hecho de que cuando se les ofrece a los docentes una lista de actividades que ellos preferirían realizar si se les otorgara más horas rentadas (si se les extendiera el tiempo pago para su actividad docente), las tareas de "corrección de exámenes, cuadernos, trabajos, etc." es elegida por una exigua minoría de docentes (17% de los docentes argentinos y sólo 6.4% de los peruanos). Este resultado es sintomático, más aún si se tiene en cuenta que ellos mismos señalan que el tiempo asignado a este tipo de tarea resulta el problema más frecuentemente señalado como tal por los docentes. Es evidente que tomar exámenes, corregir pruebas, revisar tareas, etc. no es una dimensión particularmente interesante para la mayoría de los docentes.

Es probable que las fuentes de dificultad que genera la actividad de evaluación sean diversas. Algunas tienen un componente técnico (evaluar requiere el dominio de teorías del aprendizaje, estrategias metodológicas e instrumentos técnicos precisos, etc.). Por otra parte no cabe duda de que la evaluación tiene un claro componente "político" (supone una clasificación, un ordenamiento, una valoración, una jerarquización, etc.) que tiene un alto potencial conflictivo, dadas las consecuencias que tiene en la carrera escolar y la misma biografía de los alumnos y sus familias.



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4. EL DOCENTE COMO OBJETO EVALUADO

Pero el docente no solo es un "evaluador sistemático y profesional", sino que también es, por decirlo así, un objeto evaluado, tanto por sus superiores jerárquicos (directores, supervisores, etc.) como por el sistema educativo como tal (Instancias nacionales de evaluación de la calidad docente). La evaluación de los docentes tiende a instalarse en la agenda de política educativa de la mayoría de los países latinoamericanos. Dadas las implicaciones laborales de esta práctica, es un tema que interesa y preocupa a los líderes y militantes de la mayoría de los sindicatos docentes.

El propio sentido común indica que no es fácil "evaluar al evaluador". En todos los países existen regulaciones y dispositivos que conforman un sistema de evaluación de los docentes. Esta evaluación determina el lugar que ocupan los docentes en la estructura ocupacional del sistema educativo y por lo tanto contribuye a definir el salario, carrera, etc.

La mayoría de docentes del cono sur de América Latina (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay) al igual que mexicanos está disconforme con los mecanismos vigentes de evaluación de su trabajo. Los más disconformes son los peruanos (75.1%), mientras que en México está en desacuerdo la mitad (50.4%), mientras que 42.4% acuerda con los mecanismos vigentes de evaluación docente. En la Argentina el desacuerdo es la posición sostenida por el 47.1% de los docentes. Por lo tanto, más allá de las mayorías relativas, los datos muestran que, a excepción del caso de Perú, esta cuestión polariza fuertemente las opiniones de los docentes.

Cuando se le pregunta a los docentes por los criterios a tener en cuenta, en general todos incluyen (con diversas valoraciones) la evaluación periódica de su trabajo, junto a otras dimensiones más tradicionales. El problema surge cuando se trata de construir un consenso acerca de los mecanismos (exámenes, pruebas, observaciones, tests, etc.) y agentes que participan en su evaluación. Como el educativo es un sistema todavía fuertemente burocratizado y jerárquico, las autoridades formales (directores de establecimientos y supervisores) son las únicas instancias que una mayoría absoluta de docentes reconoce como agentes legítimos



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de su propia evaluación. Es probable que para introducir nuevos sistemas y sobre todo, nuevos agentes (la comunidad escolar, representantes de organizaciones locales, etc.) en los procesos de evaluación de la calidad del trabajo docente haya que introducir primero reformas en los modelos de trabajo y de organización de las instituciones escolares.

Por otro lado es preciso reconocer que resulta simplista creer que se puede medir y evaluar la calidad del docente mediante la aplicación de un instrumento en un momento determinado del tiempo. Mas difícil aún es medir el impacto específico del trabajo del docente sobre la subjetividad de los alumnos. En realidad se trata de efectos múltiples y en muchos casos, diferidos en el tiempo. En muchos casos solo en la vida adulta los individuos toman conciencia de los efectos (positivos o negativos) que han tenido ciertos docentes sobre ellos. Por otro lado, en gran parte, el trabajo docente tiene mucho de performance (en este sentido se parece mucho al trabajo del actor de teatro) ya que su finalidad n o e s e l a b o ra r u n p ro d u c to ( q u e p u e d e s e r e va l u a d o independientemente del proceso de su producción). En efecto, ¿cómo medir la pasión, la emoción, el interés o la motivación por el conocimiento o la cultura que puede suscitar un docente sobre un grupo de alumnos?

La complejidad del trabajo docente obliga a ser muy prudentes a la hora de definir estrategias y mecanismos de evaluación de su trabajo. En realidad habría que multiplicar las estrategias evitando de medir “efectos simples” y de este modo establecer jerarquizaciones parciales y por lo tanto totalmente arbitrarias. De todas maneras y cualquiera sea el caso, siempre es aconsejable que las políticas de evaluación de los docentes sean definidas con la participación protagónica de los propios profesionales de la educación. Son ellos mismos, haciendo uso de su propia autonomía profesional quienes están en mejores condiciones de definir las reglas y principios que hay de determinar la valoración de su propio trabajo.



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5. EVALUACIÓN, DIFERENCIACIÓN Y DESIGUALDAD

Evaluar consiste en establecer un orden, una jerarquía. En este sentido resulta interesante interrogarse acerca de la legitimidad que tiene esta idea general en el cuerpo docente. Para aproximarnos a ella podemos recurrir al análisis de las respuestas dadas por los docentes a dos cuestiones conceptualmente asociadas.

La primera tiene que ver con la idea misma de establecer diferenciaciones salariales con el fin de premiar a "los mejores docentes". La pregunta, a primera vista, puede parecer ingenua, o incluso obvia si fuera planteada a una muestra de profesionales tradicionales, tales como médicos o abogados. Es probable que la mayoría de estos encuestados hubiera respondido positivamente a la pregunta ¿"Usted cree que habría que encontrar los mecanismos adecuados para que los mejores ingenieros ganen más que los demás"?. Sin embargo, esta pregunta no tuvo una respuesta consensuada entre los docentes de los países aquí examinados. Por el contrario, en todos los casos se manifiesta una cierta polarización de las opiniones acerca de esta cuestión. En un extremo está el caso de México, donde una mayoría absoluta (68.7%) responde negativamente a la pregunta planteada. En el otro extremo están los maestros peruanos y brasileños donde el 69% y el 52.7% respectivamente responden afirmativamente a la cuestión. En Argentina y Uruguay el tema divide fuertemente al cuerpo docente. En la Argentina la mayoría relativa (44.3%) responde afirmativamente mientras que en Uruguay la mayoría relativa (45.8%) se opone.

Otra variable cuyo comportamiento puede ayudar a comprender las resistencias al establecimiento de diferencias salariales entre los docentes es la que tiene que ver con el valor que los mismos asignan a la igualdad (frente a la libertad). En efecto, el cuestionario propone a los docentes que opten entre estos dos valores. Los datos indican que en todos los países se manifiesta una preferencia por la igualdad. Cabe destacar que es en Brasil y en México donde esta tendencia es más marcada (74.5% y 64.2% respectivamente).

Esta predisposición a valorar la igualdad tiene un significado particular



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en un contexto histórico social signado por el incremento de las desigualdades en la distribución de bienes y recursos tan estratégicos como la riqueza, los ingresos y el poder. Desde este punto de vista, los docentes constituyen una categoría social que se opone y resiste a las políticas públicas que producen desigualdades.

Pero esta actitud también puede estar asociada con las resistencias que se presentan en proporciones significativas de docentes al establecimiento de diferenciaciones salariales en función de criterios de calidad del trabajo profesional de los docentes. Cabe tener en cuenta que el estatuto mismo de este oficio, que se desarrolla en contextos institucionales muy estructurados, con una matriz histórica de tipo legal burocrático no favorece el establecimiento de criterios que favorezcan las diferenciaciones en las recompensas materiales en función de calidad del desempeño (que se miden mediante evaluaciones). Al respecto, cabe recordar que en estos contextos todavía tiene cierta vigencia el clásico principio "a igual trabajo igual remuneración" que regía en las ocupaciones asalariadas.

6. EL BUEN USO DE LAS EVALUACIONES

El campo del debate sobre la evaluación pareciera estar organizado alrededor de dos polos típicos. Por una parte están los defensores de una especie de igualitarismo formalista. Este es el caso de aquellos que se

5niegan a medir y evaluar porque éste operativo tiene como efecto una objetivación de las diferencias. Desde una perspectiva burocrática, los poseedores de los mismos títulos y certificados escolares son iguales, es decir, son intercambiables. El título, como capital cultural institucionalizado y garantizado por el Estado es igualador, y en cierta medida oculta las diferencias reales que caracterizan a sus poseedores. Las evaluaciones de rendimiento ponen al descubierto unas diferencias (en competencias, conocimientos, actitudes, etc.) que los títulos y certificados ocultan.

5 Vale recordar aquí que medir es una cosa, evaluar es otra. Esto último consiste en formular un juicio de valor acerca del resultado de las mediciones.



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Por lo anterior, algunos sostienen que las evaluaciones de rendimiento tienen que servir para formalizar y hacer públicas esas diferencias entre individuos (o instituciones) que antes tenían sólo una existencia "de hecho" y no de derecho. Esta concepción se basa que el simple hecho de medir y hacer públicas las desigualdades tiene un efecto positivo en la medida en que provee información tanto a los proveedores del servicio como a los usuarios ("consumidores") del mismo. Sin embargo cuando los resultados de las evaluaciones de individuos o instituciones se hacen públicas y se usan para establecer rankings "oficiales", se produce un operativo de construcción social. El reconocimiento público y formal de las diferencias, agrega su propia fuerza específica a esas diferencias reales.

Una estrategia alternativa consiste en desplegar mecanismos que permitan conocer tanto las desigualdades como la lógica de su producción pero no para establecer rankings sino para usar ese conocimiento para contrarrestar los factores que producen y reproducen las desigualdades, (en el salón de clases o en la calidad del trabajo del docente). Desde esta perspectiva, las evaluaciones no valen en sí mismas, sino que tienen un sentido instrumental y una utilidad político-técnica.


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¿DESARROLLO O CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE? APRENDIZAJES Y DESAFÍOS FUTUROS A PARTIR DE UNA

EXPERIENCIA EN LOS ANDES, ARGENTINA

Esteban Tapella²

¹Una versión completa del estudio puede solicitarse al autor vía E-mail. ²Esteban Tapella es especialista en desarrollo rural, profesor e investigador del Programa de Estudios del Trabajo, el Ambiente y la Sociedad (www.petas.com.ar) de la Universidad Nacional de San Juan. Email: [email protected].


RESUMEN

El artículo presenta el caso del Proyecto de Desarrollo Sustentable (DAS), financiado por el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) e implementado por la Administración de Parques Nacionales entre 2002 y 2006 en la zona de amortiguación del Parque Nacional San Guillermo, en San Juan, Argentina. Basado en esta experiencia, el artículo aborda la discusión sobre cómo alcanzar un equilibrio entre desarrollo sustentable y conservación. Tradicionalmente se creía que mientras más los programas de conservación focalizaban en la pobreza más difícil era alcanzar la sustentabilidad de los recursos; y mientras más prácticas de conservación se implementaban, mayor la probabilidad de que los pobres sean excluidos del uso de los recursos naturales. El DAS intentó resolver este “trade-off” entre sustentabilidad de los recursos y alivio a la pobreza. El caso aporta interesantes lecciones acerca para la intervención en desarrollo sustentable.

Palabras clave: Conservación. Desarrollo Sustentable. Participación. Pobreza.

DEVELOPMENT OR ENVIRONMENTAL CONSERVATION? LESSONS AND FUTURE CHALLENGES FROM AN

EXPERIENCE IN THE ANDES, ARGENTINA

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Esteban Tapella

ABSTRACT

This article presents the case of the Sustainable Development Project (DAS), supported by the Global and Environmental Facility (GEF) and implemented by the National Park Administration between 2002-2006 in the buffer zone of San Guillermo National Park, San Juan, Argentina. Based on this experience, the discussion on how to reach equilibrium between sustainable development and conservation is addressed. It was traditionally believed that the more environmental programs focus on poverty alleviation, the more difficult it is to achieve natural resource sustainability; and, the higher the level of conservation practices, the more poor farmers will be excluded from natural resources use. DAS was aimed at solving this 'trade-off' between natural resource sustainability and poverty alleviation. This is a case where lessons from sustainable development interventions can be drawn.

Keywords:Conservation; Participation; Poverty; Sustainable Development

1 . INTRODUCCIÓN

La discusión sobre lo “sustentable” involucra una tensión entre conservación y desarrollo o entre la sustentabilidad y reducción de la pobreza, sobre la cual existe demasiada reflexión teórica y escasas experiencias concretas, al menos en Argentina. Este trabajo intenta reabrir la discusión en torno a la relación entre conservación y reducción de la pobreza, particularmente en el contexto de poblaciones ubicadas en áreas protegidas y parques nacionales, o bien en su zona de influencia. Con la intención de basar empíricamente esta reflexión, el trabajo analiza un proyecto que combinó el apoyo a pequeños proyectos productivos, de capacitación y transferencia tecnológicas tendientes a mejorar las condiciones de vida de pobladores rurales pobres con una decidida acción sobre la protección de los recursos naturales y la conservación del área.

Entre el 2003 y el 2006, la Reserva Provincial y Parque Nacional San Guillermo (PNSG), ubicados al Nor-oeste de la provincia de San Juan, en


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¿Desarrollo o Conservación del Medio Ambiente?

Argentina, así como las comunidades ubicadas en su zona de influencia, han participado del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad (PCB), financiado por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF), y ejecutado por la Administración de Parques Nacionales (APN). Su principal objetivo en tanto política pública para el sector fue el de expandir y diversificar el sistema nacional de áreas protegidas, incluyendo eco-regiones globalmente significativas para la conservación de la biodiversidad mundial. Además, se propuso contribuir con el manejo sustentable de las nuevas áreas, mediante acciones de fortalecimiento, mecanismos de consulta y participación social.

Las acciones realizadas en la Reserva Provincial y Parque Nacional San Guillermo han sido muy amplias, entre las que se destacan el establecimiento y consolidación del área protegida, realización de la línea de base, plan de manejo de la biodiversidad, centro de visitantes para turistas e infraestructura adecuada para investigación, entre otras. Sin embargo, este trabajo se concentra sólo en el análisis de uno de los componentes del mencionado proyecto, denominado Desarrollo de Actividades Sustentables (DAS) en el área de influencia de áreas protegidas.

El trabajo aborda, en primer lugar, la reflexión teórica y las actuales discusiones que _ en torno a la relación entre conservación y reducción de la pobreza_ se vienen dando en América Latina. Esta reflexión intenta contextualizar el caso de estudio para ponderar su importancia, ya que _ aún modesto_ representa una experiencia inédita en el país. En segundo lugar, el trabajo se concentra en el análisis del caso, a partir de lo cual se procura: (a) describir estrategia metodológica adoptada, (b) caracterizar los diferentes proyectos implementados durante 3 años (proyectos productivos, de capacitación y estudios aplicados), y (c) señalar los alcances y desafíos futuros de este tipo de intervención. En las reflexiones finales se retoma la discusión central y se resalta la necesidad de decisiones y acciones que trasciendan este tipo de intervención.

En su conjunto, el trabajo resalta la necesidad de un nuevo consenso sobre conservación y áreas protegidas, y sobre cómo desde el Estado es posible contribuir a reducir la pobreza de aquellos pobladores que las

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Esteban Tapella

habitan. El trabajo concluye remarcando la necesidad de un acuerdo entre Estado y Sociedad Civil respecto a la nueva noción en torno a participación social y conservación. Esto implica no sólo reflexionar sobre cómo se desarrollan acciones para mejorar las condiciones de vida de pobladores ubicados históricamente en estas áreas a partir de un uso racional de sus recursos naturales, sino también sobre cómo se distribuyen los beneficios ambientales, sociales y económicos de las áreas protegidas.

2. CONSERVACIÓN DE BIODIVERSIDAD Y REDUCCIÓN DE POBREZA: ¿OBJETIVOS CONTRAPUESTOS?

La discusión sobre la conservación de la biodiversidad, particularmente en el contexto de áreas protegidas, ha sido objeto de discusión durante los últimos años. La cantidad de áreas protegidas, especialmente en países en vías de desarrollo, ha crecido considerablemente, y junto a ello aumentó también la reflexión en torno al papel que pueden jugar los pobladores ubicados dentro de estas áreas o en su zona de influencia. Aún cuando no se evidencia un claro consenso en torno a ello, es indudable que existe un movimiento desde una noción tradicional de la conservación hacia una que pone el acento en el desarrollo sustentable. Cada día aparece con más fuerza una preocupación sobre cómo las áreas protegidas pueden contribuir a la reducción de la pobreza, o cómo la conservación de determinadas áreas se traduce en bienestar humano a través concesiones respecto al uso de determinados recursos a nivel local.

Una serie de preguntas, formuladas de diferentes maneras y por distintos actores, procuran hoy en día estimular la reflexión y encontrar respuestas para conjugar conservación de biodiversidad y reducción de pobreza, dos aspectos hasta hoy antagónicos. Como lo hace Malki Sáenz (2007), quien pregunta: ¿Qué papel juegan las áreas protegidas en cada uno de estos ámbitos? ¿Cómo actúan actualmente o cuál debería ser el papel de las áreas protegidas en los diferentes momentos y escalas de la pobreza? ¿Son lo suficientemente fuertes los marcos normativos y de control ambiental del Estado como para garantizar que las áreas protegidas

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cumplen un papel en el alivio de la pobreza? ¿Son las áreas protegidas lo suficientemente fuertes dentro del marco de desarrollo y de las políticas públicas?

En esta sección se reabre la discusión en torno a las nociones de conservación de biodiversidad, desarrollo sustentable y participación social en relación con las áreas protegidas, resaltando esta clara tendencia hacia _y la necesidad de_ una dimensión más humana de la conservación.

2.1. Conservación y desarrollo: hacia un punto de encuentro

La discusión sobre la conservación y el desarrollo, particularmente el llamado desarrollo sustentable, ha ganado importancia en los últimos 20 años… Hasta no hace mucho, la inmensa mayoría de los académicos, funcionarios y organizaciones internacionales estuvieron de acuerdo sobre la necesaria trayectoria hacia el desarrollo. No obstante siempre existió una fuerte discrepancia sobre cuál era la mejor manera de lograrlo: planificación o mercado, proteccionismo o apertura económica, uso de tecnología intensiva en trabajo o en capital, prioridad de la agricultura o la industria, crecimiento equilibrado o desequilibrado, etc. Con el tiempo, y viendo que la realidad evidenciaba en muchos casos tasas positivas de crecimiento económico y del ingreso en forma simultánea con un empeoramiento de la distribución de estos beneficios, los diferentes paradigmas puestos en práctica hasta entonces también comenzaron a ser cuestionados. A partir de estas críticas la discusión dejó de centrarse en el tipo de políticas para alcanzar el desarrollo y comenzó a concentrarse sobre si el desarrollo tal como era concebido hasta entonces era un punto de destino al que valdría la pena llegar (SUTCLIFFE, 1995).

Así algunos comenzaron a plantear como prioridad la satisfacción de las necesidades humanas básicas, otros concentraron sus esfuerzos en la necesidad de nuevas tecnologías, y otros en el problema de la pobreza a nivel individual y de grupos, y no tanto a nivel de las naciones. Es en este contexto, como afirma Sutcliffe (1995) que, el medioambiente hace su aparición, básicamente al tomar conciencia del efecto de las actividades


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Esteban Tapella

humanas sobre el medioambiente y del impacto sobre las condiciones de la existencia humana. Uno de los argumentos, vislumbrado a inicios de los 70s, fue el hecho de advertir el inminente agotamiento de los recursos materiales sobre los cuales había estado basado el modelo de desarrollo vigente (MEADOWS y otros, 1972, apud SUTCLIFFE, 1995).

Si bien la influencia del tema ambiental está presente en todas las discusiones sobre la cuestión del desarrollo, no existe consenso respecto a la manera como abordarlo. Mientras algunos ven el problema ambiental como confirmando la necesidad de rápido crecimiento económico, otros piensan que su solución requiere indudablemente de una suspensión del crecimiento y una radical reorganización de la vida humana social (DALY y otros, 1991, apud SUTCLIFFE, 1995). Esta discusión ha llevado a diferentes críticas al modelo de desarrollo, por ejemplo, la “crítica del bienestar”, que critica el modelo de desarrollo hacia el cual se desea llegar (el punto de destino), y los de la “crítica medioambiental”, que cuestiona si el objetivo formulado es perseguido por todos (la validez del mapa).

Las críticas mayormente confluyen en aspectos tales como: (a) rechazo a los indicadores de desarrollo frecuentemente utilizados como el PBI o la renta nacional; (b) rechazo de la noción de desarrollo como un proceso en el cual los 'subdesarrollados' se aproximan progresivamente a la situación de 'desarrollados'; (c) considerar al desarrollo como un problema de la humanidad en su conjunto y no sólo de algunos países (los subdesarrollados); y (d) manifiesta preocupación por la distribución y la equidad entre ricos y pobres (en el presente, por la crítica del bienestar) y en el futuro o entre generaciones (crítica medioambiental).

El concepto que ha procurado unir diferentes vertientes, articulando el paradigma de la conservación con el del desarrollo es el de la 'sustentabilidad'. Los conceptos de 'sustentabilidad' y 'sostenibilidad' han ganado un considerable espacio en los discursos y prácticas vinculadas al desarrollo. Aún cuando desde 1987 estos conceptos se han incorporado en prácticamente todas las políticas y programas, incluso en los organismos internacionales a partir del famoso Informe Brundtland³,

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aún hoy persisten diferencias respecto a sus definiciones y la manera de alcanzar la sustentabilidad o la sostenibilidad del desarrollo.

Para algunos autores, la noción de desarrollo sustentable funcionó más como un 'slogan' en el ámbito de las organizaciones internacionales, que como una clara decisión de ubicar el tema ambiental dentro del campo de las luchas económicas, ideológicas y políticas del desarrollo (RIBEIRO, 1991, pág.75). Por otro lado, como señala Arturo Escobar (1995), al referirse al discurso liberal del desarrollo sostenible, la principal crítica al enfoque es su origen, situado en el mismo corazón de la modernidad occidental y asumiendo _ sin cuestionar_ la cultura y modelo económico vigente como un telón de fondo, algo dado. Se asume erróneamente que el crecimiento económico es necesario para erradicar la pobreza, la cual se asume es tanto causa como efecto de los problemas ambientales. Entonces, se asume erróneamente también que es necesario mantener el crecimiento económico para reducir la pobreza, con el objetivo, a su vez, de proteger el ambiente.

La discusión sobre lo 'sustentable' y lo 'sostenible' abarca una amplia gama de conceptos y diversas interpretaciones ligadas _ algunas más que otras_ a la problemática de la conservación de la diversidad biológica, o _ simplemente _ la conservación de los recursos naturales. Mientras algunos conceptos enfatizan sobre el lado de la 'conservación', buscando aislar o inhibir la intervención del hombre como forma de asegurar la persistencia de los recursos (CHIRAS, 1993), otros consideran que la sostenibilidad está dada por la capacidad de incrementar la producción lo suficiente como para asegurar la satisfacción de las crecientes necesidades alimenticias de la población pobre y garantizar su calidad de vida (REPETTO, 1987). Los primeros asumen que una preocupación excesiva por el bienestar humano podría ser considerada una actitud 'blanda' desde el pensamiento ecológico; y _ en

³El Informe Brundtland básicamente analizó las causas de la crisis ambiental y socioeconómica, y se refiere a la noción de 'desarrollo sustentable' como aquel modo de desarrollo más justo y equitativo desde el punto de vista social y con un alto compromiso con la conservación del medioambiente. El desarrollo sustentable sería aquel capaz de “satisfacer las necesidades de las presentes generaciones, sin comprometer la capacidad de satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras” (WCED 1987).

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consecuencia_ es necesario reducir o incluso eliminar el daño ambiental de la actividad humana, ya que la racionalidad ecológica requiere de decisiones 'duras' no sentimentales. Los segundos abogan por priorizar la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales (SUTCLIFFE, 1995).

Esta amplitud de definiciones o ambigüedad en el concepto, no deja de ser un problema a la hora de responder a la pregunta sobre cómo podrían las áreas protegidas contribuir a la reducción de la pobreza, interrogante que motivó recientemente la realización del Foro sobre “Áreas Protegidas

4 y Pobreza”, coordinado por la UICN en la región. Sin duda, acá aparece una 'tensión' y posible contradicción. La respuesta a esta pregunta enfrenta una especie de 'trade off' (una solución de compromiso o transacción) entre la sostenibilidad y la productividad; o entre la sostenibilidad y la reducción de la pobreza. Es decir, por un lado la práctica tradicional de la áreas protegidas ha buscado _y aún pretende_ asegurar la conservación de los recursos naturales y la protección del medioambiente, mientras que por otro lado, bajo los 'nuevos' supuestos, se procura apoyar la seguridad alimentaria, el empleo y la generación de ingresos (aumento de la calidad de vida). Esto conlleva un conflicto, ya que muchas veces los objetivos de conservación condicionan a los objetivos económicos y sociales; y _por su parte_ la búsqueda de una mayor productividad e ingresos para disminuir la pobreza condiciona también el propósito de la conservación.

Este debate entre extremos aparentemente irreconciliables ha encontrado a partir de algunos intelectuales un intento de fusión. Según lo expresa Sutcliffe (1995), los más preocupados por la crítica del bienestar (antes mencionada) se han asociado a la noción de desarrollo humano, mientras que los preocupados por la crítica medioambiental se ven representados por el concepto de desarrollo sostenible. Mientras

4 Para analizar los documentos centrales y aportes al Foro Electrónico Áreas Protegidas y Pobreza , coordinado por la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), Oficina Regional para América del Sur, acceda al siguiente link: http://www.sur.iucn.org/ces/index.cfm?toi=foro&numeroRevista=11

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desarrollo humano supone la idea de un proceso de cambio social y económico orientado a producir una mejora radical en el nivel de vida de las personas que sufren privaciones; el desarrollo sostenible supone un cambio en las actividades humanas materiales para disminuir radicalmente el agotamiento de los recursos no-renovables y la contaminación perjudicial para el medioambiente, con lo cual _ teóricamente_ se estaría prolongando el tiempo durante el cual las necesidades humanas podrían ser satisfechas. Aunque estos dos conceptos han surgido en forma separada y desde vertientes diferentes, algunos autores como Sutcliffe (1995) han intentado encontrar un punto de fusión sobre la base de un enfoque denominado Desarrollo Humano Sostenible (DHS).

El enfoque de DHS se caracterizaría por (a) estimular actividades que generan bienestar de forma ambientalmente benigna, y mantener aquellas que producen bienestar humano por medios ambientalmente dañinos pero para las cuales aún no existe otro método de producción; (b) iniciar actividades necesarias para producir un nivel adecuado de bienestar para las personas pobres, incluyendo actividades que fueron abandonadas en el pasado pero que ahora podrían valorarse por sus efectos ambientalmente positivos; y (c) supresión de actividades que no producen bienestar y que dañan el medioambiente, o aquellas cuya contribución al bienestar es pequeña y que podrían ser llevadas a cabo de manera menos perjudicial.

DESARROLLOANTI-HUMANOINSOSTENIBLE

DESARROLLOANTI-HUMANOSOSTENIBLE

DESARROLLOHUMANOINSOSTENIBLE

DESARROLLOHUMANOSOSTENIBLE

Sustentabilidad

Bien

esta

r

Desarrollo Humano Sostenible - Tomado de Sutcliffe (1995)

El siguiente esquema, diseñado por Sutcliffe (1995), se ha intentado fusionar las dos vertientes. El mismo pretende modelar sus diferentes posibles combinaciones. El ideal sería, por un lado, poder estimular y apoyar actividades que produzcan el mayor nivel de bienestar humano y l a s m e j o r e s c o n d i c i o n e s d e sustentabilidad en el uso de los

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recursos, ubicando esas prácticas en el cuadrante nordeste del esquema; y _por otro lado_ reducir o anular totalmente actividades con nula contribución al bienestar humano y altamente dañinas con el medioambiente (cuadrante suroeste).

La discusión anterior adquiere mayor relevancia particularmente en el contexto de las Areas Protegidas, donde el énfasis de la conservación ha sido por lo general el motivo de su creación. Según Adams (2004), el debate respecto del objetivo de reducir la pobreza y alcanzar la conservación ha transitado caminos separados, y aún resulta difícil encontrar un punto de encuentro. Para algunos, la conservación es un objetivo independiente de la lucha contra la pobreza, y la protección de los recursos trasciende el interés social; aún cuando el conflicto en torno al acceso a determinados recursos genere un debate de índole ético - ambiental. Para otros, la reducción de la pobreza, depende de la capacidad para conservar los recursos naturales, y _ en tal sentido _ es imprescindible realizar acciones en torno al desarrollo sustentable en áreas protegidas.

Aún cuando el alivio de la pobreza así como la conservación de la biodiversidad han sido priorizadas en la agenda de los organismos multi laterales, las agencias de cooperación y los entes gubernamentales (SÁENZ, 2007), no hay indicios concretos de que las estrategias de conservación y las de bienestar social tengan los mismos objetivos.

Si bien en la práctica cuesta identificar los puntos de encuentro entre el paradigma de la conservación y la reducción de la pobreza, existen probados argumentos de que tal consenso debe ser alcanzado. Tanto en el 3er Congreso Mundial de la Naturaleza de UICN como en el V Congreso Mundial de Parques, se ha reconocido que las áreas protegidas constituyen un instrumento fundamental para el cumplimiento de la metas del milenio; y se ha resaltado que los propósitos de conservación no deben comprometer los objetivos de reducción de la pobreza (SÁENZ, Ibid). Si bien a nivel teórico y propositivo, más que basado en experiencias concretas, hoy existe un

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avance conceptual respecto de la mirada social hacia las áreas 5protegidas .

Más allá del enfoque del Desarrollo Humano Sostenible, presentado por Sutcliffe (1995) y mencionado anteriormente, otros autores han procurado

6encontrar estos puntos de consenso . El creciente deterioro de la calidad de vida y una pérdida sustantiva de recursos naturales durante las últimas dos décadas en América Latina y el Caribe, alimentan la imperiosa necesidad de alcanzar dicho consenso. Estos aspectos representan una amenaza creciente sobre la biodiversidad y el bienestar humano en cuanto a su seguridad alimentaria, energética y cultural, así como de la equidad en el acceso a los beneficios por el aprovechamiento de los recursos y el derecho fundamental de vivir en un ambiente sano. Estos argumentos son más que suficientes para sostener la necesidad de un consenso y punto de unión entre conservación y desarrollo. Si bien simples, ellos representan un gran desafío para los gobiernos y las áreas protegidas.

Según Phillips (2003), este desafío consiste en modificar algunos de los supuestos organizativos y técnicos del viejo paradigma de las áreas protegidas para construir uno nuevo. En cuanto a los objetivos, esto supone que las áreas protegidas, además de estar destinadas a la conservación, deben manejarse con objetivos sociales y económicos, creándose no sólo para la protección de la vida silvestre y bellezas naturales, sino también con fines económicos y culturales. Esto implica además pensar en el turismo como una contribución a la economía local y no sólo en beneficio de visitantes y turistas. En cuanto a su administración, esto supone incluir a múltiples actores para su co-gobierno, y ser gestionadas en conjunto con sus pobladores y orientadas a la satisfacción de sus necesidades, en lugar de ser planificadas y


5 Tanto en el V Congreso Mundial de Parques, organizado por la UICN en Durban 2003, como diferentes programas dentro del sistema de Naciones Unidas, por ejemplo PNUD, FAO y UNEP, están promoviendo estrategias para vincular la conservación de la biodiversidad y el rol de las áreas protegidas con los procesos de desarrollo y los objetivos del milenio. Véase UNEP (2001), PNUMA (2006), UICN (2003) y UICN (2004).

6 Véase Phillips (2003), UICN (2005), Rivas (2006) y Schafer et al. (2004).

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gestionadas contra la población local. Por otro lado, un nuevo paradigma supone considerar a las áreas protegidas como un bien de la comunidad y no como un bien nacional, evitando el manejo tradicional tipo 'islas de conservación' que muchas veces ha caracterizado a los parques y reservas. Finalmente, un cambio de paradigma implica que las áreas protegidas comiencen a ser gestionadas por personas con capacidades múltiples, considerando especialmente los conocimientos locales, y no sólo por científicos y expertos en recursos naturales como ha sido hasta ahora.

2.2. Conservación y participación social: en la búsqueda de nuevas alianzas

Lo planteado hasta acá, no sólo supone repensar el vínculo entre la conservación de la biodiversidad y la reducción de la pobreza, sino reflexionar sobre el papel que diversos actores juegan en torno a ello. La importancia de la participación social ha ido ganando fuerza tanto en el discurso del desarrollo como en el de la conservación. Tal como señala Escobar (1997), los expertos de mediados de los 60s empezaron a aceptar que los pobres, especialmente aquellos de las zonas rurales, debían participar activamente en los programas si se pretendía alcanzar algún resultado positivo. Según Cornea, ed, 1985, se comenzó a 'dar prioridad a la gente', esto es, los proyectos debían tener contenido social y ser culturalmente adecuados, para lo cual debían tomar en consideración e implicar a los beneficiarios directos de un modo sustancial.

Según Sáenz (2007), es necesario responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál es el papel del Estado como ente rector público y el que lleva la política de desarrollo? ¿Qué papel cumplen las agencias multilaterales de cooperación y la discusión y gestión de las áreas protegidas y los planes de alivio de las diferentes formas de pobreza? ¿Cuál es papel de las comunidades locales, la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, y otros actores relacionados con las áreas protegidas?

Sin duda, al igual que el concepto de sustentabilidad, la noción de 'participación' ha sido confusa. Para los fines de este trabajo y la experiencia analizada, interesa acotarse al entorno más concreto, al territorio donde se materializa la institucionalidad de las áreas protegidas.

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En tal sentido, es necesario interrogarse especialmente sobre el papel que los actores locales, la sociedad civil y los organismos no gubernamentales pueden desempeñar en cuanto a la gestión de éstas áreas.

Al menos en el discurso público, cada día con más fuerza se enfatiza sobre la necesidad de fortalecer la participación de los actores locales. Se propone involucrar a estos actores en todos los niveles: (a) el análisis de problemas ambientales, sociales, económicos; (b) la identificación de alternativas de acción; (c) la implementación y gestión de acciones específicas; y (d) la distribución y acceso a los beneficios ambientales de la conservación, entre otros. Estos conceptos no sólo han sido introducidos desde las ciencias sociales, sino también desde la literatura proveniente de estudios medioambientales o relacionados con la protección de la diversidad biológica. Conceptos tales como 'participación', 'acompañamiento', 'visión de los usuarios' o 'partícipes', 'compromiso comunitario en el manejo de los recursos' son cada vez más

7frecuentes en los textos sobre ecología y conservación . El énfasis en esta temática ha provocado una gran cantidad de prácticas y procesos orientados al involucramiento de las comunidades locales en la administración de los recursos naturales. Sin embargo, más allá del discurso y las buenas intenciones, la intervención externa no siempre ha sido exitosa en alcanzar la participación de las comunidades.

El problema radica en que la palabra participación adquiere diferentes connotaciones. No siempre los programas y proyectos tendientes a 'estimular' la participación asumen que cualquier ejercicio de participación puede convertirse en un simple simulacro simbólico si no se toma conciencia que animar un proceso participativo implica redistribuir el poder (DEMO, 1987). Muchas experiencias hablan de participación sólo por lograr la inclusión de los pobladores como beneficiarios de proyectos o acciones diseñadas en forma externa (participación pasiva o consultiva), mientras que otras iniciativas más ambiciosas procuran dar a los actores locales la posibilidad de influir en

7 Véase Cornelia et al (2000), Blaikie (2006), Kellert et al. (2000), Schafer & Bell (2002), Leach et al. (1999) y FAO (2006).

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las decisiones respecto a las acciones a desarrollar (participación activa), (PALMA, 1998).

Por ejemplo, en un análisis sobre la participación social en los parques nacionales en Argentina, Gabriela Espinosa et al. (2005) sostienen que _aún cuando hoy está evolucionando el concepto_ en nuestros parques conviven distintas prácticas y visiones de lo que es y debería ser la participación social. Desde la total ausencia de participación local, donde los pobladores son vistos como un peligro para la conservación, hasta la gestión participativa, donde los pobladores son artífices del destino de las áreas protegidas y la distribución de los beneficios sociales, ambientales y económicos que éstas generan. Desde la simple charla en la escuela, donde los pobladores son concientizados para un cambio de actitud frente a la conservación, hasta la participación vista como una “herramienta de manejo” para legitimar decisiones tomadas a priori. Esta diversidad de prácticas evidencia una falta de claridad respecto al concepto de la participación social en torno a la conservación.

Desde muchos sectores se viene sosteniendo una noción más ambiciosa de la participación. Para que los principios del desarrollo sustentable sean trasladados a la práctica es necesario que las personas, las comunidades y las sociedades obtengan resultados cuando ellos intentar actuar según estos principios; y esto supone una redistribución del poder tanto económico como político. Dicho en otros términos, el desarrollo humano sin atender a la sustentabilidad, mejora la distribución en el presente a costa de perjudicarla en el futuro; mientras que la sustentabilidad sin desarrollo humano significa mantener los niveles materiales de los privilegiados y reducir los niveles de los pobres perjudicando así la distribución actual. Una nueva concepción de la participación, entendida como redistribución del poder en el presente, implica que mitigando el impacto ambiental negativo del que los ricos son mayormente responsables, entonces cualquier mejora en términos de desarrollo humano significaría una mayor sustentabilidad. Si se reducen los impactos negativos ambientales entonces será más difícil conseguir el desarrollo humano, al menos que los ricos de hoy (naciones, clases e individuos) acepten una disminución más que proporcional en


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su utilización de los recursos y generación de residuos (SUTCLIFFE, 1995).

La era del “ambientalismo” por llamarlo de alguna manera, inaugura también una nueva era de los derechos, lo cual guarda estrecha relación con el planteado sobre la participación como un mecanismo para la redistribución del poder. Luego del derecho a las libertades individuales, los derechos políticos y sociales, a inicios del nuevo siglo, gana importancia una tercera generación de derechos: los derechos ambientales o derecho relativo a la naturaleza (BARROS, 2000).

Es difícil determinar si una intervención concreta (por ejemplo un programa de desarrollo sustentable como el que se analiza en este trabajo) permitirá o no la “participación activa” en todo el proceso. Pero sí es posible asumir como intencionalidad permanente de una intervención el animar y favorecer espacios decisionales compartidos, no sólo en la ejecución sino en la elección y diseño de las acciones futuras; pero _ y por sobre todo _ compartiendo los beneficios ambientales del área conservada motivo de la intervención.

3. EXPERIENCIA DE DESARROLLO SUSTENTABLE CON POBLADORES EN EL ÁREA DE INFLUENCIA DEL PARQUE NACIONAL SAN GUILLERMO

La experiencia de trabajo con los pobladores ubicados en el área de influencia del Parque Nacional San Guillermo (PNSG), en San Juan, Argentina, ha intentado _ aún sin ser totalmente explícito a nivel institucional _ poner en práctica la reflexión teórica desarrollada con anterioridad en cuanto al encuentro y consenso entre conservación y reducción de la pobreza.

3.1. El marco de referencia para la intervención

Uno de los principales desafíos fue adoptar un concepto de desarrollo sustentable que pudiera ser acordado por los diversos actores involucrados. Como se ha mencionado, a pesar que la noción de desarrollo sustentable ha estado presente en las discusiones académicas y políticas en los últimos 20 años, no existe consenso acerca de su significado preciso y sus implicancias desde el punto de vista ecológico,

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económico y social.

Muchas veces, en especial en el marco de proyectos de desarrollo, la idea de sustentabilidad ha estado asociada mecánicamente a la adopción de determinado “paquete” de tecnologías (IKERD, 1993). Resistiendo este enfoque simplista, la experiencia del DAS abordó la discusión sobre la sustentabilidad como un concepto histórico, dinámico y situado desde el punto de vista ecológico y socioeconómico, e inmerso en un proceso de permanente reconceptualización y cambio (CÁCERES, 2006). Esto determinó que la sustentabilidad no fuera valorada en abstracto, sin consideración de las condiciones en las que los proyectos productivos se iban a desarrollar.

La noción de sustentabilidad como un concepto situado, obligó a reconocer que el análisis de la sustentabilidad de los sistemas y determinadas prácticas productivas en el área de influencia del PNSG debía hacerse considerando las particularidades de la zona, sus diferentes subsistemas, las prácticas productivas y las condiciones del contexto local. Se asumió que aquello que resultaba sustentable para una determinada región, sistema productivo o tipo socioproductivo no necesariamente lo sería para este caso (CÁCERES, 2004). Por otro lado, el acuerdo en cuanto al marco referencial sobre la sustentabilidad de las acciones a apoyar, debía ser acordado con los diferentes actores involucrados.

A partir de diferentes instancias de diálogo entre los diferentes organismos del Estado nacional, provincial y local, con los pobladores e instituciones locales, y con los organismos especializados en la temática, se adoptó un concepto operativo, el cual permitió un desafiante margen de acción. Desde el componente de apoyo a actividades de uso sustentable (DAS), el cual se describe a continuación, se decidió apoyar diferentes proyectos y acciones siempre que combinen los siguientes requisitos:

- Conservar y proteger los recursos productivos en los cuales se apoya cada proyecto (suelo, germoplasma, fuentes de agua, etcétera);

- Preservar el ambiente (evitando la contaminación);


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-Responder a los requerimientos sociales, satisfaciendo las necesidades priorizadas por la población); y

- Ser económicamente competitivos y razonablemente rentables (es decir, producir beneficios económicos para los pobladores).

De alguna manera, la experiencia de desarrollo sustentable con pobladores en el área de influencia del PNSG articuló estos lineamientos como marco referencial. El propósito fue integrar al hombre como parte de la “biodiversidad” en todos los espacios (áreas protegidas y zonas de influencia) y cambiar esa vieja tentación de crear “islas” donde la biodiversidad está conservada y protegida, mientras se destruyen los recursos tranqueras afuera.

Si bien hay suficientes argumentos que permiten criticar y recomendar modificaciones a este tipo de intervención, la presente experiencia parece haber logrado un adecuado equilibrio en los proyectos financiados, combinando sustentabilidad ecológica con eficiencia productiva y equidad. Esta decisión estratégica obligó a que se desecharan ciertas tecnologías y priorizaran aquellas acciones “amigables” con el ambiente. Como se verá, fue posible impulsar prácticas de agricultura orgánica con una mínima labranza para proteger el recurso suelo y sin agrotóxicos; y se desarrolló la apicultura que contribuye a la conservación de la flora local además de proveer un producto sano y valioso como la miel. Además se promovió el aprovechamiento de energía solar y biogas (electrificación fotovoltaica y biodigestores), y se generaron múltiples proyectos de artesanía y turismo rural, entre otras acciones que _sin producir un deterioro en los recursos_ contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la gente. Más allá de ello, el haber alcanzado un acuerdo operativo entre más de 20 instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil es ya un gran avance en materia de políticas públicas con participación social.

En los próximos párrafos se presenta brevemente el Proyecto de Conservación de la Biodiversidad, el escenario local donde se desarrolló la experiencia, y las principales acciones y proyectos apoyados. Además se realiza un análisis evaluativo de la misma, resaltando aspectos

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operativos y metodológicos de la estrategia de intervención, más que de los pequeños proyectos impulsados.

3.2. Proyecto de Conservación de la Biodiversidad y el componente DAS

El PCB ha sido ejecutado por la Administración de Parques Nacionales dependiente de la Secretaría de Turismo y Deportes de la Nación. Este proyecto fue financiado principalmente por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF) y administrado por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

El proyecto en su conjunto tuvo por objetivos: (1) expandir y diversificar el sistema nacional de áreas protegidas, incluyendo eco-regiones globalmente significativas para la conservación de la biodiversidad mundial que hasta ahora estaban insuficientemente protegidas; y (2) crear condiciones para el manejo sustentable de las nuevas áreas, mediante acciones de fortalecimiento, mecanismos de consulta y participación y una mejor gestión de la información de la biodiversidad.

El proyecto creó cinco áreas protegidas nuevas, entre ellas el PNSG en San Juan, y tuvo tres componentes básicos: (a) creación y consolidación de nuevas áreas protegidas, referido al establecimiento y consolidación de los nuevos parques nacionales; (b) diseño de un sistema de información de biodiversidad, dirigido a crear y colocar en Internet una red prototipo de información sobre diversidad biológica en Argentina; y (c) actividades de desarrollo sustentable, destinado a familias y comunidades de escasos recursos, radicadas en las zonas de amortiguamiento y/o de influencia de los nuevos parques.

La experiencia analizada en este trabajo responde a las acciones impulsadas desde este tercer componente. El mismo contempló el desarrollo de actividades de uso sustentable de la tierra y acciones de extensión a las familias beneficiarias, las que fueron ejecutadas a partir de convenios con entidades locales y regionales interesadas en participar, tales como universidades, ONGs, agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil.

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El componente DAS apoyó tres tipos de proyectos, a saber:

-Proyectos productivos.Se trató básicamente de proyectos de inversión, individuales y asociativos, enfocados hacia la producción agropecuaria, agroindustrial, artesanal, comercial y turística. Los mismos contaron con asistencia técnica provista por instituciones locales o entidades de apoyo, como una forma de facilitar la adopción de nuevas tecnologías y favorecer el alcance de los objetivos.

-Estudios aplicados.Dentro de esta categoría se apoyaron proyectos de investigación aplicada o experimentación adaptativa, cuyo principal propósito fue generar conocimiento útil para el desarrollo de estas comunidades y la conservación los recursos del área.

-Proyectos de extensión y capacitación. Se trata de proyectos que, pudiendo tener relación con los proyectos productivos, atendieron temáticas específicas no contempladas en la asistencia técnica respectiva.Básicamente se apoyaron proyectos de capacitación sobre el manejo y gestión de los recursos del área, y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil de la zona.

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. 1 | Nº. 1 | P. 41-82 | Jan/un 2008

El PNSG está ubicado en el Departamento Iglesia, Provincia de San Juan, a unos 370 Km al norte de la ciudad capital. El PNSG tiene una superficie aproximada de 150.000 hectáreas y fue creado en 1998 para conservar el hábitat de la mayor concentración de vicuñas de la Argentina, dentro de muestras representativas de los altos Andes del Nuevo Cuyo. El parque está ubicado dentro del área conocida como Reserva de la Biosfera San Guillermo, la cual abarca una superficie de 996.000 hectáreas.

3.3. Ubicación Geográfica: PNSG y comunidades afectadas al Proyecto

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Tanto la zona de Reserva de Biosfera como el PNSG propiamente dicho se encuentran en el extremo sur de la Puna Andina y presenta características biológicas muy particulares, siendo su aridez una constante. El clima en el PNSG se caracteriza por ser frío y seco, con variantes según la zona. Al oeste, en la alta cordillera, se observan mayores precipitaciones níveas (entre 400 y 500 mm anuales) dada la influencia húmeda del pacífico; mientras que al este las precipitaciones varían entre 30 y 100 mm anuales. Es una zona de vientos permanentes con ráfagas de hasta 150 km/h.

La vegetación se ve condicionada por el clima y la topografía. Las plantas más comunes son arbustos achaparrados y en placas adosadas al piso y, dispersas entre los reparos que dejan las piedras sueltas, hierbas pequeñas de flores enormes típicas de los Andes (Sitio Web APN, 2003). En llanos de altura se encuentra una de las mayores poblaciones de vicuñas del país (Vicugna vicugna). Además, se encuentran una importante población de guanacos (Lama guanicoe). Ambos camélidos son herbívoros adaptados a la rigurosidad de estos desiertos de altura. Otros componentes notables de la fauna de San Guillermo son el suri o ñandú cordillerano, el cóndor andino, el puma y el zorro colorado (Sitio Web APN, 2006, y BURKART, 2002).

El componente DAS trabajó con la población más cercana al parque, básicamente en cuatro comunidades al sur de la Reserva y Parque propiamente dicho: Malimán, Angualasto, Colanguil, y Tudcum, siendo las dos primeras paso obligado en el camino por San Juan hacia el PNSG. Las cuatro comunidades, consideradas zona de influencia del PNSG, pertenecen a los llamados oasis irrigados de Iglesia, y las mismas presentan un alto grado de marginalidad y aislamiento respecto de la ciudad de San Juan.

3.4. El proceso de intervención: principales acciones y resultados

El trabajo del componente DAS se inició en el año 2003, con la promoción del proyecto y la realización de un diagnóstico participativo tendiente a caracterizar y analizar los aspectos sociales, culturales y productivos del

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8departamento Iglesia y las comunidades objeto de intervención .

A partir de este diagnóstico se pudo conocer la cuestión demográfica, la estructura y dinámica de sus sistemas productivos y múltiples variables que hacen a la vida social y cultural de la comunidad. Además, fruto del análisis combinado de todos estos aspectos, se analizó la composición del ingreso de la población y sus condiciones de pobreza; un paso básico para poder luego identificar proyectos que respondan a sus reales necesidades e intereses, y que ofrezcan “garantías” respecto de su sustentabilidad económica y ambiental.

Además, el diagnóstico permitió conocer _frente a cada una de las expectativas de los pobladores_ cuál era la “oferta” institucional o de entidades de apoyo disponible para el acompañamiento de sus proyectos en la zona. Este aspecto fue muy importante, ya que existía una multiplicidad de demandas y necesidades que era imposible de atender desde la APN por sí sola. En tal sentido, conociendo las necesidades fue más sencillo identificar instituciones con capacidad y vocación de trabajo para con estos pobladores, que _ además_ acordaran con el enfoque de desarrollo sustentable adoptado. Así, se pudo contar con la participación de organizaciones locales como la Unión Vecinal de Tudcum, la cual ejecutó cinco proyectos, la organización no gubernamental Quillay, diferentes equipos de la Universidad Nacional de San Juan (de las Facultades de Ingeniería, Ciencias Exactas y Sociales), la Dirección de Recursos Energéticos, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Instituto Nacional del Agua (INA), entre otros organismos que también participaron.

Desde finales del 2003, en el ámbito del PCB se pusieron en marcha unos 25 subproyectos, aportando un monto total de $ 670.000. Este financiamiento ha permitido que unas 245 familias de escasos recursos de la zona accedan a inversiones fijas a nivel predial y comunitario para

8 Para profundizar en la caracterización de la zona de influencia del parque, donde se implementaron los proyectos que acá se analizan, véase el informe del diagnóstico realizado en la zona (Tapella, 2003) y un documental sobre la experiencia denominado “Gente de Tierras Altas: la dimensión humana de la conservación” (Tapella, Graffigna y Pastor, 2007).

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poner en marcha sus iniciativas. Con estos recursos se ha financiado además actividades de capacitación y transferencia de tecnología para acompañar a los proyectos hacia sus objetivos finales. Bajo una estrategia de desarrollo local y territorial, se articuló y complementó acciones con diversas instituciones locales, provinciales y nacionales, quienes sumaron recursos humanos, técnicos y financieros como una fundamental contraparte al financiamiento ofrecido por el Fondo Mundial del Medio Ambiente y la Administración de Parques Nacionales. En los próximos párrafos se presenta una breve descripción de algunos de los proyectos apoyados y sus principales resultados.

3.4.1. Estudios aplicados

- Recuperación de áreas degradadas por el pastoreo en la zona cordillerana.

Este proyecto fue ejecutado por le INTA y la UNSJ. El mismo pretendió analizar la capacidad de regeneración de diferentes especies herbáceas y arbustivas, evaluando la recuperación del pastizal a los 3 y a los 12 meses de iniciada la investigación. Del resultado de la investigación se seleccionaron las mejores especies, cuyas semillas se resembraron dentro de clausuras bajo tres condiciones diferentes. En base a los resultados obtenidos se elaboraron pautas de manejo de los pastizales para mejorar la recuperación de los campos.

A partir de la evaluación del proyecto, se considera que el mismo fue pertinente y apropiado a las necesidades de estudios aplicados en la zona, con una fuerte trayectoria ganadera que se vale del recurso forrajero provisto por pastizales naturales. Como resultado del proyecto se realizaron varias publicaciones científicas y un catálogo de especies y pastizales que no existía en la zona.

- Estudio de fuentes alternativas para aumentar la disponibilidad de agua en Angualasto.

Este proyecto fue implementado por la Universidad Nacional de San Juan y el Instituto Nacional del Agua. Se concentró sobre la problemática generada por la menor disponibilidad de agua para riego en Angualasto,

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a partir del aumento del consumo humano y la inequitativa distribución de la tierra (el 80% de los derechos de agua se concentra en 2 regantes). El objetivo del proyecto fue incrementar el caudal de los manantiales de Angualasto y localizar y aprovechar fuentes de agua alternativas a las actuales. Entre las actividades se contempló la recopilación y análisis de antecedentes, el estudio hidrometeorológico e hidrogeológico superficial, la definición de fuentes alternativas (evaluar la explotación de subalveo del Río Colanguil, captación de derrames superficiales y captación de cauces superficiales de los arroyos que descienden de la cordillera de Colanguil), limpieza de manantiales, y la capacitación a los pobladores y otras instituciones.

El proyecto fue adecuadamente gerenciado por el equipo responsable, incluso muchas de sus actividades se han coordinado con otros equipos y proyectos, como el proyecto sobre estudio de flora de la zona de influencia. El producto final ha sido presentado en un informe final y un CD, distribuidos tanto entre las autoridades de la APN, las instituciones ejecutoras y las autoridades de las comunidades y gobierno provincial, existiendo altas probabilidades para que desde el estado provincial se aprovechen y pongan en práctica los nuevos conocimientos generados a partir del estudio. Las diferentes actividades se realizaron en contacto estrecho con los pobladores de la zona, quienes han colaborado brindando información o como guías en los reconocimientos a efectuar.

- Estudio del recurso flora en los valles andinos desde la investigación participativa: estrategias para el manejo y la conservación de la biodiversidad.

Este proyecto fue implementado por la Universidad Nacional de San Juan, con participación del Instituto Nacional de Cultura Popular (INCUPO) y la Universidad Nacional de Córdoba. El objetivo general del proyecto apuntó a reunir y sistematizar los conocimientos sobre el recurso flora, en particular de las plantas de uso medicinal, aromáticas, alimenticias y otros de interés de las comunidades involucradas.

El proyecto apuntó a poner en valor los conocimientos sobre el recurso por parte de las comunidades locales. Al mismo tiempo, generó pautas y

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técnicas de recolección, propagación y uso local de las especies identificadas con mayor valor de uso, como un aporte para la diversificación de los actuales sistemas productivos, desde la perspectiva de un desarrollo sustentable. La implementación del proyecto implicó la conformación de un equipo de trabajo interdisciplinario, articulado en el marco de una estrategia de salud integral, facilitando la integración entre la comunidad educativa local, los pobladores y el equipo de técnicos.

El proyecto se desarrolló en tres comunidades, con activa participación de las escuelas. El proyecto alcanzó satisfactoriamente todos los objetivos previstos, y se editó y distribuyó entre pobladores, técnicos, instituciones, escuelas y medios de comunicación un libro que resume e ilustra el proyecto y sus conclusiones.

- Biodiversidad de la fauna silvestre de la zona de influencia del PNSG: situación de conservación, usos actuales y propuestas de manejo sustentable. Experiencias piloto de uso no consumptivo con fines educativos y turísticos.

Este proyecto fue implementado por la UNSJ, y tuvo como objetivos: (1) diagnosticar mediante técnicas participativas cómo perciben los pobladores locales a las especies de vertebrados, en relación a sus valores tradicionales (fauna beneficiosa: utilizada por ellos; fauna perjudicial: aquella que les produce daños económicos a los sistemas de producción tradicional (rapaces, puma); y fauna perseguida por falsas creencias (“animal de mal agüero”: lechuzas; utilizada y/o perseguida por propiedades curativas: sapos, patas de guanacos; especies perseguidas por creerse que son venenosas: matuasto, escuerzo, culebras); (2) relevar las especies de vertebrados de la región, y evaluación de su situación de conservación y uso actual; (3) diagnosticar la situación de conservación de las poblaciones de especies de vertebrados, de acuerdo a las categorías del primer objetivo, a nivel local y regional; (4) diagnosticar el valor de las poblaciones de vertebrados para su uso sustentable consumptivo y no consumptivo; (5) generar propuestas de usos alternativos sustentables de las principales cinco especies de fauna

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silvestre para el desarrollo local y regional; (6) utilizar técnicas de manejo experimental de fauna silvestre para aumentar el valor de uso sustentable no consumptivo de la fauna silvestre local (Ejemplo: experimentos de manejo del comportamiento a través de habituación y condicionamiento operante para disminuir la distancia de huída, uso de semioquímicos para carnívoros y omnívoros, entre otros); (7) desarrollar talleres participativos a nivel de educación formal (docentes) y no formal (pobladores), para compartir los resultados del estudio, y (8) sistematizar la información sobre el recurso y métodos de uso no consumptivo de la fauna silvestre con fines de conservación, educación no formal y de desarrollo turístico a través de la elaboración de cartillas y un libro (manual didáctico) para su distribución en las escuelas locales, de la provincia, entidades asociadas al turismo local y regional y otras entidades públicas y privadas relacionadas con la educación y el uso del recurso fauna silvestre, como estrategia para promover su conservación y uso sustentable.

Es probable que los objetivos enunciados hayan sido mucho más ambiciosos de lo que el equipo estaba en condiciones de ofrecer (por dedicación, y recursos humanos para el trabajo en la comunidad). No obstante, el material didáctico preparado es muy interesante y útil para trabajarlo en las escuelas, ya que ha logrado realizar un profundo rescate respecto de la presencia y uso de las especies locales, así como su protección y posibilidades de uso.

3.4.2. Proyectos productivos

- Emprendimiento familiar apícola de los Valles Iglesianos.

Este proyecto fue implementado por la Asociación Sanjuanina de productores Apícolas, en las comunidades de Tudcum, Angualasto y Malimán. Esta iniciativa apuntó a facilitar la conservación de la biodiversidad mediante el desarrollo y fortalecimiento de la producción apícola, en el marco de emprendimientos productivos familiares y asociativos, orientada dicha producción (básicamente miel, polen y propóleos) al consumo familiar y mercado local de turistas, y mejorando _en consecuencia_ el ingreso familiar y calidad de vida de los pobladores beneficiarios.



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El proyecto benefició a 30 familias y a los alumnos de las escuelas de las tres comunidades. En éstas se instalaron las salas de extracción de miel y se realizaron las actividades de armado del material y capacitación a pobladores y alumnos. El proyecto se propuso aprovechar la existencia de una variada flora autóctona y montes frutales existentes en la zona de influencia del PNSG, contribuyendo favorablemente con el medio ambiente, a través de la polinización, sin introducir abejas o núcleos nuevos, sino aprovechando las colmenas del lugar. Además, el proyecto representó una oportunidad para mejorar el ingreso de las familias, en un contexto internacional y nacional (precios favorables) y local (mayor actividad turística) óptimos para el desarrollo de esta actividad. Por otro lado, la actividad apícola, tal como se planteó en este proyecto, permitió desarrollar actividades de tipo asociativas en la zona, lo que animó a la formación y consolidación de una organización comunitaria y asociación de pequeños productores apícolas sin precedentes en al zona.

El proyecto fue muy valorado por los participantes, quienes manifestaron en un taller reciente que: (a) los productores aprendieron y se iniciaron en una actividad productiva y sustentable nueva en la zona; (b) lograron realizar dos cosechas, aún cuando estaba prevista una; (c) vendieron toda la producción y tienen una demanda creciente y a muy buen precio ($10/kg); (d) se han consolidado como grupo de productores y están negociando el apoyo de otras entidades para seguir creciendo; y (e) tienen un producto y un establecimiento aprobado e inscripto en salud pública, con etiqueta propia.

- Electrificación Rural Fotovoltaica Unifamiliar y Biogás para Zonas Rurales.

Este proyecto fue implementado por la Dirección de Recursos Energéticos y la Unión Vecinal de Tudcum. El mismo buscó facilitar la transferencia de tecnologías desarrolladas por el Área de Energías no Convencionales de esta entidad provincial a pobladores de muy escasos recursos, ubicados en sitios alejados de los micro-oasis irrigados de las zonas de influencia del PNSG, donde no llega el tendido de electricidad domiciliaria (básicamente puesteros de cabras ubicados en el pe-


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demonte cordillerano o precordillerano). Administrativamente son dos subproyectos implementados en forma complementaria. El proyecto consistió, por un lado, en la instalación de paneles solares fotovoltaicos, que permiten generar electricidad y almacenarla en una batería especial, para luego aprovechar la carga mediante un regulador y una red de 12 voltios instalada dentro de la vivienda: equipo compuesto por artefactos lumínicos y toma corriente para artefactos como TV y radio. Por otro lado, se instalaron a modo experimental biodigestores discontinuos, los que permiten mejorar la calidad de vida de las familias involucradas mediante la generación de gas metano (biogas), aprovechándolo para iluminación por farol incandescente y cocción de alimentos mediante cocina, artefactos alimentados a partir del estiércol del que disponen en sus corrales, lo cual rara vez es comercializado por las grandes distancias en la que se encuentran los puestos.

El proyecto benefició a 6 familias con paneles solares y a 5 con biodigestores. Estas familias no sólo mejoraron el nivel de vida (luz, confort, calefacción y acceso a información y esparcimiento al contar con electricidad), sino que se extendió las horas útiles del día (en especial en invierno) permitiendo a las familias realizar otras tareas. Es sorprendente la cantidad de actividades nuevas que cada familia incorpora a la rutina de trabajo diaria al contar con luz (limpieza y clasificación de semillas, hilado de lana, artesanías en cuero, madera y tejido, elaboración de conservas, etc.). Lamentablemente éste es uno de los casos donde unas 20 familias, que no participaron en las reuniones de promoción del PCB, por distancia y su propia condición de marginalidad, y quedaron sin ser atendidas.

Los resultados en cuanto a los biodigestores no han sido tan alentadores. Se esperaba que además de provocar un beneficio en la calidad de vida, éstos biodigestores permitieran disminuir la presión sobre la leña, tan escasa en la zona. Son sólo dos familias las que han mantenido en funcionamiento los artefactos, y quienes se valen de ellos para cocinar y generar luz. Dada las condiciones de la tecnología (un tanto más sofisticada que el panel solar) el nivel de apropiación de la misma ha sido mucho menor. En algunos casos se evidencia una falta de capacitad, a



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partir de escasas instancias de capacitación, pero en otros se observa que la tecnología propuesta no logra solucionar totalmente las necesidades de los pobladores, y _ en consecuencia_ su interés por aprender y apropiarse de la misma es inferior a la observada con los paneles fotovoltaicos.

- Proyectos de apoyo a la agricultura y ganadería

Con motivo de la convocatoria del PCB el INTA diseñó una estrategia de desarrollo agrícola y ganadero para la zona que incluía un amplio grupo de subproyectos productivos y actividades de asistencia técnica. Si bien desde el punto de vista administrativo existieron subproyectos diferenciales, las actividades de extensión y asistencia técnica, incluso la provisión de algunos insumos y herramientas, han sido desarrolladas en forma integral, cruzando transversalmente los diferentes proyectos y atendiendo también a pobladores no registrados en los mismos. Acá se menciona brevemente la especificidad de cada subproyecto:

©Producción agrícola. Este proyecto benefició a 36 familias, en condiciones de pobreza e inseguridad alimentaria, de las cuatro comunidades. Estos subproyectos apuntaron a mejorar la producción orientada al autoconsumo e incrementar la capacidad productiva de sus sistemas productivos actuales. Se buscó diversificar la producción, incorporando animales de granja, mejorando la producción de frutales y eficientizando la producción agrícola a través de la incorporación de tecnologías apropiadas. Se adoptó el enfoque agroecológico, con mínima labranza y tracción animal, así como libre de pesticidas.

©Fortalecimiento de sistemas ganaderos. El proyecto benefició a 30 familias de las cuatro comunidades. Se apuntó a mejorar sustancialmente la producción ganadera tanto para el autoconsumo como para el mercado, mejorando la producción de pasturas para mitigar el impacto del sobrepastoreo, y mejorando la relación calidad-cantidad de animales, así como la sanidad del rodeo. Se asumió que la actividad turística en el Departamento Iglesia brindará a los productores ganaderos la


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posibilidad de consolidar la diversificación productiva; produciendo para ello no sólo cabritos, corderos y terneros, sino otros derivados como quesos, lana y cuero.

©Desarrollo de granjas familiares. Este proyecto se implementó en las 4 comunidades, benefició a 23 familias. Se orientó a incrementar la producción de granja, no sólo para el autoconsumo sino para el mercado, en especial en un contexto de crecimiento de la actividad turística, mediante productos de granja elaborados en forma natural y casera.

©Fortalecimiento de la producción lechera en el área bajo riego. El objetivo central de este proyecto, que benefició a 10 familias de Tudcum, fue incrementar la capacidad de producción lechera a través de incorporación de pasturas y vientres, mejora en las instalaciones y capacitación. Este proyecto se orientó la producción hacia el mercado turístico y bajo el enfoque agroecológico. Además, se buscó diversificar y ampliar la producción de granja a través de la incorporación de gallinas ponedoras, pollos y conejos de razas adaptadas a las condiciones de la zona; incluyendo como actividad complementaria la incorporación de frutales y huerta.

En cuanto a los resultados, se puede señalar que los productores que recibieron las inversiones previstas y participaron de las capacitaciones (un 90% aproximadamente), se manifiestan muy conformes con el proyecto. Algunas actividades productivas iniciadas por el proyecto, como la producción de papa a partir de semilla libre de virus, la implantación de frutales, la siembra de alfalfa, cegado y enfardado, la producción de leche y la cría de ovejas y cabras, están teniendo resultados altamente positivos. Si bien los resultados en cuanto a producción e ingresos fruto de la adopción de herramientas e inversiones prediales aún no se pueden ponderar, y ello requiere una evaluación de impacto especial, es importante destacar que existe una amplia satisfacción por parte de quienes accedieron a estos beneficios y servicios. Las actividades de extensión generadas en la zona a partir de



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estos proyectos serán continuadas desde el INTA, por medio del PROFEDER, un programa de desarrollo para pequeños productores ejecutado por esta institución, lo cual seguramente permitirá consolidar los avances en cuanto a asistencia técnica y transferencia tecnológica.

- Proyectos Manos de los Andes (artesanías) y Hospitalidad Cuyana (turismo rural)

Estos dos proyectos fueron ejecutados por la Unión Vecinal de Tudcum con asistencia técnica contratada por el PCB. Los objetivos del subproyecto Manos de los Andes, que benefició a 15 familias de Tudcum y Angualasto, han sido (1) garantizar el desarrollo sustentable de las comunidades creadoras de artesanías, en su mayoría en condiciones de pobreza; (2) resguardar la autonomía e identidad cultural de las comunidades sujeto del proyecto, en base a la defensa y promoción de la diversidad, por medio del incentivo de la producción artesanal; (3) revalorizar las artesanías tradicionales y étnicas, que por sus características de ser funcionales o utilitarias, empíricas, anónimas, patrimonio comunitario y transmitidas de generación en generación, poseen un valor estético y cultural que las convierte en un recurso que despierta creciente interés; y (4) preservar, promocionar y multiplicar la actividad artesanal, como una práctica socioeconómica y cultural que posibilita el desarrollo de comunidades locales, por medio del logro de mecanismos eficaces y eficientes que aseguren un perfeccionamiento de la calidad de la producción y su inserción por vía de la comercialización en el ámbito local, regional, nacional y/o internacional.

El proyecto de turismo rural Hospitalidad Cuyana, que benefició a 9 familias de Tudcum, tuvo como objetivos, (1) fomentar y estimular la “conciencia” turística de las comunidades mencionadas y hacer de su hospitalidad “natural” una estrategia de desarrollo del turismo de las mismas; (2) aportar a la población local una fuente de ingresos suplementarios; (3) mejorar la competitividad de las actividades económicas, relacionadas al turismo, aportándoles los equipamientos indispensables para una prestación de servicio de calidad, tanto para poblaciones locales como a turistas potenciales; (4) influir positivamente


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en la cooperación entre los actores implicados, la creación de sus propios negocios como productos turísticos partes del destino, el aprendizaje y uso de herramientas para situarlos en el mercado turístico así como para venderlos a los posibles clientes y convertirlos en competitivos; y (5) mejorar sus estrategias de comunicación (creación y gestión de una “marca”), de atención al cliente y gestión de calidad en pos de la creación de un producto turístico atractivo y diferente.

Los beneficiarios han participado activamente en las reuniones y han realizado todas las inversiones previstas en cada subproyecto. Se han desarrollado acciones de capacitación, complementarias a estos proyectos productivos, con un alto índice de participación y entusiasmo por parte de los pobladores. Desde la perspectiva de los actores se observa una total aceptación de los dos proyectos, pertinencia del mismo, y alta eficacia y eficiencia en el alcance de los objetivos.

3.4.3. Proyectos de capacitación y extensión

- Revalorización de los recursos naturales de la cultura e historia local. Asociación Quillay para la Promoción del Desarrollo Rural.

Este proyecto fue implementado por la Asociación Quillay para la Promoción y el Desarrollo Rural, y estuvo dirigido a maestros y alumnos de cuatro escuelas ubicadas en el Área de Influencia del PNSG. El proyecto abordó la temática del cuidado y preservación de los recursos naturales, y las técnicas de reutilización y reciclado de basura. El proyecto benefició a unos 123 niños de EGB 2 y 3 de Tudcum, Angualasto, Malimán y Colanguil. El objetivo central fue (1) brindar un espacio para que los niños reflexionen sobre la valoración, preservación y uso racional de los recursos naturales locales, y (2) aportar a la construcción de la identidad mediante la recuperación de los saberes de la comunidad a través de la expresión oral, escrita y corporal de los niños. El proyecto se ejecutó mediante 10 talleres con un encuentro final de 1 día de todas las escuelas en la comunidad de Tudcum.

El proyecto tuvo un muy buen desempeño y aceptación por parte de los pobladores de la zona, así como los educadores y los niños. Según los



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testimonios de los docentes, padres y alumnos que participaron del proyecto, se puede afirmar que se alcanzó el objetivo en un 100%. No obstante, hay que destacar que los temas abordados en cada taller funcionan como disparadores, y ofrecen conocimientos generales. Se necesita de mucho más tiempo para crear una apropiación y consolidación de los nuevos conocimientos y el desarrollo de actitudes como el cuidado, valoración y preservación de los recursos naturales. Por ello es que la APN debiera asumir en el futuro la responsabilidad de dar continuidad a este tipo de iniciativas.

- Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil

Este proyecto de capacitación fue implementado por un equipo de la Facultad de Ciencias Sociales de la UNSJ. Basado en metodologías participativas, propias de los procesos de educación popular, el proyecto buscó capacitar a pobladores y dirigentes vecinales relacionados con organizaciones de la sociedad civil (uniones vecinales, clubes, ONGs, etc.) de la zona. El proyecto contribuyó a (1) favorecer la comprensión de la realidad social local, así como los obstáculos para la organización y sustentabilidad de las OSC del área; (2) capacitar en temas vinculados a la vida, dinámica y proyección de las OSC como asociativismo, organización, participación, estilos de toma de decisiones, gestión de recursos y formulación de micro proyectos, exigencias legales para reconocimiento de personería jurídica, y sistemas de comunicación grupal que fortalezcan estilos de gobierno local y conducción democráticos; (3) capacitar para la detección de canales institucionales de participación transparentes y equitativos; y (5) consolidar las organizaciones existentes y a la promoción de nuevas organizaciones comunitarias.

El proyecto ha sido muy valorado por los pobladores, aunque el nivel de compromiso y participación ha sido diferente según cada comunidad. La mayoría de los talleres de capacitación se han realizado acorde a lo planificado, no obstante hubo que generar diferentes acciones de acompañamiento directo a los pobladores para poder avanzar en el proceso de fortalecimiento de estas incipientes organizaciones.

Las organizaciones locales están actualmente realizando actividades


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fundamentales para consolidar el proceso organizativo. Como fruto del proyecto fue creada la Unión Vecinal de Colangüil, la cual ya ha recibido la Personería Jurídica. Además, la normalización de la Unión Vecinal de Angualasto, que estuvo tres años inactiva, ha logrado avanzar en su proceso de reactivación organizativa.

- Recuperación y Estímulo del Patrimonio Artesanal Iglesiano y Fortalecimiento e Integración de la Oferta Turística. Unión Vecinal de Tudcum.

Estos dos proyectos de capacitación se implementaron en conjunto y en articulación con los respectivos proyectos productivos de artesanías y turismo. En el ámbito de las artesanías, el proyecto de capacitación tuvo como objetivo central promover la creación de espacios comunitarios de apoyo y formación para el diseño, técnicas, materiales y comercialización de artesanías locales, básicamente textiles, cueros y madera. Se buscó fomentar y estimular el patrimonio artesanal, de las comunidades del Área de Influencia del PNSG, y hacer de los oficios tradicionales una vertiente del turismo cultural en la zona.

Este proyecto fue muy valorado y tuvo importantes resultados. Entre ellos cabe destacar un acercamiento de los jóvenes artesanos a las técnicas artesanales de sus abuelos, descubriendo en ellas una alternativa para su desarrollo personal y el mejoramiento de su ingreso. También se pudo revalorizar las artesanías tradicionales y étnicas, descubriendo el valor comercial actual; así como mejorar la competitividad de las artesanías a partir del financiamiento de los equipamientos indispensables para una producción de calidad. Para favorecer la creación de sus propios negocios, se adoptó una marca propia, con denominación de “origen”, la cual revaloriza y garantiza como “sello propio” la autenticidad, el origen, los materiales y las técnicas locales; en pos de la creación de un producto artesanal atractivo y diferente.

Por su parte, el proyecto de fortalecimiento e Integración de la oferta turística Iglesiana tuvo como objetivos: (1) aportar a la población local una fuente de ingresos suplementarios; (2) mejorar la competitividad de las actividades económicas, relacionadas al turismo, aportándoles los



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equipamientos indispensables para una prestación de servicio de calidad, tanto para poblaciones locales como turistas potenciales; (3) influir positivamente en la cooperación entre los actores implicados, la creación de sus propios negocios como prestadores de servicios turísticos y el aprendizaje y uso de herramientas para situarlos en el mercado; y (4) mejorar sus estrategias de comunicación (creación y gestión de una “marca”), de atención al cliente y gestión de calidad; todo ello en pos de la creación de un producto turístico atractivo y diferente.

Las acciones de este proyecto, que contó con un financiamiento de $31.079, se materializaron también mediante talleres de capacitación, los cuales son acompañados con cartillas educativas diseñadas especialmente para cada tema y taller. Las capacitaciones beneficiaron no sólo a los integrantes de los proyectos productivos de turismo, sino a también a todos aquellos prestadores que se han interesado en la propuesta, la cual fue abierta y masiva para todo el departamento de Iglesia, incluso Jáchal. En los diferentes eventos han participado prestadores de alojamiento, alimentación, recreación, artesanos, y personas que estén pensando en desarrollar un emprendimiento turístico en la zona. Sin duda, este proyecto ha generado interesante proceso de concientización y valoración de los recursos y potencialidades de la zona, así como una apropiación de conocimientos útiles a la hora de consolidar las iniciativas turísticas en las comunidades.

Ambos proyectos de capacitación han permitido un alto reconocimiento en las comunidades del área de influencia del PNSG y otras comunidades del departamento, quienes participan activamente en los talleres de capacitación. Se ha conformado un equipo de profesionales, vinculado a las capacitaciones, muy capaz y con alta experiencia en este tipo de actividades, los cuales están siendo convocados para futuras actividades por las autoridades municipales de ambos departamentos.

Más allá del resultado particular de cada uno de los proyectos mencionados en los párrafos anteriores, vale la pena realizar una reflexión final sobre el apoyo a pobladores pobres ubicados en áreas protegidas, y los alcances y limites de la experiencia en el PNSG. Es a partir de ello que se puede generar lecciones desde la experiencia y crear oportunidades para


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una intervención futura mejor.

4. REFLEXIONES FINALES

En este documento se ha intentado situar el debate en torno al desarrollo, la conservación y la sustentabilidad en el marco de una experiencia concreta, utilizando para ella la bibliografía específica ofrecida por el curso sobre Antropología Ecológica y Conflictos Socio-ambientales de la Universidad Nacional de Córdoba.

En el marco de este debate teórico y político, se ha procurado resaltar la importancia de articular el tradicional y consolidado paradigma de la conservación de la diversidad biológica con las crecientes necesidades y reducción de la pobreza que históricamente ha existido y existe aún en torno a las áreas protegidas y sus zonas de influencia. Tanto en la introducción como en el cuerpo central del documento, se hace hincapié en la necesidad de construir un consenso entre estos paradigmas hasta hoy divorciados. La urgencia de este acuerdo ha sido impulsada tanto desde los Objetivos y Metas para el Milenio, como desde los Congresos Mundiales de Areas Protegidas, sin embargo ha sido escasamente aplicado. En conjunto, el documento reclama la necesidad de una dimensión más humana de la conservación.

Para dotar de base empírica esta reflexión, el trabajo ha analizado la experiencia del componente de Desarrollo Sustentable (DAS) del Proyecto de Conservación de la Biodiversidad, implementado por la Administración de Parques Nacionales en Argentina; abordando particularmente el caso del Parque Nacional San Guillermo, en San Juan.

El documento abordó la estrategia para la intervención, sin profundizar en los obstáculos que desde la estructura, operatoria, normas y mecanismos de gestión han dificultado el avance hacia los objetivos. El trabajo básicamente ha presentado una síntesis de los proyectos, y sus principales resultados, sin pretender con ello un análisis evaluativo profundo, lo cual responde a otro tipo de estudio. Este análisis permite observar, a grandes rasgos, cuáles han sido los logros de cada uno de los proyectos, y cuáles sus problemas. A la vez, permite valorar cómo _ a



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partir del compromiso de los técnicos, sus entidades de pertenencia, los recursos humanos de la APN y contratados por el PCB_ fue posible generar acciones en un contexto donde aisladamente cada institución no habría intervenido. Al mismo tiempo, la particularidad de haber trabajado con amplia participación de los actores locales, hizo de esta experiencia impulsada por el GEF una caso inédito o al menos diferente a la típica intervención de esta organización.

A modo de reflexión final, se puede afirmar que son muchos los resultados alcanzados por el DAS en la zona de influencia del PNSG. Pero, el principal logro a destacar, es el hecho que una institución como la Administración de Parques Nacionales haya encarado este proyecto en estas comunidades, sumamente pobres y aisladas del alcance de programas nacionales de ayuda y promoción del desarrollo. A pesar de las dificultades, el nivel de inserción del proyecto y el reconocimiento por parte de la gente, a partir de una visión diferencial de la conservación, ha sido altamente positivo.

A modo de síntesis, es posible expresar, que como consecuencia de esta intervención en la zona de influencia del PNSG, se logró:

- una mayor disponibilidad de recursos, herramientas e infraestructura para la producción de bienes y servicios, lo cual constituye una capitalización del sector más pobre de estas comunidades;

- adopción de tecnologías de producción apropiadas a la zona y “apropiables” por los pobladores, en tanto no crean dependencia de insumos externos o recursos monetarios y pueden ser usadas en forma sostenible por los pobladores;

- mejoras en los ingresos a partir de actividades novedosas para los pequeños productores de la zona, por ejemplo mediante la apicultura, la lechería caprina y bovina, o el desarrollo de actividades turísticas y producción artesanal;

- mejoramiento de la seguridad alimentaria a partir de la producción de huerta y granja para el autoconsumo;


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- mejoramiento de las condiciones de vida al incorporar sistemas de iluminación solar y biodigestores;

- fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, como uniones vecinales, ONGs, y grupos de mujeres y jóvenes;

- conocimiento en profundidad respecto a sistemas de riego y nuevas oportunidades para la captación de agua; así como un plan de manejo sustentable de pastizales naturales;

- conocimiento y difusión mediante medios alternativos (cartillas y audiovisuales en las escuelas) de la flora y la fauna autóctona local, particularmente mediante pautas para su aprovechamiento y manejo sustentable;

- experiencia y capacitación ganada por los técnicos de diversas entidades de apoyo, quienes no habían participado con anterioridad en este tipo de proyectos y estrategias de intervención; y

- fortalecimiento de un espacio inédito en la provincia para la articulación y cogestión de proyectos de uso sustentable.

Sin duda, estos resultados representan un gran avance en cuanto a la articulación entre conservación y reducción de la pobreza. Sin embargo, este tipo de intervención puede y debe ser objeto de críticas y propuestas superadoras.

En primer lugar, se acuerda con un análisis crítico de Escobar (1997) sobre la antropología para el desarrollo y la antropología del desarrollo. Sin duda, el DAS podría responder perfectamente a las preocupaciones de la antropología para el desarrollo. Esta experiencia evidencia la ausencia de una teoría que vaya más allá de la retórica de trabajar a favor de los pobres; y sus estrategias metodológicas dan por sentado y aceptan el actual modelo de desarrollo, buscando _en el mejor de los casos_adaptar las políticas impulsadas por el Banco Mundial y otros organismos multilaterales a la realidad local, para paliar las necesidades de los más pobres. Por su parte, la antropología del desarrollo vendría a cuestionar radicalmente el aparato institucional sobre el cual una intervención como el DAS se pone en práctica. Ello cuestionaría los vínculos que se



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establecen con el “poder” mediante una intervención financiada por el Fondo Mundial de Medio Ambiente y el Banco Mundial, y sugeriría estrategias políticas para un cambio de modelo, sostener el derecho a las diferencias, y el establecimiento de focos de resistencia comunitaria capaces de recrear las identidades locales.

De cara al futuro, una convergencia entre estos enfoques debiera ser la base sobre la cual cimentar cualquier intervención. Según Escobar (1997), desde la antropología para el desarrollo habría que aprovechar el corpus y la experiencia acerca de cómo comprender a los pobladores y comunidades a la hora de diseñar una intervención, rescatando la sabiduría y los puntos de vista locales, y situando las comunidades y los proyectos locales en contextos más amplios de economía política. Desde la antropología del desarrollo podría rescatarse su capacidad de crítica sobre la noción misma de “desarrollo”, cómo ha sido entendido a lo largo de la historia, desde qué perspectivas, con qué principios de autoridad y con qué consecuencias para ciertos grupos de la sociedad; procurando _ como señala Crush (1995), citado por Escobar (1997)_ que lo obvio se convierta en problemático.

Es posible pensar la existencia de elementos de una nueva teoría de la práctica y de una nueva práctica de la teoría, con un nuevo compromiso e integración entre antropología y desarrollo (Escobar, 1997). Desde la acción es posible valorar los logros, por ejemplo, de un proyecto como el DAS; pero desde la reflexión teórica es imprescindible reconocer que hay que construir mayor visibilidad al sector rural, en particular aquellos ubicados en las cercanías de las áreas protegidas. Es necesario revertir factores estructurales que limitan el desarrollo local, como el problema del agua y la tenencia de tierras, cuestiones que demandan soluciones específicas y de fondo, y que muchas veces suponen un cambio de modelo de desarrollo, un cambio de paradigma, y nuevas formas de distribución y redistribución de la riqueza.

En segundo lugar, hay que resaltar la necesidad de una decisión estratégica sobre el trabajo en estas áreas, y la manera de articular y sumar todos los esfuerzos que en este sentido pretendan contribuir al


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mejoramiento de las condiciones de vida y la preservación de los recursos naturales. El desarrollo sustentable no puede, ni debe agotarse en los límites de un Proyecto de Conservación de la Biodiversidad, financiado por un fondo como el GEF. Tal como afirma Escobar (1995) “el desarrollo humano amenaza con ser insostenible a menos que exista redistribución; y el desarrollo sostenible tiene peligro de ser 'anti-humano' a menos que se vea acompañado de redistribución”. La conservación en las áreas protegidas será posible en la medida que los beneficios ambientales de tal conservación sean compartidos y redistribuidos con los pobladores históricamente ubicados en tales áreas.

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Esteban Tapella

82

TAXONOMIA PARA APLICAÇÃO DA GESTÃO DO CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA

José Francisco Bernardes¹ Pedro Antônio de Melo²

RESUMO

A reflexão apresentada neste artigo busca contribuir para a discussão dos conceitos de aplicação de taxionomias para a análise da gestão do conhecimento na administração pública e privada, destacando a necessidade de incrementar os processos de desenvolvimento de políticas de gestão do conhecimento e avaliando se essas políticas estão sendo aplicadas coerentemente com as necessidades das instituições públicas e privadas, que resultados elas estão objetivando e que nível elas estão atingindo para a disseminação do conhecimento institucional. O artigo discute taxionomia como uma estratégia competitiva e de aprendizagem organizacional na gestão do conhecimento. Trata-se de uma pesquisa de casos múltiplos com preenchimento de formulário específico com uma escala elaborada pelo autor. Nos resultados percebe-se a busca e o entendimento de como as sinergias entre essas técnicas ou práticas de continuidade do conhecimento podem estimular uma cadeia de agregação de valor em conhecimento e influenciar, positivamente, a promoção da capacidade de inovar e da competitividade nas instituições públicas e privadas na nova sociedade do conhecimento.

Palavras-chave: Gestão do conhecimento; Gestão pública e privada; Taxonomia.

¹ Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Gestão do Conhecimento da Universidade Federal de Santa Catarina ; Instituto de Pesquisas e Estudos em Administração Universitária – INPEAU/ UFSC.

² Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina; Professor Titular UFSC; Pesquisador do Instituto de Pesquisas e Estudos em Administração Universitária – INPEAU/ UFSC.

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TAXONOMY FOR THE APPLICATION OF THE ADMINISTRATION OF KNOWLEDGE IN THE PUBLIC AND PRIVATE ADMINISTRATION

ABSTRACT

The reflection presented in this article aims to contribute to the discussion of the concepts of taxonomy application for the analysis of the administration of knowledge in the public and private administration. It is important to highlight the need to increase the process of the development of politics of administration of knowledge and evaluate if these politics are being applied coherently with the needs of the public and private institutions, which results they are aiming at and what level they are reaching for the scattering of the institutional knowledge. The article discusses taxonomy as a competitive and organizational learning strategy in the administration of knowledge. This research deals with multiples cases and the completion of a specific form with a scale elaborated by the author. The results show the search and the understanding of how the synergies between these techniques or practices of continuity of the knowledge can stimulate a chain of aggregation of value in knowledge and influence, positively, the promotion of the capacity to innovate and of the competitiveness in the public and private institutions in the new society of knowledge.

Key words: Administration of knowledge. Public and private administration. Taxonomy.

1.CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O desenvolvimento e o sucesso das organizações baseiam-se cada vez mais na capacidade de criar, disseminar, compartilhar e utilizar o conhecimento. Pensadores e pesquisadores como DRUCKER (1999), NONAKA E TAKEUCHI (1997), STEWART (1998), DAVENPORT E PRUSAK (1998), EDVINSSON E MALONE (1998), SVEIBY (1998), SCHREIBER (2002),

84

José Francisco Bernardes | Pedro Antônio de Melo


CHOO (2003) são unânimes em afirmar que o conhecimento é reconhecido como o principal ativo das organizações e a chave para uma vantagem competitiva sustentável.

Apesar de não existir uma definição aceita universalmente para a gestão do conhecimento, que trata de problemas críticos de adaptação, sobrevivência e competência da organização face às mudanças freqüentes no ambiente em que está inserida, uma de suas funções mais importantes é explicitar, registrar e disseminar o conhecimento (GRIMÁN, ROJAS, PÉREZ, apud DUTRA et al. 2003). Nesse aspecto e, considerando que esta pesquisa aborda a gestão do conhecimento na administração pública e privada, pode-se destacar a definição apresentada pelo Comitê Executivo do Governo Eletrônico,

que compreende gestão do conhecimento como “um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de incrementar a habilidade dos gestores públicos em criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar informações e conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para a inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo” (IPEA, 2005).

Assim, saber fazer uso da informação é o grande diferencial competitivo das organizações, e as diversas tecnologias da informação integradas para a efetiva gestão do conhecimento são vistas como ferramentas estratégicas na busca desse diferencial, adquirindo papel fundamental como suporte aos processos de geração, codificação e transferência do conhecimento. Esse suporte tecnológico é dado pela engenharia do conhecimento, cujo principal objetivo, segundo Bel (2002), é transformar o processo ad hoc de construir sistemas de conhecimento em uma disciplina da engenharia baseada em métodos, técnicas e ferramentas especializadas que permitem identificar, representar e modelar explicitamente os diferentes tipos de conhecimento.

Nesse contexto, esta pesquisa tem como objetivo apresentar uma taxonomia de aplicação para a análise da gestão do conhecimento no setor público e privado. Encontra-se estruturada em seis seções. Além

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Taxonomia para aplicação da Gestão do Conhecimento na Administração Pública e Privada

das considerações iniciais, apresenta: referencial teórico sobre aquisição do conhecimento e taxonomia, os métodos e procedimentos metodológicos utilizados, bem como a taxonomia para a análise da gestão do conhecimento na administração pública e privada, os resultados alcançados na aplicação, as considerações finais e referências.

2. AQUISIÇÃO DO CONHECIMENTO

A aquisição do saber consiste na atividade de captura sistemática do conhecimento. Segundo Ziulkoski (2003), é o processo de extrair informações de uma fonte de conhecimento, que pode ser um especialista ou um conjunto de documentos textuais, as quais podem ser utilizadas, posteriormente, na execução de uma tarefa particular, por um sistema computacional.

Schreiber (2002) afirma que a aquisição do conhecimento compreende métodos e técnicas que tentam extrair o conhecimento de um especialista de domínio através de alguma forma de interação direta com o perito, entendendo-se por domínio qualquer conjunto relativamente circunscrito de atividades. É a tarefa da modelagem do conhecimento que converte o material extraído em uma descrição mais formal do processo de solução de problemas.

Na visão de Polanyi (apud ABEL, 2001), essas técnicas são especialmente bem-vindas quando o conhecimento envolvido na solução de problemas é mais tácito do que explícito, o que se reflete na capacidade de explicitar e transmitir esse conhecimento. O conhecimento tácito é pessoal, específico ao contexto e difícil de ser formulado e comunicado. Já o conhecimento explícito ou “codificado” refere-se ao conhecimento transmissível em linguagem formal e sistemática.

3. TAXONOMIA

Frif (2002) destaca que taxonomia pode ser descrita como a classificação da informação em um sistema ordenado que indique os relacionamentos naturais. Novello (2005) representa a maneira como se organizam classes e subclasses dentro de uma ontologia. Uma taxonomia é um sistema de

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classificação que agrupa e organiza o conhecimento num domínio usando relações de generalização/especialização por meio de herança simples/múltipla. Depois de criada, uma taxonomia apresenta a forma de uma árvore invertida em que o nó superior se chama “raiz” e os nós seguintes se chamam “folhas”. A relação existente entre um nó e os seus sub-nós é a de "tipo de" ou “é um”. Assim, um possível subnó ou uma subclasse do nó ou classe "pessoas" seria "estudante" ou "funcionário". O nível de detalhe a que se vai, tanto em número de subnós, quanto sub-classes é identificado na profundidade da árvore, que depende do grau de granularidade da árvore e ainda do propósito da taxonomia.

Novello (2005) comenta que o objetivo principal de uma taxonomia é que esta seja fácil e intuitiva para quem nela navega. Não se pode esquecer que navegar em estruturas de informação é uma boa forma de aprendizagem.

4. METODOLOGIA

Uma pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) intitulada “Governo que aprende – Gestão do Conhecimento no setor público”, documentou e analisou as mudanças que estão ocorrendo na gestão pública no que se refere à implementação de técnicas e práticas de Gestão do Conhecimento em vinte e oito órgãos da Administração Direta e em seis empresas estatais do Executivo Federal brasileiro. Assim, tomando como base as dificuldades detectadas pelos pesquisadores desse Instituto, optou-se por apresentar uma taxonomia de aplicação, usando as técnicas e práticas para a recuperação do conhecimento organizacional.

Trata-se de uma pesquisa de casos múltiplos realizada na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), na Eletrosul Centrais Elétricas S.A e na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). Sua abordagem foi eminentemente qualitativa, com natureza descritiva e comparou a evolução e desenvolvimento das três instituições, com a transcrição dos resultados feita de forma direta e representativa.

Dessa forma, inicialmente, foi efetuado um levantamento das técnicas e práticas de conhecimento organizacional utilizadas no estudo do IPEA, no qual se detectou o uso de uma tipologia simplificada para

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discussão dos seus resultados. Conjuntamente, foi realizada uma pesquisa bibliográfica efetuada sobre as várias técnicas e práticas de aquisição de conhecimento, o que resultou na elaboração de uma taxonomia de aplicação para a recuperação do conhecimento baseada em três variáveis políticas organizacionais: Recursos Humanos, Processos e Tecnologia. Dentre essas variáveis, outras dimensões foram inseridas para a mensuração por meio das técnicas e práticas de recuperação do conhecimento utilizadas pelo IPEA e por outros autores pesquisados.

Para cada dimensão, percorreram-se as vinte e cinco técnicas e práticas, marcando-as como segue a escala: P(cor azul) = Pratica a técnica ou prática; EI = técnica ou prática em implantação; NM (cor vermelha)= Não pratica no momento a técnica ou prática; NA = Não se aplica a técnica ou prática a esta dimensão. A cor nas siglas é para destacar em vermelho principalmente o sinal de perigo em não estar praticando essas técnicas e práticas. Assim, a cor azul é para demonstrar o quanto mais claro os processos ficam nas organizações que praticam parte ou quase toda essa taxonomia ou até fazendo adaptações para chegar mais próximo da realidade organizacional.

Quanto ao resultado, ele deve ficar próximo de vinte e cinco pontos. Caso contrário, suas técnicas e práticas de aquisição do conhecimento podem estar precisando ser reavaliadas. Será mesmo que necessitam de reformulações? Muitas vezes apenas uma ou outra técnica basta para a disseminação do conhecimento. Então, depende de cada instituição a adoção dessa metodologia, parte dela ou ainda outras adaptações.

5. TAXONOMIA PARA A ANÁLISE DA GESTÃO DO CONHECIMENTO NA ERA DO CONHECIMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PRIVADA

O objetivo da presente pesquisa concentrou-se na utilização das tabelas 1 e 2 que identificam o desenvolvimento do processo de gestão do conhecimento e das técnicas e práticas dessa gestão em determinada organização da administração pública e privada.

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Mesmo que a organização utilize taxonomia de aplicação de técnicas e práticas de gestão do conhecimento, esta proposta objetiva oferecer uma contribuição ou agregação de valor, viabilizando uma matriz enriquecida, baseada nos estudos consolidados pelo IPEA (2005) e por Schreiber (2002).

Independentemente de quantas políticas e dimensões estejam sendo mensuradas na organização, podem-se acrescentar tantas políticas e dimensões quantas forem necessárias para o desenvolvimento da gestão do conhecimento, mas para efeito deste estudo foram escolhidas três variáveis políticas denominadas: Recursos Humanos, Processos e Tecnologias, divididas em dimensões (citadas na tabela 1), atribuindo-lhes valores observando a seguinte escala: P = Pratica a técnica ou prática; EI = técnica ou prática em implantação; NM = Não pratica, no momento, a técnica ou prática; NA = Não se aplica a técnica ou prática a esta dimensão. Assim, quando terminada a avaliação das três variáveis políticas com as suas respectivas dimensões diante das vinte e cinco técnicas e práticas, estará determinado o índice de utilização de técnicas e práticas de gestão do conhecimento pela instituição. Quanto mais a somatória dos valores atribuídos estiver perto de vinte e cinco técnicas e práticas para cada dimensão, significa que toda a organização ou um setor está num processo de desenvolvimento de políticas de gestão do conhecimento. A partir dos resultados obtidos, análises e avaliações poderão ser feitas e novas estratégias de disseminação do conhecimento podem surgir no sentido do desenvolvimento de técnicas e práticas da gestão do conhecimento nessas organizações da administração pública e privada.

Tabela 1: Taxonomia para análise da gestão do conhecimento na administração pública e privada.

Escala: P = Pratica a técnica ou prática. EI = Técnica ou prática em implantação. NM = Não pratica, no momento, a técnica ou prática. NA = Não aplica a técnica ou prática a esta dimensão.

89



Fonte: Adaptada de IPEA (2005) e Schreiber (2002).

Item Prática/Técnica Descrição

1. Fóruns (presenciais e virtuais) e lista de discussão

Discutir, homogeneizar, compartilhar informações, idéias e experiências.

2. Comunidade de prática ou comunidade de conhecimento

Grupos informais e interdisciplinares de pessoas unidas em torno de um interesse comum.

3. Educação corporativa Educação continuada, atualização do pessoal uniformemente em todas as áreas.

4. Narrativas Descrever assuntos complicados, expor situações ou comunicar lições aprendidas ou interpretar mudanças culturais.

5. Mentoring e Coaching Um mentor modela as competências de um indivíduo ou grupo, observa e analisa o desempenho e retroalimenta a execução das atividades.

6. Universidade Corporativa Dedica-se a promover a aprendizagem ativa e contínua dos colaboradores da organização.

7. Benchmarking interno e externo

Melhores referências para comparação a processos.

8. Memória organizacional _Lições aprendidas _ Banco

Registrar o conhecimento sobre processos, produtos, serviços e relacionamentos com o cliente.

de Conhecimento

Tabela 2: Definições e conceitos das práticas e técnicas para identificação de gestão do conhecimento.

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PRÁTICAS E TÉCNICAS PARA IDENTIFICAÇÃO DE GESTÃO DO CONHECIMENTO

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Automatização de ProcessosCodificação de ConhecimentoApoio a Socialização do Conhecimento

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9. Sistemas de inteligência organizacional

Transformar dados em inteligência, com o objetivo de apoiar a tomada de decisão.

10. Mapeamento ou auditoria do conhecimento

Registro do conhecimento organizacional sobre processos, produtos, serviços e relacionamento com os clientes. Elaborar mapas ou árvores de conhecimento.

11. Sistema de gestão por Estratégia de gestão baseada nas competências

competências requeridas para o exercício das atividades.

12. Banco de competências organizacionais

Um repositório de informações sobre a localização de conhecimento na organização.

13. Banco de competências individuais

Banco de talento ou tipo de iniciativa ou ainda páginas amarelas. Capacidade técnica, científica, artística e cultural das pessoas

14. Gestão do capital intelectual ou gestão dos ativos intangíveis

Recursos intangíveis disponíveis no ambiente institucional, de difícil qualificação e mensuração.

15. Ferramentas de colaboração como portais, intranets e extranets

Sistemas informatizados que capturam e difundem conhecimento e experiências entre trabalhadores.

16. Sistemas de workflow Automação do fluxo ou trâmite de documentos

17. Gestão de conteúdo Representação dos processos de seleção, captura, classificação, indexação, registro e depuração de informação

18. Gestão eletrônica de documentos (GED).

Adoção de aplicativos informatizados de controle de emissão, edição e acompanhamento de tramitação, distribuição, arquivamento e descarte de documentos.

19. Ferramentas da tecnologia Data Warehouse – Rastreamento de dados.. da informação que ajudam Data mining - Mineradores de dados. na prática.

20. Outras ferramentas de apoio a G.C.

Costumer Relationship Management (CRM);Balanced Scorecard (BSC);

Decision Support System (DSS);

Enterprise Resource Planning (ERP); e

Key Performance Indicators (KPI).

21. Entrevista:

não-estrutura ou

estruturada

A vantagem desta técnica é que o engenheiro do conhecimento fica ciente do conhecimento pela visão do especialista, em vez de adquirir conhecimento de manual. Com ela é possível identificar o escopo da aplicação, o tipo de domínio do conhecimento e planejar os próximos passos no processo de aquisição, bem como apontar para as técnicas de elicitação mais adequadas para as etapas subseqüente

22. Análise de Protocolo

Corresponde a um termo genérico que representa um conjunto de diferentes maneiras para analisar o processo de solução de problemas relacionados a um domínio. Preferencialmente, o engenheiro registra o que o perito faz – por vídeo ou gravador – ou , ao menos , por notas escritas. Os protocolos são , então,

desenvolvidos a partir desses registros e o engenheiro do conhecimento tenta extrair regras e estruturas significativas desses protocolos

91



Laddering Técnica em que o perito e o engenheiro do conhecimento constroem uma representação gráfica do domínio nos termos de relações entre o domínio e os elementos de solução do problema. O resultado é um gráfico qualitativo, bidimensional, onde os nós são conectados por arcos etiquetados. O gráfico leva a forma de uma hierarquia de árvores.

24. Classificação de Conceitos

Técnica útil quando se deseja descobrir maneiras diferentes como o perito vê os relacionamentos em um jogo fixo de conceitos.

25. Grades de Repertório

De acordo com Schreiber (2002), tem sua origem na psicologia da personalidade, desenvolvida por George Kelly em 1955. De forma similar à técnica de Classificação de Conceitos, as Grades permitem criar um mapeamento conceitual do domínio. Para adotar essa técnica, é necessário que o engenheiro do conhecimento já tenha identificado muitos dos principais componentes de conhecimento associados à tarefa.

23.

24.

Do item 1 ao 20, foram observadas as práticas indicadas nos estudos realizados pelo IPEA (2005), a fim de apurar a existência de políticas de gestão do conhecimento em organizações do setor público e privado.

Do item 21 ao 25, foram indicadas as técnicas de aquisição do conhecimento apresentadas pela metodologia CommonKDAS (SCHREIBER, 2002).

6. APRESENTAÇ?O E ANÁLISE DOS RESULTADOS DA APLICAÇÃO

O resultado da pesquisa realizada apresentou os seguintes quadros de respostas, demonstrando o momento atual de cada instituição no desenvolvimento do processo, das técnicas e práticas da gestão do conhecimento:

6.1 Na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) configura-se o seguinte quadro:


92



25.

Na variável política Recursos Humanos, em todas as suas dimensões, a UFSC não pratica, no momento, as técnicas e práticas de gestão do conhecimento. Quanto à variável Processos, existe uma variação entre a “não pratica no momento” e “existem algumas em implantação”. Já na variável Tecnologia, a UFSC apresenta algumas técnicas e práticas em implantação e a maioria não se aplica no momento.

A UFSC apresenta implantações concentradas na variável Tecnologia e nas dimensões Apoio à Socialização do Conhecimento e Gestão Organizacional. Das 300 (trezentas) opções distribuídas nas 03 (três) variáveis e 12 (doze) dimensões, a UFSC pratica 00 (zero) opções, possui em implantação 26 (vinte e seis) delas, não pratica, no momento, 274 (duzentos e setenta e quatro) outras e, como opção de “não se aplica a técnica ou prática a esta dimensão”, a UFSC não assinalou nenhuma.

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6.2 Na Eletrosul Centrais Elétricas S. A. configura-se o seguinte quadro:


Na variável política Recursos Humanos, em todas as suas dimensões, a Eletrosul possui uma variação considerada evolutiva. Quanto à variável Processos existe uma evolução um pouco mais acentuada. Já na variável Tecnologia, a Eletrosul apresenta algumas técnicas e práticas em implantação e um número considerável de práticas permanentes, sendo que algumas delas também não se aplicam à técnica ou prática em questão.

A Eletrosul apresenta uma concentração de técnicas e práticas nos números 1, 2, 3, 4, 8, 9, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, distribuídas em todas as variáveis e dimensões. Das 300 (trezentas) opções distribuídas nas 03 (três) variáveis e 12 (doze) dimensões, a Eletrosul pratica 86 (oitenta e seis) opções, possui em implantação 52 (cinqüenta e duas) delas, não

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pratica, no momento, 68 (sessenta e oito) outras e como opção de “não se aplica à técnica ou prática a esta dimensão”, a Eletrosul assinalou 94 (noventa e quatro) opções.

6.3 Na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) configura-se o seguinte quadro:


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A UDESC apresenta nas variáveis políticas Recursos Humanos, Processos e Tecnologias, em todas as suas dimensões, uma grande quantidade de práticas e técnicas consideradas importantes no processo de gestão do conhecimento na concepção do seu setor de pessoal.

A UDESC apresenta uma concentração de técnicas e práticas nos números 2, 3, 4, 8, 9, 15, 16, 18 e 19, distribuídas em todas as variáveis e dimensões. Das 300 (trezentas) opções do objeto de estudo, distribuídas nas 03 (três) variáveis e 12 (doze) dimensões, a UDESC pratica 126 (cento e vinte e seis) práticas e técnicas, possui em implantação 33 (trinta e três)

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delas, não pratica no momento 141 (cento e quarenta e uma) outras e como opção de “não se aplica a técnica ou prática a esta dimensão”, a UDESC não assinalou nenhuma das opções.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante da premissa de que a aquisição do conhecimento consiste na atividade de captura sistemática do conhecimento, ações precisam ser iniciadas, principalmente na esfera das instituições e organizações públicas e privadas, pois os especialistas nessas organizações iniciam sua trajetória profissional e terminam sem sequer repassar o que aprenderam e as atividades que exercem no dia-a-dia ao desempenharem suas funções. Os especialistas são os elementos mais importantes desse contexto, uma vez que por meio deles serão estabelecidas formas de comunicação e compartilhamento de informações e conhecimentos. Esse conhecimento precisa ser adquirido, disseminado, compartilhado, utilizado e reutilizado.

Notou-se um maior uso das técnicas e práticas na Eletrosul e UDESC, do que as ações realizadas na UFSC. Ainda há muito por fazer na instituição pública, mais do que na de iniciativa pública/privada. Os gestores dessas instituições e organizações, na maioria das vezes, necessitam de orientações voltadas ao processo de desenvolvimento da gestão do conhecimento na concepção da palavra. Percebe-se que a UFSC ainda está muito distante de uma realidade de gestão do conhecimento voltada para a integração institucional, haja visto que seu quadro de pessoal é considerado em fase da aposentadoria recente com previsão de aposentar-se nos próximos dez anos. Já a Eletrosul e a UDESC, além de técnicas e práticas já consideradas normais, possuem um quadro de pessoas mais diversificado em termos de aposentadoria precoce.

Quadro - Comparativo entre as três instituições pesquisadas com referência às três mais importantes dimensões identificadas para cada variável:

Legenda – RSCT = Recrutamento, seleção, contratação e treinamento. PRH = Políticas de Recursos Humanos. GC = Gestão por competência.

ETSP = Entrada, transformação e saída para processos. FVP = Fluxo de valor do processo. AP = Automatização de processos. CC = Codificação do conhecimento. ASC = Apoio à socialização do conhecimento. GO = Gestão organizacional.


Variável política de Recursos Humanos:

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VARIÁVELINSTITUIÇÃO

DIMENSÕES PRÁTICAS E TÉCNICAS DESENVOLVIDAS

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RSC T

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PRH

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Fonte: Elaborado pelo Autor.

Variável política de Processos:



RSC T

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Processo

Processo

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UFSC

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Variável política de Tecnologia:

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Com o quadro comparativo, percebem-se os vários entendimentos sobre o que sejam práticas e técnicas quando se trata de gerenciar o processo de gestão do conhecimento nas instituições pesquisadas. Na Eletrosul, existe o entendimento de que algumas práticas e técnicas não se aplicam às dimensões ou variáveis escolhidas. Será mesmo que não se aplicam ou não podem ser adaptadas? Nas outras instituições isso não acontece. Mesmo assim, a UDESC e a Eletrosul apresentam um processo de gestão do conhecimento bem desenvolvido, necessitando de alguns ajustes e outras adaptações. Quanto à UFSC, percebe-se que precisa se engajar um pouco mais na implantação desse tipo de processo.

Neste sentido, a proposta de uma taxonomia de aplicação para a análise da gestão do conhecimento no setor público e privado teve por objetivo oferecer uma contribuição no sentido de viabilizar uma matriz enriquecida baseada em estudos consolidados pelo IPEA (2005) e Schreiber (2002), com aplicabilidade em casos múltiplos na UFSC, UDESC e Eletrosul. Uma vez aplicada a taxonomia proposta, a organização poderá obter um resultado e, a partir dele, iniciará ou dará continuidade ao seu processo de gestão de conhecimento.

Constatou-se que a necessidade de incrementar os processos, atingir objetivos pré-estabelecidos e o desenvolvimento de políticas de gestão do conhecimento é considerada uma estratégia de gestão nas instituições pesquisadas e que essa aplicação, com uma constante

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avaliação e adaptações, traz melhorias não só para os processos como também para toda a instituição.

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE EXTENSÃO RURAL E INOVAÇÕES CONCEITUAIS: LIMITES E POTENCIALIDADES

Marcelo Miná Dias¹

RESUMO

Este artigo recorre à literatura recente para analisar potencialidades e limites da implantação da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural. O objetivo é apresentar o contexto sociopolítico que possibilitou sua emergência e discutir concepções, princípios e opções políticas que compõem o discurso da política. Ao dialogar com a literatura recente sobre o tema, enumera-se uma série de questionamentos que apontam para uma agenda de pesquisa sobre a implementação desta política pública.

Palavras-chave: Extensão rural. Desenvolvimento rural. Políticas públicas.

PUBLIC POLITICS OF AGRICULTURAL EXTENSION AND CONCEPTUAL INNOVATIONS: LIMITS AND POTENTIALITIES

ABSTRACT

This article reviews the recent literature to analyze potentialities and limits of the implantation of the National Politics of Technical Assistance and Agricultural Extension. The objective is to present the social and political context that made its emergency possible and to argue about the conceptions, principles and politic options that compose the speech of the politics. When dialoguing with recent literature on the subject, a series of questionings is enumerated with respect to a research agenda on the implementation of this public politics.

Key words: Rural extension Services, Rural Development, Public Politics.

¹ PhD em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRJ). Professor Adjunto da Universidade Federal de Viçosa [email protected]

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1. INTRODUÇÃO

Os serviços de assistência técnica para a agricultura são essenciais no processo de inovação produtiva. Esses serviços, conhecidos como “extensão rural”, estão historicamente associados a importantes mudanças nos modos de produção agropecuária, estabelecendo, a partir de sua intervenção, canais de comunicação entre produtores rurais e centros de pesquisa e de ensino. Vários estudos apontam o vínculo entre extensão rural e políticas de promoção do desenvolvimento rural. Promover o desenvolvimento rural a partir do Estado parece depender da existência e da capacidade de intervenção de profissionais que orientem localmente as mudanças propostas em termos de políticas públicas.

Desde seu surgimento, no final da década de 1940, a extensão rural passou por diversas orientações políticas, variando concepções, missões institucionais, métodos de intervenção, público preferencial, capacidade de operação, dentre outras características. Nos últimos anos, os serviços públicos de extensão rural vêm novamente passando por mudanças significativas, determinadas por inovações nas políticas públicas de promoção do desenvolvimento rural postas em prática, a partir de 2003, pelo Governo Lula.

O objetivo deste artigo é recorrer à literatura recente para discutir a situação atual do sistema brasileiro de assistência técnica e extensão rural, à luz das inovações institucionais propostas pelas políticas públicas de desenvolvimento rural, particularmente pela Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PNATER). Uma questão orientará a discussão elaborada a seguir: qual contexto possibilitou o surgimento de uma política pública de extensão rural comprometida com um ator social específico _ os agricultores familiares _ e com uma matriz produtiva ambientalmente orientada – inspirada nos princípios da agroecologia?

2. AS POLÍTICAS PÚBLICAS, A EXTENSÃO RURAL E A PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO

Entendemos por política pública o processo complexo de definição, elaboração e implantação de estratégias de ação por parte dos governos,

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no qual há identificação e seleção de determinados problemas sociais que, na visão dos gestores públicos, merecem ser enfrentados. Neste sentido, as políticas públicas tornam-se estratégias que viabilizam e orientam a intervenção do Estado (OFFE, 1984). Na prática, elas assumem a forma de estratégias de ação, ou seja, planos, programas ou projetos que geralmente contêm um diagnóstico sobre determinado problema e uma proposta para solucioná-lo. Representam, portanto, uma visão sobre o problema e uma proposição para enfrentá-lo. Além disso, significam a eleição de determinados problemas e a exclusão de outros. Por isso, longe de representar consensos, as políticas públicas são arenas de disputas sobre projetos políticos em competição (FARIA, 2003). Idéias e interesses dissonantes geram disputas sobre a prerrogativa de orientar a ação dos governos, configurando a autonomia relativa destes na definição de suas próprias estratégias de ação. Assim, torna-se uma questão a ser compreendida, em cada caso, o papel do governo na definição, formulação e implementação de políticas públicas (SOUZA, 2006).

Uma política pública também é um documento, um texto que apresenta aos gestores públicos, aos profissionais que implementam a política e ao público em geral, as estratégias deliberadas, os conceitos e princípios estabelecidos, os objetivos definidos etc. Os documentos das políticas públicas representam importante fonte de pesquisa para compreensão do sóciogênese da política, da leitura da realidade adotada, da justificativa para a definição ou delimitação do problema e da elaboração da estratégia de enfrentamento proposta. No caso aqui analisado, tomaremos como documento de referência o texto da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, publicado no final de 2004 pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

A extensão rural no Brasil esteve historicamente associada a intenções governamentais de promoção de mudanças nos sistemas produtivos agropecuários (DIAS, 2007). Essas mudanças foram quase sempre definidas em obediência a opções econômicas que projetavam na agricultura uma função importante no processo de desenvolvimento econômico desencadeado a partir do segundo pós-guerra (MARTINE, 1990). Modernizar os sistemas produtivos agropecuários significava

Políticas públicas de extensão rural e inovações conceituais: limites e potencialidades

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gerar divisas com exportação de produtos primários, e liberar mão de obra para o desenvolvimento das cidades e estender ao campo um mercado de consumo de bens agropecuários – insumos agrícolas e máquinas (GRAZIANO DA SILVA, 1981). Aos serviços públicos de extensão rural foi projetada a tarefa de levar conhecimentos e inovações tecnológicas aos agricultores, convencendo-os a aderir a padrões produtivos modernos (RODRIGUES, 1997).

No Brasil dos anos 1970, sob regime autoritário, os extensionistas foram os principais agentes responsáveis por colocar em prática uma concepção limitada sobre o desenvolvimento rural, aquela que o restringe à modernização dos processos produtivos por meio da difusão de inovações tecnológicas, desconhecendo ou desconsiderando especificidades ambientais e culturais. O difusionismo tornou-se a estratégia orientadora da ação extensionista no período. A missão extensionista era o aumento da produção agropecuária e da renda do produtor por meio da difusão e adoção de tecnologias modernas, geralmente dispendiosas para o agricultor _ porém subsidiadas por meio de crédito agrícola barato _ e poluidoras do meio ambiente (BRANDENBURG, 1993). O processo de desenvolvimento baseado nesta concepção teve graves conseqüências negativas. Aumento da pobreza no campo, concentração da propriedade da terra, êxodo rural não planejado, aumento populacional das periferias urbanas e problemas ambientais generalizados foram algumas das conseqüências (ALTIERI & MASERA, 1997).

A partir do processo de democratização política nos anos 1980, quando se tornaram conhecidos os efeitos perversos do processo de modernização parcial dos espaços agrícolas brasileiros, teve início uma ampla diversificação dos serviços de extensão rural. Naquele momento, organizações não governamentais, organizações de movimentos sociais, acadêmicos e militantes políticos impulsionaram diversos questionamentos sobre o papel do extensionista como agente de promoção do desenvolvimento. O diagnóstico elaborado por esses atores era que os serviços públicos de extensão rural já não podiam mais se limitar à concepção seletiva e conservadora de desenvolvimento.

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Havia um enorme contingente de agricultores e trabalhadores rurais que, à margem dos benefícios do processo de modernização, permaneciam na pobreza. Expropriados da condição de permanência produtiva na terra, migravam para os centros urbanos em busca de sobrevivência e oportunidades (GARCIA, 1989, MARTINS, 1991).

Neste momento, a extensão rural foi desafiada a rever seu ethos original. A ênfase no difusionismo e a quase exclusividade de atendimento a agricultores mais capitalizados contrastava com demandas sociais que pressionavam o Estado a elaborar respostas em forma de políticas públicas. No início dos anos 1990 os agricultores empresariais já não dependiam de serviços públicos de extensão rural para inovar tecnologicamente e conduzir seus negócios (MÜLLER, 1989). A inovação tecnológica, para esse setor, poderia ocorrer de forma mais rápida e eficiente recorrendo-se, por exemplo, aos departamentos técnicos de empresas do setor. Outra demonstração da irrelevância desse tipo de serviço foi a extinção em 1990 da Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater) que coordenava o serviço em todo o país, conferia certa homogeneidade estratégica à ação extensionista e organizava, a partir do governo federal, a distribuição de recursos às unidades estaduais².

Na ausência de uma política pública de extensão rural, o serviço passou a ser responsabilidade dos governos estaduais e municipais e de uma miríade de entidades e organizações não governamentais (ONG). A perda de coesão sistêmica, no entanto, favoreceu a inovação nas práticas extensionistas, principalmente por meio da ação de ONG que passaram a trabalhar com agricultores mais pobres e a utilizar, em alguns casos, metodologias inovadoras e participativas (DIAS, 2004). O enfraquecimento da tutoria do Estado também possibilitou inovação em diversas Emater, principalmente nos estados da federação com forte presença de organizações políticas da agricultura de base familiar (MASSELLI, 1998). Em meados dos anos 1990, atendendo a pressões de

² As unidades estaduais são denominadas em quase todo o país de “empresas estaduais” de assistência técnica e extensão rural, reconhecidas pela sigla “Emater”.


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organizações desses agricultores, referendadas por perspectivas políticas de agências multilaterais de desenvolvimento, o governo federal lançou a primeira política pública voltada aos agricultores de base familiar: o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf (BRUNO & DIAS, 2004).

Além de nova fonte de recursos, o Pronaf abria um novo campo de atuação para a extensão rural pública. O programa previa o pagamento à assistência técnica aos projetos de crédito rural, inclusive os desenvolvidos em assentamentos de reforma agrária. Havia, neste caso, um claro incentivo à definição de um público específico para os serviços públicos de extensão rural: a agricultura de base familiar. Um incentivo que contrastava com o tipo de formação profissional dos extensionistas, geralmente direcionada à agricultura moderna e empresarial, baseada nos preceitos da revolução verde (LEAL & BRAGA, 1997). Vários estudos, no entanto, comprovam que, apesar dos incentivos e mudanças conceituais propostas pelas políticas públicas, os extensionistas continuaram a trabalhar preferencialmente com os agricultores mais capitalizados difundindo pacotes tecnológicos modernos (FECAMP, 2002, ROMANO & BUARQUE, 2001, Brasil, 2003).

3. AS MUDANÇAS PROPOSTAS E AS QUESTÕES SUSCITADAS

Com o Governo Lula, a partir de 2003, ocorreram mudanças significativas nas políticas públicas de promoção do desenvolvimento rural. No entanto, permaneceu a dualidade histórica que remete a indefinições sobre o modelo, padrão ou estilo de desenvolvimento que se quer promover a partir da ação governamental. Por um lado, as políticas públicas do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) defendem o subsídio estatal à agricultura empresarial moderna, baseada na produção de commodities à exportação. Por outro lado, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) dedica-se ao público amplo da agricultura familiar e às questões da promoção do desenvolvimento rural, incluindo o combate à pobreza e a implantação de políticas de reforma agrária.

O MAPA é permeável aos interesses políticos e econômicos do amplo

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setor chamado de “agronegócio”, favorável à liberalização dos mercados e a um modelo de desenvolvimento fundado na agricultura de ampla escala com uso de insumos industrializados e ausência de preocupação com conseqüências sócio-ambientais deste modelo (LUZZI, 2005). O MDA é, por sua vez, espaço no qual se expressar a gama de interesses e posições políticas de entidades representativas da agricultura familiar, dos trabalhadores rurais e dos agricultores sem terra. Em ambas as instâncias governamentais são elaboradas políticas e propostas divergentes quanto à promoção do desenvolvimento (DUARTE & SILIPRANDI, 2006).

Para o MDA, os aparatos públicos de extensão rural são estratégicos à execução de políticas públicas que minimizem os efeitos da pobreza no meio rural. Esse aparato público, dilapidado a partir dos anos 1990, começou a ser reestruturado com a implantação da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Pnater), instituída em 2004. A Pnater resultou de amplo processo de consulta a organizações, extensionistas e representações de agricultores. São pilares da política a definição dos agricultores familiares como público prioritário para a ação extensionista, a gratuidade, universalidade e caráter público dos serviços e a orientação das concepções, métodos e princípios pela agro-ecologia, defendendo a proposta de “transição agro-ecológica” (BRASIL, 2004).

A análise do documento da política permite-nos inferir que seu processo de elaboração, declarado como “participativo”, resultou em um texto-síntese de vários debates que, desde os anos 1980, buscam repensar o papel da extensão rural nas estratégias públicas de promoção do desenvolvimento. O discurso crítico à modernização parcial e conservadora de parte da agricultura brasileira se reflete na adoção do público prioritário, ou seja, os agricultores que não se adequaram, não aderiram ou não foram beneficiados pelo modelo de modernização tecnológica implantado. A esse público devem servir, prioritária ou exclusivamente, os serviços públicos de extensão rural. A proposição é reverter o quadro de abandono e impulsionar processos de desenvolvimento. O discurso elaborado pela Pnater é claro neste sentido:

A conseqüência desse processo de afastamento do Estado e diminuição


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da oferta de serviços públicos de Ater ao meio rural e à agricultura aparece, hoje, evidenciada pela comprovada insuficiência destes serviços em atender à demanda da agricultura familiar e dos demais povos que vivem e exercem atividades produtivas no meio rural, principalmente nas áreas de maior necessidade, como as regiões Norte e Nordeste. Com isso, restringem-se as possibilidades de acesso das famílias rurais ao conhecimento, aos resultados da pesquisa agropecuária e a políticas públicas em geral, o que contribui para ampliar a diferenciação e a exclusão social no campo (BRASIL, 2004, pág.5).

Sobre o extensionista projeta-se o papel de agente de promoção do desenvolvimento, aquele que possibilita, além do acesso às inovações tecnológicas, o acesso a conhecimentos e a políticas públicas, estabelecendo-se relação entre direitos sociais e promoção do desenvolvimento (SEN,1999). Os “resultados da pesquisa agropecuária” a serem difundidos devem, de acordo com a Pnater, ser coerentes com os ‘ideais do desenvolvimento sustentável’. Essa concepção reflete debates extensos sobre os impactos sociais e ambientais e a prevalência da concepção de crescimento econômico ilimitado à custa de sacrifícios sócio-ambientais.

As crises econômica e sócio-ambiental, geradas pelos estilos convencionais de desenvolvimento, recomendam uma clara ruptura com o modelo extensionista baseado na Teoria da Difusão de Inovações e nos tradicionais pacotes da “Revolução Verde”, substituindo-os por novos enfoques metodológicos e outro paradigma tecnológico, que sirvam como base para que a extensão rural pública possa alcançar novos objetivos. (...) a transição agro-ecológica, que já vem ocorrendo em várias regiões, indica a necessidade de resgate e construção de conhecimentos sobre distintos agro-ecossistemas (incluindo os diversos ecossistemas aquáticos) e variedades de sistemas culturais e condições socioeconômicas. Isto implica que a Ater, como um dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento rural, adote uma missão, objetivos, estratégias, metodologias e práticas compatíveis com os requisitos deste novo processo (BRASIL, 2004, pág.6).

Apesar de ressaltar o papel do Estado na promoção do desenvolvimento, o documento da Pnater não deixa de reconhecer a pluralidade de agentes (públicos e privados) que praticam formas variadas de extensão rural, chamando-os a compor um “sistema nacional descentralizado de

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ATER pública”. Ao mesmo tempo, reconhece-se a importância do aparato público estatal constituído, seus limites operacionais e o trabalho molecular desenvolvido há décadas por organizações não governamentais, principais responsáveis por inovações metodológicas nas práticas extensionistas (DIAS & DIESEL, 2000). Embora públicos e gratuitos, os serviços de extensão rural, do modo como imaginados pela Pnater, abrem-se à iniciativa privada com fins públicos, o que de certa forma é coerente com o movimento de terceirização e privatização da ação estatal em diversas áreas.

A nova Ater deverá organizar-se na forma de um Sistema Nacional Descentralizado de ATER Pública, do qual participem entidades estatais e não estatais que tenham interesse e protagonismo no campo da Assistência Técnica e Extensão Rural e apresentem as condições mínimas estabelecidas nesta Política (BRASIL, 2004, pág.8).

As entidades representativas (dos agricultores, dos extensionistas e dos diversos segmentos envolvidos pela política) são essenciais ao desenho institucional proposto. A idéia de gestão social da política pressupõe uma qualidade de representação política desses segmentos nas instâncias que têm poder de deliberação sobre os rumos da Pnater.

A gestão da ATER pública será compartilhada entre representantes do governo federal, de instituições dos estados, entidades de representação da agricultura familiar e organizações representativas da sociedade civil que atuem na promoção do desenvolvimento rural sustentável, por meio da participação em diferentes colegiados consultivos, que serão instituídos. Deste modo a execução desta Política Nacional e dos futuros Programas Nacionais de ATER se dará a partir da discussão e encaminhamentos adotados após auscultar estes coletivos em suas respectivas esferas de competência (BRASIL, 2004, pág.15).

Três anos após o lançamento da Pnater ainda carecemos de pesquisas que informem sobre os resultados das intenções afirmadas por essa política pública. O documento em si é alvo de acalorados debates, principalmente em relação à sua opção por outro enfoque produtivo, aquele inspirado no ideário da agro-ecologia. Consideramos a Pnater tanto uma declaração de princípios quanto uma proposta de agenda à promoção do desenvolvimento. É, obviamente, um documento político,


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por isso trata-se de um posicionamento, que elabora uma determinada visão sobre o Estado, o desenvolvimento, o papel da agricultura na promoção do desenvolvimento e, principalmente, o papel dos agentes (públicos e privados) encarregados de sua promoção. Seu poder para orientar mudanças institucionais e ações práticas deve ser analisado a partir de uma série de questionamentos que vêm sendo postos em debate. Elencaremos, a título de conclusão deste trabalho, os principais questionamentos sugeridos por artigos recentemente publicados.

4. OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DAS MUDANÇAS PROPOSTAS

A Pnater é uma política pública inovadora em vários sentidos. Principalmente porque propõe mudanças em princípios e instituições historicamente estabelecidos, defendidos por uma categoria profissional organizada como corporação. Mexe também com um ethos profissional, um conjunto de habilidades e competências que são legitimadas nas rotinas das organizações que cotidianamente atuam com agricultores (DIAS, 2007). Ao sintetizar críticas à agricultura moderna, a Pnater também reflete enorme imprecisão sobre o papel profissional que o extensionista deve desempenhar atualmente nos processos de promoção do desenvolvimento. Como afirmam Diesel et al.

(2006, pág.31), “[...] o extensionista vive hoje um momento crítico, em que diversas forças sociais, nem sempre convergentes, procuram determinar o sentido de sua ação”, resultando no que os autores denominam de “fragmentação da ação extensionista”.

Para Duarte & Siliprandi (2006) a questão é saber quais as condições de operacionalização do discurso elaborado pela Pnater diante das reais condições das organizações públicas de ATER. Além desse limite operacional, para as autoras há uma questão política importante. O sucesso da política também depende de sua “capacidade de legitimar-se diante de seus principais interessados [...] e de convencer a sociedade e os governos a criarem as condições para que[...] esse tema não seja mais deixado de fora das agendas políticas daqui por diante”(pág.15).

Marcelo Miná Dias

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Dentre os críticos da Pnater, Abramovay (2007) é o mais enfático. Seu artigo tem como foco subsidiar a elaboração de estratégias de avaliação dos serviços de ATER. Para tanto, elabora forte crítica à Pnater. Para ele, a política equivoca-se ao conceber o desenvolvimento rural a partir de uma perspectiva setorial, desconsiderando o fato da crescente desimportância das economias agrícolas para a geração de emprego e renda. Na sua visão, o desafio do profissional extensionista é atuar como um agente de promoção de um tipo de desenvolvimento que envolve não apenas a agricultura familiar e a produção agrícola, mas a articulação com diversos atores sociais, inclusive empresários do agronegócio, para “atingir objetivos gerais cujos benefícios vão muito além dos interesses estritos dos agricultores familiares” (pág.8). O setor privado, em seu argumento, tem “importância decisiva nos rumos do desenvolvimento rural” (idem, ibdem).

Por outro lado, sobre as organizações representativas da agricultura familiar, chamadas a compor mecanismos de gestão social pela Pnater, pairam dúvidas sobre sua capacidade de superar “práticas corporativas” que historicamente caracterizam tais organizações. Por isso, Abramovay (2007) afirma que a Pnater é um documento “fortemente influenciado por uma visão corporativista que vê na participação social organizada condição necessária e praticamente suficiente de sucesso na execução de políticas públicas” (pág.16). Dessa percepção decorre a crença, igualmente equivocada na visão do autor, de que a democratização do Estado, livrando-o das “mãos dos poderosos” ocorreria por intermédio do estímulo à participação popular, por meio de mecanismos representativos e de “orientações doutrinariamente corretas”. Por fim, Abramovay (2007) identifica como equivocada a definição da agro-ecologia como “doutrina oficial de Estado” porque ela não apresenta respostas ao “[...] dilema que envolve, simultaneamente, aumentar a produção agropecuária, elevar a renda dos produtores e preservar o meio ambiente” (pág.9).

Analisando esses textos, percebemos que os fundamentos desse debate estão em concepções distintas sobre o papel do Estado nos processos de promoção do desenvolvimento. Nesse campo há uma miríade de


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posições e vários objetos de disputa. Por enquanto, diante da carência de estudos que revelem como a Pnater está se realizando na diversidade de situações concretas que passaram a ser orientadas por seus fundamentos, o debate está na fase de questionamentos gerais, apegados à crítica aos referenciais teóricos e políticos que contribuíram para a elaboração da política. Como afirmado no início desse texto, as políticas públicas elaboram discursos que normatizam e orientam as ações e práticas. A partir desse discurso são construídas análises, interpretações, traduções que conferem capacidade de divulgação do discurso e das propostas que este comunica. O poder de efetivação da Pnater depende de uma complexa rede de interação, na qual interesses podem confluir para a aceitação ou rejeição das propostas colocadas em cena. É no cotidiano das organizações que trabalham com a ATER que será possível verificar o sentido atribuído à proposta de promoção do desenvolvimento rural com foco na agricultura de base familiar, na agro-ecologia e na participação política dos envolvidos na gestão da política. Carecemos, portanto, de uma agenda de pesquisa que nos forneça, a partir de seus resultados, capacidade de argumentar sobre os limites e as possibilidades desta proposta.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Marcelo Miná Dias

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MOVIMENTOS SOCIAIS E PODER LOCAL: LIMITES E POSSIBILIDADES DOS CONSELHOS PARTICIPATIVOS NAS LUTAS

PELO DIREITO À EDUCAÇÃO

Marcia Soares de Alvarenga ¹

RESUMO

Neste artigo, buscamos problematizar as relações que envolvem poder local e movimentos sociais e suas repercussões na democratização e gestão das políticas públicas educacionais. Interrogamos em que medida o paradigma da democracia representativa seguido pelos espaços participativos institucionalizados, em particular os Conselhos Municipais de Educação, tem criado novas condições à construção e concretização de políticas públicas educacionais. Tendo como campo empírico de nossas investigações um município localizado no leste metropolitano do Rio de Janeiro, analisamos alguns limites e desafios que afetam a dinâmica da participação institucionalizada, os conflitos e sentidos em disputa na implementação das políticas educacionais que assegurem o direito à educação das classes populares.

Palavras-chave: Poder local. Movimentos Sociais. Direito à educação. Conselhos Participativos. Conselhos Municipais de Educação.

SOCIAL MOVEMENTS AND LOCAL POWER: THE LIMITS AND POSSIBILITIES OF PARTICIPATIVE COUNSELS IN THE STRUGGLE

FOR THE RIGHTS TO A SCHOOL EDUCATION

ABSTRACT

In this article, we discuss the relationships involving local power and social movements and their repercussions in making public educational policies more democratic. We have questioned to what extent the paradigm of representative democracy, followed by institutional

¹ MARCIA SOARES DE ALVARENGA é professora adjunta da Faculdade de Formação de Professores/ Universidade do Estado do Rio de Janeiro. E-mail: [email protected]

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participative spaces, and especially the Municipal Education Counsels, have created new conditions for constructing and implementing public educational policies. Basing our empirical investigations in a municipality located in the Western Metropolitan area of Rio de Janeiro, we have analyzed some of the limits and challenges affecting the dynamics of institutionalized participation, and the conflicts and meanings in the dispute concerning the implementation of educational policies that would guarantee popular classes' rights to a school education.

Key words: Local Power. Social Movements. The Rights to a School Education. Participative Counsels. Municipal Education Counsels.

1. INTRODUÇÃO

A ampliação da literatura referente aos movimentos sociais no Brasil apresenta-se como uma espiral cada vez mais crescente e complexa graças ao dinamismo próprio da diversidade dos seus sujeitos e da mobilização em torno dos projetos de lutas dos quais são portadores.

Essa diversidade vem demonstrando o potencial inesgotável na produção de pesquisas e de análises sobre a categoria movimentos sociais, se considerarmos as conseqüências geradas pela reestruturação pós-fordista² que atingiram profundamente o mundo do trabalho e, sobretudo, o efeito provocado nas sociabilidades solidárias existentes entre as comunidades de trabalhadores e demais esferas organizativas da sociedade.

O reconhecimento dos movimentos sociais como nexo gerador da conquista dos direitos de cidadania traz matizes conceituais que nos permitem conferir aos conselhos participativos dos diferentes campos das políticas sociais, enquanto esferas organizativas que envolvem relações dinâmicas de consenso e conflito em torno de projetos políticos

² Frigotto adverte que a expressão “pós-fordismo” assume particularidades em realidades diferentes, tal como a brasileira, onde predominou o fordismo periférico. Conforme registra esse autor, no Brasil o que predominou foram relações tayloristas de organização produtiva e de controle do trabalho, associadas ao clientelismo e populismo (1994, p. 42).

Marcia Soares de Alvarenga

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de setores organizados da sociedade.

A rigor, o clima de mudanças despertado pelos anos de 1980, durante o processo de debates e enfrentamentos em torno do projeto constituinte, favoreceu o fortalecimento de um ambiente de mobilizações populares pela efetiva conquista de direitos de cidadania. Durante esse processo, segmentos organizados defenderam a necessidade de maior controle do Estado pela sociedade civil, reconhecendo-o como arena de lutas cujos resultados interessam à vida dos trabalhadores na conquista de garantias de direitos sociais fundamentais à dignidade humana.

Nesse contexto, ritmado pelas energias e pressão dos movimentos sociais, a Constituição de 1988 instituiu importantes dispositivos de participação da sociedade, tais como o plebiscito, o referendo popular, a audiência pública, bem como criou espaços instititucionais de deliberações e tomadas de decisões conjuntas entre Estado e sociedade civil, envolvendo definições e avaliações na promoção de políticas públicas sociais.

Neste artigo, interrogo sobre a participação da sociedade civil nos espaços participativos institucionalizados, em particular os Conselhos Municipais de Educação (CME). Em que medida a emergência desses espaços institucionais de participação e representação tem criado novas condições à formulação e concretização de políticas públicas que assegurem o direito à educação?

Tendo como contexto de análise um município da região metropolitana do Rio de Janeiro, o município de São Gonçalo, busco dialogar com autores dedicados às investigações sobre a dimensão do local e suas relações sociais, das experiências dos CME e suas reflexões sobre as tensões e perspectivas produzidas nesses palcos institucionalizados de participação representativa.

Movimentos sociais e poder local

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2. MOVIMENTOS SOCIAIS, PODER LOCAL E AS LUTAS CONTEMPORÂNEAS PELO DIREITO À EDUCAÇÃO ESCOLAR

Os movimentos sociais no Brasil, no seu sentido mais genérico, não são fenômenos contemporâneos, já que a história do povo brasileiro registra a existência de grandes movimentos de resistências e confrontos de populações oprimidas ante as condições aviltantes, como por exemplo, a escravidão negra e indígena, resultando em embates não pacíficos pela conquista da liberdade.

Esses e outros movimentos registram o lançamento das primeiras sementes das tentativas de rompimento do jugo opressor para que os objetivos da liberdade e da justiça fossem alcançados.

Entretanto, é em conseqüência do desenvolvimento das sociedades urbanas contemporâneas que foram se originando as condições para novos tipos de movimentos sociais, possibilitando o surgimento de um conjunto de reflexões que restabeleceram o eixo de especificidade de tais movimentos, diferenciando-se das formas clássicas e cristalizadas de movimentos sociais anteriores materializados pelo antagonismo entre proletariado x burguesia.

No caso brasileiro, os chamados movimentos sociais modernos surgem como formas de expressão das classes trabalhadoras por estarem mais imediatamente expostas às contradições do sistema político-econômico produzidas pelo modelo de desenvolvimento do capitalismo dependente adotado pelos “donos do poder” (FAORO, 1995).

Entretanto, é na década de 1970 que ocorre a maior efervescência dos movimentos sociais quando o Brasil já tem consolidado o modelo monopolista de Estado e combinado ao regime militar autoritário; nesse período, emergiram como forças políticas na luta pelas liberdades democráticas, animando o protagonismo da sociedade civil organizada.

As interpretações explicativas sobre a gênese dos movimentos sociais se multiplicaram, apresentando, em muitas delas, aproximações em termos de abordagens conceituais e, em outras, análises particulares mais


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inovadoras que trouxeram à luz outras propriedades que deram forma e conteúdo aos movimentos sociais.

Do seu aspecto conceitual variado e, levando-se em conta o modo de produção capitalista fordista, durante a década de 1980, novas definições sobre movimentos sociais foram elaboradas. Dentre as muitas possibilidades de definições, destaco a de Castells (1981) para quem, guardadas as condições objetivas e subjetivas daquele contexto analisado, os movimentos sociais se constituíam em manifestações resultantes de um complexo conjuntural povoado de contradições, através das quais

[...] amplos setores da população, que não necessariamente ocupam a mesma posição que a classe operária tradicional na divisão social do trabalho, se unem e se articulam, visando a defesa de um modo de vida e de um espaço típico, ameaçados pela voracidade do capital e do burocratismo da administração (CASTELLS, 1981, pág.56).

Nessa perspectiva, os movimentos sociais são considerados como decorrências que se originam da sociedade civil, as quais se orientam intencionalmente em defesa de interesses específicos em face de alguma entidade situada no pólo oposto do enfrentamento, a rigor, o Estado, exigindo maiores e melhores condições para se viver a vida com dignidade.

Podemos analisar que os movimentos sociais urbanos que afloraram, especialmente nas décadas de 1970 e 1980, estavam focados no sistema produtivo, na concentração do capital, na centralização dos meios de produção e de sua gestão e que resultaram na aglutinação da força de trabalho nas grandes metrópoles.

O resultado da concentração capitalista desembocou em movimentos impulsionados pelo crescimento do desemprego, das desigualdades, da precariedade e déficit habitacional, da negação do acesso à escola pública, entre tantos evoluindo para a politização das reivindicações e ações de contestações frente aos poderes públicos.

As contradições produzidas pela negação dos direitos de se viver uma vida digna redesenham uma rede de relações sociais de conflitos, mais


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intensificada no local como lugar do vivido das contradições, das possibilidades e das oportunidades (SANTOS, 1994) defendidas e disputadas entre diferentes sujeitos.

3. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA OU REPRESENTATIVA? DESAFIOS À GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS.

A despeito da cultura política centralizadora do Estado brasileiro, tributária da estrutura administrativa da colônia portuguesa: o autoritarismo de regimes ditatoriais que campearam em nossa história republicana, a relação entre governos e movimentos sociais organizados em torno da formulação e implantação de políticas educacionais não, necessariamente, é fruto de uma transição completa e acabada do processo de democratização do país.

Em minucioso estudo desenvolvido por Cunha (1991), este autor nos remete às iniciativas produzidas voltadas ao atendimento dos interesses das classes populares pelo direito à educação e que não esperaram pelo fim da ditadura militar.

Em sua pesquisa, Cunha (1991) analisa as experiências bem sucedidas nos municípios de Boa Esperança (ES), Lages (SC) e Piracicaba (SP) no período de 1977 a 1983 e que se tornaram, nas palavras do autor, “paradigmas da democracia participativa, inclusive em termos de ensino público”(pág.13).

Lesbaupin (2000), por sua vez, recupera o esforço investigativo de Cunha (1991) e analisa terem sido estas experiências um marco na democracia direta que, engendradas por governos democráticos, estimularam a participação popular na gestão das políticas públicas educacionais, materializando, através da gestão pública participativa, um vigoroso instrumento de enfrentamento à exclusão social.

Essas iniciativas se inserem em um conjunto de mobilizações de diversas frentes do campo democrático e popular que contribuíram para o processo de reconstrução do estatuto do Estado Democrático de Direitos. Lembramos, aqui, os movimentos pela convocação da


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Assembléia Nacional Constituinte, as eleições diretas para a presidência da república, culminando com a promulgação da Constituição Federal em 1988.

A nova carta magna reconfigurou a arquitetura política e institucional da União, Distrito Federal, Estados e Municípios, conferindo aos municípios dimensões políticas mais ampliadas e sem precedentes na história brasileira republicana, como bem reflete Tomio (2002).

Desse modo, é possível inferir que esse acentuado grau de relevo político-institucional dado aos municípios pela CF/88 tenha consolidado o processo de intensificação da criação de novos municípios iniciado a partir da década de 1940.

A rigor, a definição dos municípios, como entes federativos autônomos, não tem sido suficiente para garantir, de fato, a autonomia dessa instância de poder governamental, além do que tiveram seus compromissos e responsabilidades ampliadas, principalmente em relação à gestão das políticas educacionais.

Na observação de Faria (2006), o fato de terem sido criados tantos municípios, não significa que a autonomia municipal tenha sido conquistada. A autora discute que muitos dos municípios criados sequer possuem recursos econômicos próprios para realizar as ações de políticas públicas, necessitando, para isso, recorrer ao suporte financeiro da União e dos Estados.

Tal situação expõe a dicotomia centralização x descentralização, cujo arcabouço constitucional por si não foi capaz de superar as tensões nela presentes. Ao contrário, servindo-se desse mesmo arcabouço, a era dos

4presidentes neoliberais brasileiros radicalizou a programática minimização do Estado, promovendo a fragmentação residual das políticas públicas sociais.

4 Se a gestão ímproba de Fernando Collor de Mello (1990 – 1992) não conseguiu concluir o projeto do desmonte do Estado, o governo de Itamar Franco (1992-1994) manterá o pacto político-econômico junto às elites neoliberais nacionais e os organismos financeiros internacionais, viabilizando a eleição de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) e o aprofundamento dos ajustes de corte neoliberal.


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O contexto político brasileiro orquestrado pelas orientações neoliberais, nas duas últimas décadas, alimenta estrategicamente o protagonismo dos municípios, mesmo que sem recursos para promover a educação pública, elevando-os à condição de principal instância de administração, com vistas a sustentar localmente as mudanças no gerenciamento das políticas públicas sociais, a partir de uma nova agenda escrita pela reforma do Estado.

Esse contexto tem suscitado reflexões sobre a problemática da descentralização da educação no Brasil, refletindo os diferentes processos e as experiências de municipalização do ensino. Tal problemática encontra-se dentro das fronteiras político-institucionais, cujas medidas, voltadas para a garantia do direito à educação, seguem o curso dos interesses em disputa e expressam as condições de produção e os conflitos dos grupos sociais que lutam pela hegemonia de sua determinação.

A partir dessa conjuntura, Azevedo (2002) analisa que a questão da descentralização tem sido defendida como um instrumento de modernização gerencial da gestão pública sustentado na crença sobre as possibilidades de promover a eficiência e a eficácia dos serviços públicos. Assim, a descentralização é difundida como uma poderosa diretriz para a correção das distorções educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos.

Ainda no campo de debates e análises, a descentralização pode ser categorizada como economicista-instrumental, cuja legitimidade ideológica se assenta “[...] sobre uma dupla equação: quanto mais descentralização mais proximidade; quanto mais proximidade mais democracia e eficácia” (CHARLOT in AZEVEDO, 2002, pág.55).

Tal perspectiva entra em confronto com uma outra de caráter democrático-participativo que identifica a descentralização administrativa e, por extensão, a municipalização dos serviços públicos, como um dos meios de alargamento do espaço público, principalmente quando esse se fundamenta no estabelecimento de relações sociais e políticas substancialmente democráticas.

Nessa segunda perspectiva, os segmentos locais participam da


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concepção e da formulação das políticas a serem implantadas, não se restringindo, apenas, a executar as decisões tomadas de processos decisórios oriundos do poder central.

A descentralização, nessa perspectiva, além do fortalecimento do poder local exige, concomitantemente, o estabelecimento de outras relações entre o Estado e a sociedade, de modo que os canais de participação e decisão por parte da população se alarguem, proporcionando uma maior fluidez das suas demandas, efetivando uma maior participação dos setores locais na gestão dos serviços públicos.

No que se refere ao setor educacional, quando se trata, sobretudo, do planejamento e da gestão do ensino fundamental, a descentralização e a participação vêm sendo tomadas como referências para as medidas políticas implementadas. Com efeito, requerem a participação das comunidades locais convocadas à formação de Conselhos Municipais (educação, bolsa-escola, merenda escolar, Fundef;Fundeb e tantos outros).

Na mesma direção, situam-se as medidas que visam propiciar a autonomia escolar, a exemplo do projeto político-pedagógico, tal como prescreve a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB 9394/96), bem como a transferência de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para serem gerenciados pelas escolas e a criação, no seu interior, de unidades executoras.

Dados os limites para discutirmos todos os mecanismos de participação que dinamizam o campo da educação, apresentaremos algumas reflexões sobre os CME, desafios e possibilidades enquanto espaços participativos que, até mesmo pela força da lei, têm se consolidado nos municípios brasileiros como esferas de formulação e normatização das políticas públicas educacionais.

4. CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO: LIMITES E POSSIBILIDADES DA GESTÃO DEMOCRÁTIC A DA EDUCAÇÃO

Certamente que os dispositivos institucionais constituem fundamentos imprescindíveis à gestão democrática das políticas públicas


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educacionais, cujo princípio, nas palavras de Cury (2006, pág.58), aponta “[...] para o método de um modo de administrar que se traduz pela comunicação, pelo envolvimento coletivo e pelo diálogo”.

Como instância de participação institucionalizada, particularmente os Conselhos Municipais de Educação (CME) têm sido compreendidos como dispositivos institucionais bastante promissores no atual cenário político-educacional e, embora apresentem “[...] contradições históricas no campo democrático e na própria cultura representativa” (TAVARES, 2006, pág.166) vêm se constituindo em uma instância-chave no processo de descentralização e gestão das políticas educacionais em nível local.

A importância dos CME pode ser demonstrada pelos dados do Sistema de Informações dos Conselhos Municipais de Educação (SIME), sistema implantado pelo Ministério da Educação, ao nos informar terem sido cadastrados, somente em 2004, 2.425 municípios com conselhos de educação instituídos.

Muito embora não possamos generalizar as experiências particulares vividas pelos municípios que possuem conselhos organizados, não obstante os expressivos números apresentados pelo SIME, os CME não estão imunes às inúmeras problemáticas que envolvem o seu funcionamento.

Na análise de Vasconcelos (2003), algumas dessas problemáticas envolvem, dentre outras, o caráter dualista dos CME que, enquanto órgãos normativos, possuem limites estatutários em relação às ações de implantação e execução das normas estabelecidas, as quais são de competência dos órgãos administrativos das Secretarias de Educação.

Outra problemática destacada pela autora diz respeito à composição dos CME que, com freqüência,

[...] é o reflexo dos interesses na educação do Município e acabam reunindo mantenedores de escolas privadas, políticos, representantes classistas, nem sempre com conhecimento suficiente para decidir e estabelecer as normas na condução da Educação Municipal e, por vezes, mais atentos aos seus próprios interesses [...] revela o confronto de interesses existentes, com predominância daqueles que em maior número compõem estes órgãos (VASCONCELOS, 2003, pág.116).


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A assimetria de forças, de conhecimento e de poder entre os representantes da sociedade que têm assento nos CME nos desafia a pensar novos parâmetros de participação a partir dos quais os segmentos representados possam gozar de isonomia de voz e voto nos processos decisórios.

Desse modo, colocamos em questão a própria gênese do modelo de participação adotada pelos CME e, embora tenham sido criados como dispositivo a dar voz aos segmentos plurais da sociedade, o que se observa nesse modelo é a subordinação da democracia participativa à democracia representativa (TEIXEIRA, 2008, pág. 6). Ainda podemos observar que os CME não possuem lugar na estrutura institucional das Secretarias de Educação. Essa condição pode constituir-se no que Teixeira (2008, pág. 7) veio a chamar de “[...] institucionalidade paralela com pouco ou nenhum efeito democratizante sobre as instituições estatais”.

As contradições produzidas a partir desse modelo de subordinação da democracia participativa à democracia representativa nos levam a questionar em que medida os CME têm refletido o processo de democratização da gestão das políticas públicas e, sobretudo, qual a sua efetividade para garantir o direito à educação de qualidade aos cidadãos?

Para melhor pensarmos sobre essas questões, vimos desenvolvendo 5pesquisa qualitativa sobre o Plano Municipal de Educação (PME) e quais as

repercussões por ele produzidas em relação ao direito à educação no 6município de São Gonçalo , no qual o CME desempenhou destacado papel.

O plano municipal de educação foi elaborado a partir de uma intensa agenda de debates proposta no ano de 2003 pela Secretaria Municipal de Educação de São Gonçalo, em quatorze fóruns abertos à sociedade, os quais revelaram a vigorosidade participativa dos movimentos sociais, tais

5 Trata-se da pesquisa “Poder local e Políticas Educacionais: o Plano Municipal de Educação e suas repercussões sobre o processo de escolarização em São Gonçalo” que vimos realizando desde o ano de 2005, tendo recebido financiamento da FAPERJ.

6O município de São Gonçalo está situado na região do leste metropolitano do Estado do Rio de Janeiro e possui 889.828 habitantes (IBGE, 2000).


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como sindicatos de professores (SEPE), associações de pais de alunos, associações de moradores. Os fóruns contaram, ainda, com uma ampla participação de educadores da rede pública escolar, da comunidade acadêmica universitária pública e privada, gerando uma vasta documentação que tem sido pesquisada, sistematizada e socializada, tendo em vista os complexos desafios colocados pela educação municipal.

Uma das características marcantes dos fóruns constituídos foi, justamente, a heterogeneidade dos interlocutores que debateram e estabeleceram as metas do PME. Tal heterogeneidade fez do PME um território de lutas e disputas em torno do seu sentido político e ideológico, expressando as relações de força, ora de confronto entre diferentes grupos sociais e/ou de interesses particulares, ora de cooperação em busca da construção de um consenso para a sua elaboração final.

Podemos dizer, acompanhados da perspectiva gramsciana sobre a noção de hegemonia, ter sido o PME fruto de uma “vontade coletiva”, mesmo que eivada por contradições e conflitos que emergiram e povoaram a trajetória de sua elaboração e as motivações dos sujeitos que dele participaram. Há, no entanto, que se destacar que o próprio caráter heterogêneo dos grupos sociais presentes e participantes da construção dessa “vontade” contribuiu para que os mesmos afirmassem a sua própria visão de mundo nas disputas pela hegemonia de sentidos e controle da gestão das políticas públicas educacionais.

Na continuidade da pesquisa, nos propomos a analisar o PME de São Gonçalo, investigando seus diferentes momentos e quais movimentos vêm sendo atualizados pelos sujeitos sociais que se dedicaram à tarefa de pensá-lo e elaborá-lo, bem como que ações esses sujeitos têm desenvolvido visando monitorar e avaliar as metas que foram estabelecidas para o decênio em curso.

Particularmente em relação ao CME, o PME foi o objeto de trabalho durante todo o ano de 2004, e o processo de sistematização das discussões e propostas encaminhadas, via fóruns, foi acompanhado, em mais de vinte reuniões plenárias, pelo conjunto dos participantes interessados.


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Vários aspectos podem ser considerados em relação ao caso de São Gonçalo na experiência compartilhada entre poder local e movimentos sociais no processo de elaboração do PME. Um deles está relacionado ao papel ativo do CME ao qual coube, enquanto órgão que reúne representantes da administração pública, entidades e instituições da sociedade civil, a difícil tarefa de mediar disputas e conflitos de interesse dos participantes.

Naquele contexto, para além do exercício da sua função normativa, o CME assumiu a coordenação do debate da educação como matéria pública de interesse da coletividade e não o interesse miúdo do privado e do particular, ainda bastante presente nas pautas de discussões e deliberações desse e de outros CMEs.

O resultado desse processo, conforme relato publicado por uma das conselheiras

Propiciou a nós, conselheiros, a construção de um processo de trabalho que, além de materializar um espaço formativo, produziu o adensamento das análises sobre o cenário educacional gonçalense, cujo resultado pode ser objetivado no Plano Municipal de Educação apresentado à sociedade local [...] (TAVARES, 2006, pág. 171).

Certamente esse relato vislumbra possibilidades de se consolidar o caráter público que deve reger a conduta dos conselheiros no trato do fundamento da educação como direito de cidadania. Tal conduta deve ser fortalecida pela inalienável tarefa de promover a acessibilidade aos dados e informações através dos quais os movimentos populares possam firmar as suas lutas e reivindicações face aos poderes públicos. Sem dúvida, conhecer os dutos capilares pelos quais percorrem os recursos orçamentários da educação, promover o acesso das lideranças sociais aos documentos financeiros do município é uma forma de os CME contribuírem para a politização da economia da educação.

É igualmente importante que os CME sejam reconhecidos como espaços de denúncias sobre violações que atentem contra o direito à educação escolar e à liberdade de educar. Em relação a isso, lembramos que o CME de São Gonçalo, no ano de 2007, foi mobilizado por pais e professores a


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apresentar denúncia junto ao Ministério Público contra a compra de cartilhas no valor de R$ 800.000.00. A Secretaria Municipal de Educação, ao efetuar a compra das cartilhas sem licitação, determinou aos professores e estudantes seguirem um método único de alfabetização.

A imediata mobilização do sindicato dos profissionais da educação e a pressão exercida sobre o CME levaram a Secretaria de Educação a recuar, desistindo da obrigatoriedade do uso da cartilha na alfabetização das crianças da rede escolar municipal.

A despeito da enérgica ação do movimento dos professores, da repercussão que o caso teve em todo o Estado do Rio de Janeiro e da cobrança feita junto às instâncias do poder judiciário, os valores gastos na compra das cartilhas ainda não foram devolvidos aos cofres públicos. Contudo, esse desfecho provisório não diminui a perspectiva vitoriosa do movimento organizado no episódio e ressalta a atitude dos conselheiros que, em sua maioria, contribuíram para que vigorasse a denúncia contra o governo municipal.

As breves descrições aqui apresentadas sobre as recentes experiências no campo das políticas públicas educacionais no município de São Gonçalo confirmam que o direito à educação vem sendo garridamente mantido na agenda das lutas dos movimentos sociais organizados, em especial, no movimento de professores, extrapolando a esfera econômico-corporativa de suas ações.

Por outro lado, essas mesmas experiências nos convocam a dar continuidade e reatualizar as nossas análises compreensivas sobre as tensões entre poder local, movimentos sociais e Conselho Municipal de Educação como pólos que se inter-relacionam no campo das contradições na disputa pela hegemonia de distintos projetos de educação.

5- CONSIDERAÇÕES FINAIS

Entendemos que os tensionamentos produzidos entre poder local, movimentos sociais e conselhos participativos, em particular os conselhos de educação, nos oferecem um campo fecundo de análises, especialmente se considerarmos que, na grande maioria dos 5565


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municípios brasileiros, a multiplicação das desigualdades afeta, de modo contínuo e profundo, a vida cotidiana das populações pobres.

Particularmente em muitos municípios, a crise da “sociedade escolarizada” apresenta matizes singulares em que a democratização do acesso à escola vem se dando sob forma e conteúdo da inclusão degradada (MARTINS, 2002). Vale dizer, a ampliação da oferta de vagas é combinada com uma crescente degradação material e simbólica da escola pública.

Se, por um lado, os dramáticos índices de exclusão social, desfiliação da população da esfera dos direitos, além da própria precarização do acesso e permanência na rede escolar, tanto para os estudantes, quanto para os professores, representa uma interpelação radical às pesquisas que vimos realizando nas instituições nas quais desenvolvemos nossas atividades de ensino, pesquisa e extensão, por outro lado, os movimentos sociais organizados se mantêm, em grau maior ou menor, como frentes de oposição e de lutas de grupos e classes sociais que se encontram no pólo subordinado da contradição produzida pelo capitalismo periférico e dependente.

No nosso percurso investigativo, ao problematizarmos as categorias poder local, movimentos sociais e conselhos participativos, procuramos inscrever a pesquisa na corrente dos debates que têm complexificado as políticas públicas educacionais em sua dimensão local.

A dimensão do local nos leva ao diálogo com Santos (1994), em sua formulação teórica sobre a epistemologia existencial, posto que o local adquire uma centralidade frente à questão do mundial na contemporaneidade. Em sua epistemologia, Santos (1994) nos instiga a realizar o exercício de estudar o que cada local tem de singular, de específico, de diferente. Em seu generoso pensamento, o autor nos ensina que é “[...] o lugar que oferece ao movimento do mundo a possibilidade de sua realização mais eficaz. Para se tornar espaço, o mundo depende das virtualidades do lugar” ( ibidem, pág.92).

Interrogar sobre as virtualidades do lugar nos permite reconstruir a dialética do local como arena de antagonismos e complementaridades.


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Desse modo, os governos municipais (instâncias de poder público local), movimentos sociais organizados e espaços institucionalizados de participação e/ou representação parecem intuir sobre as virtualidades do lugar como existência e, também, como conjunto de oportunidades para materialização de seus projetos ético-políticos.

São essas oportunidades que procuramos perscrutar na dinâmica das relações sociais dos sujeitos envolvidos. Que projetos os animam, quais mediações realizam, que sentidos atribuem ao processo de democratização e gestão das políticas públicas educacionais do e no lugar vivido?


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POLÍTICAS PÚBLICAS E PSICOLOGIA _ UMA NOVA RELAÇÃO SOB O PARADIGMA DEMOCRÁTICO¹

Maria Coeli Simões Pires ²

RESUMO

O artigo, iniciando com uma retrospectiva dos avanços recentes da relação políticas públicas e psicologia no Brasil e procedendo ao resgate dos paradigmas da modernidade, numa visão mais ampliada, e a sua apropriação no plano interno, desenvolve reflexão sobre a responsabilidade do psicólogo nos arranjos das políticas públicas de recortes liberal e intervencionista, para, ao final, projetar a qualificação de sua presença em todo o ciclo das políticas públicas no Estado Democrático de Direito, na perspectiva de construção de consensos e de novas práticas reflexivas e autônomas, desafiadas por múltiplos dilemas, sob a égide de uma racionalidade discursiva e procedimental.

Palavras-chave: Autonomia cidadã. Estado democrático de direito. Papel do psicólogo. Políticas públicas

PUBLIC POLITICS AND PSYCHOLOGY _ A NEW RELATIONUNDER THE DEMOCRATIC PARADIGM

ABSTRACT

The article, initiating with a retrospect about recent advances of the

¹ Adaptação da palestra proferida pela autora na Mesa Redonda sobre o tema “Psicologia e Políticas Públicas em Minas Gerais” – sob a coordenação da conselheira Luciana Franco, do Conselho Regional de Psicologia de Minas Gerais – CRP/MG, por ocasião do lançamento oficial do Centro de Referência Técnica em Psicologia e Políticas Públicas – CREPOP, em 7 de fevereiro de 2007, durante evento preparatório do VI Congresso Regional de Psicologia de Minas Gerais, que antecedeu o VI Congresso Nacional de Psicologia, de Brasília.

² Mestre e Doutora em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, Professora Adjunta de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da UFMG; Secretária Adjunta da SEDRU/MG.

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relation public politics and Psychology in Brazil and proceeding to the rescue of the paradigms of modernity, in an extended vision, and its appropriation in the internal plan, develops reflection on the responsibility of the psychologist in the arrangements of the “public clipping politics” liberal and interventionist, at last to project the qualification of its presence in all the cycle of the public politics in the Democratic State of Right, in the perspective of construction of consensuses and new reflexive practices and autonomous, defied for multiples quandaries inside the perspective of a discoursive and procedural rationality.

Keywords: Autonomy citizen. Democratic State of Right. The responsability of the psychologist. Public politics.

Aos psicólogos , “Entretantos”, como os apresenta Bartolomeu Campos de Queirós em literatura de explícita sensibilidade, que, desafiados pelo mister de construção da autonomia cidadã e de emancipação social, hoje laboram na seara das políticas públicas (Queirós, 2004, capa).

1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

Há de se registrar a importância do debate transdisciplinar sobre as políticas públicas, de um esforço de articulação de diálogos não recorrentes, como o do Direito com a Psicologia, em momento crucial da chamada crise das incertezas, que desafia a ciência segregadora e potencializa novas construções e percepções coletivas.

Necessário assinalar, também, o privilégio de vivenciar o espetáculo Bolero de Ravel pelo Grupo “Panela de Expressão”, de Sabará, que, sob a maestria de Manjado, explora tampinhas de garrafas e o verso irreverente para ensinar: “se você bater, a gente grita, se você tocar, a gente canta...” e, então, capturar a atitude reflexiva dos diversos atores para além do plano retórico das políticas públicas como via emancipatória.

Cidade grande tem dessas coisas: uma ilha de delicadeza em plena Rua dos Timbiras, na região central de Belo Horizonte, a sugerir o cuidado de abordagem, a estratégia interativa, a lógica de intersubjetividade:

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Maria Coeli Simões Pires

desarmar a panela de “expressão”, que a palavra e a arte têm pressão.

É certo que nada disso se dá por acaso: a mesa redonda adredemente composta na perspectividade da pluralidade do discurso sobre o tema das políticas públicas, assim como a programação e o cenário desenhados sob inspiração crítica com lastro na realidade e que se invocam, nesses prolegômenos, traduzem uma intencionalidade de reflexão sobre a necessidade de construção compartilhada de uma sociedade mais harmoniosa por meio da cidadania ativa, respeitada em sua autonomia. O profissional da psicologia tem responsabilidade em face desse desafio.

2. CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROCESSUALIDADE: UM RECORTE NÃO CONSENSUAL

Em atenção à necessidade de um relativo consenso quanto ao contorno do objeto de estudo, e com foco no Estado Democrático de Direito, parte-se de uma premissa, segundo a qual as políticas públicas não podem ser subsumidas na idéia de atuação do Estado, e assenta-se, como marco, a noção provisória que as considera como categoria jurídica de aplicação na esfera pública ampliada e sujeita a intercessões multidisciplinares.

Refratando as visões reducionistas e a hegemonia do Estado nesse campo, colhem-se fragmentos da doutrina especializada que parecem satisfatórios, para, em linha de complementaridade, tracejar o conceito descritivo do aludido objeto: conjunto de decisões e de ações públicas resultante “de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados”(BUCCI, 2006, pág.39) e democraticamente construídos pelo Estado, em articulação com a sociedade civil, voltado, mediante a “alocação imperativa e adequada de meios” (RUA, 2004, pág.1), para a “busca explícita e razoável de realização de direitos, redistribuição de bens” (GONÇALVES, 2006, pág.76) e oportunidades, objetivando vida digna para os cidadãos, como sujeitos e destinatários, e “aprimoramento da comunidade e da coesão social” (ARZABE, 2006, pág. 61).

Em outra dicção, política pública expressa um conjunto organizado de normas, planos, programas, projetos e ações, que traduzem princípios, diretrizes, prioridades, decisões alocativas de recursos diversos

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Políticas Públicas e Psicologia

vinculados a metas, resultados e objetivos assumidos pelo Estado e pela sociedade civil – refletindo a coesão entre poder administrativo e poder comunicativo de que fala Habermas (HABERMAS, 1995; REPOLÊS, 2003; DIAS, 2007; SILVEIRA, 2004), com o escopo de, legitimamente, tornar viável a implementação dos fins públicos, notadamente a efetivação de direitos fundamentais.

Há de se registrar, igualmente, que, compreendidas como processo, as políticas públicas se desenvolvem em um ciclo que se inicia com a avaliação de problemas, de demandas, correntes, recorrentes ou reprimidas, tendo em vista a sua priorização e a escolha de estratégias para soluções corretivas ou para concretização de uma visão de futuro, no tocante ao campo de atenção, passando pelo planejamento, propriamente dito, e pela alocação de recursos diversos, observados os parâmetros legais, para, então, ganhar o plano de implementação.

A fase executória compreende medidas diversas, desde a priorização de ações específicas, passando pela construção do ambiente favorável ao desenvolvimento da política, pela apropriação de meios necessários e vinculados às metas, até o oferecimento de prestações. A índole processual da política pública sugere o monitoramento das fases, o acompanhamento da gestão, a avaliação dos resultados finalísticos, nas vertentes qualitativa e quantitativa, de corte temporal e espacial, para ponderação de fatores e índices de evolução ou involução da política. Isso permite a correção de rumos ou a confirmação da estratégia e a definição de novos desafios e prioridades, realimentando, assim, o ciclo que deve ser impregnado pelo mote de desenvolvimento humano.

3. RETROSPECTIVA SOBRE OS RECENTES AVANÇOS NA RELAÇÃO POLÍTICAS PÚBLICAS E PSICOLOGIA

O campo analítico das políticas públicas, até recentemente, esteve restrito à Ciência Política, à Ciência da Administração Pública e à Economia, quando se abriu à contribuição do Direito para o tratamento delas como formas de concretização de direitos e, assim, como categoria jurídica na seara publicística, notadamente segundo as matrizes do Direito Constitucional, do Direito Administrativo e do Direito Financeiro.

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Essa nova tendência de juridicização das políticas públicas verifica-se, co n t u d o, a o i n f l u xo d e u m a t r a m a m a i s co m p l e x a d e interdisciplinaridade, que, considerando os campos analíticos tradicionais, a eles agrega novas áreas do conhecimento, notadamente da Sociologia, da Psicologia, da Assistência Social.

Partindo do pressuposto – sábio, científico ou intuitivo – de que “nada acontece por acaso”, seja no mundo humano, seja na natureza, tem-se a convicção de que o Centro de Referência Técnica em Psicologia – CREPOP, voltado para estabelecer amplo e dinâmico diálogo entre a psicologia e as políticas públicas, nasce na hora certa e no seu devido tempo histórico, como fruto de percepção de profundas mudanças paradigmáticas. Superado o padrão analítico e conceitual das políticas públicas e ampliadas à consciência do segmento quanto à necessidade de compartilha de responsabilidades na discursividade em torno das políticas e na dimensão pragmática de sua concepção, implementação e controle, emerge um processo coletivo de construção de novos fundamentos da relação do segmento com a esfera governamental e a sociedade, no plano das políticas públicas, que ganha legitimidade na arena do V Congresso Nacional de Psicologia, 2004.³

Avançava-se na trajetória iniciada no denominado Processo Constituinte 4da Psicologia , ocorrido em 1994, e sobre os resultados dos trabalhos

posteriores, notadamente os desenvolvidos no âmbito do Sistema de Conselhos e do Fórum de Entidades Nacionais de Psicologia – este, realizado em 1997, tematizou as propostas “Psicologia e Compromisso Social” e “Psicologia e Protagonismo Social”.

Na imbricação exata com o momento histórico atual, “O Protagonismo Social da Psicologia” tornou-se, então, proposição principal do V Congresso Nacional de Psicologia, evento voltado para os objetivos primordiais de traçarem diretrizes e reforçar estratégias para “construir um programa de participação efetiva da Psicologia na transformação da

3 Disponível em

cesso em 26.2.08.

<www.crepop.pol.org.br>. Acesso em 26.2.08. 4 Disponível em <www.crepop.pol.org.br>. A

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sociedade brasileira, ampliando a inserção social e a possibilidade de 5formular respostas para as necessidades sociais urgentes do Brasil”.

Resgatam-se, a seguir, alguns marcos simbólicos desse caminho trilhado a partir de então. Registre-se, em primeiro lugar, a edição do Novo Código

6de Ética do Psicólogo , após o V Congresso de Psicologia, como resultado do esforço coletivo da categoria, para atualização de suas referências com os avanços da sociedade brasileira.

7Na mesma linha, tem-se a implementação dos CREPOP´ em âmbito nacional. Do mesmo modo, é emblemático o tema escolhido para o concurso nacional instituído pelo próprio Conselho Federal de Psicologia – CFP: “Educação Inclusiva – Experiências Profissionais em Psicologia”.

Outra demonstração de sintonia do segmento com os propósitos emancipatórios da sociedade e de ampliação do campo de sua atuação surge do fato de o Conselho Federal de Psicologia ( CFP ) ter obtido o 4º. lugar entre as 14 entidades da sociedade civil nas eleições realizadas para a nova composição do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente – (CONANDA), conquistando seu lugar de titularidade no órgão, com direito a voz e voto no mandato do biênio 2007/2008.

Fortalecendo essa nova fase de inserção social e política da profissão, os psicólogos, pela sua entidade de representação institucional no País, são distinguidos com o prêmio de destaque na área dos “Direitos Humanos”

8conferido ao CFP .

Podem ser encontrados muitos estudos e contribuições dos psicólogos brasileiros nesse período, em áreas como “Mídia e Subjetividade”; “Práticas Educacionais Inclusivas”; “Políticas Públicas”; “Psicologia Social e Direitos Humanos”. Outros trabalhos científicos do segmento tematizam “O Lugar

5 Disponível em: <www.crepop.pol.org.br>. Acesso em 26.2.08.6Resolução CFP nº 010, de 27 de agosto de 2005. Disponível na internet: <www.pol.org.br/legislacao>. Acesso em 26.2.08.7CREPOP, Conselho Regional de Psicologia. – Disponível na internet: <www.crepop.pol.org.br>. Acesso em 26.2.08.8 Disponível em <www.crepop.pol.org.br>. Acesso em, 26.2.08.

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do Idoso na Sociedade Contemporânea”; “Projeto Sentinela”; 9“Referenciação Profissional para as Áreas de DST e Aids”, e assim por diante.

Avançam, no mesmo sentido de fortalecer o compromisso social da psicologia no Brasil, como ciência e profissão, as diretrizes do VI Congresso Nacional, com seu tema central: “Do discurso do compromisso social à produção de referências para a prática: construindo o projeto coletivo da profissão,” e iniciativas que se traduzem, especialmente, nos eixos “Diálogos para construção dos projetos coletivos da profissão” e “Intervenção dos psicólogos nos sistemas institucionais”.

Esta breve, superficial e despretensiosa retrospectiva sobre os avanços da psicologia no Brasil, no campo das políticas públicas, revelou-se necessária para que se pudesse, em ambiente de discussão plural, situar o estágio de amadurecimento das estratégias do segmento profissional e aquilatar a presença dos psicólogos nas políticas sociais no Brasil, sem desconsiderar, no entanto, as tensões entre interdisciplinaridade e profissão, entre projeção de classe e as necessidades de interação com outros atores, entre as estratégias dos Conselhos de Psicologia e as da Associação Brasileira de Psicologia Social.

E, se é verdade que existe uma dívida histórica da psicologia para com a sociedade brasileira, como confessa o Conselho Federal de Psicologia, pelo tardio despertar para as dores do cárcere, das crianças em situação de risco e para outras mazelas, no que se rotulou “chaga da psicologia”, não é justo olvidar outros movimentos científicos importantes, alimentados no seio acadêmico sob as luzes da resistência e da

10responsabilidade social e política da ciência.

Igualmente deve ser assinalado que, notadamente, têm-se nessa profissão a maior inquietação e o compromisso com a consolidação, no Brasil, do Estado Democrático de Direito sob a perspectiva emancipatória. Mais que visibilidade das práticas do psicólogo, enfatiza-se a urgência de ampliação da atuação do psicólogo na esfera pública

9 Disponível em <www.crepop.pol.org.br>. Acesso em 26.2.08.10 Disponível em <www.crepop.pol.org.br>. Acesso em 26.2.08.

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como forma de operação de mudanças no cenário político-social.

Na realidade, o exercício de outras profissões e a prática dos diversos saberes também sofreram o constrangimento do Estado autoritário pós-64 – em especial o elitismo da atuação. Assim, não apenas os psicólogos precisam fazer a catarse das dívidas históricas da profissão, como o estão fazendo. Advogados, jornalistas, engenheiros do “Brasil Grande”, médicos, professores, artistas... Em todas as áreas, a despeito das resistências, houve comprometimento da atuação dos profissionais.

O exercício de cada profissão se faz circunstanciado por variados fatores e reflete profundamente a concepção do Estado, da Constituição, do Direito, da sociedade e da ciência. Sob essa perspectiva, não basta pôr foco no período da ditadura militar para avaliação da dívida da psicologia para com a sociedade brasileira. É importante resgatar, em recorte mais ampliado, sobretudo, os paradigmas modernos do Estado de Direito e o tratamento das políticas públicas em cada estágio, ainda que de modo superficial. Sobre a variação na concepção de Constituição, de Direito, de sociedade, e na epistemologia como um todo, à luz dos diversos paradigmas, far-se-ão meras ilações, dando-se ênfase à concepção de Estado. Há de se advertir, no entanto, que, sob um mesmo paradigma, não se podem afastar as circunstâncias específicas em que se dá a atuação humana, sempre contextual, datada e histórica.

4. OS PARADIGMAS DO ESTADO MODERNO E O TRATAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

4.1 Estado Liberal

O Estado moderno surge ao influxo dos ideais das revoluções burguesas: soberania popular assegurada por regime político representativo; separação dos poderes; supremacia da lei, com a sujeição do Estado à legalidade; igualdade reconhecida no plano formal e direitos fundamentais de conotação negativa.

A Constituição, sob o primado dessa concepção, a sua vez, apresenta-se como o locus de assentamento das liberdades públicas e de estruturação do poder. Assim, juridiciza os valores individualistas, que, a

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rigor, colocam-se como limites à democracia, e, ao mesmo tempo, consagra uma ordem institucional garantista de índole absenteísta.

Sob o paradigma liberal, pode-se afirmar, em abordagem de simplificação, que o Estado se caracterizava pelo corte legalista, pelo propósito de justiça comutativa, a partir da lei como instrumento de artificialização da igualdade, reproduzindo as estratificações das diferenças ao amparo de uma legitimidade racionalista abstrata.

Sob influência desse paradigma, o Brasil, do ponto de vista do perfil demográfico, caracterizava-se como um país rural, com o “coronelismo dos currais”, que não cedia espaço a políticas públicas universalizadas. As elites conservadoras eram o alvo de atuação e monopolizavam a atenção do Estado, na garantia de suas liberdades, enquanto o povo não passava de abstração, estatística. Nesse quadro, não havia espaço para políticas verdadeiramente públicas.

À Administração Pública do Estado Liberal cabia executar, de forma imparcial e com neutralidade, a lei e garantir a ordem e a segurança sociais, por meio de atos tipicamente unilaterais, coercitivos e auto-executórios.

Nesse contexto, o modelo de desenvolvimento apresentava traço nitidamente egoístico: estruturado sobre as bases da propriedade privada de caráter individualista, da liberdade de exploração de riquezas e de potencialização da mais-valia do capital, desenvolvia-se de forma predatória e sem preocupação com a sustentabilidade social e ambiental. É dizer: o meio ambiente era contraparte mais expressivo do desenvolvimento egoístico. Ainda hoje, uma base normativa de sustentação da apropriação privada de bens, oportunidades e titularidades escusas dá mostras dessa lógica excludente.

Um Estado assim caracterizado era o universo dos profissionais liberais de traço elitista, voltados, sobretudo, para os interesses do capital. Nesse contexto, os que laboram no campo do Direito, comprometidos com o status quo, com a ordem garantística da liberdade e, em especial, com as relações privadas, têm proeminência.

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4.2 ESTADO SOCIAL

Com a crise do Estado Liberal, principalmente em razão das mazelas da exploração do trabalho humano, das sinalizações de esgotamento da ordem individualista constantes na Constituição Mexicana de 1917, na Constituição de Weimar, de 1919, desenvolveu-se o paradigma de Estado Social, cujo apogeu se deu entre 1945 e 1974, isto é, a partir do pós-Segunda Guerra Mundial, por influência direta do Constitucionalismo inaugurado pela Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, de 1949 (BUCCI, 2006, pág. 3-5).

Sob o paradigma social, a Constituição era acolhida como locus de estruturação de regras e princípios, ganhando força normativa, embora se colocasse como ordem jurídica fechada. Nela, os direitos fundamentais, embora ampliados mediante previsão de direitos sociais, só eram tomados na dimensão retórica, uma vez que as prestações estatais apenas eram acessíveis aos sujeitos de maneira coletiva, e não como direitos subjetivos. Nesse contexto, surgia a sociedade, em contraposição ao indivíduo, centralidade da ordem anterior, a despeito de tomada como inepta para assumir sua autodeterminação. O Estado assumia papel intervencionista na ordem social e na economia, ganhando feição paternalista, dimensão hegemônica e postura tutelar da massa societal. Nesse quadro, tinha-se uma legitimidade racionalista objetiva, que se expressava pela igualdade material assegurada pelo Estado mediante prestações positivas, como concessões coletivas, destinadas ao povo em perspectiva estatística, do que resulta uma democracia como uma construção ética monolítica.

No Brasil, o Estado Social foi esboçado nas Constituições de 1934 e de 1946, ordens de constitucionalização de direitos sociais, estruturação de regras e princípios e de valorização da efetividade das normas constitucionais.

Nesse paradigma, a lógica de desenvolvimento assumia a perspectiva social, mas continuava ainda predatória, estabelecendo a contradição entre o urbano e o natural, de modo que o Brasil urbano se desenvolveu de forma intensa em torno da industrialização, num processo alheio a qualquer propósito de sustentabilidade e de emancipação social.

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Orientado pelo princípio distributivista, o Estado era hegemônico, com seus grandes programas compensatórios e de benesses variadas, de soluções compreensivistas, artificializadas, voltadas para a redenção de uma sociedade como massa indiferenciada e inepta, por isso mesmo tutelada.

As “políticas públicas” ganhavam nesse paradigma espaço para sua construção, revelando maior complexidade e extensão. Colocavam-se prioritariamente como campo analítico e de atuação dos cientistas políticos, de administradores, sociólogos e de economistas. Os profissionais do Direito nesse paradigma não tinham participação em todo o ciclo da política pública, reservando-se papel mais significativo na elaboração normativa, espaço compartilhado notadamente com os economistas, e no tratamento dos conflitos, tarefa de resto dificultada pela tendência de afastamento das políticas públicas do campo dos direitos subjetivos.

Essa lógica não inibia, porém, a dimensão do conflito. Ao contrário, fiel à concepção das matrizes do constitucionalismo social, o interno, ao positivar direitos sociais por demanda de cidadania e ao prever controle de constitucionalidade das leis, igualmente introduzia

[...] a dimensão do conflito na vida institucional cotidiana. Os conflitos sociais não são negados e mascarados sob o manto de uma liberdade individual idealizada. Ao contrário, ganham lugar privilegiado, nas arenas de socialização política, em especial o Poder Legislativo, mas também, de certa forma, o Poder

11Judiciário, os embates sociais por direitos.

No plano da execução das políticas, as profissões mais importantes eram as que materializavam o desenvolvimento, no engenho das pontes, das grandes estruturas, e as profissões humanísticas compareciam em estreitos espaços decisórios ou em funções ancilares ou, ainda, na maioria, eram omissas quando não serviam a uma elite.

Nesse contexto, o psicólogo era absorvido praticamente em atividades-meio, como áreas de recursos humanos, processos seletivos, intervenções comportamentais, focadas em dificuldades gerenciais e em

11 BUCCI, 2006, pág. 6.

143



relações interpessoais no ambiente laboral. Quando alocado ao campo finalístico, normalmente, se vinculava aos grandes programas, em cujo âmbito lidava com uma massa inominada que se colocava como alvo deles.

Nesse sentido, a sua atuação apenas reforçava a tutela do Estado sobre a sociedade ou institucionalizava o abandono, a agressão e a exclusão e redimia o Estado e a sociedade excludentes. A compreensão de que muitas vezes é o Estado, por suas ações e omissões, o principal violador de direitos fundamentais (SILVEIRA, 2004, pág.21) só ganhou visibilidade a partir das contestações dos anos 70, desmistificando a confiança ingênua _ ou perversa _ daqueles que o colocavam como o responsável pela efetividade de direitos (SILVEIRA, 2004, pág.21). Nessa linha, algumas atuações finalísticas do psicólogo com foco mais específico eram corretivas e até mesmo compensatórias de transgressões de direitos por parte do Estado ou de terceiros.

Sem se desconsiderar a contribuição da Psicologia nos avanços da Educação e nas políticas de ressocialização, entre outros, pode-se afirmar que o papel do psicólogo se desenvolvia em caráter instrumental ou coadjuvante e, portanto, longe dos eixos estratégicos de discussão das políticas públicas e sem a influência desejável nos diversos momentos de seu ciclo, de modo a contribuir significativamente para a conformação de uma ordem social emancipada.

4. 3 Estado Democrático

Advém de intensas lutas e mudanças sociais o Estado de Direito Democrático, um projeto em permanente construção, fundado na Constituição como normatividade jurídica aberta e na legitimidade procedimental e discursiva da democracia e dos “direitos fundamentais, individuais, sociais, econômicos, culturais e transgeracionais”(BUCCI, 2006, pág.3).

Por isso mesmo, sob o paradigma democrático, o Estado perde a posição tutelar em relação à sociedade e o poder hegemônico sobre a esfera pública, para reconhecer-se como instância especial dessa própria sociedade, na condição de partícipe, indutor, regulador e mediador do processo sócio-político (BUCCI, 2006, pág.5).

144



Assenta-se o entendimento acerca da impossibilidade de redução da dimensão pública à esfera estatal e da simplificação do conteúdo dos direitos fundamentais na sua expressão material. Na lição de Silveira (2004), eles têm, igualmente, uma dimensão simbólica, não menos importante, ligada à pretensão do reconhecimento do que se é ou se quer ser (SILVEIRA, 2004, p. 22).

Nessa perspectiva, o Estado e a sociedade se associam no compartilhamento do poder nas vertentes da justiça redistributiva, da solidariedade social, da universalização dos direitos da cidadania, da igualdade emancipatória, da auto-estima social e da autonomia, a partir de uma concepção do homem como produtor de sua realidade e agente de transformação sociopolítica, e do cidadão como partícipe de consensos. Em outros termos, o Estado e a sociedade são desafiados à luta pela conquista diuturna da própria democracia e pela implementação dos direitos, pela universalização efetiva de serviços essenciais, pela geração e distribuição de renda, pela garantia de acesso aos bens básicos e à democratização das oportunidades.

Em um contexto de ampliação progressiva do espaço público como dimensão discursiva e de multiplicação de fluxos comunicativos – que conformam opiniões públicas acerca dos temas específicos – e das próprias alternativas e prioridades em termos de políticas públicas, o Estado, como forma de organização do sistema político encarregado de tomar decisões, é desafiado na centralidade da arena discursiva (REPOLÊS,2003,pág.37), a construir consensos e a transformar o poder comunicativo em poder administrativo. Em outras palavras, deve assegurar, nos processos alocativos de recursos e no desenvolvimento das potencialidades prestacionais – para fazer face às múltiplas demandas por cidadania e às obrigações de fazer –, a prevalência das soluções democraticamente construídas a partir da concepção do cidadão como sujeito ativo das políticas públicas e destinatário de prestações civilizatórias do Estado, como direitos.

No Brasil, o paradigma democrático é consagrado na esfera constitucional, de forma expressa, no Preâmbulo e no art. 1º da Constituição da República de 1988, e desafia cada um dos brasileiros a

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apropriá-lo na prática coletiva da democracia e de implementação dos direitos.

BUCCI (2006), lembrando o quadro de profundas e históricas desigualdades sociais não superadas no inacabado Estado Social, adverte: O desafio da democratização brasileira é inseparável da equalização de oportunidades sociais e da eliminação da situação de subumanidade em que se encontra quase um terço da sua população (BUCCI, 2006, pág. 10).

Isso para conotar o paradigma adotado, não apenas pelo qualitativo “Estado Democrático de Direito” constante no art. 1º, mas pela carga finalística social que se extrai do conjunto das normas que explicitam os princípios fundamentais, os direitos e garantias fundamentais, com ênfase em direitos sociais, e ainda no Título “Da Ordem Social”:

A Constituição brasileira de 1988 foi carregada com os direitos compreendidos na tarefa de redemocratização do país e sobrecarregada com as aspirações relativas à superação da profunda desigualdade social produzida ao longo de sua história, (do que resultou) 'um rol bastante

12generoso de liberdade e direitos, em especial os direitos sociais' (art. 6º e 7º).

As políticas públicas ganham conotação de intencionalidade de garantia de direitos e arquitetura jurídica a partir da matriz fundamental, que delineia o perfil democrático do próprio arcabouço normativo, estabelece os eixos específicos de cada política e conforma os núcleos de poder decisório, em processos que se devem dar com a intervenção de atores intersetoriais: públicos governamentais, institucionais e funcionais; públicos societais, organizados ou não institucionalizados, e privados.

Em outros termos, marcos legais, no Estado Democrático em construção no Brasil, regem a ação pública e a participação da sociedade e dos demais atores nesse campo. A Constituição apresenta uma moldura para concepção, financiamento, execução e controle das políticas públicas e, em modelo analítico, trata de instrumentos como Plano Plurianual de Ação Governamental, de Lei de Diretrizes Orçamentárias, expressões jurídicas por excelência daquela arquitetura. Refere-se, ainda, a

12 BUCCI, 2006, pág. 10.

146



objetivos, metas, prioridades, diretrizes, planos, programas e projetos (art. 165, §§ 1º e 2º), além de explicitar o conteúdo básico das diversas políticas. Trata as políticas sociais no Título “Da Ordem Social”, segundo o critério ratione materiae, por direitos: seguridade social, educação, cultura e desporto, ciência e tecnologia; comunicação social; meio ambiente, etc. Disciplina as políticas econômicas a partir da “diferenciação estrutural” (BUCCI, 2006, pág.16): política urbana, política agrícola; e fundiária e da reforma agrária etc.

A disciplina constitucional, balizando todo o suporte legal e infralegal das diversas políticas públicas, apresenta-se como sede de sua inequívoca juridicização.

4.3.1 A relevância do papel do psicólogo nas políticas públicas no Estado Democrático

Sob o paradigma democrático, emerge forte o papel do psicólogo como agente público e social, capaz de apoiar o aprimoramento da ação do Estado e da sociedade e o desenvolvimento dos projetos de autonomia dos cidadãos.

Nessa perspectiva, sem desprezar a importância do psicólogo na vertente tradicional e instrumental, compreende-se a relevância de sua atuação na área finalística, em todo o ciclo da política pública, para o que o perfil do psicólogo social ganha dimensão dilargada.

Aí se abrem espaços de empoderamento do psicólogo no campo das políticas públicas, para intervenções na concepção, na execução, no monitoramento, na avaliação qualitativa de resultados dessas políticas e revisão delas.

Com efeito, desde o momento da concepção das políticas públicas, vislumbra-se atuação do psicólogo, especialmente, para auxílio aos atores envolvidos no processo, para criação de competências e habilidades para intervenções em situações de conflitos e vulnerabilidades e para leitura e (re)semantização de cenários de importância para os arranjos das políticas públicas.

147



Àquele profissional reserva-se, também, papel importante na construção da governança, noção que parte da compreensão do processo de governar como coordenação de múltiplos atores em diversos níveis da rede de ação pública. A propósito, lembra Alan Hunt:

A concepção de governança trespassa a distinção entre Estado e sociedade civil: é de ser achada em ambos os lados, e não em apenas um deles, minando a equação do senso comum de governo como imposição

13externa ou vertical.

Sob a égide do paradigma democrático, o caráter plural e participativo das políticas públicas, de um lado, e a complexidade de suas matrizes institucionais e funcionais, de outro, ampliam o campo de atuação do psicólogo para os consensos em torno de demandas, prioridades, alocação de meios e demais processos decisórios. Na primeira vertente, considerando que a cidadania é, sobretudo, participação e emancipação a demandar condutas, atitudes, habilidades comportamentais e de interação, o apoio da psicologia social é fundamental, em especial na lógica de respeito à diversidade e às minorias e como apoio para a interpretação de anseios sociais, materiais e abstratos. Na segunda vertente, a intensificação das relações intergovernamentais, intersetoriais e transversais, no âmbito do Estado e na sua interface com a ampla esfera pública, expõe as disfunções do sistema e evidencia os problemas das relações de poder, a serem superados. Nessas circunstâncias, deve-se dar ênfase ao aperfeiçoamento da capacidade de diálogo, intra-institucional e interinstitucional, e ainda à sociedade civil e aos cidadãos, segundo lógica multidisciplinar.

A avaliação de resultados, por sua vez, deve envolver o psicólogo, notadamente tendo em vista a vertente qualitativa das ações que devem repercutir na esfera das necessidades para garantia de vida digna a todos os cidadãos, como também no processo de construção de autonomia e emancipação do cidadão e da sociedade, o que está relacionado com a noção de “accountability”, que remete à cobrança de resultados e à

13 HUNT, Alan. Explorations in Law and Society. London, New York, Routledge, 1993, pág. 306.

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prestação de contas, e que se associa à noção de “responsiveness”, que projeta a dimensão da responsabilidade, da participação e de respostas adequadas (ARZABE, 2006, p. 59).

Na abordagem setorial, sob o paradigma democrático, igualmente, vislumbra-se a importância da participação do psicólogo em campos mais diversos, seja no das políticas de desenvolvimento, assistência e defesa sociais, seja em outros espaços emancipatórios.

Nesse estágio, por exemplo, a lógica de desenvolvimento econômico é regulada por uma nova força tensional. O meio ambiente adquire uma dimensão humana, apresentando-se, de um lado, como fator de sustentabilidade, na relação urbano e natural, e, de outro, sob a lógica da subjetividade complexa, como ordem de equilíbrio, na relação urbano, natural e humano, com foco no indivíduo físico, psicológico e social, com suas potencialidades e necessidades no conjunto da sociedade, no contexto presente e na perspectiva transgeracional. A pauta de políticas públicas dá espaço à discussão da ecologia humana e da ecologia social como contrapartida do desenvolvimento e, nessa seara, o papel do psicólogo se densifica.

No campo da assistência social, as concepções que têm abrigo na Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.742, de 7.12.1993, e, mais

14recentemente, no Sistema Único de Assistência Social – SUAS, anunciam-se como esforço de transcendência das relações clientelísticas, aprisionadas às práticas paternalistas.

Diversas iniciativas de atendimento à população carente deixam o campo do voluntariado e passam a ser desenvolvidas segundo o fio condutor de uma política pública, como um conjunto de ações normatizadas, voltadas para o atendimento a direitos do cidadão.

O papel do psicólogo tem sido relevante no atual momento de organização do SUAS, quando se reafirma o postulado por uma intervenção social focada nas famílias, e de forma próxima a elas, o

14 Disponível em <www.mds.gob.br/programas>, 2005 (site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome). Acesso em 25.2.2008.

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que justifica a alocação de equipamentos, como os Centros de 15Referência de Assistência Social – CRAS , ou os Centros de Referência

16Especializados de Assistência Social – CREAS , em locais de concentração de famílias carentes, para facilitar o acesso ao atendimento psicossocial, entre outros.

Aos psicólogos que compõem as equipes interdisciplinares desses equipamentos, cabe contribuir para que a abordagem de apoio às famílias, na superação de seus problemas, tenha por ênfase a transmissão de informações, a discussão de crenças e valores, a fim de que novas práticas relacionais em seu interior sejam sedimentadas. Tal dimensão deve ser combinada com o direito à convivência comunitária, por meio de grupos, nos quais são trabalhadas ações socioeducativas e de promoção de direitos, gerando vínculos de cooperação mútua, sem prejuízo da responsabilidade por fomentar as discussões voltadas para a visão prospectiva de emancipação dos atendidos.

Atua o psicólogo, ainda, entre outras frentes, no acompanhamento e no monitoramento de programas de proteção e defesa da criança e do adolescente, desenvolvendo contatos com Juizados, Promotorias, Ministério Público, Conselhos Tutelares; em relação ao abrigamento de crianças e adolescentes, cumprindo as disposições do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Lei nº 8.069, de 13.7.1990; nas reuniões com as entidades para avaliação das ações e atendimentos; no estudo de situações de risco, vulnerabilidade e violência social; na abordagem de relações de gênero, de raça, de orientação sexual e na interlocução com os movimentos sociais; no apoio às pessoas desabrigadas e às suas famílias; na elaboração de laudos e pareceres psicológicos, visando aos encaminhamentos necessários.

A mudança do perfil demográfico projetada pelo aumento da expectativa de vida apresenta, por sua vez, novos desafios na abordagem da cidadania do maior contingente da população – a terceira idade –, que ainda não mereceu, no Brasil, o tratamento que desfruta em países

15 Disponível em <www.mds.gob.br/programas>. Acesso em 26.2.08.16 Disponível em<www.mds.gob.br/programas>. Acesso em 26.2.08.

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desenvolvidos. Essa é uma questão praticamente intocada. Nesses mesmos espaços, tem-se a necessidade de intercessão da psicologia, que considera o homem em sua dimensão histórica e sociocultural, contribuindo para as políticas públicas, sobretudo no fortalecimento da compreensão da sua dimensão subjetiva.

Deve ser realçada a potencialidade da contribuição dos profissionais da Psicologia no tocante à política de trabalho, emprego e renda, pela tônica da subjetividade, dos processos de autogestão e da autonomia.

A participação do psicólogo, como cidadão e agente público, no Estado ou na sociedade civil, em Ong ou entidades diversas, pode ser cada vez mais intensificada, para influenciar políticas públicas e provocar mudanças sociais.

Naturalmente, e cada vez mais, a inserção da Psicologia nas políticas públicas sociais deve dar-se em interação com outras áreas do conhecimento, em parceria com profissionais de outros campos do saber, sabido que a autonomia da ciência segmentada está irremediavelmente afastada, como, aliás, antecipava a genialidade de Jean Piaget, já em 1932, em sua obra clássica O julgamento moral na criança (PIAGET,1977).

Ali estão os fundamentos teóricos da função social da psicologia, especialmente quando Piaget introduz o conceito de “psicologia societal”. Como afirma o professor William Doise, da Universidade de Genebra, o livro de Piaget sobre o julgamento moral

[...] é um verdadeiro livro de psicologia política, na medida em que ele esboça uma teoria que faz da interação democrática, da interação entre iguais, sem os entraves colocados pela autoridade, o principal motor do

17desenvolvimento moral.

Contribuir para essa interação democrática, para essa interação entre iguais, nas políticas públicas destinadas ao desenvolvimento social de Minas e do Brasil, eis o principal papel do psicólogo.

14 DOISE, William & MUGNY, Gabriel. Le développement social de l'intelligence. Paris: InterÉditions, 1981.

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4.3.2 Desafios a serem enfrentados na construção coletiva de novo patamar das políticas sociais

Grande desafio é a superação, na transição paradigmática, do déficit de legitimidade em todo o ciclo da política pública, uma vez que ainda prevalecem o traço autoritário da burocracia e o distanciamento entre o poder comunicativo e o poder administrativo. Enfatiza-se, também, a urgência de se transcender a prática da democracia espetáculo, que ainda se sobrepõe em diversos momentos, para se prestigiar a democracia da responsabilidade compartilhada e, por isso, estendida, na dimensão de solidariedade em relação aos bônus e aos ônus das decisões.

Outro desafio diz respeito à ineficácia dos controles, que se mantêm centrados em processos, em prejuízo dos resultados, e, ainda, carecem de uma dimensão social consistente. Os controles sobre a esfera governamental, o terceiro setor e, ainda, sobre as relações com o segmento privado no campo das políticas públicas precisam evoluir e superar ingenuidades e preconceitos. Todos os setores devem ser controlados, especialmente contra a privatização e a manipulação do público.

O aumento da litigiosidade em razão da complexidade da sociedade e das soluções tecnológicas, a sua vez, não pode alimentar a relativização dos direitos constitucionais na esfera jurisdicional. Nesse sentido, são desafios do Poder Judiciário assegurar o respeito à supremacia da Constituição; contribuir para suprir o déficit de efetividade dos direitos fundamentais ou a omissão estatal, sem usurpação das competências executiva e legislativa; garantir o respeito aos procedimentos democráticos de tomadas de decisão, contra os desvios de finalidade e das matrizes consensadas; e “assegurar a autonomia privada dos cidadãos, impedindo desrespeito a direitos individuais no bojo de políticas resultantes de concepções majoritárias” (COLOMBAROLLI, 2006, pág.80-81).

A conflituosidade há de ser enfrentada, também, por meio de processos de compartilhamento de informações e de decisões, o que pressupõe evolução na metodologia de abordagem das políticas públicas em face do caráter trágico que os processos decisórios assumem no contexto de

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escassez de recursos; mediante integração dos interessados às bases cognitivas correspondentes, de modo a tornar viável a extensão da responsabilidade para todos os atores dos processos decisórios. Nesse mister, a atuação do psicólogo tem valia, seja para compreensão das relações de poder e das suas disfunções, seja para suporte ao diálogo e ao processo informacional e instrucional, no campo das políticas públicas.

Boaventura de Souza Santos afirma que “toda escolha social é uma escolha trágica no sentido radical de que mesmo decisões altamente benéficas reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal” (SANTOS, 1999, p.37). Compreensão acerca dos dilemas nas escolhas sociais, que Mirian Assumpção e Lima sintetiza na seguinte passagem: “o dilema das sociedades modernas está na escolha (decisão) entre eqüidade (justiça) e eficiência (administração da escassez) na formulação e implementação de políticas sociais”(LIMA, 2007, pág.129).

A superação desse desafio, no Brasil, pressupõe a de outros dilemas ou falsos dilemas: superávit primário e outros indicadores de risco-país, relacionados, principalmente, com políticas monetárias versus prioridades alocativas, tendo em vista políticas públicas sociais; controle fiscal e contingenciamento de despesas versus necessidades de intervenções razoáveis para asseguramento de direitos fundamentais (PINTO,2006,pág.142-156); necessidade de implementação da garantia da dignidade da pessoa humana versus teses de relativização de direitos que fazem uso retórico de diversos princípios constitucionais; tensão dialógica entre procedimentos democráticos de inclusão dos cidadãos versus controles e condicionalidades formais da regularidade de gestão, relacionada com respostas a demandas, correntes, recorrentes e reprimidas, que não podem ser postergadas.

Esses são desafios que se apresentam a todos os brasileiros, co-partícipes das ações emancipatórias, que devem construir uma nova discursividade em torno das políticas públicas e projetar, a partir dela, ações compartilhadas e concertadas do Estado e da sociedade civil, que possam sustentar, no âmbito da esfera pública dilargada, um novo patamar de democracia, que, abandonando os métodos impositivos, sustente-se em estratégias de negociação, composição de interesses e

153



legitimidade das decisões.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesse passo, invoca-se a geografia de Minas Gerais, que, pode-se dizer, conforma o próprio estilo mineiro, para uma reflexão acerca da responsabilidade do CREPOP de protagonizar um tempo novo das políticas públicas, a partir de uma corajosa participação do segmento dos psicólogos nos processos emancipatórios da cidadania e da sociedade.

Parece haver uma ligação umbilical das pessoas com seu território natal. Por isso mesmo, os mineiros das montanhas são atraídos pelo magnetismo das reservas de minério, daí o peso nos pés, o conservadorismo, a timidez e a resignação.

A barreira física, no entanto, insitamente repressora, paradoxalmente, influencia os vôos do pensamento. E como as coisas do espírito sobrepassam montanhas e barreiras e vão além, são as montanhas, a um só tempo, limite e via libertária para as índoles tantas de mineiros, que Minas são muitas: das Gerais, do Pontal, do Sertão, do Cerrado e dos Vales, sempre longe do mar, como lembram os versos de Rubem Alves (2005):

Minas não tem mar. Minas tem montanhas, matas e tem céu.Minas não tem mar. Lá, quem quiser navegar tem de aprenderque o mar de Minas é em outro lugar.O mar de Minas não é no mar. O mar de Minas é no céu,

18pro mundo olhar pra cima e navegar sem nunca ter um porto onde chegar.

18ALVES, Rubem. “Eu e a galinha”. Correio Popular, de 27.3.2005. Disponível em <www.rubemalves.com.br >. Acesso em 26.2.08.


ALVES, Rubem. “Eu e a galinha”. Correio Popular, de 27.3.2005. Disponível na internet: <www.rubemalves.com.br>. Acesso em 26.2.08.

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LAS INTERVENCIONES DE EMERGENCIA CON ENFOQUE DE DESARROLLO: EL VÍNCULO ENTRE LA EMERGENCIA, LA

REHABILITACIÓN Y EL DESARROLLO (VARD).

Riccardo Polastro¹

RESUMEN

El artículo explica las diferencias entre la acción humanitaria y la ayuda al desarrollo y los dos modelos que buscan crear un vínculo entre estos campos. El modelo continuum estructura la crisis en cuatro segmentos temporales independientes, adoptando una secuencia lineal. Sin embargo, pocos conflictos encajan en esta secuencia ya que son más comunes los contextos en los que coexisten zonas de crisis y de calma dentro de la misma región, lo que ha originado el concepto de contiguum. Este modelo es una vinculación que combina varias formas de intervención, tanto de emergencia a corto plazo como de desarrollo a largo plazo, en un marco integrado. Concluye que las políticas de desarrollo deben destinar sus recursos hacia las zonas y los sectores más vulnerables a fin de reforzar su resistencia ante las crisis y su capacidad de recuperación tras ellas. Por esto, es necesario repensar el objetivo final de la acción humanitaria y moverse de una pura provisión de servicios externos a un marco de capacitación y empoderamiento local.

Palabras clave: Acción humanitaria. Capacidades. Catástrofes naturales. Conflictos. Cooperación al desarrollo. Empoderamiento. Vulnerabilidad.

¹ Doctorado en Paz y Seguridad; Diploma de Estudios Avanzados, Master en Relaciones Internacionales, y maîtrise por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, París. Ha trabajado durante 14 años en los sectores de la acción humanitaria y el desarrollo en más de 40 países para Naciones Unidas, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, diferentes ONGs y donantes. Da clases de desarrollo para estudiantes de Masters en varias universidades. Actualmente trabaja como Responsable del area de Evaluación en Development Assistance Research Associates.

157

Perspectivas em Políticas Públicas | Belo Horizonte | Vol. 1 | Nº. 1 | P. 157-178| Jan/Jun 2008

THE EMERGENCY INTERVENTIONS WITH DEVELOPMENT APPROACH: THE LINK BETWEEN EMERGENCY, REHABILITATION AND DEVELOPMENT (VARD)

ABSTRACT

The article explains the differences between humanitarian action and development and two models that attempt to create a link between these fields. The model continuum divides the crisis into four independent temporary segments which form a lineal sequence. However, few conflicts correspond to this theory as contexts in which crisis coexists with peace within the same region are common, giving way to the contiguum concept. This model is a link that combines different types of interventions, both for short term emergencies and long term development, in an integrated framework. The author concludes that development policies should allocate their resources for more vulnerable areas and sectors in order to reinforce their resistance to crises and their ability to recover afterwards. Therefore, there is a need to rethink the final goal of humanitarian assistance and move from a service-delivery approach to a capacity-empowering framework.

Key words: Capacities; Conflicts; Development cooperation; Empowerment; Humanitarian aid; Natural disasters; Vulnerability.

I . INTRODUCCIÓN

Tradicionalmente, el sistema de la cooperación internacional se ha dividido en dos campos: el de la acción humanitaria y ayuda al desarrollo, en el cual podríamos también distinguir el tipo de organización y su especialidad. En su origen, la emergencia respondía a las crisis, derivadas de catástrofes naturales² o de

3conflictos armados , y el desarrollo que mejoraba los estándares de

158


Riccardo Polastro

Obs.: Notas 2 e 3 na página 159.

vida para que las crisis no volvieran a repetirse. 4El desarrollo suele centrarse sobre el bienestar humano, la eliminación del

hambre, de las enfermedades, de la ignorancia y la promoción del empleo productivo para todos. Su primer objetivo es eliminar la pobreza y satisfacer las necesidades prioritarias de todas las personas de manera que la

5productividad sea sostenible para las futuras generaciones . Actualmente, las intervenciones de desarrollo deben formularse en función de las políticas y

2 En todo el mundo se producen desastres provocados por fenómenos naturales, pero las pérdidas en términos del porcentaje del producto interno bruto (PIB) o de ingresos públicos suelen ser mucho mayores en los países en desarrollo que en los desarrollados. Esta desproporción en los países en desarrollo tiene muchas explicaciones. La falta de desarrollo por sí misma agrava el impacto de estos desastres, debido tanto a la mala calidad de las construcciones como a la ausencia de códigos de construcción, procedimientos para el registro de tierras y otros mecanismos de regulación, y a que existen muchas otras prioridades de desarrollo que desvían la atención de los riesgos que p l a n t e a n l o s f e n ó m e n o s n a t u ra l e s . WORLD BANK (2006) , p. x x x v i i ) http://siteresources.worldbank.org/INTEVAOFWBASSND/Resources/executive_summary_spanish.pdf Las catástrofes naturales resultan de fenómenos naturales tales como los ciclones, las sequías, las inundaciones, los terremotos, el desmoronamiento de tierras y las erupciones volcánicas. Los países en desarrollo han visto un incremento significativo de pérdidas en vidas humanas y bienes materiales asociados con este tipo de catástrofe. El número de personas afectadas por estas calamidades era tres veces mayor en los años 90 respecto a los años 70, y sus pérdidas económicas eran cinco veces superiores. Esta tendencia al alza de perdidas derivadas de los desastres debería persistir dada la presión demográfica sobre los recursos, los efectos de la degradación medioambiental y del cambio climático. Para ulterior información referirse al informe de LA TROBE y VENTON (2003) y los informes anuales sobre los Desastres en el mundo publicados por la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja www.ifrc.org/wdr

3 La dinámica del conflicto puede implicar que un desacuerdo entre varias partes se convierta en un conflicto armado, que puede ser de baja intensidad como suelen ser la mayoría, pero que puede adquirir dimensiones convirtiéndose en un conflicto de alta intensidad, cuando acarrea más de 1.000 víctimas anuales. Frecuentemente, estos conflictos se desarrollan en Estados “fracasados” que se pueden caracterizar desde un punto de vista político por el deterioro de la ley y del orden y desde un punto de vista estructural porque la autoridad y las instituciones que normalmente deben velar por el cumplimento de la ley y el orden están desarticuladas e inoperativas. Según el Conflict Data Project de la Universidad de Uppsala, en los 12 años del período de post guerra fría de 1990-2001 ha habido 57 conflictos armados mayores en 45 contextos distintos, solo 3 de ellos se han producido entre Estados. Para más información véanse ERIKSSON; SOLLENBERG y WALLWNSTEEN (2002). Muchas veces se ignora el impacto y las consecuencias de los conflictos como freno al desarrollo económico, destrucción de medios productivos; destrucción de servicios e infraestructuras; migraciones forzosas; crisis sanitarias;

159

Las Intervenciones de Emergencia con Enfoque de Desarrollo



estrategias de desarrollo acordadas con los países socios.6Mientras que la acción humanitaria asegura las necesidades básicas e

inmediatas para la supervivencia de las poblaciones en peligro, y es principalmente llevada a cabo por organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales y en algunos casos los ejércitos,

7tradicionalmente suele garantizar la provisión de cinco elementos fundamentales: el agua potable, los alimentos, los cuidados médicos, el cobijo y la protección dado que no se trata de asegurar la felicidad de los

4Como señala DUFFIELD (1995) el desarrollo es “habitualmente definido como un proceso normativo de evolución basado en que la hipótesis de que el progreso social es universal, y que conduce a la pobreza y la vulnerabilidad y el bienestar” 5En marzo 1995, durante la cumbre mundial sobre el Desarrollo Social celebrada en Copenhague, los Gobiernos se comprometieron a erradicar la pobreza: “imperativo de la humanidad a nivel ético, social, político y económico” asegurando que “las personas que viven actualmente en la pobreza tengan acceso a los recursos productivos, incluido el crédito, la tierra, la educación y la formación, al saber y la información, y los servicios públicos”. En el año 2000, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó los llamados “Objetivos de Desarrollo del Milenio” relativos a la salud; maternidad; la reducción de la pobreza extrema en un 50%, educación, igualdad genérica, mortalidad infantil…. De los cuales podemos observar el grado de cumplimiento en www.developmentgoals.org. Pero el camino para cumplir estos imperativos y objetivos es sin duda largo, los resultados no serán inmediatos como se ha podido constatar durante el Seminario Internacional sobre Desigualdad, Comercio y Desarrollo celebrado en el rectorado de la Universidad Complutense el 27 y 28 de Mayo 2004.6Dentro de lo que llamamos comúnmente asistencia humanitaria, según el Diccionario de Ayuda Humanitaria y de Cooperación al Desarrollo (2000), cabría distinguir algunos conceptos tales como el socorro, la ayuda de emergencia, la ayuda humanitaria y acción humanitaria. Ante todo el socorro: consiste meramente en una ayuda para auxiliar a quien sufre un desastre u otra situación de peligro. Este representa un acto no necesariamente guiado por los principios éticos y operacionales de la ayuda humanitaria dado que aumenta substancialmente la presencia del ejército en estas operaciones. Ayuda de emergencia consiste en ayuda proporcionada con un carácter de urgencia a las víctimas de desastres (catástrofes naturales y conflictos armados),provisión gratuita de bienes y servicios esenciales para la supervivencia inmediata (agua, alimentos, refugio [shelter], medicamentos y atención sanitaria). Podemos notar que su marco temporal es relativamente limitado dado que suelen durar de 6 a 12 meses. La ayuda humanitariam abarca un campo más amplio que incluye no sólo la ayuda de emergencia sino también la asistencia en forma de operaciones prolongadas para refugiados y personas desplazadas dentro de sus fronteras hasta que se resuelvan las causas que motivaron su huida. Por lo tanto, podemos observar que no se limitan solo a garantizar la subsistencia inmediata sino que contribuyen a frenar la descomposición del tejido económico y social y a sentar las bases para la vinculación de ayuda humanitaria, rehabilitación y desarrollo. La acción humanitaria, contenido más estructurado que la ayuda humanitaria. Dado que incluye no sólo la provisión de bienes y servicios básicos para la subsistencia sino también la protección de las víctimas y de sus derechos fundamentales mediante la abogacía (advocacy), el testimonio, la denuncia o la presión política (lobby).

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7hombres ni su bienestar, sino su supervivencia” . La acción humanitaria, identificada con la emergencia, encuentra demasiadas veces toda su

8autonomía respecto a la ayuda al desarrollo y a su perspectiva a largo plazo .

2. PRINCIPALES DISTINCIONES ENTRE LA ACCIÓN HUMANITARIA Y LA AYUDA AL DESARROLLO

Ante todo, como punto de partida, cabría destacar que existe una enorme diversidad de actores que operan en el mundo de la cooperación internacional. Tal vez que para abordar estas diferencias convenga, en un primer momento, distinguir las organizaciones financieras de tipo multilateral como el Banco Mundial de las no financieras como las agencias que pertenecen al sistema de Naciones

9Unidas , organizaciones privadas, internacionales y auxiliares de los poderes públicos que componen el mismo Movimiento Internacional

10de la Cruz Roja y organizaciones no gubernamentales “que hacen que la cooperación internacional deje de ser un fenómeno exclusivamente

11intergubernamental” , donantes públicos y privados que combinan agendas de cooperación con intereses económicos y políticos, los países receptores con sus diferentes niveles de gobierno. Posteriormente convendría analizar su forma jurídica, el propósito de su mandato, sus fines, su cultura organizativa, su forma de intervención 7Véase Guy Aureche, “Les Droits de l'Homme en Question”, in Etudes, Paris, Junio 1993.

8Véase POLASTRO (2007), STOKKE (2007) y COMMINS (1996) Durante la Guerra Fría los programas se concebían, financiaban y ponían en práctica partiendo del supuesto de que existía una división entre ayuda y desarrollo. El número de actores con mandato para intervenir en zonas de conflicto era muy reducido, y en la práctica solía reducirse al Comité Internacional de la Cruz Roja, mientras que la mayoría de las otras organizaciones solían concentrar sus actividades a la periferia de los conflictos.

9El 26/06/1945, antes del final de la Segunda Guerra Mundial, 55 naciones firman la carta de las Naciones Unidas, y fundan una organización internacional destinada a mantener la paz en el mundo. Tenemos que observar que progresivamente se crean cerca de 50 agencias especializadas. Señalamos algunas de ellas que integran programas con componentes de asistencia humanitaria y ayuda al desarrollo tales como UNICEF (1946) www.unicef.org , y, también, la Organización Mundial de la Salud (1948) www.who.ch ,el Alto Comisario de Naciones Unidas para los Refugiados (1951) www.unhcr.ch, el Programa Alimentar Mundial (1963) www.wfp.org. Obs.: Notas 10 e 11 na página 162.

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para saber en qué campo de la cooperación intervienen. Por último, las diferencias entre los actores que intervienen en las distintas fases del proceso de intervención.

Para entender mejor esta autonomía y la dificultad de conciliar estos dos enfoques podemos señalar algunos factores que suelen distinguirlos claramente tales como:

El tiempo, podemos contraponer la ayuda humanitaria, que privilegia la inmediatez dada la naturaleza de sus objetivos y su exposición a la presión temporal para realizar la acción, al desarrollo que alcanzan sus objetivos a más largo plazo con una relativa ausencia de presión temporal. Por ejemplo si analizamos este factor podemos constatar que las intervenciones humanitarias responden lo más rápidamente posible a los efectos de una crisis tratando de salvar vidas y aliviar el sufrimiento

12de las víctimas , y distinguirlo de la ayuda al desarrollo que opera con mucho más tiempo, tratando de identificar y responder a las causas subyacentes de la pobreza y la desigualdad para promover el bienestar de las comunidades.

El contexto en el que observamos que, en una situación de crisis, los programas de ayuda humanitaria operan en una situación muy fluida que suele cambiar rápidamente y evolucionar frecuentemente a nivel local, nacional o regional caracterizada por turbulencias operacionales respecto a una situación de estabilidad relativa y previsible durante los cuales se implementan los programas de ayuda al desarrollo.

10En el cual distinguimos el Comité Internacional de la Cruz Roja (1863) www.icrc.org , de la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (1919) www.ifrc.org con más de 180 sociedades nacionales federadas.

11 Para profundizar esta cuestión véase GÓMEZ-GALÁN y SANAHUJA (1999).

12Como indica ALNAP (2001) en su módulo de formación en evaluación de la ayuda humanitaria, las operaciones humanitarias se caracterizan por su confusión, incertidumbre, inseguridad, delicada situación política, por los numerosos y diferentes grupos de beneficiarios, los diversos actores de la implementación y por sus variadas fuentes de financiamiento. A nivel operativo, generalmente, la preocupación por las necesidades y tareas inmediatas desvía la atención que debería prestarse también a perspectivas más amplias y a largo plazo.

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Asimismo, constatamos que la seguridad y el acceso en ciertas áreas es frecuentemente restringido debido a la amplitud de la catástrofe natural o la intensidad del conflicto, existiendo, a menudo, una alta exposición al riesgo derivada de las réplicas de los fenómenos naturales, o la presencia de minas antipersona y de grupos armados que se enfrentan. Con estos últimos, el personal tendrá que negociar el respeto del “espacio humanitario”, como sucede diariamente en Afganistán, Irak, Sri Lanka y Sudan para lograr el

13tránsito de los suministros . Por el contrario, en situaciones en las cuales se ponen en marcha proyectos de desarrollo no suelen existir restricciones de seguridad y acceso. En situaciones de emergencia, el personal suele estar mayoritariamente compuesto por un número elevado de expatriados que

14rotan y cambian continuamente dada la delicada situación de seguridad y la consiguiente incidencia del estrés, mientras que en los proyectos de ayuda al desarrollo el número de extranjeros que gestiona los programas es reducido y el personal local representa la mayoría.

Además, podemos notar que el perfil profesional de los equipos que forman parte de las organizaciones presentes en situaciones de crisis suele ser multidisciplinar para poder garantizar tanto los aspectos de asistencia como de protección de los beneficiarios. Por tanto en estas situaciones

13La ayuda puede hacer daño y fomentar la guerra y por lo tanto debe evitar, tal como lo recomienda el CAD (1999ª) p.68, que

“las partes contendientes monopolicen el acceso a los recursos humanitarios, en especial a los alimentos, para ganar fuerza política por medio del control de estos recursos clave o que se benefician de forma indirecta mediante la venta de la ayuda robada. La ayuda humanitaria podría contribuir indirectamente a la prolongación del conflicto al permitir que las partes beligerantes, ya sean gobiernos establecidos o movimientos de oposición, eludan o posterguen su responsabilidad de abordar las necesidades urgentes de las poblaciones civiles y buscar una solución política al conflicto.Los programas que prestan más atención a los refugiados que regresan que a los desplazados internos y otros grupos afectados por el conflicto pueden generar tensiones entre estos grupos”. Véase tambien Anderson (1999)

14 Los delegados o voluntarios suelen permanecer en el teatro de operaciones por lo menos por un periodo de 3 meses pero que no suele exceder los 12 meses. Cabe también recordar que “en 2001 fueron asesinados 200 trabajadores de la ONU, hubo otros tantos secuestrados”…según Miguel Bayón en su artículo del 15/7/2002 titulado “Indiana Jones no confiesa estrés ni miedo” publicado en El País. A raíz de las consecuencias de las crisis humanitarias que se produjeron en los Balcanes y en los Grandes Lagos se ha introducido el monitoreo psicológico del personal expatriado para vigilar su grado de estrés post-traumático.

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encontramos tanto a personal técnico especializado en detención, protección, tracing, difusión, ingenieros de agua y saneamiento, nutricionistas y especialistas en seguridad, médicos, enfermeras y cirujanos de guerra, socio economistas como a generalistas tales como administradores, logístas, coordinadores que deben saber trabajar bajo presión extrema. Mientras que, generalmente en los proyectos de desarrollo, encontramos más agrónomos, especialistas en microcrédito, género, derechos humanos, en desarrollo rural, desarrollo social, ingeniería civil, salud pública, educación, HIV/SIDA, administración pública, ordenamiento territorial, gobernabilidad que suelen trabajar por períodos largos siendo destinados a países en desarrollo por un periodo que oscila ente uno y cinco años.

El tipo de beneficiarios a los cuales se dirige la ayuda de emergencia corresponde a personas que suelen pertenecer a categorías vulnerables (refugiados, desplazados, ancianos, mujeres y niños no acompañados, heridos o enfermos) no organizadas y directamente afectadas que suelen ser consideradas como receptores pasivos de la ayuda _las víctimas_ mientras que los programas de desarrollo quieren fortalecer sus capacidades promoviendo la participación de varios grupos sociales presentes. De la misma manera, podríamos distinguir un tipo de intervención que suele tradicionalmente preocuparse por la supervivencia física de los individuos gracias al envío de ayuda de

15emergencia externa , mientras que el modelo de la ayuda al desarrollo impulsa el funcionamiento de las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales locales y fomenta el empoderamiento de las poblaciones de los países menos avanzados.

En el ámbito sectorial podemos contraponer un enfoque pluridisciplinar de la asistencia humanitaria dada la multiplicación de sus necesidades respecto a enfoques especializados de la ayuda al

15 A este propósito cabe citar el artículo de David Sogge Los subalternos en la cadena de la ayuda en Los desafíos de la acción humanitaria, pp. 153-182 en el cual señala que “ser vulnerable implica una mayor exposición no sólo a las fuerzas que provocan la catástrofe, sino también al régimen de la ayuda” p.172. También algunas políticas de la ayuda al desarrollo contribuyen a aumentar el grado y el tipo de vulnerabilidad de las sociedades haciéndolas inaptas a enfrentarse a las crisis y aumentando su dependencia externa lo que suele perjudicar el desarrollo endógeno. Véase también MACRAE (1995) p.7.

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desarrollo según las prioridades nacionales.

Si analizamos las diversas líneas de financiación disponibles en el ámbito 16,de la ayuda financiada por la Comisión Europea notamos que, en 2001, O

ficina Europea de Ayuda Humanitaria (ECHO) ha introducido un nuevo instrumento que permite adoptar un procedimiento de “emergencia primaria” lo que ha simplificado los procedimientos de toma de decisión para poder reaccionar de manera casi inmediata a las nuevas emergencias haciendo que se puedan adoptar decisiones de financiación entre 24 y 72H

17desde el inicio de la crisis , mientras que la media de tiempo necesaria para obtener la financiación de EuropeAid para proyectos de desarrollo tarda es

18de cuatro a doce meses . Habida cuenta de que la Unión Europea aporta más del 50% de la ayuda internacional y de que representa intereses políticos globales, ha de optar por una cierta neutralidad, lo cual podría servirle para conseguir un papel más importante, sobre todo en lo que se

16 Más de la mitad del dinero gastado para la ayuda oficial al desarrollo a favor de los PVD proviene de la Unión Europea y de sus Estados miembros, lo que los convierte en conjunto en el mayor donante del mundo. La UE y sus Estados miembros pagan más de 30 000 millones de euros al año como ayuda pública a los países en desarrollo. De esa cantidad, unos 6 000 millones se canalizan a través de la UE. La UE se ha comprometido a aumentar esa cantidad de 30 000 millones a 39 000 millones en 2006 a más tardar. Aunque los Estados miembros, al igual que otros países industrializados, han aceptado un objetivo de ayuda anual del 0,7 % de su PNB, sólo Dinamarca, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia han conseguido ese objetivo. Sin embargo, los demás se han comprometido a hacerlo también. La media en el conjunto de la UE es del 0,34 %, porcentaje superior al de Estados Unidos o al de Japón. Para más información véase http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/r10002.htm

17 Este procedimiento se ha introducido a partir del 12 de junio 2001 permitiendo movilizar rápidamente la ayuda para responder a las necesidades humanitarias como el terremoto en Perú, o tras los bombardeos en Afganistán y en Irak, así como a las inundaciones de Argelia. Ante la multiplicación y la dispersión geográfica de estas crisis, la Comisión ha creado en 1992 la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria (ECHO), que engloba el conjunto de las acciones humanitarias de urgencia. El funcionamiento de ECHO se ajusta al Reglamento 1.257/96 y hoy actúa en más de 85 países en el mundo. Además ECHO proporciona ayuda de urgencia a las víctimas de catástrofes naturales o conflictos; una ayuda, a más largo plazo, a los refugiados; y una ayuda alimentaria a las poblaciones más necesitadas. En general, adopta la forma de productos de primera necesidad (tiendas de campaña, mantas, ropa, medicamentos, alimentos…), acciones de reparación inmediata o, por lo que a los refugiados de larga duración se refiere, suministros básicos, como semillas y herramientas. Esta ayuda, suministrada antes, durante y después de la crisis, se concede sin distinción de raza, religión u opinión pública. Pero

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Obs.: Nota 18 na página 166.

tenemos que subrayar que España gasta en ayuda humanitaria un 60% menos que los países desarrollados como nos indica SANAHUJA (2002).

18Otro punto que cabría estudiar son los fondos no asignados desde hace años del Fondo Europeo de Desarrollo.

19Para profundizar este tema vease BORTON (1994).

refiere a la creación de vínculos, terreno en el que quedan aún pendientes tres desafíos fundamentales: el tiempo, los asociados en la ejecución y la movilización de los instrumentos adecuados.

Con relación a la naturaleza económica de la ayuda humanitaria destinada a las poblaciones en peligro, podemos constatar que es gratuita. No onstante, cuando dejan de estar amenazadas y han reforzado suficientemente sus capacidades organizativas, económicas, sociales y culturales, los proyectos de ayuda al desarrollo tienden a exigir su participación financiera.

Otro aspecto importante que tenemos que tener en cuenta es la relación de los actores externos con los socios locales, tales como las instituciones administrativas. Notamos que los poderes públicos durante períodos de crisis tienden a desarticularse, politizarse y polarizarse; por tanto resulta comprensible que los actores externos que quieren proveer una ayuda “neutral” e “imparcial” o de injerencia dejen de lado esta colaboración para acceder directamente a las víctimas; mientras que, en los contextos relativamente estables donde se ponen en marcha los programas de desarrollo, el apoyo y la participación de los beneficiarios suele ser una

19condición sine qua non para que se realicen con éxito dado que se trata de fortalecer a estas organizaciones locales para que ellas mismas puedan prestar los servicios necesarios a sus ciudadanos. Históricamente, el principal socio de la ayuda al desarrollo multilateral y bilateral ha sido el gobierno del país receptor, que es reconocido y legitimizado por la comunidad internacional. Contrariamente la ayuda humanitaria suele ser distribuida fuera de las estructuras político administrativos del gobierno y puede ser distribuido sin su autorización formal.

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3. LA VINCULACIÓN ENTRE LA AYUDA HUMANITARIA, LA REHABILITACIÓN Y LA AYUDA AL DESARROLLO

A partir de los años 90 podemos observar que se elabora una relación conceptual y se intenta poner en marcha un modus operandi eficaz que

21permita trazar un puente entre la acción humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo visto que la comunidad internacional se ha dado cuenta que algunas acciones de urgencia pueden tener efectos negativos de tipo

22estructural en el proceso de desarrollo de países en crisis . Progresivamente tanto en el debate académico como en el operacional se perfila una creciente insatisfacción de esta drástica separación o mutua exclusión entre las dos formas de intervención, centrándose sobre la necesidad de vincular la acción humanitaria con la cooperación para el desarrollo, de forma que sus objetivos se complementen y refuercen

20Como señalan Piris en OSORIO y AGUIRRE (2000) p. 15-16 “El mismo concepto de 'rehabilitación' es discutible. En los textos que aluden a catástrofes

naturales, significa restablecer estructuras materiales e institucionales a sus niveles anteriores. A veces se hace distinción entre rehabilitación y 'reconstrucción'; la primera se refiere a la reorganización de los grupos familiares afectados por la crisis, mientras la segunda se refiere a las infraestructuras físicas y sociales. Un concepto tan restringido de rehabilitación no es apropiado en el caso de las sociedades destrozadas por la guerra” en este caso implica más bien “la redefinición y el cambio de orientación en las relaciones entre la autoridad política y la ciudadanía, el replanteamiento de los diversos grupos sociales y étnicos, la creación de una sociedad civil en su sentido más amplio, el desarrollo de una cura psicosocial y de la reconciliación, y la reforma de directrices y las instituciones económicas a fin de que promuevan el espíritu empresarial y la iniciativa individual”

21. Véase ANDERSON (1999). La emergencia puede crear dependencia en la población receptora y debilitar su sistema de subsistencia. A este propósito véase también M. DUFFIELD (1996) pp.173-193 y VV.AA (1994) pp. 2-16. Además como advierte el CAD (1999) “la ayuda externa en situaciones de emergencia compleja inyecta recursos sustanciales en un entorno de escasez aguda, donde el control de los recursos es un importante objetivo para las partes contendientes”. Podemos también señalar que algunas políticas de desarrollo tales como los programas de ajuste estructural introducidos por el Banco Mundial tendían a sanear económicamente las administraciones públicas pero sin tomar en cuenta los recortes presupuestarios para el gasto social. A este propósito cabe citar a Agerback (1998) que advierte que “a menudo se menciona el vínculo que existe entre la pobreza y el conflicto, pero raramente se

expone la naturaleza de ese vínculo…La causa no es tanto la falta de recursos per se, como la injusticia: las injusticias sociales, económicas y políticas que mantiene el dominio de un grupo situado en el interior del centro del poder sobre otros grupos situados en su periferia, hasta el punto de negarles los derechos económicos, sociales y políticos más básicos”.

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mutuamente optimizando el impacto sobre las comunidades y las naciones beneficiarias, sin lo que se corre el riesgo de que la vulnerabilidad de las sociedades en crisis podría permanecer y profundizarse. Desde otro ángulo notamos que una cooperación al desarrollo bien comprendida y gestionada representa una sólida inversión para evitar emergencias futuras.

Fruto de esta reflexión se han concebido dos modelos fundamentales que adoptan un enfoque más inclusivo. Primero, el modelo llamado

22continuum , el cual permite estructurar la crisis en cuatro segmentos temporales independientes “antes de la crisis”, “durante la crisis”, “salida de la crisis” y “desarrollo” adoptando una perspectiva y una secuencia lineal. Así definiendo el concepto de continuum que va de la emergencia al desarrollo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo interpreta las situaciones de emergencia como interrupciones temporales del proceso de desarrollo. Pero como justamente matizan algunos practicantes, la “relación entre urgencia y desarrollo comienza mucho antes de que se desencadene la crisis y se prolonga mucho después de terminada la

23catástrofe ”. A este propósito conviene añadir factores que determinarían cuando intervenir, cuando modificar la intervención, y

24cuando suspenderla .

Sin entrar en detalle en las recomendaciones relativas a este enfoque

22Ver Anexo n. 1. Este concepto de continuum aparece en los estudios de desastres naturales, especialmente en los relacionados con la sequía en África, que concluye que el impacto de tal fenómeno puede ser reducido, y que la tasa de recuperación puede ser acelerada, gracias a mejoras en, y la integración de, un enfoque para la preparación ante desastres, respuesta y recuperación. También el concepto se aplica en la política de desastres para estados relativamente estables, ha sido transferido a las emergencias humanitarias que derivan de conflictos e inestabilidad. Como sabemos en las denominadas 'emergencias complejas' invariablemente involucran: la desarticulación de los estructuras estatales; la explotación y exacerbación de las diferencias existentes (económicas, sociales, lingüísticas, etc.) dentro de la sociedad civil; la disputa de la legitimidad de las autoridades (gobierno o 'rebeldes'); la posibilidad de que la asistencia sea manipulada por las partes contendientes para obtener ventajas políticas o diplomáticas; el abuso frecuente de los derechos humanos y ataques dirigidos contra civiles. Como señala BURTON (1998), en tal circunstancias la integración de la ayuda de emergencia con la ayuda al desarrollo o el intento de promover un socorro más desarrollista puede ser muy problemático.


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debemos considerar a nivel estructural que, contrariamente a una 25catástrofe natural , es extremadamente difícil determinar si y cuando un

conflicto ha terminado realmente. Además, y desde otra perspectiva, sabemos que este modelo tradicionalmente suele responder a las

26prioridades y líneas de financiación de los donantes , es decir que es generalmente condicionado por la voluntad política y por la

27disponibilidad de recursos . Por lo tanto, varios actores del sistema de ayuda internacional han podido pragmáticamente observar que un

28número limitado de conflictos encajan en esta teoría secuencial y 29lineal mientras que son más proclives los contextos en los cuales

23GRÜNEWALD (1995), también propone que el análisis se centre en cuatro cuestiones principales:?¿Qué actividades preventivas y / o preparatorias deben planearse ya en tiempo de paz??¿Cuándo emprender la acción de urgencia, porqué, como y de que manera traspasar la responsabilidad de la misma??¿Cuáles son los diferentes aspectos de la rehabilitación en el transcurso y al término del conflicto??¿Qué hacer cuando se instaura la paz y terminan las hostilidades?

24 Como propone SMILLIE (1998) p. xiv y p. 25 y en las cuales cita los ejemplos de la intervención tardía Rwanda y la retirada anticipada de Haití. 25Para ulterior información sobre la gestión de los proyectos relacionados con catástrofes naturales conviene referirse TWIGG (2004).26Cabe señalar que, de manera general, en los años 90, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de los países más avanzados ha disminuido sea a nivel cuantitativo que a nivel porcentual. De hecho la AOD, según los datos publicados por la OCDE en 1997 y por el Banco Mundial en 2002, pasa del 0,33% del PNB que otorgaba en 1985 a un mínimo histórico del 0,22% en 2001. Si consideramos su distribución, notamos que la parte de fondos destinados a la ayuda humanitaria ha crecido substancialmente en los años 90 y llega a representar casi el 10% de la AOD. Estos factores han contribuido a exacerbar la competición para los fondos y creado obstáculos para vincular de modo efectivo la ayuda de emergencia con la ayuda al desarrollo.27Desde el 11 de Septiembre 2001 debemos observar que un nuevo obstáculo ocupa la escena visto que los principales donantes internacionales han integrado la seguridad a los objetivos estratégicos de su ayuda externa e instrumentalizado la asistencia humanitaria como advierte José Antonio Sanahuja, “Comercio, ayuda y desarrollo en tiempos de guerra: la `agenda social' de la globalización, estancada” en el nuevo anuario del Centro de Investigación para la Paz. A partir de esta fecha, los gobiernos de varias naciones “avanzadas” han destinado una suma creciente a actividades de tipo militar disminuyendo paulatinamente los fondos disponibles para los países menos avanzados. Para ver una evaluación que toca estos temas veáse SCHUFTANyPOLASTRO(2004) http://ec.europa.eu/echo/pdf_files/evaluation/2004/IFRC_final-report.pdf


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28Un acuerdo de paz entre las partes en conflicto suele ser seguido por una suspensión temporal de la violencia pero debemos notar que muchas guerras se han prolongado durante años o decenios durante los cuales los acuerdos de cese el fuego han sido violados sistemáticamente (Angola, Afganistán, Burundi, Nicaragua, Sierra Leone, Sudan, etc...).29En este sentido cabe citar a PIROTTE y otros (2002) “Afirmar que una situación de desarrollo sigue o precede a un estado de emergencia es un enfoque cómodo que sugiere que las actividades a realizar son sucesivas y no simultaneas” p.29. En junio 1998 ha sido reconocido como concepto en el marco de la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas. Véase también el anexo del esquema sobre el contiguum. Además podemos observar como se multiplican las regiones en las cuales los actores involucrados consideran más eficiente actuar contemporáneamente en procesos de emergencia y de desarrollo dado que la población no se ve afectada por un conflicto o una catástrofe natural de manera uniforme. Para entender esta dinámica debemos analizar la vulnerabilidad y las capacidades de los grupos de una misma comunidad y presentes en la región. 30 Véase Anexo 2.

coexisten y se yuxtaponen zonas de crisis y de calma dentro de un mismo 30país o una región, lo que ha originado el concepto de contiguum .

El contiguum de la emergencia y del desarrollo representa una vinculación que combina en cada momento diferentes formas de intervención tanto de emergencia a corto plazo como de desarrollo a largo plazo, en un marco integrado. Notamos que los diversos tipos de intervenciones se superponen en el tiempo, con una mayor o menor prioridad en función de la gravedad de la situación: la prevención o la preparación a los desastres, ayuda de emergencia, rehabilitación y desarrollo coexisten en períodos de conflictos y crisis, e interactúan de varias formas.

Con este enfoque cabe destacar que en los contextos de emergencia priman los objetivos de alivio inmediato de la crisis, mientras que los objetivos de desarrollo coexisten pero pasan a un segundo plano. Cuando la vulnerabilidad y la intensidad de la crisis disminuyen, se refuerzan progresivamente aquellos elementos más presentes en las

31intervenciones de desarrollo a largo plazo . Este modelo tiene que adoptar una planificación muy detallada, y puede permitir dar una respuesta diferenciada a nivel geográfico y temporal en función de la vulnerabilidad y las capacidades presentes en cada región, fomentando la participación comunitaria, dando una mayor atención al enfoque de

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género, y fomentándole fortalecimiento institucional y de las capacidades locales.

Para aplicar de manera coherente y pragmática este tipo de vinculación entre emergencia, rehabilitación y desarrollo conviene adoptar estrategias operacionales con objetivos trasversales. Para ser eficaces, las diferentes modalidades de intervención deberán solaparse en el tiempo y combinarse como parte de un marco de actuación integral en el cual se adoptan objetivos de corto, medio y largo plazo. Este enfoque, resulta del análisis de vulnerabilidad y capacidad que permite identificar los factores que suelen reducir la vulnerabilidad de las personas, familias y comunidades y reforzar sus capacidades materiales, sociales, organizativas y psicológicas como base para su empoderamiento.

Por ejemplo cuando una crisis de desplazamiento forzado se produce, la respuesta externa ya no deberá reducirse a las rivalidades estratégicas y operacionales de la emergencia y del desarrollo. La asistencia podrá garantizar un “continuum” adoptando un enfoque que permita garantizar un lazo estrecho entre las cuestiones propias de los refugiados y las problemáticas regionales del desarrollo del otro. Además, ya sabemos que la acción humanitaria, los cuidados, la autosuficiencia, la repatriación y la reconstrucción, el desminaje y la desmovilización, la integración económica se presentan aparentemente como problemáticas disociadas pero en el fondo responden todas de manera integral a la cuestión de la migración forzada. Todavía observamos que durante la primera fase de

32una crisis, tal como la que se desarrolla en la región de Darfour en Sudan desde 2003, los refugiados se benefician, en Chad, de una asistencia humanitaria que se establece en los campos y les proporciona los medios de subsistencia básicos. A esta primera operación de socorro, 31Tales como el refuerzo de los sistemas de sustento a través de la generación de ingresos, desarrollo empresarial, ahorro, crédito. El fortalecimiento de sistemas sostenibles de educación, salud y bienestar social. El desarrollo de capacidades y empoderamiento de los vulnerables, específicamente de las mujeres (acceso a educación y salud, acceso a créditos y recursos productivos, defensa de sus derechos, apoyo a su asociacionismo). La protección del medio ambiente. El fortalecimiento institucional (capacitación de organizaciones y instituciones locales para su gestión de proyectos, creación de alianzas estratégicas, diálogo con el Estado, actividades a escala nacional e internacional.

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32Véase PANTULIANO, BUCHANAN SMITH, and MURPHY (2007) y DE VILLE DE GOYET; GORTER, y POLASTRO, (2005), http://europa.eu.int/comm/echo/pdf_files/evaluation/2005/UNHCR_final-report.pdf33Véase CHRISTOPOULOUS (2006) p.12 http://www.tsunamievaluation.org/NR/rdonlyres/1FDEAFB0-3FFC-49A5-ABB1-0D963144B232/0/lrrd_exsum.pdf

generalmente mediática, le sigue un periodo menos “sexy” en el cual se tratará de reforzar la atención hacia la comunidad local evitando una nueva fuente de conflicto y a medio/largo plazo la estrategia deberá priorizar la autosuficiencia de los refugiados y de los desplazados: deben poder cultivar sus propios alimentos, emprender actividades o acceder al empleo formal sin lo que serán las victimas eternas que dependen de una ayuda mal estructurada.

4. CONCLUSIÓN

Para que estos enfoques sean realmente viables, las políticas de desarrollo deberían destinar de manera prioritaria sus recursos hacia las zonas y los sectores más vulnerables, para dotarles de medios de sustento más seguros, a fin de reforzar su resistencia ante las crisis y su capacidad de recuperación tras ellas. Mientras que las intervenciones de emergencia deberían abstenerse de socavar la capacidad administrativa y operativa de las instituciones de los países receptores de la ayuda y, por tanto, su desarrollo. En la práctica, para que la vinculación entre emergencia, rehabilitación y desarrollo sea eficaz, la industria de la ayuda

33necesita enraizarse en los procesos de desarrollo local y nacional . Por lo tanto, los actores humanitarios deben repensar el objetivo final de su acción y moverse de una pura provisión de servicios externos a un marco de capacitación y empoderamiento local.

Ante todo, no conviene pensar que los grupos beneficiarios tradicionales son exclusivamente vulnerables sino que también disponen de capacidades para enfrentarse a la situación a medio/largo plazo. También entendemos que, en los contextos de conflicto armado, es fundamental evitar que la asistencia externa sea desviada en beneficio de las partes contendientes dado que, de otro modo, podría contribuir indirectamente a prolongar la crisis y “hacer daño”. Es preciso gestionarla

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de manera que contribuya a sentar las bases para la paz y reconciliación, reforzando la capacidad de gestión de los organismos nacionales y locales. En los países que sufren periódicamente catástrofes naturales repetidas y previsibles, es necesario aumentar la capacidad de respuesta ante las catástrofes y debe formar parte de las estrategias de desarrollo a largo plazo. Para aportar una ayuda eficiente y sostenible es necesario coordinarse con las instituciones del país (gobierno y planificación nacional, ejecución con instituciones regionales y locales que deberán ser las responsables ante su propia comunidad y frente a los donantes, una vez que los actores externos se replieguen). Como es de caso en varios países tales como Bangladesh, Bosnia-Herzegovina, Honduras,

34Mozambique , las infraestructuras de emergencia, para ser sostenibles, deben poder utilizarse y permanecer después de la crisis. Si se ha obtenido este resultado es que se ha promovido la participación local en el diseño y la ejecución de las intervenciones, dado que, previamente, se han analizado sus condiciones socioeconómicas y políticos-culturales. Sólo de esta manera, se puede responder integralmente a sus necesidades reales y se fortalecer realmente sus capacidades endógenas.

La comunidad internacional debe mejorar su respuesta ante las catástrofes y otras crisis desde el punto de vista del desarrollo. No hay soluciones fáciles para situaciones complejas. La capacidad de vincular eficazmente esas distintas fases y la complejidad de la cuestión de la vinculación dependen esencialmente del contexto. En casos de catástrofes naturales se sugiere optar por una transición lineal optando por el continuum mientras que en situaciones de conflictos y emergencias complejas, generalmente la crisis no se desarrolla de manera lineal sino que oscilan entre fases de deterioro, escalada, crisis agudas y desescalada hacia una paz más o menos estable el enfoque de continguum.

Para que esta respuesta sea eficaz es necesaria una mayor

34Véase COSGRAVE, John; GONÇALVES, Célia; MARTYRIS, Daryl; POLASTRO Riccardo and SIKUMBA-DILS Muchimba (2007) p. 3 http://ochaonline.un.org/ToolsServices/valuationandStudies/ESSReports/tabid/1325/Default.aspx

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coordinación, un intercambio sistemático de información y unos métodos de trabajo mejores para reducir los efectos negativos de las deficiencias existentes. Pero cabe evidenciar que sin una voluntad política y financiera real por parte de la comunidad internacional estos enfoques no podrán aplicarse y contribuir a fortalecer los instrumentos necesarios para salir de una manera eficaz de las crisis, responder a sus causas y prevenirlas. Además, en algunos casos no se podrán poner en marcha los esperados procesos de reconciliación nacional y por tanto construir los fundamentos para una paz duradera así como prevenir los conflictos. También, si los principales actores con sus campañas de sensibi l ización de la opinión públ ica han denunciando constantemente que los costes humanos superan cualquier tipo de beneficio o interés geoestratégico durante las crisis, podríamos

37preguntarnos ¿Qué pasará en estos numerosos conflictos olvidados donde la escasez de fondos determina una respuesta limitada? ¿Ahí la vinculación de la ayuda podría ser considerada, únicamente, solo como un enfoque teórico?

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RECURSOS HUMANOS PARA O ESTADO DO FUTURO OU UM FUTURO PARA OS RECURSOS HUMANOS DO ESTADO?

1Rutila Maria Soares Gazzinelli Cruz 2 Maria Amarante Pastor Baracho

RESUMO

A reflexão sobre recursos humanos para a administração pública no Brasil e em outros países do mundo integra uma agenda de discussão atual e polêmica, resultado de mudanças socioeconômicas, decorrentes de revisões do papel do Estado. Este artigo discute esta questão considerando, como dimensão estratégica da política pública, a gestão dos recursos humanos para a administração pública. Para instigar a reflexão, parte de três indagações provocativas acerca da política de formação de gestores públicos para o estado do futuro: recursos humanos para o estado do futuro, ou um futuro para os recursos humanos do Estado? O que se espera de uma burocracia num contexto de mudanças velozes? Os recursos humanos públicos são uma estratégia para possibilitar mudanças?

Palavras chaves: Administração pública. Estado. Gestão governamental. Políticas públicas. Profissionalização. Recursos humanos

HUMAN RESOURCES FOR THE STATE OF THE FUTURE OR A FUTURE FOR THE HUMAN RESOURCES OF THE STATE?

ABSTRACT

The reflection on human resources for the public administration in Brazil

1Mestre em Administração Pública com concentração em Gestão de Políticas Sociais pela Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho;Pesquisadora-Plena do Centro de Políticas Públicas da Fundação João Pinheiro.2Doutora em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa; Professora da Faculdade de Políticas Públicas Tancredo Neves/ CBH/UEMG.

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and in other countries of the world integrates a calendar of current and polemic discussion, result of socioeconomic changes, due to the revisions of the role of the State. This article discusses this subject considering, as strategic dimension of the public politics, the administration of the human resources for the public administration. To instigate the reflection, part of three provocative questions concerning the politics of formation of public managers for the state of the future: human resources for the state of the future, or a future for the human resources of the State? What one expects of a bureaucracy in a context of quick changes? The public human resources are a strategy to make possible changes?

Keywords: Public administration. State. Government administration. Public politics. Professionalization. Human resources.

1. INTRODUÇÃO

A reflexão sobre recursos humanos para a gestão pública no Brasil e em outros países do mundo integra uma agenda de discussão atual e polêmica, resultado de mudanças socioeconômicas e decorrentes de revisões do papel do Estado na atividade econômica.

Considerando como dimensão estratégica da política pública, a gestão de pessoas ou a gerência dos recursos humanos para a administração pública, este artigo reflete sobre essa questão, partindo de três indagações provocativas acerca da política de formação de gestores públicos para o estado do futuro: recursos humanos para o estado do futuro, ou um futuro para os recursos humanos do Estado? O que se espera de uma burocracia em um contexto de mudanças velozes? Os recursos humanos públicos são uma estratégia para possibilitar mudanças?

A presente contribuição ao debate é inédita e suas reflexões resultam de pesquisa realizada na Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho sobre a Evasão dos Administradores Públicos em Minas Gerais.

Além desta introdução e das referências, o presente artigo traz três seções. A primeira discute a agenda contemporânea dos rumos do

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Rutila Maria Soares Gazzinelli Cruz | Maria Amarante Pastor Baracho


Estado. A segunda traz a discussão sobre os dilemas da gestão contemporânea atual, em um contexto de mudanças velozes, recuperando formulações sobre a burocracia weberiana e gerencial, sobre a ética e os limites entre o público e o privado. A terceira seção foca, especificamente, o trato dos recursos humanos, pois, decorrida mais de uma década do último movimento reformista ocorrido em Toluca no México, em 1993, permanece atual uma das questões mais estratégicas nos países em desenvolvimento: a necessidade de explorar, profundamente, na profissionalização e na gestão, o trato e a gerência dos recursos humanos do setor público.

2. A AGENDA CONTEMPORÂNEA

Os rumos do Estado Contemporâneo, sujeito às inúmeras mudanças, começam a ser definidos no início dos anos 80, à luz do paradigma do Estado mínimo, mais ágil, eficiente e menos interveniente.

Transformações importantes no cenário mundial passam a exercer maior influência na reforma do Estado, comparativamente ao seu papel de indutor de justiça social e de promotor de políticas públicas. As questões sociais são desprestigiadas frente aos mecanismos de flexibilização dos direitos sociais e de fortalecimento dos contratos temporários, e isso se reflete nas dimensões institucional e procedimental das reformas, nos campos econômico, social e político.Para Grau:

os desafios a serem encarados pelo Estado com o advento do terceiro milênio, incluem a exigência de uma atuação mais ágil, eficiente e transparente, capaz de garantir competitividade e promover o desenvolvimento, sob os ditames dos princípios democráticos e de equidade, para os quais, o fortalecimento da relação do Estado com a sociedade civil, torna-se especialmente relevante (GRAU, 1996, pág. 136).

Os caminhos deste Estado diferenciam-se daqueles percorridos pelo Estado moderno, porque dele se espera a atuação de um verdadeiro “Estado Intel igente” que tem como requisitos, segundo Kliksberg(1994), um processo eficiente de formulação, avaliação e retroalinhamentação das políticas públicas; a descentralização da ação do Estado; um Estado rede em lugar de um Estado pirâmide; o

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Recursos Humanos para o Estado do Futuro ou um Futuro para os Recursos Humanos Do Estado?


desenvolvimento de capacidades para a administração governamental; modelos organizacionais flexíveis; um novo estilo gerencial público; a revalorização do pessoal; a focalização no cidadão; a cultura corporativa pública e a credibilidade.

Esse autor assegura que os requisitos acima ressaltados:

Anunciam mais fortemente, uma tendência de revisão e priorização dos recursos humanos, como perspectivas e possibilidades de que o Estado dispõe para enfrentar os novos desafios: constituir um corpo gerencial capaz de gerenciar com base nas especificidades da gestão pública, negociar, relacionar-se com todos os atores envolvidos e focalizar problemas estratégicos; desenvolver pela via da capacitação, remunerar condignamente, avaliar pelo rendimento, - enfatizar o resultado para o cidadão, buscando tornar menos contraditórias, as visões do serviço público, divergentes entre políticos, altos administradores públicos, funcionários e o próprio cidadão; - formar agentes de mudança, capazes de interagir no campo gerencial, compartilhar o aprendizado entre antigos e novos e admitir o aprendizado pelo erro, de forma a influir sobre a cultura corporativa pública; - recuperar a credibilidade da função pública junto à sociedade, associada à ineficiência, práticas patrimonialistas e à corrupção (KLIKSBERG, 1994, pág. 32).

Reportando-se à dimensão do impacto do paradigma gerencial sobre a função pública, esse autor reconhece que, nos países em desenvolvimento, é imprescindível estabelecer uma função pública, com critérios totalmente modernos, que incluam amplas possibilidades de capacitação permanente, informação e participação.

Na dimensão da gerência, Kliksberg reflete ainda sobre os paradigmas velho e novo: gerência, no velho esquema consistia em dirigir recursos humanos, materiais e financeiros até determinadas metas; no novo paradigma, significa facilitar as condições para que os membros de uma organização respondam criativamente. Assim, o que antes era exercício de poder, agora mais se assemelha à entrega ou compartilhamento do poder.

Para serem alcançados, esses resultados exigem a formação de gerentes públicos mediante processos planejados, voltados para a

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3“profunda profissionalização da função pública superior ”. Um dos componentes centrais dessa formação é a orientação para a gerência pública, cuja especificidade deve ser explorada em profundidade, na formação e na gestão.

Reconhecendo que a discussão sobre os rumos dos recursos humanos, em especial na área pública, é uma tendência comum a diversos países, Nogueira reflete que: “[...]o problema do Estado, de seus recursos humanos e de suas modalidades de gestão precisa ser examinado a partir do entendimento daquilo que poderia ser chamado de ‘exigências de cada época’ (Nogueira, 1998, pág. 185).

Justiça social e um novo modo de viver em sociedade são requisitos obrigatórios, tanto no plano econômico, quanto no da produtividade, dentro das exigências em que se inserem os Estados contemporâneos.

Pelo menos três pontos em comum em torno dessas exigências devem unir os países latino-americanos, no nível das necessidades locais: a premência de assimilação de um novo padrão de ordenamento das relações internacionais; a necessidade de entrar em sintonia com as grandes inovações tecnológicas; a determinação de não trilhar os antigos caminhos do desenvolvimento, incompatíveis com o aproveitamento racional dos recursos naturais e dos ambientes urbanos, e que levaram a muitas iniqüidades sociais.

Nesse sentido, o Estado do futuro tem que ser socialmente mais comprometido, buscando capacitar-se para operar um modelo de desenvolvimento econômico sustentável menos predatório e cada vez mais distanciado de um passado de atraso, exclusão, pobreza e desequilíbrio; atento e mais responsável exigindo abertura, transparência e participação direta dos usuários no monitoramento dos serviços públicos. Por ser assim, investe na formação de burocracias capazes de enfrentar os processos globais que vêm restringindo as

3Grifo nosso, para sinalizar o significado da profissionalização no New Public Management, que é orientada para a formação de um corpo gerencial eficiente e que tem na relação com o mercado seu maior comprometimento. Também para chamar a atenção para a especificidade do estilo de gerir, que deve pautar-se prioritariamente, pelo alcance de resultados (econômicos).

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escolhas e debilitando a sua ação no controle das políticas econômicas, fiscais, monetárias e sociais. Aos que integram essas burocracias requere-se uma maior reflexão sobre os processos, pois, muitas vezes, as

4mudanças resultam de decisões pouco compartilhadas ou pouco relacionadas às realidades locais.

No caso brasileiro, após uma década da inclusão da proposta reformista de 1995, contida no Plano Diretor da Reforma do Estado, é importante resgatar as preocupações de Batista Jr. para com o que parece ser um traço cultural da sociedade brasileira: a indiferença entre o público e o privado, muitas vezes, se manifesta por intermédio de certa dificuldade de compreender a distinção fundamental entre os domínios público e privado por parte dos detentores de posições públicas.

Batista Jr., citando Holanda (1978), comenta:

Só excepcionalmente, tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionários, puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, é possível acompanhar ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares, que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal. (BATISTA Jr., 2002, pág. 265).

No Estado contemporâneo fica, assim, cada vez mais em evidência a necessidade de tornar mais sujeita à fiscalização, a atuação dos integrantes das burocracias instituídas para o desempenho dos seus diversos papéis.

3. DILEMAS DA TRANSIÇÃO.

Para Max Weber, o mais notável e expressivo estudioso da burocracia, ela

4O “Consenso de Washington”, em 1989, ainda é o mais clássico dos exemplos, porque retrata com clareza os efeitos perversos da aplicação de um receituário dos países centrais para os periféricos, (Batista Junior, 2000). Neste Consenso, o grupo de países ricos no mundo preconizou para os mais pobres políticas de estabilização que resultaram no enfraquecimento dos seus principais indicadores socioeconômicos. Na América Latina, o crescimento médio real do PIB, nos anos 90, foi de apenas 1,5 % per capita, o desemprego cresceu e a pobreza atingiu limites insuportáveis. Nada de prático se fez para acabar com as injustiças sociais, a não ser uma recomendação no sentido de priorizar e focar gastos públicos. O continente latino-americano entrou no terceiro milênio com, aproximadamente, 80 milhões de pessoas na pobreza extrema e renda diária inferior a 1 dólar. (COSTIN, 2001).

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tem no seu conceito positivo, a propriedade de representar:

“um agrupamento social em que rege o princípio da competência definida mediante regras, estatutos, regulamentos; da documentação; da hierarquia funcional; da especialização profissional; da permanência obrigatória do servidor na repartição, durante determinado período de tempo, e da subordinação do exercício dos cargos a normas abstratas”.

Ela é, em Weber, “fator de eficiência econômica e ingrediente indispensável de toda associação democrática” (Ramos, 1966, pág. 254).

Os desgastes sucessivos desse conceito, no nível do desempenho do aparato governamental e da percepção da sociedade acerca do mesmo, submeteram aos integrantes das burocracias contemporâneas severas críticas: o burocrata passou a significar o ineficiente, aquele que impede o fluir do processo decisório e a resposta que o cidadão almeja e para a qual contribui com os cofres públicos. Para isso, ele acumula papéis, alonga procedimentos e retarda resultados. Este cidadão está no centro do aparato, identificado como Administração Pública, que é constituído por um conjunto de instituições e de procedimentos integrados e destinados à prestação satisfatória de serviços de interesse comum à coletividade. A Administração Pública, por sua vez, define-se mediante um desenho institucional e funciona de acordo com princípios e prioridades do Estado que a abriga e que lhe confere vida. Esse Estado, por seu lado, é uma organização política e jurídica soberana, voltada para o bem comum de um povo em determinado território.

A burocracia é, neste sentido, a interface entre o Estado e seu aparato e, na sua forma mais concreta, constitui-se na inteligência do Estado. Está submetida às pressões, cobranças e reconhecimento por parte da sociedade. Encontra-se, de fato, mais vulnerável e exposta a questionamentos, quanto mais madura for a sociedade em que se insere e quanto mais democrático for o Estado que a abriga. Os atores estratégicos, que estão em seu seio, são responsáveis por pensar e agir racionalmente de forma que o aparato governamental possa estar a serviço do interesse público e da coletividade. Estes atores, que têm primazia sobre o conjunto, devem atuar em consonância com os ideais

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de equidade e justiça social, nas opções de crescimento e desenvolvimento que o Estado deve fazer, de forma compartilhada com a sociedade. Espera-se que eles sejam capazes de reproduzir esses fundamentos para garantir a continuidade de práticas de modernização fundadas nos critérios de transparência, de participação e de responsabilização, por parte de todos.

Em países em desenvolvimento como o Brasil, os atores mais estratégicos do aparato burocrático formam uma elite, na medida em que as oportunidades de formação e a capacitação que ele requer são restritas a uma parcela muito pequena da população. Este aspecto elitista, observado por estudiosos, está intimamente relacionado à capacidade de cada Estado nacional de implementar políticas sociais que busquem assegurar uma participação mais homogênea da sua população, na educação, saúde, habitação e outros aspectos que determinam a qualidade de vida de um povo.

Dessa forma, se ocorrem disfunções por parte do aparato burocrático, elas acabam por gerar disfunções no conjunto, manifestadas por autoritarismo, corporativismo, abuso de poder e desrespeito às normas jurídicas, que resultam em práticas nocivas a todos, como o clientelismo, o nepotismo e a corrupção. O problema agrava-se quando a impunidade dos infratores reforça a crença de que estas práticas nocivas são comuns na gestão pública nacional e não são exclusivas do Estado brasileiro. Entretanto, a impunidade o é, tornando mais relevante uma provável ausência de responsabilização por parte dos gestores públicos no aparato governamental. A impunidade real ou imaginária, massiva ou localizada, é uma questão que merece atenção, pois envolve a credibilidade da gestão pública e a coloca no centro das referências da ação estatal. Também, a pressão midiática, quase sempre inadequada ao focalizar este aspecto, poderá provocar repercussões incontroláveis e ações não planejadas indesejáveis pela sociedade e pelo governo.

Nogueira reconhece que, além das pressões advindas de novos segmentos da sociedade civil, surgidos nos últimos anos, a gestão pública contemporânea tem sido pressionada pelas forças contraditórias

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do Estado e do mercado “que se completam e que se repelem o tempo todo” (Nogueira, 2004, p. 124). Nesse processo, o gestor público atua, segundo esse autor, sem a tranqüilidade técnica e política indispensável ao desempenho de suas atividades – uma multiplicidade de demandas e interesses congestionam a agenda governamental para dar cabo de um número cada vez maior de interesses particulares.

Um desafio parece cada vez mais dirigido aos gestores, em diversos graus e nos diversos segmentos da esfera pública: a capacidade de se posicionar com segurança sobre o domínio do que é público. A partir da diferenciação do que é privado, acredita-se que lhes seja possível participar, planejar, negociar, inovar, retransmitir, recriar e responsabilizar-se por ações técnicas e políticas que, efetivamente, contribuam para a melhoria e o contínuo aperfeiçoamento da gestão pública.

Graziane Pinto pondera que, na agenda nacional:

Esteve-se e ainda se está lidando, com a premência do princípio da eficiência e a retirada massiva do Estado mínimo de núcleos onde é imprescindível salvaguardar alguns dos mais caros princípios do modelo de Estado democrático fundado na ordem constitucional vigente, como o da indisponibilidade do interesse público pela Administração, o da continuidade do serviço público e o da estrita legalidade a que se encontra submetida a Administração Pública. (PINTO, 2001, pág. 2).

Essa autora exemplifica, citando institutos como o da licitação, o da dispensa de servidores por insuficiência de desempenho ou por excesso da folha de pagamento, o da contratação de pessoal via concurso público. Ela destaca que, em todos eles, o poder público se submete à estrita legalidade, não permitindo que o gestor da coisa pública se afaste do controle burocrático pertinente a cada processo e, muito menos, que disponha do interesse público, subjetiva e arbitrariamente.

A transição inacabada do modelo de burocracia weberiana para o de burocracia gerencial, e a crença de que a adoção dos pressupostos de um elimina a possibilidade de se lidar com as premissas do outro, envolve questionamentos.

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5No Estado Brasileiro, a reforma dos anos 90 consolidou-se no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE).6Ao reproduzir esta combinação, estas economias sofrem seus efeitos como os de uma praga, onde a inflação merece destaque. Em seu aspecto crônico, na falta de um padrão monetário estável, a inflação é causa da erosão do mínimo legal do mercado e estaria a estimular padrões de conduta incompatíveis com a lógica do mercado. O mínimo legal do mercado diz respeito aos direitos de propriedade, liberdade e garantia da execução de contratos e à prevenção de práticas competitivas, para impedir que entre os agentes econômicos alguns vivam à custa dos demais. (FONSECA, 1993, pág. 147).

O paradigma pós-burocrata, sobre o qual se assenta o último movimento 5reformista , não parece dispor de requisitos suficientes para permitir a

formação de um corpo permanente, crítico e inovador, identificado com as questões fundamentais relativas à área pública: a ética, o domínio do entendimento do que sejam esfera e interesse públicos, bem como a compreensão da política como instrumento de democratização, responsabilização, cooperação, participação e solidariedade. Condições essenciais àqueles que escolhem inserir-se nos quadros da máquina pública, em especial, nos quadros estratégicos. Inserir-se ali deveria basear-se na compreensão do que é mais relevante e tem caráter permanente para os que integram estes quadros: a contínua renovação dos valores inerentes ao que é público.

O aspecto ético na gestão pública constitui, talvez, a maior de suas dimensões, vale dizer, submete-a à obrigatoriedade de respeitá-lo, para que outros requisitos fundamentais possam ser igualmente observados. Princípios éticos, nesse sentido, devem permear ações econômicas, políticas e sociais.

Para Fonseca(1993) a ética assemelha-se a um filtro, separa o desejado do desejável, por uma opinião, “um juízo de valor que faz daquilo que se deseja algo merecedor do nosso desejo, ... numa situação de perigo coletivo é ela que impede que cada um se entregue cegamente ao impulso de sobrevivência” (Fonseca, pág. 131). Essa percepção, estendida ao Estado reflui sobre o seu papel e dimensão: um Estado fraco e inoperante não é capaz de garantir justiça e controlar a ação de agentes predatórios; um Estado forte e voraz é predatório sobre as ações produtivas do setor privado. A combinação perversa da inoperância na administração da justiça com a voracidade fiscal é praticada de modo repetitivo em

6economias latino-americanas e africanas ao longo do tempo .

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A ética nos aspectos econômicos destaca a importância da moralidade política na gestão para a eficiência produtiva e a criação de riqueza. Neste sentido, é necessária para que os jogadores respeitem a regra do jogo, sendo indispensável, ao juiz da partida, a autoridade política entendida como o poder coercitivo da autoridade estatal na regra de mercado.

A atual emergência dos conflitos sociais, de forma marcante e com força peculiar a qualquer outra época ou situação, vem impelindo a sociedade contemporânea a exigir respostas ao poder constituído limitado ao Estado. Neste sentido Rocha alerta e, em seguida, indaga:

Não há jurisdição constitucional forte onde haja carência do sentimento constitucional da cidadania. E esta, paralela e paradoxalmente, depende da eficiência daquela... sem a efetividade social, além da jurídica, da jurisdição, o que se tem, permanentemente, é a insegurança ou, talvez, a esperança dos direitos, nunca a sua prática. Se àquele que transgride as regras de um jogo, chama-se infrator e retira-se ele do grupo de jogadores, porque àquele que afronta e descumpre as normas da Constituição, fundamental ao jogo democrático da sociedade, não se há de adotar o mesmo comportamento? (ROCHA, 1998, pág. 19).

O contexto da cidadania é, portanto, onde melhor a ética se insere. Na relação “Estado-cidadão” compete ao Estado, reformado ou a reformar, a garantia de eficiência dentro do aumento da capacidade de atender aos anseios mais importantes da sociedade e não aos de grupos específicos.

O aspecto social da cidadania se insere cada vez mais na esfera pública, exigindo que sejam assegurados direitos e obrigações capazes de propiciar acesso igualitário de todos os cidadãos aos bens disponíveis, garantindo um padrão de vida digno.

No nível da gestão pública, o aspecto ético é garantia da necessária credibilidade com a qual devem estar revestidos os responsáveis pela gestão da coisa pública e que, em última análise, devem responder pelos atos praticados em nome e em prol da coletividade que os representa.

Além do caráter representativo, o caráter participativo no exercício democrático deve garantir ao cidadão a possibilidade de exigir a indispensável punição para aqueles que, em detrimento de sua vontade,

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não cumprem a obrigatoriedade de prestar-lhe conta de seus atos, violando o interesse público.

É possível que assim, numa via de mão dupla, o cidadão possa acrescer e aprofundar a noção fundamental de interesse público e, conseqüentemente, perceber e atuar de forma a favorecê-lo.

A percepção de que é exatamente o interesse público que lhe garante no coletivo uma resposta mais justa aos anseios de proteção social que o Estado deve lhe prover, que a sua resposta pode direcionar melhor as ações realizadas pelo Estado. Em nome deste interesse, este cidadão, hoje ainda muito fragilizado, pode fortalecer a missão do Estado que o representa.

Este parece ser o melhor input e a direção mais correta para uma leitura de reformas concretamente direcionadas ao Estado inteligente, permeável e transparente cujos rumos destinam-se ao alcance de justiça social, descrito por Kliskberg e por muitos outros estudiosos e desejado por todos os cidadãos.

É possível, então, admitir que a conclamada eficiência, carro chefe do gerencialismo, não possa ser utilizada por si só como medida substitutiva e emergencial, requisitada para fazer frente à rigidez das estruturas weberianas, tidas como paralisatórias e incompatíveis com a realidade do mercado e com as mudanças velozes impostas pela globalização aos Estados contemporâneos.

Fadul entende que essa intransigência evidencia um dos paradoxos da Reforma do Estado:

Quando esta reforma se apóia no lema da prestação de um melhor serviço ao cidadão, buscando a redução da rigidez da racionalidade burocrática, as novas adaptações dos modos de gestão e da ação

7política dos serviços públicos privilegiam uma lógica que responde a interesses econômicos, mas que pode não atender aos interesses sociais. Opondo, sistematicamente, as virtudes do mercado à rigidez do Estado protecionista e redistribuidor, as alternativas apresentadas às

7A idéia de serviços públicos, terminologia usada no plural para diferenciar a equiparação de serviço público, às administrações públicas, está associada à existência de certas necessidades sociais objetivas e justificada pela suposição da existência de interesse coletivo.

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formas tradicionais de Estado correm o risco de ignorar o papel de legitimidade, de bem-estar social, de segurança e proteção que a provisão pública de serviços públicos tem procurado garantir. (FADUL, 1998, pág. 49).

Os serviços públicos constituem-se num conceito em contínua evolução. Não são adequadas as interpretações de que emanam de uma decisão, que resultou da vontade absoluta do Estado ou da inaptidão ou insuficiência da iniciativa privada. Assim, é melhor compreendê-los como originados pela interação de diversos atores e múltiplas conquistas sociais, num Estado que se desenvolve em prol do bem comum.

8Em um novo modelo de governança e participação cidadã, que busca dar nova legitimidade à ação pública, a sociedade procura novos canais de participação nas decisões de governo e também é chamada a pensar e a assumir a condução dos seus próprios problemas. Essa nova capacidade de governar incorpora a participação da sociedade, de modo a garantir que políticas públicas formuladas possam ser implementadas e que sua avaliação se beneficie do controle por parte dos envolvidos. Isso também se reflete no desafio das reformas, que devem definir, com clareza, a fronteira entre o Estado e a área de atuação dos serviços públicos. Um contrato social onde a lógica comercial seja dissociada do

9interesse coletivo só parece possível mediante a clara delimitação dos domínios: público e privado.

10No contexto da governabilidade , traduzida como poder do governo, a

8 “A reflexão sobre Governance refere-se a três dimensões essenciais. A primeira é a capacidade de comando e de direção do Estado, tanto internamente em face do conjunto da máquina estatal e da sociedade, como externamente, vis-à-vis a inserção do País, no sistema internacional. A segunda dimensão relevante é a capacidade de coordenação do Estado entre as distintas políticas e os diferentes interesses em jogo. Finalmente, a capacidade de implementação é outro aspecto crucial, ressaltado, aliás, por várias análises como elemento essencial da crise do Estado...”. (DINIZ, 1997, pág. 43).9O conceito de interesse coletivo abrange também os interesses particulares de segmentos da sociedade e não somente o interesse público, é um conceito mais amplo que o do interesse público.10A governabilidade expressa o poder do governo, o aumento da legitimidade para governar à medida que há a valorização da participação social em várias instâncias do processo de reforma e há também o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços "tendo o cidadão como beneficiário" (Bresser Pereira, 1995, pág. 21).

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resistência às pressões sociais vai requerer maior autoridade do poder público e, nesse sentido, a ética é valor e requisito indispensável às mudanças. Essas devem ser legitimadas no seio da sociedade como causa e conseqüência das transformações na sua cultura e dos reflexos na cultura pública, para assegurar limites no exercício do poder por parte de seus detentores.

4. NOVOS TEMPOS E VELHOS ALICERCES: RECURSOS HUMANOS PÚBLICOS SÃO UMA ESTRATÉGIA PARA POSSIBILITAR MUDANÇAS?

As novas relações entre o setor público e o setor privado, facilitando a coexistência de interesses públicos e privados, refletiu-se no âmbito da Administração Pública, mais especificamente no campo institucional, resultando na centralização das decisões políticas estratégicas e na descentralização, para sua efetivação, objetivando possibilitar o controle popular sobre a ação governamental. Nessas novas relações, a presença

11de novos atores alterou o conceito de esfera pública , determinando uma nova forma de se compreender a cidadania e a democracia contemporâneas.

Uma questão antiga emerge revitalizada: de que forma é possível garantir que o Estado atue sempre em prol da sociedade, frente aos critérios e valores que norteiam a nova relação entre Estado e sociedade civil? Se no paradigma gerencial, a Administração Pública deve priorizar o controle por resultados ao invés do controle por processos, a gestão pública descentralizada, participativa, flexível e transparente, ao invés da centralização, do insulamento e da rigidez formalista, de que forma esses controles devem ser conduzidos para dar cabo da missão de estar a serviço do interesse público?

Esse é um dos grandes desafios ao qual estão submetidas as burocracias contemporâneas e para o qual devem ser preparadas. Exige

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11 O conceito de esfera pública diz respeito à atuação do Estado naquilo que é essencialmente de interesse público, onde só cabe ao Estado atuar; conduzindo de forma a superar conflitos de interesses, em prol dos interesses maiores da sociedade.

compreender a necessidade de se voltar para uma construção compartilhada da esfera pública, onde a sociedade civil é chamada a participar ativamente do processo de execução de políticas públicas.

12O avanço do controle social expressa a necessária interação ou associação de grupos sociais com o setor público, para possibilitar um uso racional e eficiente dos recursos públicos e o alcance das metas e resultados das ações públicas. A administração gerencial, ao enfatizar o controle sobre resultados, exige do administrador público o dever de prestar contas aos cidadãos pelos resultados a alcançar nas ações públicas em andamento e pelos já alcançados.

No entanto, a mudança no padrão de atividades do setor público, em conseqüência da descentralização, da multiplicação de agências e de corpos públicos autônomos, da extensão dos contratos e dos diferentes tipos de parceria público/privada, desafia a prática da accountability.

Permanecem atuais as grandes questões que o conceito instiga: How will who hold whom accountable for producing whose results? Quem decide quais resultados deverão ser produzidos? Para quem são produzidos? Quem é accountable por produzir estes resultados? Quem é responsável por implementar o processo da accountability? Como o processo funciona? Quais os custos e os benefícios? Serão aplicadas sanções quando as ações do que presta contas forem insatisfatórias? Que sanções serão aplicadas, como e por quem?

A prática da accountability configura um marco no desenvolvimento e fortalecimento das democracias contemporâneas, pois seu princípio

13inspira-se na participação, transparência e responsividade na gestão pública, acenando para a exigência de um novo padrão de comportamento dos agentes públicos, que incorpora a qualidade da performance dos agentes públicos, frente aos benefícios sociais que as

12Controle social é definido pela presença de mecanismos legais e políticos que fortalecem a participação direta e fiscalizadora do cidadão.13ADAM PZERWOSKI prefere o termo responsividade para precisar a idéia de prestar contas a, sem correr o risco de se confundir com o significado usual de responsabilidade.

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suas ações podem gerar. As discussões têm propiciado a possibilidade de rever fundamentos na ótica do gestor-cidadão, sensível às diferenças, sujeito às “indiferenças”, exigido no compromisso com o serviço público e como partícipe do controle social desejado e o gestor eficiente e eficaz, cujas competências precisam ser desenvolvidas para enfrentar os desafios da modernidade.

Nogueira sugere a urgente necessidade de uma nova perspectiva de gestão de recursos humanos que possibilite trazer para dentro do Estado tanto

“a essência da cultura da época (conhecimentos, informações, paradigmas explicativos, inovações tecnológicas)..., quanto, sobretudo, elevar os servidores públicos à condição de personagens ativos da reforma e da requalificação do aparato administrativo e governamental” (Nogueira, 1998, pág. 185).

Referindo-se ao papel da gerência pública frente aos novos desafios, Tohá e Solari também chamam a atenção para a distinção necessária entre as motivações e a vocação de um gerente público e de um privado, ressaltando as diferenças nos conhecimentos e exigências requeridos de um e de outro.

[...] o papel do gerente público está justamente no centro das tensões que percorrem as instituições públicas: entre a política e a burocracia, entre as exigências de flexibilidade e de controle, entre a preocupação de responder as necessidades dos cidadãos e a limitação da disponibilidade de recursos. ...seria desejável que os governos lhes atribuíssem um papel de atores..., nos processos de modernização das instituições. (TOHÁ e SOLARI, 1997, pág. 18).

Segundo Nogueira(1998), os processos de reforma da administração mais recentes, por “honra e glória” dos efeitos da globalização e das insistências quantitativas, produziram o efeito de “tiro de misericórdia” no servidor e no serviço público, possibilitando que eles passassem a ser mais fortemente execrados por uma sociedade cansada do mau desempenho estatal e estimulada a culpá-los pelos desacertos.

Elevando a política de recursos humanos à condição de recurso estratégico da administração pública, o autor aponta que: “[...] uma bem

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concebida e bem executada política de formação de recursos humanos deve fornecer o fulcro e o eixo da gestão de recursos humanos que se quer no mundo contemporâneo” (Nogueira, 1998, pág. 193).

Se assim for, é necessário preparar profissionais para operar num ambiente altamente mutável, desprovido de paradigmas consistentes e imerso numa profunda crise de valores, mas totalmente e cada vez mais aberto a futuros inesperados.

Essa questão induz à reflexão sobre que requisitos o Estado brasileiro precisaria cumprir para modernizar-se, caminhando em direção ao Estado do futuro. A complexidade das sociedades modernas, desafiadas a todo tempo por um cenário de incertezas e mudanças velozes, parece requerer continuamente novos e melhores conhecimentos, bem como métodos de análise e procedimentos novos. Esta é uma perspectiva nova, com valores renovados em termos de estratégia, cooperação, democracia, participação e solidariedade.

É esta também a realidade do serviço público, em que os diferentes contextos _ organizacionais, éticos, culturais, trabalhistas e previdenciários _ estão em desgaste e são cercados de exigências novas que desafiam certezas e convicções enraizadas.

Os gestores públicos contemporâneos tendem a atuar, cada vez mais, em estruturas burocráticas com crescentes exigências de processamento rápido de uma multiplicidade de dados e informações, que lhes exige reciclagens rápidas e uma visão panorâmica de diversos contextos. Diferentemente de seu congênere privado e dos gestores do passado,

o gestor público contemporâneo precisa ser um “....um técnico altamente diferenciado...”, “...técnico e político”...devendo operar como um “[...]agente de atividades gerais que possui conhecimentos específicos, como um planejador que trabalha 'fora' dos escritórios, com os olhos no processo societal abrangente, em seus nexos contraditórios e explosivos[...]” (Nogueira, 1998, pág. 189).

Neste sentido é de grande importância a atenção que Tohá e Solari(1997) dispensam à identificação dos requisitos indesejáveis ao desempenho gerencial público: insulamento burocrático, isolamento tecnocrático,

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sujeição às pressões institucionais. Esses fatores impedem o que melhor impulsiona processos avançados e compartilhados de modernização, pautados pela atuação em rede, pela troca de experiências e pela cooperação entre parceiros, em nível nacional e internacional.

Os novos desafios de uma gestão pública moderna manifestam-se através de: uma necessidade de recriar uma racionalidade microeconômica na gestão pública, no molde da racionalidade privada, mas coerente com a especificidade do setor público. Implicam a adoção de critérios mensuráveis e passíveis de avaliação, capazes de informar a relação custo-benefício de investimentos estatais, na incorporação da demanda dos usuários como fator importante na tomada de decisões e na adoção de critérios comparativos para avaliar o rendimento e a qualidade da ação estatal; uma determinação de incentivar um compromisso maior com a gestão, através do estímulo à valorização da política, do que é público e da competição saudável por melhor desempenho. Para isso, a contrapartida institucional é prover a reorganização dos espaços organizacionais, possibilitando maior participação, autonomia e desenvolvimento profissional dos servidores; na busca de equilíbrio entre flexibilidade e regulamentos, de forma a permitir a existência de controles ex ante, sem, no entanto, abrir mão da flexibilidade indispensável aos processos de mudança organizacional. Ainda nesse contexto, fazer a revisão crítica e objetiva do papel de consultorias externas, nem sempre avaliadas convenientemente em termos de resultados e custos; no estabelecimento de uma nova relação com a sociedade, trazendo o interesse dos cidadãos para o centro da atuação pública, através da transparência proveniente de seu controle sobre as ações nos diferentes níveis de governo e sobre as contas públicas; na revitalização do sentido da função pública, através da adoção de estilos de gestão mais flexíveis, que privilegiem a autonomia dos sujeitos. Esse tipo de gestão requer servidores mais qualificados para o enfrentamento de novas situações e para o trabalho em equipe. Requer também gestores capazes de compreender que o conhecimento e a experiência de todos os funcionários são indispensáveis à ação efetiva dos organismos públicos. Profissionalismo, responsabilidade, autonomia,

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espírito crítico, abertura, inovação e preocupação com o público são requisitos fundamentais ao novo perfil (TOHÁ e SOLARI, 1997).

O perfil dos recursos humanos que o setor público requer é um tema estratégico. O setor público compõe-se de numerosas e complexas tarefas de coordenação, planejamento e investigação e seus dirigentes devem estar especialmente habilitados para compreender que o único instrumento confiável de que dispõem para uma nova performance no setor são seus recursos humanos. De forma geral, requer-se do servidor público e, em especial, dos gestores sensibilidade e competência para difundir o exercício da transparência na ação governamental, da cidadania e da democracia no âmbito de sua atuação, estabelecendo a articulação e a negociação, desejáveis na gestão pública, indispensáveis à integração das ações políticas às escolhas técnicas, em benefício de um devir coletivo. (NOGUEIRA, 1998).

A administração pública procura abrir-se para o ambiente externo, capturando talentos jovens com capacidade de inovação e adotando um olhar mais atento para as iniciativas dedicadas a formar, treinar e qualificar servidores públicos.

O desafio em formar lideranças no setor público está, sobretudo, em conseguir oferecer formas de aprendizado voltadas para a reflexão, criatividade e iniciativa de modo a contribuir para a preparação de servidores capazes de agir, tomar decisões e melhorar a gestão pública no país. Este parece ser o melhor caminho para formar e preparar cidadãos para responder aos problemas públicos. A reflexão deve permitir conhecer o que já foi feito, analisar o que está sendo feito e propor inovações, respeitando a especificidade e os valores do que é público.

Gaetani (1999), ao discutir o ressurgimento do ensino da administração pública, a partir das reestruturações relacionadas com o impacto da nova gestão pública sobre os programas de reforma do Estado e em função da redefinição do mercado de trabalho na esfera pública, argumenta que, em face da instabilidade histórica do governo federal em relação às políticas da administração pública e as frágeis bases acadêmicas da profissão, não está claro onde estão as perspectivas mais promissoras de

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um desenvolvimento cumulativo de conhecimentos nessa área. O Estado tem uma enorme contribuição potencial a dar nesse sentido, por três razões: é (ou deveria ser) o maior interessado na profissionalização e qualificação de seus quadros, possui poder de compra para viabilizar o desenvolvimento de programas de ensino e pesquisa, orientados para o desenvolvimento de suas necessidades, e tem meio e mecanismos para institucionalizar essas iniciativas.


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PONTO DE VISTAPUNTO DE VISTA

No momento em que o governo da República Argentina empreende um amplo Projeto de Modernização do Estado, a Jefatura de Gabinete de Ministros e a Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) lançam-se num diálogo promissor que parte da crença de que os dois países têm muito a aprender um com o outro em matéria de Reforma do Estado. Há uma agenda com muitos pontos em comum e muitas questões novas que, certamente, vão permitir encontrar pontos de convergência e aprendizado mútuo.

É precisamente sobre esse aprendizado que ofereceram as experiências de reforma no Brasil dos anos noventa que se concentra esta breve comunicação. As reformas posteriores, que aconteceram nos governos estaduais, de alguma maneira, já partem desse ensinamento. E uma de suas principais lições é a de que muitos desses esforços em busca do equilíbrio fiscal, da estabilidade e mesmo da eficiência não são suficientes para fazer com que o Estado tenha, efetivamente, um papel estratégico na transformação da sociedade. Ou seja, é necessário e importante que o Estado seja equilibrado financeiramente, que seja estável, que seja eficiente, mas não é suficiente para promover o desenvolvimento.

Convém lembrar, a propósito, um dado curioso sobre esse tipo de ajuste que se realizou no Estado do Ceará, um estado do Nordeste do Brasil. Em 1987, assumiu o governo estadual o atual Senador Tasso Jereissati, ex-

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REFORMA DO ESTADO EM NOVAS PERSPECTIVAS _ LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA*

Frederico Lustosa da Costa**

* Transcrição da intervenção no Seminário Diálogo Brasil Argentina sobre Gestão Pública Contemporânea, realizado pela Escola Brasileira de Administração Pública, FGV Projetos e Instituto de Desenvolvimento Educacional (IDE) da Fundação Getúlio Vargas e pela Dirección Nacional del Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, nos dias 21 e 22 de março de 2007, no Rio de Janeiro RJ. Uma versão em espanhol foi publicada nos anais do evento com o título “Modernización de la Gestión Pública: conquistas, limites y oportunidades” In Diálogo Argentina Brasil sobre Gestión Pública Contemporánea. Buenos Aires, Jefatura de Gabinete de Ministros, 2007.

** Professor Titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) da Fundação Getúlio Vargas (FGV).


presidente do Partido da Social Democracia Brasileira. Depois de promover um rigoroso programa de higiene administrativa, foi aclamado, ao final desse primeiro mandato, como o homem que saneou as finanças do Ceará. Depois dele, em 1991, veio o atual Deputado Ciro Gomes que continuou esse esforço de saneamento. Em seguida, Tasso Jereissati voltou ao governo e ficou mais 8 anos equilibrando as finanças e garantindo a estabilidade financeira. Quando o governador Lúcio Alcântara assumiu, em 2003, o Estado estava praticamente falido. Então, ele passou mais quatro anos pagando dívidas e ajustando a máquina. Agora, o governador que assumiu em 2007 se queixa de que as coisas não estão lá muito bem. Então, parece que esses esforços nem sempre trazem resultados.

Por quê? Porque a estabilidade e a eficiência não devem ser buscadas a serviço de nada; elas devem ser perseguidas para serem a base de um projeto de construção de uma sociedade mais justa e mais pujante. O que aconteceu nesses anos é que a participação do PIB industrial do Ceará se manteve, o emprego (ou subemprego) agrícola aumentou e a participação do Ceará no PIB nacional caiu. Ou seja, menos produção (per capita), menos arrecadação, e aí está o resultado desses esforços. Por isso a agenda da reforma deve produzir não só melhoria de eficiência da máquina, mais também benefícios sociais relevantes.

Sem dúvida, houve uma série de ganhos importantes nas reformas dos anos oitenta. Em primeiro lugar, a própria idéia de eficiência firmou-se como um valor normativo prioritário; generalizou-se a consciência de que se deve buscar, sobretudo nas áreas sociais, a eficiência. Onde os recursos são escassos devem ser mais bem aplicados; devem ser empregados com mais parcimônia, com mais prudência, com mais zelo.

Em segundo lugar, cresceu a preocupação com custos. Essas reformas enfatizaram muito esse aspecto e fizeram com que houvesse, em todos os setores da administração pública, um maior interesse em saber quanto custa cada atividade. Quanto custa uma criança na escola? Quanto custa um leito no hospital? Quanto gasta uma secretaria de fazenda para arrecadar um milhão de reais? Às vezes, se gasta muito e não se tem a

Frederico Lustosa da Costa

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medida do que é necessário e suficiente, de quanto isso pode custar menos.

Em terceiro lugar, a busca de autonomia e flexibilidade para os organismos públicos. Esse objetivo foi perseguido através da concepção de vários modelos organizacionais e da criação de novos entes públicos ou semipúblicos. Aqui no Brasil, foram criadas as agências executivas, as organizações sociais, as organizações militares prestadoras de serviços, os serviços sociais autônomos e uma série de organismos, todos orientados para a busca de flexibilidade, para a tentativa de fugir aos controles burocráticos da administração pública.

Entretanto, é importante criar mecanismos e salvaguardas para que a flexibilidade persista. Porque há na administração pública um movimento pendular entre centralização e autonomia, entre rigidez e flexibilidade. Em um momento, criam-se as ilhas de flexibilidade para determinados serviços, e, logo em seguida, vêm novas leis universalistas que enquadram todos esses organismos para que voltem a ficar sujeitos à rigidez burocrática. É preciso persistir na construção desses modelos e das condições que garantam a sua sustentabilidade ao longo do tempo.

Um quarto aspecto positivo das reformas gerenciais é a questão da avaliação. Nesses últimos trinta anos, generalizou-se a consciência da necessidade de avaliar resultados no setor público. Como os monopólios naturais, os bens públicos e semipúblicos nem sempre podem tomar o tamanho da demanda do mercado como indicador de utilidade, qualidade e satisfação; o setor público precisa avaliar seus resultados e o impacto que produzem na realidade das pessoas. A avaliação se tornou uma preocupação muito grande e foi muito incentivada no contexto das reformas. Foram criadas novas metodologias, novos instrumentos de coleta de dados, novas formas de ausculta. E isso foi um ganho muito importante para a Administração Pública.

Em quinto lugar, também ganhou importância a questão da participação. O processo de redemocratização, a emergência das organizações não governamentais no debate público e o estímulo dos organismos internacionais de fomento ensejaram a criação de instâncias

Reforma do Estado em novas perspectivas _ Lições da experiência brasileira

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de participação da população na gestão e, sobretudo, no controle social da implementação de políticas públicas. No contexto das reformas, houve certa preocupação em abrir esses espaços. A participação é um valor em si mesmo, mas é também funcional aos objetivos de um projeto de transformação social. Em princípio, mais participação favorece equanimidade e comprometimento.

E, por último, a questão da transparência. Além de uma exigência da sociedade, há, a partir dos próprios processos de informatização, de melhoria dos sistemas administrativos, uma tendência positiva de aumentar a transparência em vários aspectos da gestão pública e, sobretudo, na realização de despesa pública. Existe hoje uma série de sistemas informatizados que colocam à disposição da sociedade dados sobre quantitativo de pessoal, remuneração, decisões administrativas, agenda de autoridades e orçamento e gasto público. Essa transparência e a ação de instituições de controle, como as controladorias, o Ministério Público e os tribunais de contas, têm permitido um combate mais proveitoso à corrupção.

Esses são alguns aspectos da reforma gerencialista que produziram mudanças efetivas em aspectos instrumentais da Administração Pública. Em todos os níveis de governo, ações consistentes têm contribuído para modernizar o Estado brasileiro, no sentido de buscar a eficiência nos gastos, a transparência dos custos, a eficácia dos programas e atividades, o controle dos resultados e a responsabilização dos administradores dos dinheiros públicos.

Entretanto, a maioria das ações está orientada para a melhoria da racionalidade interna da Administração Pública e beneficia mais diretamente as estruturas orientadas para extrair recursos da sociedade e facilitar o cumprimento das obrigações legais dos cidadãos. O Estado se torna cada vez mais eficiente e operoso na hora de arrecadar impostos e exigir a observância de regras, prazos e comprovações. Hoje, existem muitas estruturas e serviços de atendimento que facilitam sobremaneira a vida do cidadão para o cumprimento de seus deveres, expedição de documentos, pagamento de taxas, resolução de pendências.

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Por isso, mais do que destacar os ganhos que as reformas gerenciais trouxeram, convém chamar a atenção para aquelas questões que ficaram em aberto, ou seja, para aqueles temas que não puderam ser ou não quiseram que fossem discutidos nos anos oitenta e noventa.

Os estudiosos da Comunicação costumam dizer que há, pelos menos, duas teorias matrizes para explicar os efeitos dos meios de comunicação de massa. A primeira assevera que a mídia cumpre uma função de agenda, dizendo-nos o que pensar, quer dizer, estabelece os temas que devem ser discutidos pela sociedade. A outra assegura que, na verdade, os meios de comunicação cumprem uma função de não-agenda, dizendo-nos o que não pensar, excluindo os temas que não podem ser discutidos. Um terceiro ponto de vista quer fazer crer que as duas perspectivas se complementam. Ao estabelecermos uma agenda de discussão, estamos, de fato, censurando uma série de temas que não queremos debater. Analogamente, os estudiosos da Gestão Pública poderão dizer que a agenda da reforma dos anos oitenta diz o que deve e o que não deve ser discutido. E, de fato, existe uma série de temas que foram excluídos da agenda da reforma gerencialista.

O primeiro ponto (e um dos mais importantes) dessa contra-agenda é a questão política. Nos anos oitenta e noventa, houve uma tendência de despolitizar a reforma do Estado. Ainda hoje, quando se discute reforma administrativa, modernização ou melhoria da gestão pública, geralmente, a ênfase é colocada nos aspectos técnicos desses processos. No Brasil, nos últimos cinco anos, tem se falado muito em choque de gestão para se referir a intervenções rápidas orientadas para a redução de custos e para a melhoria da eficiência.

Hoje, há uma crença muito difundida de que a maioria dos problemas públicos são problemas de má gestão. Basta colocar gestores eficientes e melhorar a qualidade dos instrumentos de gestão para solucioná-los. De fato, é muito importante buscar uma gestão eficiente para a consecução de resultados relevantes. Entretanto, nem todos os problemas coletivos são de natureza gerencial. Não é suficiente nomear gerentes eficazes e lhes dar ferramentas para que eles façam o milagre da multiplicação dos

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pães. O Estado e o governo lidam com problemas de natureza política, de natureza distributiva, com conflitos e interesses da sociedade. Esses problemas não são gerenciais, são eminentemente políticos. Todas as políticas públicas, sobretudo aquelas de caráter distributivo, lidam com questões políticas que devem ser tratadas politicamente. As políticas públicas são políticas. E são públicas, coletivas. O debate sobre reforma administrativa tem que recolocar a questão política, ou seja, tem que ser politizado para que ele efetivamente traga impactos positivos.

A segunda questão fundamental está relacionada com a cidadania, com o exercício dos direitos a ela inerentes, civis, políticos, sociais e os novos direitos. No Brasil, que viveu, na segunda metade do século passado, um período prolongado de ditadura, sempre houve uma preocupação muito grande com os direitos políticos, cujo exercício esteve, de fato, bastante restrito no regime militar. Em função dessas ameaças, muitas vezes, deixou-se em segundo plano a questão dos direitos civis, os direitos elementares à vida, à liberdade de ir e vir, à liberdade de escolher um trabalho que lhe convém, o direito a um tratamento respeitoso por parte das autoridades civis e militares, o acesso à Justiça etc. E se esqueceu que esses direitos, muitas vezes, estão ameaçados. O direito à vida está recorrentemente ameaçado nas grandes cidades do Brasil. Existem lugares onde se pode ir, mas não se sabe se vai voltar. Então, o direito de ir e vir também está restrito.

Até que ponto as reformas contribuem para ampliar a garantia dos direitos civis, dos direitos políticos, dos direitos sociais e dos novos direitos? Ou seja, em que medida elas dão ao Estado mais condições de assegurar a segurança do cidadão, a preservação da vida? Em que sentido elas favorecem a consolidação de um sistema político que favoreça uma competição política mais equilibrada, que dê elegibilidade a todos os seguimentos sociais? Como elas podem ajudar a Administração Pública a garantir serviços sociais básicos inerentes àqueles direitos? A reforma do Estado pode e deve contribuir para que, efetivamente, se ampliem os direitos de cidadania. E os reformadores devem se perguntar: até que ponto a intervenção que conduzem contribui para assegurar o pleno exercício dos direitos de cidadania?

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O terceiro ponto, também muito importante, é a questão do desenvolvimento, que está relacionada com o tópico anterior. Se muitos dos processos de reforma falharam no propósito de contribuir para a melhoria na prestação de serviços públicos, para a formação de políticas públicas mais efetivas e para a consolidação da ordem democrática, é porque se concentraram no ajuste fiscal, na estabilidade financeira e na eficiência do gasto. Os objetivos da reforma do Estado devem ser caudatários de objetivos sociais mais relevantes. A reforma é um meio para a construção de sociedades mais prósperas e justas, capazes de favorecer a realização dos indivíduos.

Uma reforma democrática deve estar orientada para a consolidação da cidadania e para o desenvolvimento como liberdade, a que se refere Amartya Sen. A liberdade não tem apenas sentido negativo, de ausência de restrições, mas tem também sentido positivo, de propiciadora de condições efetivas para o seu exercício. Liberdade de viver e não apenas de sobreviver; não só de ir e vir, mas de ter meios de ir e vir; de escolher uma profissão e ter possibilidade de exercê-la; de criar e de consumir os bens da cultura; de participar da definição dos destinos de sua comunidade. A reforma democrática oferece ao Estado os meios e instrumentos para promover o desenvolvimento da sociedade e favorecer a realização humana em todas as suas dimensões. Ela pretende oferecer as condições para que o Estado possa assegurar “direitos de” e “liberdades para” alguma coisa.

Assim, sempre que se planejar uma intervenção no aparelho do Estado, é necessário refletir sobre seus propósitos últimos, sobre sua contribuição para a realização de objetivos sociais relevantes, sobre sua utilidade e importância para o desenvolvimento da nação.

Um quarto elemento relevante, que pode até ter sido discutido, mas que não tem merecido o devido aprofundamento em termos de conceptualização e operacionalização, é a questão da intersetorialidade, da busca de mecanismos que assegurem maior integração das ações governamentais. A maioria dos problemas com que o Estado lida não são de natureza setorial, quer dizer, não estão restritos a um campo de

Reforma do Estado em novas perspectivas - Lições da experiência brasileira

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especialização nem à ação de um único organismo. Problemas relacionados ao desenvolvimento regional, ao meio ambiente, ao emprego, atingem diversos setores (segmentos sociais e regiões geográficas) ao mesmo tempo e requerem a atenção de instituições públicas e privadas de diferentes níveis. Então, devem ser examinados e tratados de maneira integrada. Porém, pouco se avançou na construção de modelos organizacionais efetivos (e operacionalizáveis), capazes de lidar com a intersetorialidade e com as redes interinstitucionais. É fácil enunciar axiomas sobre o desafio da intersetorialidade e desenhar diagramas engenhosos estabelecendo possibilidades de interação e intercâmbio entre órgãos e funções; o difícil é operacionalizar esses modelos e fazê-los funcionar na longa duração.

O quinto e último elemento, entre outros que poderiam ser destacados nessa agenda alternativa, diz respeito à questão da accountability. Esse tema também tem sido tratado de forma ligeira. O próprio conceito é de difícil apreensão, até porque não tem uma tradução direta para o português nem para o espanhol. A inexistência do vocábulo nos países latino-americanos dá conta da raridade da relação que descreve. A reforma gerencial pouco contribuiu para afirmar a noção de responsabilidade objetiva perante instâncias diversas e fortalecer os mecanismos de check and balances que a cada poder instituído contrapõe uma instância de controle. Ao contrário, muitas vezes, contra a neutralidade burocrática e o “comportamento populista” dos políticos eleitos, tentou afirmar a independência e o virtuosismo técnico dos entes reguladores, vistos como novas legiões de intocáveis. A reforma democrática deve persistir no fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal e vertical e instituir novas formas de controle social sobre as políticas públicas. Ainda há muito que aprender e construir nessa direção.

Se a agenda de Reforma administrativa não incorporar esses temas, se não tirar proveito dessas lições, os tecnocratas do gerencialismo vão continuar repetindo os mesmos mantras da New Public Management, perseguindo a mesma ideologia do pragmatismo (supostamente, sem ideologia) e fazendo as mesmas reformas instrumentais de alcance

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limitado. Vão continuar buscando autonomia, flexibilidade e racionalidade para organizações e processos, sem atentar para suas finalidades. Vão passar a errar com muito mais eficiência.

O governo brasileiro manteve, entre o final dos anos 70 e início dos anos 80, um Programa de Desburocratização destinado a eliminar papéis, documentos e exigências burocráticas, que foi um sucesso, um sucesso de mídia, sobretudo, porque era uma idéia charmosa. Todo dia as pessoas se vêem embaraçadas com impasses burocráticos, exigências descabidas, documentos a apresentar, formalidades a cumprir etc. Qualquer iniciativa que contribua para aliviar um pouco os sofrimentos causados por uma burocracia insensata e insensível é bem-vista. Nessa época, fez-se um enorme esforço de mobilização da sociedade para tentar desburocratizar a administração pública e se conseguiu eliminar muitos documentos e formalidades. Mas, aos poucos, tudo voltou. Por quê? Porque, muitas vezes, a burocratização nasce da escassez de recursos. O Estado democrático deve assegurar seus benefícios a todos, em igualdade de condições. Como o Estado não possui recursos suficientes para atender a todos, cobra preços não monetários para reprimir a demanda por seus serviços.

Por que existe fila? Existe fila porque o Estado não consegue atender tempestivamente a todos que demandam um bem público. A fila é uma maneira mais ou menos democrática de organizar a espera por um serviço que o Estado não tem em quantidade suficiente. Ou seja, o entrave burocrático é um custo não monetário que o Estado está cobrando para equilibrar oferta e procura por bens e serviços públicos. Aqueles que podem substituir o custo não monetário por um custo monetário pagam por serviços privados, inclusive de intermediação no acesso aos serviços públicos. Os que não podem pagar o custo não monetário nem substituí-lo por um custo monetário, muitas vezes, são obrigados a desistir.

Assim, se o Estado não consegue resolver o problema da escassez, não consegue eliminar suas causas, não tem como resolver o problema da burocratização. Se não se vai à raiz dos problemas, a simples

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racionalização, a reforma “burra” pode trazer mais problemas do que soluções.

Por outro lado, a Administração Pública deve continuar buscando melhorias em todos os aspectos relacionados ao atendimento ao público, ao ambiente e condições de trabalho, sinalização e comunicação, equipes mais preparadas para atender as pessoas, tal como ocorre nos serviços de atendimento ao cidadão (SAC's), que se multiplicaram no Brasil, onde atuam com muita eficiência. Mas esses serviços são criados mais para tratar do cumprimento de obrigações do cidadão, para expedir os documentos que ele precisa ter, para facilitar o cumprimento das exigências dos serviços fiscais. Infelizmente, como vimos, não houve melhorias significativas nos serviços que distribuem benefícios e entregam bens e serviços.

Esse é um grande desafio: fazer com que a qualidade do atendimento melhore não só nos serviços encarregados de extrair recursos da sociedade, mas, sobretudo, nas repartições através das quais o Estado aloca recursos e distribui benéficos entre diferentes setores da sociedade, sobretudo entre os menos favorecidos. Essa mudança de foco depende da própria reorientação teleológica da Reforma do Estado, do seu compromisso com os direitos de cidadania e com o desenvolvimento para as liberdades (ou com as liberdades para a realização das pessoas).

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A redefinição do novo papel da Auditoria Geral do Estado de Minas Gerais (AUGE/MG) surgiu com a implementação do Choque de Gestão, um conjunto de medidas de natureza legal e administrativa para modernizar e dar eficiência ao serviço público mineiro. Através da Lei Delegada 133/2007, a Auditoria se reestruturou para atender às necessidades de avaliação da atuação governamental em seus aspectos operacionais e quanto ao impacto das ações adotadas. Planejar, coordenar e executar os trabalhos de auditoria operacional, de gestão e de correição administrativa são as

AUDITORIA DE GESTÃO: MODELO QUE BUSCA A AVALIAÇÃO DE RESULTADOS

Entrevista com a Dra. Maria Celeste Morais Guimarães

Frente à Auditoria Geral do Estado de Minas Gerais encontra-se uma mineira de 47 anos, natural de Boa Esperança, Presidente do Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno, advogada, administradora, servidora de carreira do Tribunal de Contas do Estado e profunda conhecedora do sistema de auditoria de gestão, Dra. Maria Celeste Morais Guimarães.

funções da AUGE.

Nesta entrevista, concedida a Vanessa Arruda Duguet, jornalista e professora da Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”, a Dra. Maria Celeste esclarece sobre as mudanças ocorridas no sistema mineiro de auditoria de gestão.

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Minas Gerais encontra-se em posição privilegiada, muito à frente dos demais estados, nesse processo avaliativo. Somos, sem dúvida alguma, referência de controle interno para o país.

PPP - O Governo do Estado, com o objetivo de focar sua missão de tornar “Minas um melhor lugar para se viver”, tem adotado um modelo de gestão voltado para resultados, envolvendo ações de racionalização dos gastos públicos, modernização e incremento de arrecadação de tributos, ampliação da participação dos agentes de mercado e do terceiro setor na gestão pública, entre outras. Nesse sentido, como a Auditoria de Gestão vem mensurando as ações governamentais frente a este modelo?

Dra. Maria Celeste - Com a finalidade de acompanhar e avaliar a efetividade da gestão pública e dos programas governamentais nos órgãos e entidades do Poder Executivo, a Auditoria Geral do Estado criou a SCAG _ Superintendência Central de Auditoria de Gestão, que tem como objetivo subsidiar os dirigentes estaduais com trabalhos de auditoria fornecendo informações, sugestões e recomendações para uma melhor implementação dos programas e projetos, bem como uma maior transparência das ações governamentais.

A Diretoria Central de Auditoria em Programas Governamentais (DCAPG), integrante da SCAG, utiliza o modelo de avaliação proposto pelo Tribunal de Contas da União (TCU), entidade nacional precursora dessa metodologia, que, para tanto, contou com o apoio do Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) do Reino Unido.

PPP - O novo modelo de gestão vem sendo apontado como exemplo para outros Estados?

Dra. Maria Celeste - Sim. É um modelo que vem chamando atenção de outros estados brasileiros e da própria ONU. Trata-se de uma auditoria

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Dra. Maria Celeste Morais Guimarães


baseada em resultados que leva em conta o objeto do programa social e os meios disponibilizados que fazem deste trabalho uma ferramenta poderosa de avaliação dos programas e de indicação de medidas para obter resultados.

PPP - Quais foram os programas auditados e como ocorreu o processo?

Dra. Maria Celeste - A cada ano são escolhidos seis programas públicos como objetos de auditoria. Até hoje foram auditados os seguintes programas: Lares Geraes (COHAB), Minas sem Fome (EMATER), 100% Eletrificação Rural (CEMIG), PROMG E PROACESSO (Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas e DER-MG), Saúde em Casa (Secretaria de Estado de Saúde) e Saneamento Básico (COPASA).

Na auditoria entrevistam-se especialistas da área, gerentes e envolvidos nos programas e os auditores vão a campo para verificar a efetividade das ações. Entrevistam-se, também, os usuários, que são os beneficiários finais da ação governamental. Dessa forma, faz-se uma “radiografia” dos programas.

Após conclusão dos relatórios, os mesmos são apresentados aos respectivos responsáveis, para que esses possam apresentar as justificativas e fazer comentários sobre a avaliação e as recomendações propostas.

Cumpre-nos ressaltar a importância da participação e colaboração dos gestores dos Programas no momento da execução dos trabalhos da auditoria, como, também, quando da implantação das recomendações e sugestões dos relatórios de auditoria, o que agrega maior efetividade aos trabalhos da Auditoria-Geral, garantindo uma gestão pública mais eficiente, eficaz e efetiva dos Programas Governamentais.

Nesse sentido, a Auditoria-Geral, frente ao novo modelo gerencial, vem contribuindo para essa perspectiva de um governo comprometido com a melhoria contínua de seus processos de otimização de desempenho, de redução de custos e, principalmente, incremento da qualidade dos serviços prestados aos seus cidadãos. A despeito da complexidade e das limitações inerentes ao tema, qual seja o de políticas públicas, considera-se que os programas públicos vêm apresentando um desempenho satisfatório.

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Auditoria de Gestão: modelo que busca a Avaliação de Resultados


PPP - Com relação ao “Acordo de Resultados”, que é um processo de reformulação do modelo de contrato de gestão entre órgãos/entidades do Estado e o próprio Estado, quais são os principais objetivos traçados para a AUGE a serem alcançados por meio desse instrumento?

Dra. Maria Celeste - O Acordo de Resultados foi adotado pela Administração Pública de Minas Gerais durante o “Choque de Gestão” realizado pelo Governo. A sua implementação se deu efetivamente no exercício de 2004, após longo processo de discussão e desenvolvimento, culminando com a assinatura do primeiro acordo. Em 2007, o modelo foi reestruturado e novos contratos de gestão foram assinados. Decorrentes dos Acordos de Resultados, estes instrumentos de pactuação têm por objetivos:

- Viabilizar a estratégia de governo por meio da disseminação da contratualização de resultados e sua respectiva avaliação;

- Alinhar o planejamento e ações do acordado com o planejamento estratégico do governo com as políticas públicas instituídas e os demais programas governamentais;

- Melhorar a qualidade e eficiência dos serviços prestados à sociedade;

- Melhorar a qualidade do gasto público

- Dar maior transparência às ações das instituições públicas envolvidas e facilitar o controle social sobre a atividade administrativa estadual;

- Estimular, valorizar e destacar servidores, dirigentes e órgãos ou entidades que cumpram suas metas e atinjam os resultados previstos.

No âmbito da Auditoria Geral, os principais objetivos a serem alcançados, por meio do Acordo de Resultados, estão traçados em seu Mapa Estratégico. São eles:

- Aperfeiçoamento do Sistema Central de Auditoria Interna;

- Excelência Operacional;

- Articulação Interna do Sistema Central de Auditoria Interna;

- Gestão de Recursos Humanos;

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- Gestão de Tecnologia da Informação e Comunicação (TI).

Esses macro-objetivos foram desdobrados em perspectivas e objetivos estratégicos que convergem em busca do cumprimento da missão institucional, que é “exercer o controle da gestão pública com eqüidade e compromisso social”.

[...] A AUGE/MG, frente ao novo modelo gerencial, vem contribuindo para essa perspectiva de um governo comprometido com a melhoria contínua de seus processos de otimização de desempenho, de redução de custos e, principalmente, incremento da qualidade dos serviços prestados aos seus cidadãos.

PPP - Existem desafios que podem dificultar estes objetivos?

Dra. Maria Celeste - Os desafios que podem dificultar o alcance desses objetivos se referem, principalmente, à adaptação dos servidores ao modelo proposto, uma vez que exigirá dos mesmos um comprometimento contínuo em relação às metas a serem alcançadas e, ainda, à carência de recursos humanos, materiais e financeiros.

PPP - Que avaliação se pode fazer dos programas auditados frente ao Acordo de Resultados?

Dra. Maria Celeste - No que tange à avaliação dos acordos de resultados, a partir dos trabalhos de auditoria realizados em 2006 e 2007, salientamos que, num primeiro momento, foi possível constatar a presença de diversas barreiras e inconformidades para o cumprimento das metas, seja por questões administrativas, seja por motivos externos.

Constatamos que as metas de desempenho dos Acordos de Resultados estão organizadas, basicamente, em duas modalidades. A primeira,

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representada pelo Quadro de Indicadores e Metas, contendo os indicadores de desempenho das instituições acordadas e as respectivas metas fixadas. A segunda, representada pelo Plano de Ação e Melhoria, contendo as ações a serem realizadas para o auxílio ao alcance das metas dos indicadores ou para o auxílio à otimização da governança organizacional.

A partir dos indicadores e das ações, a Comissão de Acompanhamento e Avaliação, responsável por auxiliar o ente acordado e por avaliar a execução das metas do Acordo de Resultados, determina o resultado do desempenho final do órgão/entidade fixando a nota aferida ao Contrato e, conseqüentemente, declarando o cumprimento ou não das disposições constantes no Instrumento.

Ressalta-se, de imediato, a impossibilidade de se auditar a plenitude dos indicadores e das ações. Portanto, foram determinadas, para os Acordos dos órgãos/entidades trabalhados, amostras representativas, selecionadas em conformidade com os critérios técnicos estabelecidos.

Pode-se aferir, a partir das constatações levantadas nos relatórios de auditoria, que grande parte das dificuldades apresentadas pelos órgãos/entidades signatários estava relacionada à imprecisão dos nomes dos indicadores, à falta de clareza e a erro das informações constantes nas descrições, ou ao desenvolvimento e má utilização/não utilização das fórmulas para o cálculo dos indicadores. Além disso, metas inadequadas e fórmulas erradas influenciaram no desempenho final da instituição, interferindo de forma negativa para que os objetivos da pactuação dos Acordos fossem alcançados.

Outros problemas específicos detectados durante os trabalhos de auditoria foram a ausência de documentação comprobatória do cumprimento das metas; múltiplas fontes e dados discrepantes para se comprovar a mesma informação; informação de cumprimento de meta superior ao constatado n a d o c u m e n t a çã o co m p ro b a t ó r i a e a p rove i t a m e n t o, p e l o s órgãos/entidades signatários, das imprecisões terminológicas nos nomes e descrições dos indicadores como forma de facilitar o cumprimento das metas.

Conclui-se que grande parte dos problemas constatados pelas auditorias

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re a l i z a d a s o r i g i n o u - s e d a s d i f i c u l d a d e s e n co n t ra d a s p e l o s órgãos/entidades em se adaptar ao modelo de gestão proposto pelo Contrato de Gestão, que exige mais produtividade dos servidores e maior organização, os quais deverão ser desenvolvidos gradualmente.

Portanto, é mister que os acordados sejam acompanhados de forma mais próxima pelas Comissões de Acompanhamento e Avaliação, auxiliando e propondo alternativas às dificuldades doravante apresentadas e tornando a Administração Pública mais eficiente e profissional.

PPP - A AUGE tem executado os primeiros trabalhos de auditoria de gestão voltados para avaliação de resultados relativos aos termos de parceria celebrados entre os entes estatais e as OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público). Considerando que essas têm substituído o Estado em determinadas ações, quais são os resultados primários encontrados?

Dra. Maria Celeste - O Termo de Parceria (TP) representa um novo marco legal para a execução de serviços de relevância pública em parceria com a iniciativa privada e a sociedade civil organizada. A OSCIP faz parte dessa nova forma de realização de políticas públicas, na qual o governo compartilha com a iniciativa privada a execução dessas ações. Objetiva-se, assim, a consolidação da capacidade dos atores sociais em compreender e intervir adequadamente na elaboração, execução e acompanhamento de tais políticas.

Visando buscar a eficiência e efetividade dos TP celebrados entre o Estado e as OSCIP, foi atribuída à Auditoria-Geral a competência não apenas de verificar a conformidade dos gastos realizados, mas, também, de avaliar a forma como se dá a gestão destas entidades e o alcance dos objetivos com elas pactuados, ratificando a importância da realização concomitante de auditorias de gestão e operacional.

O mecanismo padrão de controle e avaliação de todos os TP é o Relatório Gerencial (ou Relatório de Execução), documento emitido pela OSCIP, trimestralmente, apresentando o andamento do TP no tocante aos



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indicadores, ações estruturantes e realização financeira no período em questão. Com base nele, a Comissão de Avaliação (CA), formada por um representante da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), um representante do órgão parceiro, um representante da OSCIP e um representante do Conselho de Políticas Públicas, caso exista, analisa as informações prestadas e, por sua vez, emite relatório conclusivo sobre os resultados alcançados. Esse documento, denominado Relatório de Avaliação, pontua a OSCIP frente ao cumprimento de suas metas e à realização das ações previstas.

PPP - No tocante a todo o processo de implementação e realização de um Termo de Parceria, quais são os momentos de atuação da AUGE /MG?

Dra. Maria Celeste -A Auditoria-Geral atua em três momentos distintos. Na celebração, no aditamento e na execução do TP. Na celebração do TP atua analisando, principalmente, o Programa de Trabalho, no qual são verificados o objeto da parceria, os indicadores e metas pactuados e as ações, bem como a adequação da documentação apresentada. Nesse momento, o foco de análise é a pertinência de tais aspectos. No aditamento, a AUGE executa os mesmos trabalhos realizados na fase de celebração, uma vez que, nessa fase, ocorre uma renovação do Termo e revisão das metas. Procede-se, também, à análise dos resultados alcançados pela OSCIP quando da execução do Termo anterior, por meio do confronto entre o Relatório Gerencial e o Relatório de Avaliação. Já na fase de execução da TP, ocorre a auditoria propriamente dita, verificando “in loco” a conformidade e a veracidade das informações contidas no Relatório Gerencial e a pertinência da avaliação da CA. A análise poderá ser feita com o objetivo de verificar o regular cumprimento das metas e ações pactuadas, assim como a conformidade das despesas da OSCIP. É nesse momento, também, que se faz uma análise comparativa entre os resultados obtidos pela OSCIP e os anteriormente obtidos pelo órgão estatal parceiro. A Auditoria-Geral utiliza procedimentos específicos, junto aos beneficiários do programa/projeto, para coleta de informações que subsidiem tal análise.

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PPP - Poderia exemplificar?

Dra. Maria Celeste - Como exemplo, citamos a auditoria realizada no Termo de Parceria celebrado entre a Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude (SEEJ) e a OSCIP de “De Peito Aberto Incentivo ao Esporte de Minas Gerais”, para a realização dos jogos do interior de Minas (JIMI) 2007. O trabalho, realizado pela DCACG/SCAG, teve como objetivo verificar a efetividade dos instrumentos de gestão e os resultados pactuados entre a SEEJ e a DE PEITO ABERTO, bem como os indicadores de desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de consecução, otimização de custos e eficácia na detecção dos resultados.

A equipe da DCACG, utilizando as técnicas de observação direta, entrevista e questionário, executou, de forma inédita, auditoria de gestão concomitante à execução do Termo. Os trabalhos ocorreram durante a realização da 3ª. Etapa do JIMI/2007, realizada em Uberlândia/MG, no período de 04 a 14 de outubro de 2007.

Avaliamos, nessa data, a atuação da OSCIP comparativamente à atuação estatal anterior, quando foram aplicados questionários e/ou feitas entrevistas com uma amostra de 153 atletas e 28 representantes de prefeituras, dos 81 municípios participantes do JIMI/2007.

As análises decorrentes das auditorias de gestão e operacional referentes à execução ou prestação de contas do TP têm seus resultados apresentados sob forma de Relatório de Auditoria, que é enviado ao ente estatal parceiro, à OSCIP e à SEPLAG.

Há, ainda, muito a se percorrer no caminho de avaliação das OSCIP, especialmente no que tange aos aspectos de eficiência e efetividade dos trabalhos em relação ao exercício daquelas atividades anteriormente realizadas pelo próprio Estado. Contudo, Minas Gerais encontra-se em posição privilegiada, muito à frente dos demais estados, nesse processo avaliativo. Somos, sem dúvida alguma, referência de controle interno para o país.

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PPP - Há profissionais capacitados e suficientes para desenvolver essa tarefa?

Dra. Maria Celeste - Temos hoje uma preocupação muito grande em capacitar os técnicos. Tanto que já temos o Curso Superior de Tecnologia em Gestão de Finanças Públicas e Auditoria Governamental, na Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”/UEMG, aqui em Belo Horizonte. Nós já estamos preparando, tanto quanto possível, não só para o Estado, mas para municípios e outros órgãos públicos, um profissional para o exercício dessas funções. Então, eu vejo que do ponto de vista operacional estamos fornecendo ao mercado e à administração pública um profissional preparado porque há uma carência muito grande de pessoal para atuar nessa área.

[...] Percebo que quando os técnicos que vão ao interior retornam desse trabalho, eles retornam motivados, acreditando que realmente o que estão fazendo é uma contribuição que traz maior segurança e credibilidade ao serviço público. Eles adquirem consciência da dimensão e importância desta gestão voltada realmente para o social.

PPP - E quanto aos profissionais que já atuam na AUGE/MG?

Dra. Maria Celeste - Estão bem mais preparados e sendo vistos como parceiros e não como os auditores de antigamente, com “pastinha” debaixo do braço, levando apreensão e punição. Com isto foi possível enxergar um outro lado que é muito importante, ou seja, o crescimento pessoal. O técnico que vai ao interior, que visita uma casa, que faz perguntas, que se envolve e que tem essa preocupação com o resultado do programa, sempre volta diferente do que foi. Ele toma consciência da dimensão do nosso trabalho, de um País com carências e o Estado de Minas Gerais também as tem, volta sensibilizado. É um trabalho sacrificante, penoso. Às vezes, ele não encontra um bom hotel e nem uma boa pousada, tendo que dormir em outra cidade, enfrentando estrada de terra ... Percebo que, quando retornam desse trabalho, os técnicos retornam motivados, acreditando que realmente o que

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estão fazendo é uma contribuição que traz maior segurança e credibilidade ao serviço público. Eles adquirem consciência da dimensão e importância desta gestão voltada realmente para o social. Sabemos que o papel aceita tudo, no papel é tudo muito bonito, as metas estão cumpridas, os recursos são muito bem empregados, mas na hora em que o técnico vai lá e enfrenta a realidade e vê com os próprios olhos o que foi feito, conversa com o beneficiário e vê que a realidade é outra, com certeza, isso gera crescimento pessoal para ele. É esta realidade que nós vamos levar para o gestor, a fim de redirecionar ou até mesmo dizer a ele: “Olha o programa não está atingindo o objetivo”. É muito gratificante. É uma visão nova da função do auditor.

NOTA TÉCNICA

(1) ONU - Organização das Nações Unidas

(2) COHAB - Companhia de Habitação do Estado de Minas Gerais

(3) EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais

(4) CEMIG - Companhia Energética de Minas Gerais

(5) DER/MG - Departamentos de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais

(6) COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais

(7) JIMI - Jogos do Interior de Minas Gerais

(8) UBS - Unidade Básica de Saúde

( 9 ) S E D R U - S e c r e t a r i a d e E s t a d o d e Desenvolvimento Regional e Política Urbana.

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Anexo I - ANÁLISE DOS PROGRAMAS

1 - Lares Geraes

Na avaliação do Projeto Estruturador Lares Geraes _ O Programa contribuiu para a inclusão social dos beneficiários. O fato de as famílias passarem a habitar um espaço próprio que contemple boas condições de infra-estrutura, salubridade e segurança dignifica seus habitantes, melhorando, inclusive, a auto-estima das famílias. Em todos os municípios visitados, observou-se que as casas possuem boas condições de habitabilidade. Existe o mínimo de infra-estrutura e segurança, ou seja, disponibilidade de esgoto, água encanada, luz elétrica e coleta de lixo. As casas só foram entregues aos moradores quando a infra-estrutura básica de água, luz e esgoto ficou pronta. Isso gerou satisfação em todos os moradores entrevistados.

Municípios avaliados: Florestal, Betim, Arcos, Matutina, Candeias e São Sebastião do Paraíso.

2 - Saúde em Casa:

Na avaliação do Projeto Estruturador Saúde em Casa _ Do total de 165 usuários entrevistados nos 17 municípios visitados, 58% notaram alguma diferença positiva na saúde da sua família depois que passaram a freqüentar a UBS. A Auditoria constatou que 97% dos usuários entrevistados freqüentam as UBS em que estão cadastrados e que 81% deles alegaram que a infra-estrutura da UBS é adequada e 68% a consideraram como suficiente. Pôde-se constatar que os usuários estão, de modo geral, satisfeitos em relação à infra-estrutura física das UBS.

Municípios avaliados: Ibirité, Contagem, Monte Carmelo, Grupiara, Bugre, Aracitaba, Iapu, Esmeraldas, Caranaíba, Ponto dos Volantes, Padre Paraíso, Coração de Jesus, Janaúba, Jequitaí, Lassance, Porteirinha, Várzea da Palma.

3 - Saneamento Básico _Mais Saúde para Todos

Na avaliação do Projeto Estruturador Saneamento Básico – Mais Saúde para Todos. Os beneficiários dos módulos sanitários, cuja ação está a

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cargo da SEDRU, consideram-se 100% satisfeitos com o Programa. Nas ações avaliadas a cargo da COPASA, relativas à ampliação dos sistemas de abastecimento de água e esgoto, nos quesitos de regularidade no abastecimento, manutenção dos serviços, ao atendimento e à qualidade do serviço prestado pela COPASA, 95% dos entrevistados se consideram satisfeitos ou muito satisfeitos.

Municípios avaliados: Bonfim, Brasília de Minas, Crucilândia, Curvelo, Diamantina, Guaraciaba, Patis, São José do Divino, Serro e Urucânia.

4 - 100% de Eletrificação Rural

Projeto Estruturador 100% de Eletrificação Rural_ A satisfação dos beneficiários foi grande com a possibilidade de acesso à energia. Todos estavam satisfeitos com a aquisição de eletrodomésticos como televisões, antenas parabólicas, geladeiras, liquidificadores, bombas d'água, ferros-elétricos, rádios etc. Com a instalação de energia elétrica, 88% dos beneficiários entrevistados adquiriram ou ganharam algum bem que pudesse ser utilizado com ela.

Anexo II - PROGRAMAS AVALIADOS

Ordem T echo Ar val adoi Km1 M 0 G 04 Sarzed o - b té I iri ; 10,02 M 0 G 06 Entroncamento da MG 050 Vianóp lis) ( o - E mera dass l 21,93 M 8 G 80 Cara óis c - Nova Contagem - Co ant gem

21,74 BR 482 t era a I av v - o a e C nselheiro L faiet

24,05 M 5 G 43 Entroncamento da BR 81 3 - Cae ét

13,5

6 Rod iov a M T 494 G - M ro d e ro or o F r - São Tiago

17,97 Rod i M 3 ov a G 32 - Entro a onc mento da BR 381 Bom Sucess - b ru I itu na 16,28 Rod i Mov a G 332 - c R Entron amento da B 381 - nt io A a Sa o Antôn do mp ro - Bom

S ce ou ss19,0

9 Rod i E tron amento 5 ov a n c BR 26 - Acesso a Itum rimi

5,1

10 Rod i L G 808 ov a M - o C ntagem - E tronc mento MG432 C racóis)n a ( a

21,7

11 Rod i Mov a G 030 - c Entron amento Nova Lima - Rio c m A i a

20,212 A e so c s - Entroncamento MG-030 - a osos R p 6,313 Rod i M 0 ov a G 60 - Ent cron amento MG 050 (Vianópolis) - E mera dass l 21,9

21 ,49

A - PROMG (1 a 9 Funcional e de 10 a 13 Pleno)

Fonte: Superintendência Central da Auditoria de Gestão

225



Ordem Trecho Avaliado Km1 MG 124 Senador Firmino - Brás Pires 21,92 MG 124 Divinésia - Ubá 13,03 MG 124 Divinésia - Senador Firmino 14,54 Lavras - Luminárias MGT 354

26,15 Entroncamento MGT 354 acesso a Ingaí

5,16 Rodovia MG 270 - Desterro de Entre Rios - Entre Rios de Minas

34,17 Rodovia LMG 824 - Doresopólis - entroncamento da Rodovia MG 050

23,08 Rodovia MGT 265 -

Desterro de Melo

18,39 Rodovia de Ligação - Santana do Monte - Entroncamento BR040

15,1

10 Rodovia LMG 732 - Estrela do Sul - Grupiara

32,311 Rodovia MG 329 - Oratórios

9,0

12 Rodovia MG 311 - Pescador Entroncamento BR 116 20,813 MGT 342 - Caraí entroncamento BR 116 (Catuji) 26,314 MGT 342 - Frei Gaspar - Teófilo Otoni

26,0

15 Itaipé - entroncamento BR 116

12,3

16 MGT 451

-

Marilac entroncamento BR 116

28,617 MG 217 - Poté - Malacacheta

14,818 LMG 710

- Ladainha - Poté.

28,119 MGT 342

- Frei Gaspar - Ouro Verde Minas

18,220 MG 211 - Novo Cruzeiro - Itaipé 30,021 Patis entroncamento BR 135 16,022 MG 202 - Ubaí - São Romão 34,723 MG 202 - Brasília de Minas - Ubaí 47,0

515,2

Fonte: Superintendência Central da Auditoria de Gestão*Total de Km PROACESSO e Pro MG = 734

B - PROACESSO*

Ordem Órgão Estatal Data01 Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM 30/05/200602 Secretaria Estadual de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável

- SEMAD 19/05/2006

03 Instituto Mineiro de Agropecuária - IMA

30/06/200604 Fundação Ezequiel Dias - FUNED 05/11/200605 Instituto de Pesos e Med idas do Estado de Minas Gerais -

IPEM

05/11/2006

06 Fundação Clóvis Salgado

22/12/2006

07 Instituto Estadual de Florestas - IEF 14/09/200708 Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural -

EMATER-MG18/10/2007

Anexo III - RELATÓRIOS DE AUDITORIA EM ACORDOS DE RESULTADO

Fonte: Superintendência Central da Auditoria de Gestão.

226



Ordem OSCIP Órgão Estatal Parceiro Data01 Associação de Desenvolvimento da

Radiodifusão de Minas GeraisFundação TV Minas Cultural e Educativa

29/05/2007

02 De Peito Aberto Incentivo ao Esporte de Minas Gerais

Secretaria de Estado de Esportes e Juventude

02/07/2007

03 Associação de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais

Fundação TV Minas Cultural e Educativa

13/07/2007

04 Associação de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais

Fundação TV Minas Cultural e Educativa

18/07/2007

05 Centro Integrado de Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social

20/07/2007

06 Movimento

das

Donas

de

Casa

e

Consumidores

de

Minas

Gerais

Secretaria de Estado de Governo

30/08/2007

07 Instituto Cultural Orquestra Sinfônica

Fundação Clóvis Salgado

31/08/200708 Centro Mineiro

de

Alianças

Intersetoriais

Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

28/09/2007

09 Fundação de Educação Geni Nunes Secretaria de Estado de Educação

18/10/2007

Anexo IV - RELATÓRIOS DE AUDITORIA NAS OSCIP

Fonte: Superintendência Central da Auditoria de Gestão (Notas Técnicas elaboradas pela SCAG em 2007 referentes às OSCIP)

227



NOTA ESPECIALAPUNTE PARTICULAR

NOMINATIVA DO CONSELHO EDITORIAL

1. Alejandra Faúndez _ FLACSO/Chile

Mestre em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade do Chile. Investigadora na área de gênero e políticas sociais,Coordenadora de Docência e Extensão da FLACSO/Chile. Consultora e avaliadora de organismos públicos nacionais e internacionais como FNUAP, UNESCO, PNUD, BID, OPS/OMS, SEGIB e AECI em temas de políticas públicas, indicadores sociais e planejamento social com enfoque participativo e de gênero. Tem exercido cargos de gerência em organismos não governamentais, no Ministério de Planejamento e Cooperação do Chile, na Universidade do Chile, no Serviço Nacional da Mulher. Tem escrito numerosas publicações nas áreas de sua especialidade. Membro da Comissão Mundial de Determinantes Sociais da Saúde (OMS) e do Comitê Acadêmico da Rede de Avaliação, Seguimento, Monitoramento da América Latina e do Caribe (RELAC).

CALIFICACIÓN DEL CONSEJO EDITORIAL

INTERNACIONAL

Maestra en Gestión y Políticas Públicas por la Universidad de Chile. Investigadora en el área de género y políticas sociales y Coordinadora de Docencia y Extensión de la FLACSO/Chile. Se desempeña como consultora y evaluadora de organismos públicos nacionales e internacionales como FNUAP, UNESCO, PNUD, BID, OPS/OMS, SEGIB y AECI en temas de políticas públicas, indicadores sociales y planificación social con enfoque participativo y de género. Ha ejercido cargos de gestión en organismos no gubernamentales, en el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile y en la Universidad de Chile, en el Servicio Nacional de la Mujer. Ha escrito numerosos artículos publicados en las áreas de su especialidad. Miembro de la Comisión Mundial de Determinantes Sociales de la Salud (OMS) y del Comité Académico de la Red de Seguimiento, Evaluación y Monitoria en América Latina y el Caribe (RELAC).

- INTERNACIONAL|

231


2- Enrique Martinéz Larrechea _ UDE/Uruguai

Doutor em Relações Internacionais pela Universidade del Salvador/ Argentina, e Mestre em Ciências Sociais pela FLACSO/Argentina. Diretor do Programa de Formação Avançada em Educação (Doutorado e Mestrado) da Universidad de La Empresa/Montevidéu. Membro da Sociedade Uruguaia de Promoção da Ciência e Tecnologia (SUPCYT); da Sociedade Argentina de Educação Comparada (SAECE); da Associação Civil e Centro de Estudos do Desenvolvimento Social/Uruguai (CEDESO). Exerceu o cargo de Diretor de Educação do Ministério de Educação e Cultura do Uruguai. Atuou como consultor do Instituto Internacional para a Educação Superior na América Latina e no Caribe (IESALC/UNESCO); da Organização dos Estados Americanos (OEA); da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Foi Coordenador Nacional do Projeto de Investigação pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, (BID). Tem inúmeros trabalhos publicados sobre a educação superior e sobre as reformas educativas da América Latina e Caribe.

Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad de El Salvador/ Argentina, y Maestro en Ciencias Sociales por la FLACSO/Argentina. Director del Programa de Formación Avanzada en Educación (Doctorado y Maestría) de la Universidad de La Empresa/Montevideo. Miembro de la Sociedad Uruguaya de Promoción de la Ciencia y Tecnología (SUPCYT); de la Sociedad Argentina de Educación Comparada (SAECE); de la Asociación Civil y Centro de Estudios del Desarrollo Social/Uruguay (CEDESO). Ejerció el cargo de Director de Educación del Ministerio de Educación y Cultura del Uruguay. Posee trabajos desarrollados como consultor del Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC/UNESCO), de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Fue Coordinador Nacional del Proyecto de Investigación por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Tiene innúmeros trabajos publicados sobre la educación superior y respecto de las reformas educativas en América Latina y el Caribe.

232


3 - Marta Eugenia Picado Mesen _ UCR/ Costa Rica

Mestre em Avaliação Educacional pela Universidad de Costa Rica e graduada em Trabalho Social pela Universidad de Costa Rica. Diretora do Mestrado em Avaliação de Programas e Projetos de Desenvolvimento e Vice-diretora da Escola de Trabalho Social da Universidade de Costa Rica. Atua como professora de graduação e pós-graduação e tem vasta experiência em projetos nas áreas sociais, no campo da administração e do desenvolvimento social, no âmbito da educação não formal e da comunicação social.

4 - Myriam Cardoso Brum _ UAM/México

Doutora em Ciências Políticas e Sociais pela Faculdade de Ciências Políticas da Universidade Nacional/México. Coordenadora de Licenciatura Política e Gestão Social, e do Mestrado em Políticas Públicas da Universidade Autônoma Metropolitana do México. Chefe da Área de Investigação em Política e Gestão Pública do Departamento de Política e Cultura da “Casa Aberta ao Tempo”/México, Diretora da Área de Programas Acadêmicos, Ciências Sociais e Administrativas do Instituto Nacional de Saúde Pública (INSP/México).Membro do Sistema Nacional de Investigadores/México. Publicou numerosos trabalhos no México, EUA, Argentina, Venezuela e Reino Unido. Dedica-se à investigação de políticas públicas; avaliação de políticas, programas e projetos de desenvolvimento social; políticas sociais de saúde e descentralização; formação gerencial de dirigentes.

Maestra en Evaluación Educacional por la Universidad de Costa Rica y licenciada en Trabajo Social por la misma universidad. Directora de Maestría en Evaluación de Programas y Proyectos de Desarrollo y subdirectora de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad de Costa Rica. Se desempeña como profesora de licenciatura y postgrado y posee vasta experiencia en proyectos en las áreas sociales, en el campo de la administración y del desarrollo social, en el ámbito de la educación no formal y en el de la comunicación social. 233


Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional/ México. Coordinadora de Licenciatura Política y Gestión Social, y de Maestría en Políticas Públicas de la Universidad Autónoma Metropolitana de México. Jefa del área de Investigación en Política y Gestión Pública del Departamento de Política y Cultura de la “Casa Abierta al Tiempo”/ México y, además, directora del área de Programas Académicos, Ciencias Sociales y Administrativas del Instituto Nacional de Sanidad Pública (INSP/ México). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores/ México. Ha publicado numerosos trabajos en México, EEUU, Argentina, Venezuela y Reino Unido. Se dedica a la investigación de políticas públicas, evaluación de políticas, programas y proyectos de desarrollo social, políticas sociales de sanidad y descentralización y formación gerencial de dirigentes.

Ph.D. en Políticas, Planificación y Gestión de la Educación. Director del Programa de Postgrado en Políticas y Administración de la Educación y del Programa Interinstitucional de Doctorado en Educación de la

5 - Norberto Fernández Lamarra _ UTF/Argentina |

PH. D. em Políticas, Planejamento e Gestão da Educação. Diretor do Programa de Pós-graduação em Políticas e Administração da Educação e do Programa Interinstitucional de Doutorado em Educação da Universidade Nacional de Três de Febrero (UTF/Argentina), onde dirige o Núcleo Interdisciplinar de Formação e Estudos para o Desenvolvimento da Educação. Preside a Sociedade Argentina de Estudos Comparados em Educação e integra o Conselho Nacional de Investigações Científicas e Técnicas (CONICET/Argentina). Investigador e consultor nacional e internacional na área de políticas, administração e gestão da educação (para a UNESCO e outros organismos internacionais). Como Consultor do IESALC/UNESCO foi encarregado da elaboração do Estudo sobre a Educação Superior na Argentina e dos estudos regionais para a América Latina e Caribe. Foi membro da Comissão Nacional de Avaliação e Creditação Universitária, de 1996 a 2001(CONEAU/Argentina). É autor de mais de 100 publicações sobre a educação argentina e latino-americana.

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Universidad Nacional de Tres de Febrero (UTF/Argentina), en donde dirige el Núcleo Interdisciplinario de Formación y Estudios para el Desarrollo de la Educación. Preside la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación y forma parte del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET/ Argentina). Investigador y consultor nacional e internacional en el área de políticas, administración y gestión de la educación (UNESCO y otros organismos internacionales). Como consultor del IESALC/ UNESCO fue encargado de la elaboración del Estudio sobre la Educación Superior en Argentina y de los Estudios Regionales para la América Latina y el Caribe. Fue miembro de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, de 1996 a 2001 (CONEAU/ Argentina). Es autor de más de 100 (cien) publicaciones acerca de la educación argentina y latinoamericana.

NACIONAL

Doctor en Química Orgánica y Biológica por la UFMG. Presidente de la Fundación Renato Azeredo/MG. Ex rector de la UEMG (1991-1998). Ex presidente de la Fundación João Pinheiro/MG. Doctor Honoris Causa por la UERJ. Miembro de la Academia Minera de Letras. Miembro del Instituto Histórico y Geográfico de Minas Gerais. Ha recibido varias medallas en el ámbito nacional (Mérito Educacional del MEC) y provincial (Santos Dumont e Inconfidencia).

- NACIONAL |

1 - Aluísio Pimenta _ FRA/MG

Doutor em Química Orgânica e Biológica pela UFMG; Doutor Honoris Causa da UERJ. Presidente da Fundação Renato Azeredo/MG; ex-Reitor da UEMG (1991-1998); ex-presidente da Fundação João Pinheiro/MG; Membro da Academia Mineira de Letras; Membro do Instituto Histórico e Geográfico de Minas Gerais. Recebeu várias medalhas no âmbito nacional (Mérito Educacional do MEC) e estadual (Santos Dumont e Inconfidência).

235


2 - Antônio de Pádua Nunes Tomasi _ CEFET/MG

Doutor em Sociologia pela Université de Paris VII – Université Denis Diderot; Mestre em Ciência Política pela UFMG. Especialista em Maîtrise en Sociologie pela Université de Paris VII - Université Denis Diderot. Licenciado em Psicología pela Universidad FUMEC. Professor Adjunto do Mestrado em Educação Tecnológica do CEFET-MG. Consultor do Instituto Cultural Flávio Gutierrez. Desenvolve projetos de pesquisa e extensão nas áreas de Sociologia do Trabalho e Filosofia da Ciência e da Tecnologia. Autor de livros, capítulos de livros e diversos artigos em periódicos científicos.

3 - Bruno Lazarotti Diniz Costa _ FGP/MG

Doutor em Sociologia e Política pela UFMG. Pesquisador Pleno da Fundação João Pinheiro/Minas Gerais com linhas de pesquisa em processos de descentralização de políticas públicas, processos socioeconômicos, planejamento e gestão pública e produção de informação para gestão de políticas públicas. Diretor da Escola de Governo/MG. Membro do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão da Escola de Governo/MG. Autor de várias obras, capítulos de livros, artigos completos publicados em periódicos especializados nacionais, trabalhos completos publicados em anais de congressos nacionais e internacionais na área de políticas públicas, principalmente, em relação aos temas descentralização, federalismo, desigualdade educacional, gestão pública,

Doctor en Sociología por la Université de Paris VII _ Université Denis Diderot. Maestro en Ciencia Política por la UFMG. Especialista en Maîtrise en Sociologie por la Université de Paris VII _ Université Denis Diderot. Licenciado en Psicología por la Universidad FUMEC. Profesor adjunto de Maestría en Educación Tecnológica del CEFET/MG. Consultor del Instituto Cultural Flávio Gutierrez. Desarrolla proyectos de investigación y extensión en las áreas de Sociología del Trabajo y Filosofía de la Ciencia y de la Tecnología con publicaciones de libros, capítulos de libros y diversos artículos en periódicos científicos.

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efeitos do FUNDEF nas políticas educacionais dos municípios mineiros.

4 - Clemenceau Chiabi Saliba _ Consultor Independiente

Bacharel em Matemática pela PUC/Minas. Vice-presidente da Associação de Professores Públicos de Minas Gerais. Presidente da Câmara de Certificação de Profissionais de Educação da Fundação Luís Eduardo Magalhães/Bahia (desde 2000). Consultor de vários órgãos públicos, instituições e ONG, em diversos Estados da Federação e no exterior (FIEMG/MG, Secretaria de Estado da Educação/MG, Instituto Ayrton Senna, Secretaria de Educação do Estado da Bahia, American Institute for Research/Washington, DC/USA. Membro do Conselho Estadual de Educação/MG (1998 a 2005). Autor de várias obras na área de matemática e de projeto da Escola Técnica de Formação Gerencial ETFG /SEBRAE/MG. Exerceu a função de Vice-Reitor do Colégio Estadual Central/BH, e cargos de dirigente no Grupo Pitágoras (Diretor de Desenvolvimento Institucional, Diretor Geral do Pré-Vestibular, Superintendente de Operações; dos Colégios Pitágoras em Angola/África, Equador, Amazonas e Minas Gerais.

Doctor en Sociología y Política de la UFMG. Investigador pleno de la Fundación João Pinheiro/ Minas Gerais con líneas de investigación en procesos de descentralización de políticas públicas, procesos socioeconómicos, planificación y gestión pública y producción de información para gestión de políticas públicas. Director de la Escuela de Gobierno/MG. Miembro del Consejo de Enseñanza, Pesquisa y Extensión de la Escuela de Gobierno/MG. Autor de varias obras, capítulos de libros, artículos publicados en periódicos especializados nacionales; trabajos publicados en anales de congresos nacionales e internacionales, en el área de políticas públicas, esencialmente, en relación a los siguientes temas: descentralización, federalismo, desigualdad educacional, gestión pública y efectos del FUNDEF en las políticas educacionales de los municipios de Minas Gerais.

Se graduó en Matemáticas por la PUC/Minas. Es vicepresidente de la

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Asociación de Profesores Públicos de Minas Gerais. Presidente de la Cámara de Certificación de Profesionales de la Educación de la Fundación Luís Eduardo Magalhães/Bahia (desde 2000). Consultor de varios organismos públicos, instituciones y ONG, en diversos Estados de la Federación y en el extranjero (FIEMG/MG, Secretaría de Estado de la Educación/MG, Instituto Ayrton Senna, Secretaría de Educación del Estado de Bahia, American Institutes for Research/Washington, DC/EEUU. Miembro del Consejo Estadual de Educación/MG (de 1998 a 2005). Autor de varias obras en el área de matemáticas y del Proyecto de la Escuela Técnica de Formación Gerencial ETFG /SEBRAE/MG. Ejerció la función de vicerrector del Colegio Estadual Central/BH y de dirigente en el Grupo Pitágoras (director de desarrollo institucional, director general de los cursos de preselectividad, superintendente de operaciones de los colegios del Grupo Pitágoras en Angola/África, Ecuador, Amazonas y Minas Gerais.

Doctor en Diseño Industrial por la Universidad Politécnica de Milano/Italia. Vicerrector de la UEMG. Autor de varios libros y artículos publicados en revistas especializadas. Miembro del Centro USDI/ Politécnico de Milano/Italia, del Grupo de Estudios Industrial Design in Periphery Countries, en Istanbul Technical University/ Turquía. Consultor del sistema FIEMG/SENAI y del SEBRAE. Consultor ad hoc del CNPq. Ha desarrollado diversos productos y ha recibido premios en Brasil (Museo de la Casa Brasileña) y en el extranjero (Italia, Taiwán y Japón).

5 - Dijon Moraes Júnior _ UEMG

Doutor em Desenho Industrial pela Universidade Politécnica de Milão/Itália; Vice-Reitor da UEMG; autor de vários livros e artigos publicados em revistas especializadas; membro do Centro USDI/ Politecnico di Milano/Itália, do Grupo de Estudos Industrial Design in Periphery Countries, instituído na Istanbul Technical University/ Turquia; consultor do Sistema FIEMG/SENAI e do SEBRAE; consultor ad hoc do CNPq. Desenvolveu diversos produtos e recebeu prêmios no Brasil (Museu da Casa Brasileira) e no exterior (Itália, Taiwan e Japão).

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6 - Eniel do Espírito Santo _ IEL/Bahia

7- Francisca Cândida Candeias de Moraes _ FUNDAP/SP

Doutor em Educação pela Universidade de La Empresa, Montevidéu/Uruguai; Mestre em Gestão pela Universidade do Estado da Bahia/Brasil. Gerencia a área de Capacitação Empresarial no Instituto Euvaldo Lodi _ Núcleo Regional da Bahia. É professor da Faculdade Hélio Rocha e de cursos de pós-graduação do Instituto Brasileiro de Pós-Graduação e Extensão (IBPEX). Atua na área de Administração, com ênfase em Administração de Empresas.

Mestre em Administração Pública e Privada pela FGV/RJ. Docente da Fundação para o Desenvolvimento Administrativo de São Paulo (FUNDAP/SP). Gerente Estadual da OSCIP “Moradia e Cidadania”, criada pelos funcionários da Caixa Econômica Federal. Presta consultoria a instituições públicas e do terceiro setor (PNUD) e ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, à Associação de Comunicação Educativa Roquette Pinto, Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, Fundação Instituto de Administração/USP, entre outros. Trabalhou na gerência do Projeto de Implantação do Programa Nacional de Desburocratização do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão/BR.

Doctor en Educación por la Universidad de La Empresa, de Montevideo/ Uruguay; Maestro en Gestión por la Universidad del Estado de Bahia/ Brasil. Gestiona el área de Capacitación Empresarial en el Instituto Euvaldo Lodi _ Núcleo Regional de Bahia. Es profesor de la Facultad Hélio Rocha y de cursos de postgrado del Instituto Brasileño de Postgrado y Extensión (IBPEX). Desarrolla sus actividades en el área de la administración, con énfasis en administración de empresas.

Maestra en Administración Pública y Privada por la FGV/RJ. Docente de la Fundación para el Desarrollo Administrativo de San Pablo (FUNDAP/SP).

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Gerente Estadual de la OSCIP “Vivienda y Ciudadanía”, creada por los funcionarios de la Caixa Económica Federal. Ofrece consultorías a instituciones públicas y del tercer sector (PNUD), Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Estado, Asociación de Comunicación Educativa Roquette Pinto, Secretaría de la Educación del Estado de San Pablo, Fundación Instituto de Administración/USP, entre otros. Trabajó en la gestión del proyecto de implantación del Programa Nacional de Desburocratización del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión/BR.

Doctor en Gestión por el Instituto Superior de Ciencias del Trabajo y de la Empresa de Lisboa/Portugal. Maestro en Administración Pública por la Escuela Brasileña de Administración Pública y de Empresas de la Fundación Getúlio Vargas/RJ y, también, en Comunicación Política por la Universidad de París (Panteón - La Sorbona). Coordina el Programa de Estudios en Governanza y Reforma del Estado, el Curso de Postgrado en Gestión de Políticas Públicas y el MBA en Formación de Consultores Organizacionales/ EBAPE/ FGV. Consultor de organismos públicos y privados, nacionales e

8 - Frederico José Lustosa da Costa _ FGV/RJ

Doutor em Gestão pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa de Lisboa/Portugal. Mestre em Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas/Rio de Janeiro e, também, em Comunicação Política pela Universidade de Paris (Panthéon-Sorbonne). Coordena o Programa de Estudos em Governança e Reforma do Estado e o Curso de Pós-graduação em Gestão de Políticas Públicas e do MBA em Formação de Consultores Organizacionais/ EBAPE/ FGV. Consultor de organismos públicos e privados, nacionais e internacionais. Foi Assessor do Ministro da Previdência e Assistência Social/Brasília; Coordenador do Núcleo de Projetos Municipais da FGV/RJ; diretor brasileiro da Revista Portuguesa e Brasileira de Gestão (FGV-EBAPE/ICTE-INDEG) e da revista Governança & Desenvolvimento (CONSAD).É autor de inúmeras obras, capítulos de livros e artigos científicos na área de gestão pública.

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internacionales. Fue asesor del ministro en el Ministerio de la Seguridad y Asistencia Social/Brasilia; coordinador del Núcleo de Proyectos Municipales de la FGV/RJ; director brasileño de la Revista Portuguesa y Brasileña de Gestión (FGV-EBAPE/ICTE-INDEG) y de la revista Governanza & Desarrollo (CONSAD). Es autor de innúmeras obras, capítulos de libros y artículos científicos en el área de la gestión pública.

Maestra en Educación – Área de Evaluación Educacional. Rectora de la UEMG (mandato 2006-2010). Ex vicerrectora/ UEMG (mandato 2002-2006). Fue miembro del Consejo Estadual de Educación, representante titular de la UEMG en el Consejo Municipal de Educación de Belo Horizonte (1998-2001) y, además, directora de la Facultad de Educación del Campus de Belo Horizonte/ UEMG (1996-2000). Ha recibido innúmeros títulos y medallas en el ámbito del Estado, entre ellos, la Medalla Santos Dumont - Grado Plata y la Medalla de la Inconfidencia /Grado Plata.

9 - Janete Gomes Barreto Paiva_ UEMG

Mestre em Educação – Área Avaliação Educacional. Reitora da UEMG (mandato 2006-2010). Vice-Reitora/UEMG (mandato 2002-2006). Foi membro do Conselho Estadual de Educação e Representante Titular da UEMG no Conselho Municipal de Educação de BH (1998-2001) e Diretora da Faculdade de Educação do Campus de Belo Horizonte/UEMG (1996-2000). Recebeu inúmeros títulos e medalhas no âmbito do Estado, entre esses, Medalha Santos Dumont-Grau Prata e a Medalha da Inconfidência-Grau Prata.

10 - Júlio César Machado Pinto _ PUC/Minas

PH. D. pela Universidade de North Caroline na área de Semiótica e Filosofia da Linguagem e Pós Doutor pela Universidade Católica Portuguesa em Lisboa na área de Ciências Sociais Aplicadas.Atua na direção e administração da Comissão Permanente de Auto-avaliação da CPA da PUC/Minas. É consultor ad hoc do INEP/MEC. Tem várias publicações relacionadas à semiótica, linguagem e comunicação. Atualmente é membro do Conselho Editorial das seguintes revistas

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científicas: Hispanofila (Univ. of North Caroline), Romances Notes (Univ. of North Caroline), Geraes (UFMG), Galáxia (PUC-SP).

11- Ligia Gomes Elliot _ CESGRANRIO

PH. D. pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e Doutora em Educação pela Universidade da Califórnia (UCLA). Consultora ad doc da FAPERJ para apreciação de projetos de pesquisa e Coordenadora Institucional do Projeto SAEB/97, MEC/Inep e do SAEB/97-Rio de Janeiro. Atualmente é gerente e pesquisadora do Centro de Avaliação e coordenadora do Curso de Mestrado Profissional em Avaliação do Programa de Pós-Graduação da Fundação Cesgranrio. Tem várias publicações nas áreas de avaliação institucional e educação.

Ph.D. por la University of North Caroline en el área de Semiótica y Filosofía del Lenguaje y postdoctor por la Universidad Católica Portuguesa, en Lisboa, en el área de Ciencias Sociales Aplicadas. Trabaja en la dirección y administración de la Comisión Permanente de Autoevaluación de la CPA (PUC Minas) y es consultor ad hoc del INEP/MEC. Posee varias publicaciones relacionadas a la semiótica, al lenguaje y a la comunicación. En la actualidad, es miembro del Consejo Editorial de las siguientes revistas científicas: Hispanofila (University of North Caroline), Romances Notes (University of North Caroline), Geraes (UFMG), Galaxia (PUC-SP).

Ph.D. por la Universidad Federal de Río de Enero y doctora en Educación por la University of California (UCLA). Consultora ad doc de la FAPERJ, para valoración de Proyectos de Investigación y coordinadora institucional del Proyecto SAEB, MEC/Inep y del SAEB/97 - Río de Enero. En la actualidad, es gerente e investigadora en el Centro de Evaluación y coordinadora del Curso de Maestría Profesional en Evaluación del Programa de Postgrado de la Fundación Cesgranrio. Tiene varias publicaciones en las áreas de evaluación institucional y educación.

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12 - Luís Aureliano Gama de Andrade _ UNIPEL/MG

Doutor em Ciência Política pela University of Michigan Ann Arbor e Mestre em Políticas Públicas pela University of Michigan. É professor das Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo, no Mestrado Profissional em Administração. Trabalha como colaborador e consultor do Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais. Tem experiência na área de Administração, com ênfase em Administração Pública, atuando, principalmente, nos temas tecnocracia, desenvolvimento e planejamento. É autor de livros e capítulos de livros sobre ciências políticas, com numerosos trabalhos acadêmicos publicados em revistas nacionais e internacionais especializadas, e, ainda, textos em jornais de notícias/revistas sobre federalismo, democracia, política urbana, dentre outros.

13 - Márcia Soares de Alvarenga _ UERJ

Doutora e Mestre em Educação pela UFRJ. Bacharel em Direito pela UFF, em Letras pela Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Duque de Caxias e em Pedagogia pela UERJ. Professora Adjunta da UERJ. Membro do grupo de pesquisa Vozes da Educação, realizando a pesquisa Políticas Educacionais e Poder Local. Exerce atividades de ensino, pesquisa e extensão na área de Educação, com ênfase em Políticas Públicas

Doctor en Ciencia Política por la University of Michigan Ann Arbor y maestro en Políticas Públicas por la University of Michigan. Es profesor de las Facultades Integradas de Pedro Leopoldo, en la Maestría Profesional en Administración. Se desempeña como colaborador y consultor del Banco de Desarrollo del Estado de Minas Gerais. Posee experiencia en el área de la administración, con énfasis en la administración pública, volcándose, esencialmente, hacia la tecnocracia, el desarrollo y la planificación. Es autor de libros y varios capítulos de libros sobre políticas públicas, con numerosos trabajos académicos publicados en revistas especializadas nacionales e internacionales, además de textos sobre federalismo, democracia, política urbana, entre otros, en periódicos de noticias/revistas.

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Educacionais. Tem produzido livros, capítulos de livros e artigos para periódicos científicos e jornais de circulação ampla sobre cidadania, direito à educação, políticas públicas educacionais, educação de jovens e adultos, formação de professores e políticas de alfabetização de adultos.

14 - Marco Antônio Machado _ PUC/MINAS

Mestre em Marketing e Administração Estratégica pelo CEPEAD/UFMG. Docente da PUC/MINAS. Coordenador do Curso MBA – Gestão estratégica de Marketing, um convênio internacional entre PUC/MINAS/ISPU com Maputo/Mozambique/ África. Possui grande experiência como executivo e consultor de marketing e planejamento estratégico em empresas de pequeno, médio e grande porte, nacionais e multinacionais (Reauto, Carbel, Diário Estado de Minas,SENAI, FIEMG, SENAC), Secretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais, Grupo Fiat, entre outros.

Doctora y maestra en Educación por la UFRJ. Licenciada en Derecho por la Universidad Federal Fluminense, en Letras por la Facultad de Filosofía, Ciencias y Letras de Duque de Caxias y en Pedagogía por la UERJ. Profesora adjunta de la UERJ. Miembro del grupo de investigación Voces de la Educación, en donde realiza la investigación titulada Políticas Educacionales y Poder Local. Ejerce actividades de enseñanza, investigación y extensión en el área de educación, con énfasis en políticas públicas educacionales. Ha producido libros, capítulos de libros y artículos para periódicos científicos y periódicos de amplia circulación acerca de ciudadanía, derecho a la educación, políticas públicas educacionales, educación de jóvenes y adultos, formación de profesores y políticas de alfabetización de adultos.

Maestro en Marketing y Administración Estratégica por el CEPEAD/UFMG. Docente de la PUC/MINAS. Coordinador del Curso MBA - Gestión Estratégica de Marketing, un convenio internacional entre PUC/MINAS/ISPU, impartido en Maputo/ Mozambique/ África. Posee larga experiencia como ejecutivo y consultor de marketing y planificación estratégica en empresas de pequeño, mediano y gran

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porte, nacionales y multinacionales (Reauto, Carbel, Diario Estado de Minas, SENAI, FIEMG, SENAC, Secretaría de Estado de Hacienda de Minas Gerais, Grupo Fiat, entre otras).

Doctora en Economía Aplicada por la Universidad Federal de Vizosa. Maestra en Teoría Económica por el Centro de Desarrollo y Planificación Regional (CEDEPLAR/UFMG). Directora de investigación del Instituto Plan Cultural. Profesora de la Escuela de Gobierno “Profesor Paulo Neves de Carvalho” de la Fundación João Pinheiro y de la Facultad de Políticas Públicas Tancredo Neves (FaPP/CBH//UEMG). Consultora de organismos de gobierno municipales, provinciales y federativos. Ha publicado artículos e informes de investigación, especialmente en las áreas de economía brasileña, economía del sector público de Minas Gerais, finanzas públicas y política cultural. Ganadora de diferentes premios y títulos en el ámbito académico y del gobierno del Estado de Minas Gerais.

15- Maria Amarante Pastor Baracho _ UEMG

Doutora em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa.Mestre em Teoria Econômica pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR/UFMG).Diretora de pesquisa do Instituto Plano Cultural. Docente na Escola de Governo Professor “Paulo Neves de Carvalho” da Fundação João Pinheiro e na Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves” (FaPP/CBH//UEMG). Consultora de órgãos de governo no âmbito municipal, estadual e federal. Tem publicado artigos e relatórios de pesquisa, especialmente, nas áreas da Economia Brasileira, Economia do Setor Público Mineiro, Finanças Públicas e Política Cultural. Ganhadora de diferentes prêmios e títulos no âmbito acadêmico e de governo do Estado de Minas Gerais.

16 - Maria Cecília Loschiavo dos Santos _ USP

PH.D. pelo Canadian Centre for Architectur (CCA/Canadá), pela Nihon

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University (NU/Japão), pela Universidade Estadual de Campinas e pela University of Califórnia/ Los Angeles, (UCLA/USA). Possui Doutorado e Mestrado em Filosofia pela Universidade de São Paulo(USP). Docente da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e vice-coordenadora do Comitê de Ética em Pesquisa da Faculdade de Saúde Pública da USP. É assessora científica das principais agências de fomento de pesquisas brasileiras.Tem experiência na área de design com ênfase em design para sustentabilidade, design brasileiro, design social, exclusão sócio-espacial, moradores de rua, catadores de recicláveis. É vice-coordenadora do Comitê de Ética em Pesquisa (COEP) da Faculdade de Saúde Pública da USP. É membro do Comitê Assessor das principais agências brasileiras de fomento de pesquisa científica (CNPq, CAPES, FAPESP, FAPEMIG, Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Pernambuco).

17 - Maria Celeste Morais Guimarães _ UFMG

Mestre em Direito pela UFMG. Auditora Geral do Estado de Minas Gerais (AUGE/MG). Professora Assistente da Escola de Direito da UFMG. Diretora

Ph.D. por el Canadian Centre for Architectur (CCA/Canadá), por la Nihon University (NU/Japón), por la Universidad Estadual de Campinas y por la University of California/ Los Ángeles, (UCLA/USA). Posee Doctorado y Maestría en Filosofía por la Universidad de San Pablo (USP). Docente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la USP y vicecoordinadora del Comité de Ética en Pesquisa de la Facultad de Sanidad Pública de la USP. Es asesora científica de las principales agencias brasileñas de estímulo a la investigación. Posee experiencia en el área de design con énfasis en design para la sostenibilidad, design brasileño, design social, segregación socioespacial, gente que vive en la calle y recolectores de desechos reciclables. Es vicecoordinadora del Comité de Ética en Pesquisa (COEP) de la Facultad de Sanidad Pública de la USP. Es miembro del Comité Asesor de las principales agencias brasileñas de estímulo a las actividades de investigación científica (CNPq, CAPES, FAPESP, FAPEMIG, Fundación de Amparo a la Pesquisa del Estado de Pernambuco).

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do departamento de Direito Empresarial do Instituto dos Advogados de Minas Gerais (IAMG). Vice-presidente do Fórum Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (FNCI). Atua na área de Ciências Sociais Aplicadas e de Direito. Tem livro, capítulo de livro, vários artigos publicados em periódicos nacionais especializados e diversos textos divulgados em jornais de circulação ampla.Ganhadora de diferentes prêmios e títulos no âmbito do Estado de Minas Gerais.

18 - Maria Coeli Simões Pires _ UFMG

Bacharel em Direito pela PUC/MG, Mestre em Direito Administrativo e Doutora em Direito pela UFMG. Advogada, procuradora aposentada da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, membro do Instituto dos Advogados de Minas Gerais, vice-presidente do Instituto Mineiro de Direito Administrativo. Autora de diversas obras, dentre as quais “Da Proteção Estatal ao Patrimônio Cultural” e “Direito Adquirido e Ordem Publica”; de capítulos de livros e de artigos de revistas de Direito Administrativo, Administração Pública, Direito Municipal, Direito Urbanístico. É Professora-adjunta da UFMG da cadeira de Direito Administrativo. Foi Secretária-adjunta de Estado de Assuntos Municipais no Governo Hélio Garcia, e, ainda, Secretária de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes no 1º mandato do Governo Aécio Neves e, atualmente, no seu 2º mandato, ocupa o cargo de Secretária-adjunta de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana de

Maestra en Derecho por la UFMG. Auditora General del Estado de Minas Gerais (AUGE/MG). Profesora asistente de la Escuela de Derecho de la UFMG. Directora del Departamento de Derecho Empresarial del Instituto de los Abogados de Minas Gerais (IAMG). Vicepresidenta del Fórum Nacional de los Organismos de Control Interno de los Estados Brasileños y del Distrito Federal (FNCI). Desarrolla sus actividades en el área de las Ciencias Sociales Aplicadas y del Derecho. Tiene libro, capítulo de libros, varios artículos publicados en periódicos nacionales especializados y diversos textos divulgados en periódicos de amplia circulación. Ganadora de diferentes premios y títulos en el ámbito del Estado de Minas Gerais. 247


Minas Gerais ( SEDRU).

19 - Maria de Lourdes Melo Prais _ UFU/MG

Doutora e Mestre em História e Filosofia da Educação pela Universidade de São Paulo. Consultora na área de educação e integrante da Equipe Técnica do Instituto Paulo Freire, São Paulo. Docente aposentada pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU). Foi Secretária Municipal de Educação de Uberaba(8 anos), Presidente do Conselho Municipal de Educação de Uberaba, vice-presidente da UNDIME/MG, Conselheira da UNDIME Nacional, além de ter integrado o Conselho Estadual de Educação/MG. Atua com Consultoria Educacional em Minas Gerais, Pará e Mato Grosso, para órgãos públicos e prefeituras municipais.

Licenciada en Derecho por la Puc/MG. Mestra en Derecho Administrativo y Doctora en Derecho por la UFMG. Abogada, procuradora jubilada de la Asamblea Legislativa del Estado de Minas Gerais, miembro del Instituto Minero de Derecho Administrativo, subpresidente del Instituto Minero de Derecho Administrativo. Autora de diversas obras, dentre las cuales “De la Protección Estatal al Patrimonio Cultural” y “Derecho Adquirido y Orden Pública”; capítulos de livros y artículos para revistas de Derecho Administrativo, Administración Pública, Derecho Municipal, Derecho Urbanístico. Es profesora adjunta de la UFMG en la cátedra de Derecho Administrativo. Fue Secretaria Adjunta de Estado de Asuntos Municipales en el gobierno Hélio Garcia y, aún, Secretaria de Estado de Desarrollo Social y Deportes en el gobierno Aécio Neves (primer mandato) y, actualmente, en el segundo mandato, ocupa el cargo de Secretaria Adjunta de Estado de Desarrollo Regional y Política urbana- Minas Gerais (SEDRU).

Doctora y Maestra en Historia y Filosofía de la Educación por la Universidad de San Pablo. Consultora en el área de educación e integrante del Equipo Técnico del Instituto Paulo Freire, San Pablo. Docente jubilada por la Universidad Federal de Uberlandia (UFU). Fue Secretaria Municipal de Educación de Uberaba (8 años), presidenta del Consejo Municipal de Educación de Uberaba, vicepresidenta de la

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UNDIME/MG, consejera de la UNDIME nacional, además de haber formado parte del Consejo Estadual de Educación/MG. Ofrece consultoría educacional en Minas Gerais, Pará y Mato Grosso, para organismos públicos y ayuntamientos.

Doctor en Administración Universitaria por la George Washington University. Maestro en Administración por la Universidad Federal del Rio Grande del Sur. Profesor jubilado de la Universidad Federal de Santa Catarina. Posee experiencia en el área de administración con énfasis en gestión estratégica, comportamiento organizacional, desarrollo institucional y análisis organizacional. Se desempeña como consultor en el área de la administración para organismos públicos y empresas en todo el territorio nacional. Autor de varios libros, capítulos de libros y artículos académicos publicados en revistas especializadas en el área de la administración.

20- Nelson Colossi _ UFSC

Doutor em Administração Universitária pela George Washington University. Mestre em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professor aposentado da Universidade Federal de Santa Catarina. Tem experiência na área de Administração com ênfase em gestão estratégica, comportamento organizacional, desenvolvimento institucional, análise organizacional. Atua como consultor na área de administração, para órgãos públicos e empresas em todo o território nacional. Autor de vários livros, capítulos de livros e artigos acadêmicos publicados em revistas especializadas da área de administração.

21 - Otávio Soares Dulci _ UFMG

Doutor em Ciência Política pelo IUPERJ. Mestre em Ciências Sociais pela UFMG. Professor da PUC/Minas e da UFMG. Consultor de órgãos governamentais e sindicatos, com experiência nas áreas de Sociologia e Ciência Política, com ênfase em Sociologia do Desenvolvimento e Política Comparada.Ex-diretor da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (ANPOCS) e consultor da CAPES.

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Desenvolve pesquisas sobre política brasileira, desenvolvimento regional, trabalho e empresariado, com publicação de livros, capítulos de livros e artigos nessas áreas.

22 - Rogério Delamare Ruas _ Consultor Independente

Pós-graduado em Gestão de Políticas Públicas pela PUC/Minas; coordenador do projeto “Monitoramento de Projetos Territoriais”, do Centro de Agricultura Alternativa/ Secretaria de Desenvolvimento Territorial; tem larga experiência como consultor independente de empresas internacionais, particulares e públicas, e várias prefeituras municipais do Estado de Minas Gerais. Publicou várias obras, dentre elas “ONGs: indicadores, cidadania e democracia” e “Da Gestão Centrada em Resultados à Aprendizagem Institucional”. Exerceu diversos cargos de direção (Centro de Agricultura Alternativa do Norte de Minas/ Montes Claros/MG, Cooperativa de Consumo da UFV/MG, Cooperativa Escola Agrotécnica Federal de Barbacena/MG).

Doctor en Ciencia Política por el IUPERJ. Maestro y licenciado en Ciencias Sociales por la UFMG. Profesor de la PUC/MG y de la UFMG. Consultor de organismos gubernamentales y sindicatos, con experiencia en las áreas de Sociología y Ciencia Política, con énfasis en Sociología del Desarrollo y Política Comparada. Ex director de la Asociación Nacional de Postgrado y Pesquisa en Ciencias Sociales (ANPOCS) y consultor de la CAPES. Desarrolla actividades de investigación acerca de política brasileña, desarrollo regional, trabajo y empresariado, con publicación de libros, capítulos de libros y artículos en esas áreas.

Postgraduado en Gestión de Políticas Públicas por la PUC/Minas. Coordinador del proyecto “Seguimiento de Proyectos Territoriales”, del Centro de Agricultura Alternativa/ Secretaría de Desarrollo Territorial. Posee larga experiencia como consultor independiente de empresas internacionales, privadas y públicas y de varios ayuntamientos en la provincia de Minas Gerais. Ha publicado varias obras, entre ellas, ONGs: indicadores, cidadania e democracia y Da gestão centrada em resultados

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à aprendizagem institucional. Ejerció diversos cargos de dirección (Centro de Agricultura Alternativa del Norte de Minas/ Montes Claros/ MG, Cooperativa de Consumo de la UFV/MG, Cooperativa Escuela Agrotécnica Federal de Barbacena/MG).

Doctor por la University of Wisconsin, Madison. Maestro en Educación por la Universidad Católica de San Pablo y licenciado en Agronomía por la Universidad Federal Rural de la Amazonia. Profesor del Centro de Educación de la Universidad Federal del Pará. Miembro de la Asociación Nacional de Postgrado y Pesquisa de Docentes de la UFPA y de la Sociedad Brasileña de Economía y Sociología Rural. Coordina el Grupo de Estudio y Pesquisa en Educación de Campo en la Amazonia – GEPERUAZ. Ha desarrollado consultoría internacional por las Naciones Unidas en Guinea-Bisau, coordinando la elaboración e implementación del Programa de Formación de Educadores, promocionado por el Ministerio de la Educación Nacional y Enseñanza Superior y por el UNICEF Guinea-Bisau/ Naciones Unidas. En la actualidad, ha desarrollado, especialmente, investigaciones en el ámbito de políticas públicas populares

23 - Salomão Antonio Mufarrej Hage _ UFPA

Doutor pela Universidade de Wisconsin-Madison. Mestre em Educação pela Universidade Católica de São Paulo e graduado em Agronomia pela Universidade Federal Rural da Amazônia. Professor do Centro de Educação da Universidade Federal do Pará. Associado da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa de Docentes da UFPA e da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural.Coordena o Grupo de Estudo e Pesquisa em Educação do Campo na Amazônia – GEPERUAZ.Tem desenvolvido consultorias internacionais pelas Nações Unidas, em Guiné Bissau, coordenando a elaboração e implementação do Programa de Formação de Educadores, promovido pelo Ministério da Educação Nacional e Ensino Superior e pelo UNICEF Bissau/Nações Unidas. Atualmente tem desenvolvido pesquisas, especialmente em políticas públicas populares.

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GUIA PARA COLABORADORESGUIA PARA LOS COLABORADORES

1. INFORMAÇÕES GERAIS |

A Revista Perspectivas em Políticas Públicas da Faculdade de Políticas Públicas de Minas Gerais, de periodicidade semestral, dedica-se a publicar artigos originais em português e espanhol relacionados à temática de Políticas Públicas nas diferentes esferas governamentais.

Nesta Revista serão publicados textos nas categorias abaixo relacionadas, segundo classificação de Ferreira e Targino, 2005¹:

- “Artigos originais e de pesquisa” _ contribuições destinadas a divulgar resultados de pesquisa original inédita, que possam ser replicados ou generalizados. Tamanho: entre 12 e 24 páginas;

-“Artigos de atualização” _ trabalhos descritivos, fundamentados na literatura recente acerca da situação global em que se encontra determinado assunto. Tamanho: até 9 páginas;

- “Relatos de experiência” _ trabalhos de observações originais, acompanhados de análise e discussão. Tamanho: até 9 páginas;

- “Depoimentos e entrevistas” _ depoimentos e entrevistas destinadas a divulgar experiências, histórias de vida ou realizações profissionais de personagens com representatividade e/ou interesse da área. Tamanho: até 12 páginas;

- “Ensaios” _ textos de análise e questionamentos sobre modelos teóricos existentes. Inclui a elaboração de hipóteses para futuras pesquisas. Tamanho: até 9 páginas;

- “Resenhas” _ textos comentados acerca de publicações (recém-lançadas, preferencialmente), contendo apreciações e análise crítica e interpretativa. Tamanho: 9 páginas.

Em princípio não serão aceitas colaborações que já tenham sido publicadas em outras revistas brasileiras ou estrangeiras.

A Revista não se responsabiliza por conceitos emitidos em matéria assinada, a que dê publicação. Os textos publicados são de inteira responsabilidade de

INFORMACIONES GENERALES

¹ FERREIRA, Sueli Mara Soares Pinto; TARGINO, Maria das Graças (Orgs.). Preparação de Revistas Cientificas Teoria e Prática. São Paulo: Reichimann e Autores, 2005.


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seu(s) autor(es). As opiniões neles emitidas não exprimem, necessariamente, a opinião da revista Perspectivas em Políticas Públicas.

A Comissão Editorial de Perspectivas em Políticas Públicas se reserva fazer pequenas alterações substanciais, visando manter a homogeneidade de publicação respeitando, porém, o estilo e as opiniões dos autores.

É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta Revista, desde que a fonte seja citada.

La revista Perspectivas en Políticas Públicas de la Facultad de Políticas Públicas de Minas Gerais, de periodicidad semestral, se dedica a publicar artículos originales, escritos en portugués o español y relacionados a la temática de Políticas Públicas en las diferentes esferas gubernamentales.

En esta Revista se publicarán textos en las categorías relacionadas enseguida, según clasificación de Ferreira y Targino, 2005¹:

- “Artículos originales y de investigación” – contribuciones destinadas a divulgar resultados de investigación original e inédita, que se puedan replicar o generalizar. Extensión: entre 12 y 24 páginas;

- “Artículos de actualización” – trabajos descriptivos, fundamentados en la reciente literatura acerca de la situación global en que se encuentra determinado asunto. Extensión máxima: 9 páginas;

- “Relatos de experiencia” – trabajos de observaciones originales, acompañados de análisis y discusión. Extensión máxima: 9 páginas;

- “Testimonios y entrevistas” – testimonios y entrevistas destinadas a divulgar experiencias, historias de vida o realizaciones profesionales de personajes con representatividad y/o interés para el área. Extensión máxima: 12 páginas;

- “Ensayos” – textos de análisis y argumentación sobre modelos teóricos existentes. Incluye la elaboración de hipótesis para futuras investigaciones. Extensión máxima: 9 páginas;

- “Reseñas” – textos comentados acerca de publicaciones (recién

¹ FERREIRA, Sueli Mara Soares Pinto; TARGINO, Maria das Graças (Orgs.). Preparação de Revistas Cientificas Teoria e Prática. São Paulo: Reichimann e Autores, 2005.

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difundidas, preferencialmente), conteniendo apreciaciones y análisis crítico e interpretativo. Extensión: 9 páginas.

A principio, no se aceptarán colaboraciones ya publicadas en otras revistas brasileñas o extranjeras.

La revista no se hace responsable de juicios u opiniones emitidas en materia firmada a que dé publicación. Los artículos publicados son de entera responsabilidad de sus autores. Las opiniones en ellos manifiestas no reflejan, necesariamente, la opinión de la revista Perspectivas en Políticas Públicas.

La Comisión Editorial de Perspectivas en Políticas Públicas se reserva la posibilidad de alterar el texto, visando mantener la homogeneidad entre las publicaciones, sin que ello modifique el contenido, el estilo y las opiniones de los autores.

Está permitida la reproducción total o parcial de los artículos de esta revista, siempre que se cite claramente su procedencia.

APRECIACIÓN DEL CONSEJO EDITORIAL

2. APRECIAÇÃO DO CONSELHO EDITORIAL |

Os artigos encaminhados serão submetidos à apreciação de, pelo menos, dois especialistas reconhecidos nos temas abordados integrantes do Conselho Editorial. Serão garantidos sigilo e anonimato tanto do(s) autor(es) quanto dos pareceristas.

Os trabalhos que receberem sugestões para alterações serão encaminhados aos autores para as devidas alterações, devendo ser devolvidos no prazo a ser determinado pela Comissão. A aprovação final dos textos é de responsabilidade da Comissão Editorial da Revista.

Em nenhuma hipótese serão devolvidos os originais dos textos submetidos à apreciação para publicação.

A aceitação do texto implica automaticamente a cessão dos direitos autorais relativos ao trabalho. Em caso de aceitação o autor receberá 2 (dois) exemplares do número da Revista em que seu texto for publicado.

256


Tempo médio entre submissão, aceitação e publicação: seis meses.

3. FORMA DE APRESENTAÇÃO DE ORIGINAIS |

3.1 - Mídia |

Os originais devem ser apresentados em espaço duplo, no programa Word for Windows, em versão 6.0 ou superior. A fonte a ser utilizada é a Times New Roman tamanho 12.

3.2 - Folha de rosto |

Na folha de rosto deve constar o título, autor(es), titulação do(s) autor(es)

Los artículos remitidos se someterán a la supervisión académica de, por lo menos, dos reputados profesionales especialistas en los temas planteados, integrantes del Consejo Editorial. Se garantirán sigilo y anonimato tanto del autor o autores como de los evaluadores.

Los trabajos que reciban sugerencias de alteraciones serán enviados a los autores para los debidos cambios, debiendo ser devueltos en el plazo determinado por la Comisión. La aprobación final de los artículos es de responsabilidad de la Comisión Editorial de la Revista.

En ninguna hipótesis serán devueltos los originales de los textos sometidos a la supervisión académica para publicación.

La aceptación del artículo conlleva automáticamente la cesión de los derechos de autor, referentes al trabajo.

En caso de aceptación, se entregará al autor 2 (dos) ejemplares del número de la revista en el que su texto se publique.

El plazo medio de espera previsto para la confirmación de publicación de textos, que comprende la supervisión académica para consideración de la publicación y el anuncio de su rechazo o aceptación, es de seis meses

.

FORMA DE PRESENTACIÓN DE ORIGINALES

Media

Todo original se mecanografiará a doble espacio, en el programa informático Word for Windows, en versión 6.0 o superior, con letra de cuerpo 12 Times New Roman.

Página de título o portada

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e instituição. Se houver uma instituição financiadora, ela também deve ser citada na folha de rosto. No corpo do trabalho não deve aparecer nenhuma indicação da autoria do texto.

3.3 -Título |

O título do artigo deve vir no idioma original e em inglês. Ele deve vir em posição centralizada, com tipo de fonte Times New Roman, tamanho 14, em negrito e em letras maiúsculas.

3.4 - Resumo |

Os artigos enviados deverão vir acompanhados de resumos na língua original e em inglês (abstract), com 10 linhas no máximo. Deve-se utilizar texto com fonte Times New Roman, tamanho 12, com espaçamento entre linhas simples, em itálico.

3.5 - Palavras-chave |

São sugeridas entre três e cinco palavras-chave, em português e em inglês (keywords), separadas por ponto-e-vírgula, com a primeira letra de cada palavra em maiúsculo e o restante em minúsculo. Elas devem vir em ordem alfabética.

En la portada se hará constar el título, autor/es, titulación del autor o autores e institución. Si hubiere un organismo financiador, deberá ser citado en la página de título. En el cuerpo del trabajo no deberá aparecer ninguna indicación de la autoría del texto.

Título

El título del artículo deberá figurar en el idioma original y en inglés. Asimismo, deberá ir en posición centralizada, con letra Times New Roman, de 14 puntos, negrita y mayúscula.

Resumen

Los artículos remitidos serán acompañados de resúmenes en el idioma original y en inglés (abstract). Dicho resumen tendrá una extensión máxima de 10 líneas y se mecanografiará o imprimirá a un espacio interlineal 1 o simple, con letra de cuerpo 12 Times New Roman, en cursiva.

Palabras clave

Se sugiere identificar entre tres y cinco palabras clave, en el idioma original y en inglés (keywords), separadas por punto y coma. La primera letra de cada palabra deberá ser mayúscula y las demás, minúsculas. Las palabras clave deberán figurar en orden alfabético.

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3.6 -Citações |

As citações no texto com até três linhas, devem vir entre aspas, em fonte 12 e em itálico, acompanhadas por uma chamada entre parênteses, para o autor, o ano e o número da página da publicação.

As citações no texto, superiores a três linhas, devem vir destacadas, com recuo, sem aspas, em corpo 10 e em fonte normal, acompanhadas, também, por uma chamada entre parênteses, para o autor, o ano e o número da página da publicação.

A referência bibliográfica ou webgráfica completa da citação comporá a lista única ao final do texto.

3.7 - Notas |

As notas de rodapé, quando necessárias, têm a finalidade de especificar: indicações bibliográficas ou webgráficas, observações complementares, remissões internas e externas, uma citação de reforço,ou para fornecer tradução de um texto.

Citas

Las citas no superiores a tres líneas de longitud se integrarán en el texto, señaladas mediante comillas dobles y letra cursiva de 12 puntos, acompañadas de un paréntesis, en donde figurarán el nombre del autor, el año y el número de la página de la publicación.

Las citas en el texto, superiores a tres líneas de longitud, se deberán destacar en un párrafo separado de la estructura del texto, con una sangría izquierda, sin comillas y letra de cuerpo 10, de tipo normal, acompañadas de un paréntesis, en donde figurarán el nombre del autor, el año y el número de la página de la publicación.

La referencia bibliográfica o webgráfica completa de la citación se presentará en una lista única que deberá figurar en el apartado Referencias al final del texto.

Notas

Las notas al pie de la página, cuando necesarias, tienen la finalidad de precisar: indicaciones bibliográficas o webgráficas, observaciones complementarias, remisiones internas y externas, una cita de aclaración, la presentación de la traducción de un texto.

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3.8 -Referências bibliográficas e webgráficas |

Para as referências, deve-se utilizar texto com fonte Times New Roman, tamanho 10, espaçamento simples, conforme as normas científicas da APA (American Psychological Association) ou da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas). As referências devem aparecer em ordem alfabética e não devem ser numeradas. Todas as referências citadas no texto, e apenas estas, devem ser incluídas ao final, na seção Referências.

Quando se tratar de obra consultada on-line (referência webgráfica), é necessário indicar o endereço eletrônico e a data de acesso do material consultado.

3.9-Tabelas, gráficos e gravuras |

As legendas devem vir abaixo das tabelas, figuras ou gráficos na fonte Times New Roman, tamanho 10. As escalas das tabelas, gráficos e gravuras devem ser feitas em escalas de cinza.

Referencias bibliográficas y webgráficas

Para las referencias, se utilizará texto con letra Times New Roman, de 10 puntos, a un espacio interlineal 1 o simple, en conformidad con las normas de publicaciones científicas de la APA (American Psychological Association) o de la ABNT (Asociação Brasileira de Normas Técnicas). Las referencias de la bibliografía final se citarán por orden alfabético y no deberán ir numeradas. Todas las referencias citadas en el texto, y solamente éstas, se incluirán al final, en el apartado Referencias.

En caso de tratarse de material bibliográfico, disponible en la red on-line (referencia webgráfica), se consignará la dirección electrónica y la fecha de acceso al material consultado.

Tablas, gráficos e ilustraciones

Las leyendas identificativas figurarán debajo de las tablas, figuras o gráficos, con letra Times New Roman, de 10 puntos. Las escalas de las tablas, gráficos e ilustraciones deberán ser hechas en escalas de grises.

Dirección para el envío de originales 3.10 - Endereço para o encaminhamento de originais |

Os originais deverão ser enviados por correio eletrônico, diretamente

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para o Comitê Editorial da revista, anexo com arquivo gravado em Word for Windows, em versão 6.0 ou superior.

Comitê Editorial da Revista “Perspectivas em Políticas Públicas”Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”Rua Major Lopes, 574 - Bairro São Pedro Belo Horizonte | Minas Gerais | Brasil | CEP: 30330-150E-mail: [email protected] | [email protected]

Los originales se presentarán por correo electrónico, directamente para el Comité Editorial de la revista, en el programa informático Word for Windows, en versión 6.0 o superior.

Comisión Edictorial de la Revista “Perspectivas em Políticas Públicas”Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”- UEMGRua Major Lopes, 574 - Bairro São Pedro. Belo Horizonte|Minas Gerais - Brasil | CEP: 30330-150Correo electrónico: [email protected] | [email protected]

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Impressão:

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