Sobre la naturaleza de la responsabilidad extracontractual ...

RevistadeEstudosConstitucionais,HermenêuticaeTeoriadoDireito(RECHTD)11(3):502-522,setembro-dezembro2019Unisinos-doi:10.4013/rechtd.2019.113.13

Esteéumartigodeacessoaberto,licenciadoporCreativeCommonsAtribuição4.0Internacional(CCBY4.0),sendopermitidasreprodução,adaptaçãoedistribuiçãodesdequeoautoreafonteoriginaissejamcreditados.

SobrelanaturalezadelaresponsabilidadextracontractualporlosactospracticadosenelámbitodelaUniónEuropeaporsusinstituciones1

Onthenatureofnon-contractualliabilityforactspracticedwithinthescopeoftheEuropeanUnionbyitsinstitutions

CarlosFranciscoMolinadelPozo2UniversidaddeAlcalá(España)

[email protected]

JamileBergamaschineMataDiz3UniversidadeFederaldeMinasGerais(UFMG/Brasil)

[email protected]

RobertoCorreiadaSilvaGomesCaldas4FaculdadesMetropolitanasUnidas(FMU/Brasil)

[email protected]

Resumen

Elpresenteartículointentaanalizarlasdiscusionessobrelaresponsabilidadextracontractual de la Unión Europea en relación con la actuación de susagentes y funcionarios, a partir de su institucionalidad reconocido por elTratadodeLisboa.Sebuscaexaminarlanaturalezadedicharesponsabilidadporactos lícitose ilícitos,ademásdeaveriguar la importanciaderegular laactuación de sus funcionarios, en especial el deber de sigilo, así como lacapacidadjurídicadelasinstitucioneseuropeas.Lametodologíautilizadahasido la inductiva con la técnica de investigación de análisis de la

1AGRADECIMIENTO:laautora,ProfesoraJamileB.MataDiz,agradeceelapoyodelacomisiónEuropeaenelmarcodelproyectoCentrodeexcelenciaJeanMonnetdelaUFMG/Brasil-proyectoWISDOM-EU,programaEramus+2ProfesorCátedraticodelaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeAlcalá.CalleLibreros,27,3ª,CEP28.801AlcaládeHenares,Madrid,Espanha.3 Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Federal deMinas Gerais. Profesora de la UIT-MG Brasil. Doctora enDerechoPúblico/DerechoComunitariopor laUniversidadAlcaládeHenares -Madrid.Asesora JurídicadelSectordeAsesoriaTécnica Secretaria del MERCOSUR - Montevideo (periodo: 2008-2009) Mestre em Direito pela UAH, Madrid Master enInstitucionesyPolíticasde laUE-UCJC/Madrid.UniversidadFederaldeMinasGerais.FaculdadedeDireito.Av. JoãoPinheiro,100-Centro,BeloHorizonte-MG,30130-180,Brasil.4 Professor do Programa de Pós-Graduação em Direito das FaculdadesMetropolitanas Unidas/FMU. Mestrado em Direito daSociedadedaInformação.Av.daLiberdade,749-Liberdade,SãoPaulo-SP,01503-001,Brasil.

DelPozo,Diz,CaldasISobrelanaturalezadelaresponsabilidadextracontractualporlosactospracticadosenélámbitodelaUniónEuropeaporsusinstituciones

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jurisprudenciadelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea.Seconcluyeque,apesardenohabernormaespecíficasobrelatemática,lalabordelTribunalha contribuido, enalgunamedida,paraquesepudieran fijar los supuestosdelaresponsabilidadextracontractualenelámbitodelderechoeuropeo.

Palavras-chave: responsabilidad extracontractual, principios generales,instituciones,UniónEuropea.

Abstract

This article attempts to analyze the discussions on the extra-contractualliability of the European Union in relation to the actions of its agents andpublic servants, based on its institutionalism recognized by the Treaty ofLisbon. It seeks to examine the nature of such kind of responsibility forlawfulandillegalacts,inadditiontofindingouttheimportanceofregulatingtheperformanceofitsservants,especiallythedutyofstealth,aswellasthelegalcapacityoftheEuropeaninstitutions.Themethodologyusedhasbeeninductivewith the investigation technique of the jurisprudence analysis oftheCourtofJusticeoftheEuropeanUnion.Itisconcludedthat,despitetherebeingnospecificruleonthesubject,theworkoftheCourthascontributed,to some extent, so that the assumptions of non-contractual liability in thefieldofEuropeanlawcouldbefixed.

Keywords: non-contractual liability, general principles, institutions,EuropeanUnion.

Introducción

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009), la Unión Europea (UE) haestablecido un marco general para la responsabilidad contractual y extracontractual en elejerciciodelascompetenciasyfuncionesquelefueronasignadasalolargodeldesarrollodelderecho comunitario europeo. Se hace necesario por tanto analizar los instrumentos yelementos que vinculan la responsabilidad de las instituciones comunitarias, sus agentes ydemás funcionarios. El artículo 340 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea(TFUE)fijalasresponsabilidadesdelaUniónEuropeatantoenmateriacontractualcomoenmateria extracontractual. Conforme examinaremos, en cuanto a la responsabilidadcontractual el TFUE determina la aplicación del Derecho previsto en el contracto que, demanera general, será el derecho comunitario o el derecho internacional privado interno decada Estado. Claro está que deberá tratarse de una relación o acto jurídico con suficientevalidad jurídica, y que siga losprocedimientosdeterminadospor la normativa comunitaria.Por otro lado, enmateria de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar losdañoscausadosporsusinstitucionesoagentesenelejerciciodesusfunciones,aplicándose,en estos casos, los principios comunes a losDerechos de los Estadosmiembros. Asimismo,cabe recordar que entre las disposiciones finales y generales del TCE ya se había fijado laresponsabilidaddelaUnión,enambasmodalidades.

Ahora bien, una cuestión relevante e intrínsecamente vinculada a la responsabilidadextracontractual se refiere al estatuto de los funcionarios de la UE que ha conocido un


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desarrollo significativo, aunque fragmentario, especialmente los paradigmas relativos a labuenagestiónadministrativa(goodgovernance).Atalefecto,sedebedeanalizar,aunquedeformaintegradaconlaresponsabilidad,algunosdeloselementospresentesendichoEstatuto.

Según el artículo 340 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sepuedehablardedos tiposderesponsabilidadresultantesde lasactividadespracticadasporlasinstitucionesyagentescomunitarios:

a) Responsabilidad contractual: derivada de las obligaciones incorporadas por loscontratos firmados por la Unión Europea, a través de sus instituciones y agentes, para lapuestaenmarchadelasactividadesrealizadasporlaUniónEuropeadenaturalezapúblicaoprivada.Endichosentido,prevéelmencionadoart.340quelaresponsabilidadcontractualseregirápor la ley aplicable al contratodeque se trate, enuna clara concepción jusprivatistaque adopta la autonomía de la voluntad y los principios de derecho privado relativos a loscontratos internacionales. Ahora bien, en elmarco de la labor de uniformización o cuandomenos armonización del derecho de los contratos que se tiende a generar mediante losestudios y propuestas formuladas por la Comisión Europea, la responsabilidad contractualsigue aún sin un marco jurídico general y común a aplicarse por las institucionescomunitarias,conlocualla“dependencia”delderechointernacionalprivadointernodecadaEstadotodavíaespreponderante.

Sedebemencionarqueapesarde los intentos aúnno consumadosde crearunCódigoCivil contractual para la UE (Rozas, 2005, p. 158), ya se ha logrado un cierto grado deregulación respecto a aspectos específico cuyo impacto en la contratación privada se hacesentir. Se puede citar a título de ejemplo, la Directiva 85/577/CEE, sobre contratosnegociados fuera de los establecimientos comerciales; la Directiva 85/374/CEE, sobre laresponsabilidadporlosdañoscausadosporproductosdefectuosos,etc.TambiénlaaplicacióndelaConvencióndeRomade1980(leyaplicablealasobligacionescontractuales),biencomolas revisiones posteriores han posibilitado un cierto grado de compatibilidad entre laslegislacionesnacionalesylanormativacomunitaria,aunquenorepresentalamejorsoluciónpararegularlasrelacionesentreunainstitucióncomunitariayunapersonafísicaojurídica.

No obstante, la ausencia de una norma específica sobre la responsabilidad contractualrealmente puede generar problemas incompatibles con el mercado común cuya principalcaracterística es la armonización de legislaciones, especialmente de las que afectan alcomercio intrazona, caso del derecho de los contratos. ¿Cómo se puede hablar de unalegislación volcada en los intereses comunitarios si no hay una norma que estipule laresponsabilidaddeuncontratofirmadoporlasinstitucionescomunitariasenrepresentaciónde laUE?Esmás, ¿la ausencia deunanorma reguladorade ese tipode responsabilidadnoinvalida la puesta en marcha de un sistema protectivo de las voluntades y valorescompartidosporlosmiembros?

No obstante, en el presente artículo iremos nos detener en la responsabilidadextracontractual surgida a partir del ejercicio de las funciones comunitarias por lasinstituciones y sus agentes, en el marco de la consideración objetiva o no de laresponsabilidad por daños. Al contrario de la responsabilidad contractual, esa modalidadpresenta supuestos específicos relativos a los componentes en los cuales se basan talresponsabilidad: el nexo de causalidad entre el daño y el comportamiento causador de lailicitud,presenteenlaconductavioladoraporpartedelainstituciónoagentecomunitario.

Laresponsabilidadextracontractualquesepretendeanalizarnoserefierea laderivadadelaausenciadetransposicióndelanormativacomunitaria,unavezqueesaocurreenvirtuddeun incumplimientoporpartedelEstadomiembroynodelejerciciode las funcionespor



una institución comunitaria o agente. A pesar de la importancia creciente de laresponsabilidadporlanotransposiciónotransposiciónincorrectadeunanormadeDerechoderivado5, el objetivo principal del presente trabajo es discutir la responsabilidadextracontractualapartirdelaactuaciónilícitay,mismolícita,cometidaporunainstituciónoagentedelaUE,enelejerciciodesusfunciones,yquecausendañosoperjuiciosaterceros.Atalefecto,loquesebuscaexaminarescómolaresponsabilidadextracontractual,apartirdeladefinicióndesunaturaleza(civiloadministrativa)afectaalasdemásdisposicionesdelacervocomunitario, bien como cuales son los requisitos, elementos y características de esta, sinolvidar como se ha desarrollado la interpretación jurisdiccional del tema. También seexaminaráelestatutodelosfuncionariosdelaUniónEuropea,enespecialenloqueserefierealdeberdesigilo,demodoacompaginarlaresponsabilidadcondichodeber.

La metodología utilizada ha sido la inductiva, partiéndose del supuesto del caráctergeneralde lasdisposiciones sobre la responsabilidadprevistaenelTratadodeLisboa,biencomoelanálisisdelEstatutodelosfuncionariosydelacapacidadderesponsabilizarsealasinstitucionesdelaUniónEuropea.SehanutilizadovariassentenciasdelTribunaldeJusticiademodoa comprobarenquémedidael tema, todavía, demandamayorprofundizaciónporpartedelosautoresydelaspropiasinstitucioneseuropeas,conlatécnicadeinvestigacióndeestudiosdecasos.

Finalmente,sedebeadvertirallectorqueeltrabajoorapresentadonotienelapretensióndeconsiderarsecomounanálisisprontoyacabado,sinoquelaintenciónespresentaralgunasconsideraciones y comentarios sobre la responsabilidad de las instituciones comunitarias ysusagentes,temaeseque,apesar,dehabersidoobjetodenumerososestudiosporpartedelosdoctrinadores,aúnsuscitaunsinfíndeinterrogantesyplanteamientos.

La Responsabilidad extracontractual en virtud de los dañoscausadosporlasinstitucionesyagentescomunitarios

En materia de responsabilidad extracontractual, relacionada con la actuación de laAdministraciónPública,apesardelaausenciadeunanormativacomunitariaconsolidada,elTJUE viene determinando, a través de la labor jurisprudencial, los aspectos objetivos ysubjetivossubyacentesalosrecursosporestetipoderesponsabilidad.Elartículo340TFUEdeterminaquelaUnióndeberárepararlosdañoscausadosporsusinstitucionesosusagentesenel ejerciciode sus funciones,de conformidadcon losprincipiosgenerales comunesa losEstadosmiembros.Repite,así,entotalidad,elcontenidodelartículo288,párrafo2ºdelTCE.LafaltadeunpreceptoquedetallelascondicionesefectivasparalaaplicacióndeldispositivofuedebidamentecomplementadaporlainterpretacióndelTribunaldeJusticiaEuropeo.

LociertoesqueelTFUEnodetermina lascondicionessustantivasquecomprometen laresponsabilidadextracontractualdelaUniónEuropea,sinoquelosremitedirectamentealosprincipiosgeneralescomunesdelosDerechosdelosEstadosmiembros.Esteartículo,queesprácticamente el único en todo el TFUE que trata de los principios generales como fuentenormativa comunitaria, debe de ponerse en relación, necesariamente, con el artículo 6 delTratado de Lisboa, que contiene una cláusula de legitimación democrática que obliga a laUniónarespetarlosderechosfundamentalesfijadosenlaCartadeDerechosFundamentalesdelaUniónEuropeade7dediciembrede2000(adoptadaendiciembrede2007),biencomo“los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de5SerecomiendalalecturadeMolinadelPozo(2002).



DerechosHumanosydelasLibertadesFundamentalesylosquesonfrutodelastradicionesconstitucionalescomunesalosEstadosmiembrosformanpartedelDerechodelaUnióncomoprincipio generales” (art.6.3). Los principios generales fueron gradualmente desarrolladospor la jurisprudencia del Tribunal de Justicia comunitario entre los que destacamos los deprimacía del Derecho Comunitario y del efecto directo, y que han supuesto un pasotrascendenteeneldesarrolloprogresivodelderechocomunitario creándoseygenerándosecomoprincipiospropiosdeesteordenamientoComunitario.

Cabe destacar, asimismo, que, en otras ocasiones, lo que ha hecho la jurisprudenciacomunitariahasidoidentificaryasumirprincipiosgeneralescomunesdelosordenamientosinternosdelosEstadosmiembroscomopropiosycomunesdelaUniónEuropeay,portanto,comoparteintegrantedelderechocomunitario.

EnesesentidoseñalaIsaac(2000,p.227):

El Tribunal se esfuerza en extraer, a partir del espíritu de los derechosnacionales,desuorientación,desuevolución,losprincipiosquerevelanunpatrimoniocomún:losqueresultanavecesdelaconvergenciadelconjuntode los sistemas nacionales, pero muy a menudo de la existencia de unacorriente dominante o incluso de una corrienteminoritaria, puesto que elconjuntodelosotrosEstadosnoposeedisposiciónsignificativaalgunaenlamateria. En caso extremo, esa orientación acomoda muy bien a laintroducción en el derecho comunitario de las concepciones jurídicas queprovienen de un solo Estado miembro (por ejemplo, el principio deproporcionalidadodelaconfianzalegítimaquesóloestabanconsagradosenelderechoalemán).

Comoconsecuenciacabríapreguntarsecuáleslaformaoelprocedimientoparallevara

caboestalabordeidentificaciónyreconocimientodePrincipiosGeneralescomopropiosdelaUnión y su ordenamiento, partiéndose de la aceptación de unos principios generalesnormativosaplicablesalosarts.6y340delTratadodelaUniónydelTFUE,respectivamente.Unaclararespuestaaestainterrogante,noslaofrece,sinlugaraduda, laCartadeDerechosFundamentales de las Unión Europea proclamada en Niza el 7 de diciembre del 2000 portodoslosJefesdeEstadoydeGobiernodelos15EstadosmiembrosdelaUnión,yquehabíasido incorporadaalproyectodeConstituciónEuropea,siendoretiradadel textodelTratadodeLisboaque,noobstante,reconocesuvalidezjurídicavinculante(art.6).

El contenido de la Carta es una enumeración detallada, siendo el exponentemás claro,significativo e indiscutible de los principios generales comunes a los Estados miembros,sirviendoportantocomoparadigmaparaladebidainterpretacióndelartículo340delTFUE(SagarraTrías,2000).

LaresponsabilidadextracontractualdelaUniónEuropeaseguirá,portanto,losmétodosdeterminadosporelTribunaldeJusticiacomunitario,apartirdelosmecanismosyaaplicadosanteriormente para la comprensión de los principios generales de los Estados miembrossusceptibles de “incorporación” al Derecho comunitario. Asimismo, el procedimiento parainterposicióndeunrecursoporresponsabilidadextracontractualdelaUEseguirálasmismasdisposicionespracticadasantesdelaentradaenvigordelTratadodeLisboa,yquepuedenserasíresumidas:



• LegitimaciónActiva:esconsideradalegitimadaparainterponeresterecursocualquierpersona físicao jurídica, sindistinción, víctimadeldaño.Por consiguiente, tanto losEstadoscomolosparticularespuedeninterponerlo.6

• LegitimaciónPasiva:elTratadodeLisboa,asícomolosdemásTratadosconstitutivos,nodefinenlainstanciaconcretaantelacualsehacelademanda,aunqueelTribunaldeJusticiahaestimadoquelaComunidaddemandadadebedeestarrepresentadaporlaolasinstitucionesaquienselereprochaelhechogeneradorderesponsabilidad.

A modo de ejemplo, se puede citar la sentencia Lamberts/Mediautéur7, donde en el

apartado42seseñalaque:

ElTribunaldeJusticiahadeclaradoqueeltérmino‘institución’empleadoenelartículo288CE,párrafosegundo,nodebe interpretarseenelsentidodequeúnicamentese refierea las institucionesde laComunidadenumeradasenelartículo7CE.Esteconceptoengloba,asimismo,alaluzdelsistemaderesponsabilidad extracontractual establecido por el Tratado, a todos losdemásorganismos comunitarios constituidospor elTratadoy cuyamisiónescontribuira larealizaciónde losobjetivosde laComunidad.Porello, losactos adoptados por estos organismos en el ejercicio de las competenciasquelesatribuyeelDerechocomunitariosonimputablesalaComunidad,deconformidadcon losprincipiosgeneralescomunesa losEstadosmiembrosmencionadosenelartículo288CE,párrafosegundo.

Se debe mencionar aún que según el art. 13 del Tratado de Lisboa son consideradas

institucionesdelaUnión:ParlamentoEuropeo;ConsejoEuropeo;Consejo(deMinistrosodelaUE);ComisiónEuropea;TribunaldeJusticiadelaUniónEuropea;BancoCentralEuropeoyTribunaldeCuentas.Además, laUEcuenta conuna seriedeotras “instituciones”yórganoscomoelComitéEconómicoySocial,lasAgenciasEuropeas(e.g.AgenciaEuropeadeDefensa),entreotros.

• Prescripción:laacciónporresponsabilidadextracontractualprescribealoscincoañosdeproducidoelhechoquelamotivó(artículo43delEstatutodelTJUE).ElTribunaldeJusticia comunitarioha interpretadoqueesteplazocomienzaa contarapartirde lafecha del nacimiento del derecho de reparación, o sea de la realización efectiva delperjuicio.Además,laprescripciónseinterrumpebienmediantedemandapresentadaanteelTribunal,bienmediantereclamaciónprevia,queelreclamantepodrápresentaranteelórganocompetentedelaComunidad.8

• HechoPerjudicial:laresponsabilidaddelaUniónesanalizadaapartirdelconceptodeculpa.ElTribunaldeJusticiadelaUEestimaquelaculpaeslacondicióngeneraldelaresponsabilidaddelpoderpúblicoentodoslosderechosnacionales.Bajolacoberturadela"ilegalidaddelcomportamientoreprochadoalasinstituciones"odeun"graveymanifiestodesconocimientodesuspoderes",lajurisprudenciasededicaregularmenteaunabúsquedadelcomportamientodelagente,loquesugierequelaresponsabilidad

6 A pesar de la posibilidad dada al particular para interponer este tipo de recurso, la doctrina ha puesto de manifiesto lasdificultades hallados por aquellos para lograr las pruebas necesarias para imputar a las instituciones la responsabilidadextracontractual.7SentenciaTJUE,asuntoT209/00,Lamberts/Mediautéur,10.04.2002.8SentenciaTJUE,AsuntoT-261/94,Schulte/ConsejodelaUniónEuropeayComisión,07.02.2002,Rec.II-00441.



extracontractual sería considerada en su naturaleza civil, es decir, comprobada la“culpa” por la actuación de funcionario de la Unión, por tanto, acto “ilícito”, habráderechoalareparación,aunquenohayaespecíficadisposiciónsobrelamateria.9

Además,paraimputaralainstituciónuncomportamientoculpososedeberáperquirirel

nexodecausalidadentrelaconductayeldañocomopuestodemanifiestoporelTribunaldeJusticia:“Talcomosereconoceenreiteradajurisprudencia,paraquelaComunidadincurraenresponsabilidad extracontractual el demandante ha de probar la ilegalidad delcomportamientoimputadoalórganocomunitario,larealidaddeldañoylaexistenciadeunarelacióndecausalidadentreelcomportamientoyelperjuicioinvocado.” Pero, no bastacomprobar uno de los requisitos mencionados, sino que deben estar presentes los tresaspectosparaquesegenerelaresponsabilidaddelainstitución10.Enestesentido,elTribunalconsidera que el comportamiento culposo se vincula a la capacidad de apreciación de quedisponen las instituciones en cada supuesto al aplicar las políticas comunitarias: enconsecuencia,solamentelaextralimitaciónmanifiestaygraveenelejerciciodelasfuncionesdeunainstitucióncomunitariageneraresponsabilidaddelaComunidad,puestoqueelpropiocontexto de la actividad comunitaria exige que las instituciones comunitarias dispongan deampliospoderesdeapreciación.ComotalponederelieveMoraleda(2006,p.55):

La ilicituda la cualnos referimosendichoapartadoes sinónima, sindudaalguna,delaexistenciadeunperjuiciocausado,ilegalidadqueporotrapartehaderevestirtintesdeserextraordinariaensugravedad.Nuestradialécticapretensión no puede ser otra que la de advertir, con un tono ciertamenteescéptico, la "cualificada ilegalidad" que ha de revestir, en principio, lanormaimpugnada,porlaqueseinterponeunrecursodeindemnizaciónanteelTJUE.Estaactitudjurídica,hadesercríticacomoreglageneralparapoderentender el proceso de reflexión que ha seguido el TJUE en cada casoparticularqueselehapresentado.

Hay una característica intrínseca a la acción de responsabilidad extracontractual, sucalificacióncomorecursojurisdiccionalautónomorespectoalrecursodeomisiónyalrecursode anulación (Molina del Pozo, 2002, p. 418). Los autores son prácticamente unánimes enreconocer la autonomía de la acción por responsabilidad extracontractual, a partirespecialmente de la interpretación inaugurada con la sentencia Atkien-ZuckerfabrikSchöppenstedt, donde se establece que la responsabilidad extracontractual no ha devincularse,deformaobligatoria,conelrecursodeanulación.SegúnMoraleda(2006,p.62):alcomentarlamencionadasentencia,

esta es una sentencia que sirvió (…), para consolidar la autonomía delrecurso de la responsabilidad extracontractual, al determinar con nitidezcuál es su función, es decir, la reparación de un perjuicio causado y no laanulación o supresión de una medida. Tal fue su trascendencia, quesiguiendo la pauta argumental ofrecida por HARTLEY se podría hablarincluso de la ‘fórmula Schöppenstedt’, pues además de servir como pilarimprescindible en la configuración del recurso, sirvió para liberar a la

9SentenciaTJUE,asuntoT-237/00,Reynolds/Parlamento,23.01.2002.10VideSentenciaTJUE,asuntoC-315/99-P,Ismeri/TribunaldeCuentas,10.07.2001.



jurisprudencia, con absoluta agudeza y razonabilidad, de la trascendentalargollaquehabíasupuestolasentenciaPlaumann.”

Delmismomodo, laresponsabilidadextracontractualsepresumeautónomatambiénenrelaciónconlaacciónporomisión,segúnlalaborinterpretativadelTJUE11.

Ahorabien,nosepuedeafirmarquelaresponsabilidaddelaUniónsedarásiemprebajola naturaleza subjetiva, con la necesidad de comprobación del hecho perjudicial y laconsiguiente actuación ilícita del agente. La jurisprudencia del Tribunal es fragmentada,cambiante y, en algunas ocasiones, se basa en argumentos de la responsabilidad civil parareconoceronoreparaciónporlosdañoscausados.

Conforme pone de manifiesto Farias (2017, f. 126) al examinar la sentencia DorschConsult12quesereferíaaunademandarelativaaactolícito:

(...) se conclui queoTribunal efetuouumadeterminaçãodospressupostosquedevemestar cumulativamenteverificadosparaaplicaçãodo regimedaresponsabilidade civil extracontratual da União Europeia por ato lícito,nomeadamente: a realidade do prejuízo alegadamente sofrido, o nexo decausalidade entre este e o ato imputado às instituiçõesdaUniãoEuropeia,bemcomoocarácteranormaleespecialdoprejuízocausado.

Además,demodoareforzarelgirojurisprudencialdelTribunaldelaUnión,alanalizarla

sentenciaBeamglow13siguelaautoraseñalandoque

(...) Tribunal considerou que o regime da responsabilidade civilextracontratual da União não se baseia, unicamente, no ressarcimento dedanosresultantesdapráticadeatos ilícitosmasengloba, tambémosdanosque resultam da prática de atos lícitos. (....) O Tribunal veio a confirmar aexistência do regimeda responsabilidadepor ato lícito naUniãoEuropeia,que seencontra reguladonoartigo340.ºdoTFUE (ex-artigo288.ºdoCE),prevendoesteartigoaaplicaçãodosprincípiosgeraiscomunsaoDireitodosEstados-MembrosdaUniãoEuropeia.

Portanto,sepuedehablardelaresponsabilidadextracontractualdelaUniónEuropeaa

partirdelailicituddelactoquedebecorresponderalossupuestosde:i)ilegalidadmanifiesta;ii)laexistenciaycomprobacióndedañoresultantedelaactuacióndelagentey,iii)elnexodecausalidad.Conrelaciónalaresponsabilidadextracontractualporactolícitonorestaclarosisepodráhablardeunaresponsabilidadobjetivao,sialrevés,siaplicanlosmismossupuestosdeaquellavinculadaalailicitud,loquesíquedaclaroeslanecesariacomprobacióndelnexodecausalidad14,enambaslasmodalidades.

11VidecomoejemplosentenciaTJUE,asuntoC-257/93,LeonVanParisyotros/ConsejoyComisión,Rec.1993-6,especialmenteapartado14.12SentenciaTJUE,asuntoT-184/95,DorschConsult,28deabrilde1998.13SentenciaTJUE,assuntoT-383/00,Beamglow,14dediciembrede2005.14Vide,porejemplo,SentenciaTJUE,asunto59/83,Biovilac,06dediciembrede1984,apartadoencitapiedepágina204.



Estatuto de los funcionarios y demás agentes comunitarios: laconsolidación de un derecho administrativo europeo relativo a lafunciónpública

El Estatuto de los funcionarios de la Unión, bien como las disposiciones relativas a losdemás agentes comunitarios, será fijado por reglamento adoptado con arreglo alprocedimientolegislativoordinario,conpreviaconsultaalasinstitucionescomunitarias.Losfuncionarios son contratados pormedio de un acto unilateral de la autoridad competente,estandosometidosalderechocomunitario,enlamodalidadjurídicaquepreceptúaelpropioEstatuto (Isaac, 2000, p. 139)15. En el régimen aplicable a los demás agentes encontramosmedidasdestinadasalosdiferentescontratosfirmadosporlasinstituciones,yqueserefierenalosfuncionariostemporales,auxiliares,consejerosespeciales,etc.

Segúnestablecidoenelartículo336delTFUE,lasinstitucionesinteresadas16deberánserpreviamente consultadas, principalmenteporque sepuedenestablecer estatutos específicospara determinadas funciones, como es el caso del TJUE. La inclusión del procedimientoordinario para la toma de decisiones supone la participación del Parlamento Europeo enconjunto con el Consejo Europeo, como reconocimiento del papel de colegislador de lainstitución parlamentaria, generalizando el procedimiento de codecisión y consagrando endefinitiva la labor de representación democrática de los ciudadanos europeos (Molina delPozo,2011,p.79).ValedestacarquetantoenelproyectodeConstitucióneuropeacomoenlos tratados fundacionales anteriores (específicamenteMaastrich yAmsterdam) la ausenciadelParlamentoEuropeoenlaformulacióndelosmarcosjurídicosaplicadosalosfuncionarioshabía sido objeto de algunas enmiendas por parte de los convencionales17 que, al final, nofueron aprobadas, lo que fue considerado por algunos como una profundización del déficitdemocrático que solapa las instituciones comunitarias. El Parlamento Europeo, comorepresentantede los ciudadanosde laUE, nopodría estar alejadodel ámbito legislativo enmateria de funcionarios y agentes comunitarios, pues éstos son, en gran parte, ciudadanosprocedentesdelosdistintosEstadosmiembros.

LacreacióndeunrenovadoEstatutodelosfuncionariosprevistoenelTFUEseadscribeala reforma global que la Comisión Europea pretende implantar – a partir de las medidasgeneralesdemodificacióndelasnormasadministrativasrelativasalosfuncionarios–paraelsistemadelosrecursoshumanoscomunitarios.Enefecto,entrelasprincipalescaracterísticasdelosnuevosmecanismospropuestasporlaComisiónfiguranmedidaspararecompensarlacapacidaddegestión,unarevisiónafondodelosprocedimientosdecontrataciónyselección,

15VéasetambiénPolet(1999,pp.21-26)yHassenteufel(2003,especialmentepp.57-78).16Unpuntodignodenotaserefierealhechodeque,enelProyectodeConstituciónEuropea,presentadoporlaConvenciónenjuliode2003,eltextodelart.III-427sereferíaainstitucionesinteresadas.EneltextodefinitivopactadoporelConsejoEuropeode Bruselas de noviembre de 2004, la palabra interesada fue sustituida por “afectada”, con lo cual se pretendía limitar lasconsultassóloalasinstitucionesrealmentevinculadasalasfuturasdisposicionessobreelestatutodelosfuncionariosydemásagentes.17 Cabemencionarquehabía algunaspropuestasde enmiendaque contemplaban laparticipacióndelParlamentoEuropeoendichotema,enrégimendecodecisión,yquefinalmentenofueronaprobadas(comoejemplotenemoslapropuestadeenmiendaformuladapor loseurodiputadosG.M.deVriesyT.J.A.M.deBruijn,o lapropuestahechaporelMinistro francésD.deVillepinrelativa a la previa consulta al Parlamento Europeo). Al contrario, había propuestas que rechazaban la participación delParlamento Europeo, justificadas, entre otras razones, por la excesiva dilación que la codecisión supondría a la reformaestatutaria. No nos parece que se pueda entender la participación del Parlamento Europeo como un elemento de retraso odemora,másgraveaúnseríalaausenciadelaCámaraEuropea,queponedemanifiestoeldéficitdemocráticoqueaúnpersisteenel sistema comunitario. Felizmente, con la entrada en vigor del procedimiento ordinario de decisión que cuenta con laparticipaciónefectivadelParlamentoelproblemahasidosolventado.



una carrera basada en el mérito, una acertada evaluación del rendimiento, una formaciónpermanente,unanuevaestructuradelacarreraprofesional,unascondicionesdetrabajoquepermitancompaginarlavidaprofesionalyfamiliar,uncompromisodecididoporlaigualdaddeoportunidadesyunnuevomarcoparalajubilaciónanticipada.

Algunos cambios se están introduciendo con relativa rapidez, como por ejemplo unsistemadeevaluaciónperfeccionado,una formaciónmásadecuaday ciertasmodificacionesde las condiciones de trabajo. Otros, como por ejemplo la nueva estructura de carrera,tomaránmástiempopuesrequierenunareformadelEstatuto,queseráaplicableatodaslasinstituciones comunitarias y cuyamodificación representa un procesomuy lento, pero quedeberealizarsesinmayoresretrasos,yaqueelEstatutoaplicadoactualmentenoconseguiráacompañarloscambiosvividosporlaUniónEuropea.(a) Las modificaciones introducidas en el Estatuto de los funcionarioscomunitarios y demás agentes y la reforma de la Comisión: aplicación de labuenagestiónadministrativa

En lapropuestadeReglamentopresentadopor laComisión,ypor laquesemodificaelEstatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a otros agentes de las ComunidadesEuropeas,sepuedenencontrarlosprincipiosquedeberánconducir lareformadelapolíticacomunitariadelosrecursoshumanos18:

• La imparcialidad es un principio básico del servicio público que ha sido reconocidoporlaCartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropea.Convendríadefinirmejor lasobligacionesde los funcionariosensituacionesquepuedandar lugaraunconflictodeintereses.

• La experiencia adquirida en cargos o puestos públicos puede ser útil tanto alfuncionariocomoalainstitución,peroesprecisodefinirnormasclarasparaaquellosmiembrosdelpersonalqueseancandidatosatalescargosolosobtengan.

• Otrode losprincipiosesencialesparaelbuen funcionamientoy la reputaciónde lasComunidades es la confidencialidad. Las obligaciones y limitaciones que de ella sederivanparalosantiguosfuncionariosdebendefinirsemejor.

• Al mismo tiempo, las instituciones están resueltas a respetar el principio detransparenciadelafunciónpúblicaeuropeayaaplicarunapolíticadeaperturahaciaelpúblico.Deben,paraello,definirseloslímitesdelsecretoprofesional.

• La libertaddeexpresiónesunderecho fundamentalde todo funcionario.ElEstatutoha de fijar claramente las normas en materia de autorización previa de laspublicacionesrelacionadasconlaspolíticascomunitarias.

Lasmodificaciones contenidas en la propuesta de la Comisión pretenden garantizar la

independencia,imparcialidadysigiloprofesionalqueafectanatodalaestructurapersonaldelas instituciones comunitarias, a través de medidas que aseguren a los funcionarioscomunitarios mejores condiciones laborales. Además, las modificaciones del Estatutocontienen propuestas que están destinadas amodernizar el sistema, a adaptarlo enmayor

18ComisiónEuropea.PropuestadeReglamentodelConsejoporelquesemodificaelEstatutode los funcionariosyelrégimenaplicableaotrosagentesdelasComunidadesEuropeas.COM(2002)213final,24.2.2002,especialmentepp.2-3,disponibleenhttps://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=list&coteId=1&year=2002&number=213&language=es



medidaalanormativacomunitariaenmateriadelibrecirculacióndetrabajadores,acorregiralgunas incoherencias y a introducirmayor flexibilidad en el ambiente laboral. La correctaobservancia de los cambios en elReglamentodependerá, enbuenamedida, de las accionesrealizadasenel funcionamiento internode cada institución, considerandoas característicaspeculiares que cada una ostenta. Asimismo, debido a la aplicación de normas comunes, elEstatuto garantiza la unicidad de la función pública europea. Convendría incluir, conformeanálisis de la Comisión, y de manera expresa, las agencias en el ámbito de aplicación delEstatuto,a findeintensificar lacooperaciónentre institucionesyagenciasenlotocantea lapolíticadepersonal,enbeneficiodelcorrectofuncionamientodelaUniónydeunusoeficazdelosrecursoshumanos.

HayquecitaraúnelLibroBlancodelaComisión19,publicadoenabrilde2000,enelcualel órganoejecutivode laUniónproponeunaestrategiade reformade lapropia institución,basadaentrespuntosinterrelacionados,talescomo:

1. Reforma de los sistemas de fijación de prioridades políticas y asignación de losrecursos. Los nuevos mecanismos de adopción de decisiones en función de laspolíticasgarantizaránquelasactividadesdelaComisiónseejecutenconlosrecursoshumanos,administrativos,tecnológicosyfinancierosnecesarios.Laevaluacióndelosresultadosseconvertiráenuncomponentehabitualdelasactividadesdegestión.

2. Introducciónde importantescambiosen lapolíticade recursoshumanos,otorgandoprioridad a la formación continuada, la calidad de la gestión y la mejora de losprocesos de contratación y desarrollo profesional. Estos cambios harán asimismohincapiéen lanecesidaddemejorarel“entornodetrabajo”, incrementar la igualdaddeoportunidadesyperfeccionarelsistemadeevaluaciónindividualdelpersonalylosdirectivos, ypermitiránque las cuestionesdisciplinariaso los casosde insuficienciaprofesionalsedirimanadecuadayecuánimemente.

3. Reforma radical de la gestión financiera, que permitirá a cada departamentoestablecer supropio sistemade control interno conformea susnecesidades. En eseproceso, los distintos servicios podrán recurrir a los servicios de asesoría de losespecialistas de la Comisión. La definición precisa de las responsabilidades de cadaunodelosactoresylarealizacióndecontrolesregularesdelacalidadylafiabilidaddecadaunodelossistemasdecontrolinternoporpartedelnuevoServiciodeauditoríainternaconstituyecondicionesindispensablesparaeléxitodelareforma.

Luego, los cambios introducidos por la Comisión relativos a su personal y al

funcionamiento interno de dicha institución pueden servir como parámetro a las demásinstituciones, hasta porque en la Exposición de Motivos anexada a la propuesta deReglamentodelosfuncionarioscomunitarios,laComisiónponederelievequealgunasdelasorientaciones contenidas en el Libro Blanco requieren la modificación del Estatuto yconsecuentementedelrégimenaplicablealosotrosagentes.

No obstante, y a pesar de la importancia que el documento elaborado por la Comisióntiene,nosedeberíalimitarlasreformasalostemasseñaladosporelLibroBlanco,yaquelaagendaestablecidano tratadealgunasmaterias importantes como la reorganizaciónde lascomisiones o de las Direcciones Generales. La agenda establecida no proporciona una base

19CommissionoftheEuropeanCommunities.ReformingtheCommission:AWhitePaper-PartI(Brussels,5.4.2000,COM(2000)200final/2).TambiénvideCommissionoftheEuropeanCommunities.ReformingtheCommission:AWhitePaper–PartII:ActionPlan(Brussels,1.3.2000,COM(2000)200final).



adecuadaparaformularunaestrategiadereformaqueasegurelaeficaciaadministrativadelaUE a largo plazo. La celeridad de las transformaciones en el sistema comunitario nos hacepensarque,demasiadoscambiosestánsucediendoenel campode la integracióneuropeaydemasiado poco se ha hecho para abarcar los nuevos retos que se han presentado comoconsecuenciadelosavancesquelaintegracióneuropeahahechoenlosúltimosveinteaños.

Como bien señala Metcalfe (2000, p. 817) los aspectos que deberían ser llevados enconsideraciónporlaComisiónserefierenbásicamentealossiguientespuntos:

the functions of the Commission and the priorities among them; theindependenceofCommissionersandtheirroleswithintheorganisationandoutside it; the internal organisation and decision-making processes of theCollege of Commissioners, including the powers of the President and thecontinuedappropriatenessofcollegialdecision-making;theaccountabilityoftheCommissionasabodyandofindividualCommissioners;thestructureofthe Commission services, in particular the number of DGs, the division ofresponsibilities between them and the means of ensuring bettercoordination among them; the role of Commissioners’ cabinets in policydevelopment, coordination and management; improved management ofpersonnel, finance and policy responsibilities within DGs and greaterflexibility across the Commission as a whole, taking advantage ofopportunities forgreaterdelegationofmanagement responsibilityand lessrelianceondetailedhierarchicalsupervisionasameanscentralcontrol.

Enefecto,elTFUErepitelamismaprevisióndelTratadodeÁmsterdamaldeterminarlacreacióndeunEstatutopara los funcionariosydemásagentescomunitarios,peroasí comopasóenÁmsterdam,seobservaungraveriesgodenoconseguirsacardelaindiferenciaalasinstitucionescompetentesenloqueserefierealascuestionesdepersonalydegestióndelosrecursos humanos. Claro está que los cambios propuestos por la Comisión constituyen unimportante paso hacia la construcción de un sistema institucional eficiente y que permitanafrontar los retosvinculadosa laadhesiónde losnuevosmiembros, además,deprepararseparalasfuturasampliaciones.

Un Reglamento hecho en 1968 no permitirá a las instituciones y a los órganoscomunitariosformarunabasesólida,quelogremejorarlosproblemasplanteadosnosóloporlas consecuentes ampliaciones realizadas desde la fecha en vigor de dicha norma, sinotambién por los problemas planteados por el incremento de las políticas comunitarias,sectoriales y al reparto de competencia diseñado en el TFUE. No se puede negar que lastransformacionessufridasporlasinstitucionesnopuedenservislumbradascomouneventoaislado y estanque en el tiempo, pero, sí como un proceso continuado e que se prolongaráduranteunplazoconsiderable,que,sinembargo,deberállevarseadelantebajopenadequelamaquinariaadministrativacomunitarianoalcanceunnivelelevadodeprotección,aplicaciónycontroldelosactosypolíticasdelaUniónEuropea.

En términos generales, sepuede indagar sobre lasperspectivasde reformadel sistemainstitucional de cara a los hitos de las últimas adhesiones. ¿Cómo se podría implementarverdaderamente un programa de transformación específico para cada institución,considerando los aspectos estrictos de cada una, además de formar una mentalidadadministrativa distinta, volcada en los principios de la eficiencia y transparencia ¿Podría laComisión, apartirde losdocumentoselaborados, implementar los cambiosnecesariosparalograrunamodernizaciónde lasestructuras laborales internas,al tiempoenqueseconsiga



optimizarlaformaciónyreclutamientodelosfuncionariosyagentes?Entendemosqueesunalaboraltamentecomplejayplagadadeseriospeligros,pues, sencillamente, las institucionesdebenadaptarseaunaseriedesituacionesquecambiandemaneracontinuada,peroesteeselprincipal reto que afrontarse, es decir, seguir, en el mismo compás, las transformacionesproducidasporelprocesodeintegracióneuropeo.Loquesepretende,apartirdelafirmadelTFUE, es que la asociación supranacional de la UE avance hacia compromisos de mayoramplitud, con una metodología que ofrezca como resultado soluciones concretas,demostrándoseasíquelasrelacionescomunitariashanalcanzadounaplenamadurez,capazde permitir a los 28 países participantes adoptar posturas y responsabilidades propias deltipodeintegraciónaqueseproponelaEuropacomunitaria.

(b)Eldeberdesigilo

El artículo 339 es complementado por el art. 340, relacionado con el deber de secretoprofesionalquedebeserobservadoportodoslosmiembrosdelasinstituciones,funcionariosy agentes de la UE, incluso después de haber cesado en sus cargos. Dicho deber ya seencontraba regulado en el artículo 17 del Estatuto de funcionarios (Reglamento 259/168,19.02.1968,conlasposterioresmodificaciones).(MolinadelPozo,2002,p.588)Asimismo,elTFUEprevéqueelsecretoprofesionaldeberárespetarprincipalmentelosdatosrelativosalasempresas y las respectivas relaciones comerciales y los elementos de sus costes. Elfuncionariooagente,alser investidoensucargo,deberácomprometerseaobservar,totalyplenamentelosdeberesasignadosporlaUE.20

EldeberdesigiloprevistoporelTFUEcontienelasmismasdisposicionesdelTCE,ycomotal,debeserconsideradocomounanormaprogramática,deaplicabilidaddirecta,ydeefectosinmediatosa la investiduradel funcionariooa la contratacióndelagentecomunitario,peroquepuedematizarseporcuestionesde tiempo, lugarorango jerárquico.AsísubrayaHernu(2003,p.685):

Tout d'abord, la loyauté revêt un caractère fondamental. Elle étançonne letitreIIdustatutrelatifauxdroitsetobligationsdufonctionnaire.Lerespectdudevoirdeloyautésemanifesteensuitepardeuxexpressionsdistinctes.Ilse traduit par une restriction à la liberté d'expression et par l'impositiond'une obligation d'agir conformément à l'image de dignité que lesinstitutions sont en droit d'attendre desmembres d'une fonction publiqueinternationale. Enfin, le devoir en causedoit être apprécié compte tenudetous les éléments du contexte (le temps, le lieu, l'emploi, la place dans lahiérarchie). Pour fondamental qu'il soit, il s'agit d'un devoir d'intensitévariable."(destaquenuestro)

El sigilo determinado por el art. 287 del TCE y reproducido por el TFUE (art. 339)

presentaalgunascaracterísticas:

20“Eldeberdediscreciónafectaalavidainternaylaactuacióndelainstitucióncuyocarácterconfidencialsepresume.Nocabedistinción alguna entre las diferentes formas de divulgación. Las personas cualificadas para tener conocimiento de unainformaciónson,segúnlanaturalezadelosasuntos,lossuperioresjerárquicosdelfuncionariooagenteysussubordinados,enlamedida en que la información sea necesaria para el ejercicio de sus funciones, o el órgano para el que trabaje (tribunal deconcurso,porejemplo:lostrabajosefectuadosporlostribunalesdeconcursos-oposiciónnopuedenponerseenconocimientodelajerarquíapersonaldelfuncionariooagentenombradoparaestetribunal.”CódigodeBuenaConducta.Guíadelasobligacionesde los funcionarios y agentes del Parlamento Europeo, apartado C, [disponible en internethttp://www.europarl.eu.int/codex/default_es.htm#c].



- está justificado por los datosmanejados por las instituciones, especialmente la Comisión,quetienederechoarecabartodotipodeinformacionesnecesariasparalaperfectaejecucióndelasactividadescomunitarias(art.337TFUE);- posee límites concretos y subjetivos, pero que son valorados de manera específica,considerándoselossupuestosdecadacasoenconcreto;-debensercompatibilizadosconelderechofundamentaldelibertaddeexpresión,reconocidoporlaCartadeDerechosFundamentales(art.11).

ElCódigodeBuenaConductaadministrativaestablecidoporlaComisiónpararegularlasrelacionesconelpúblicoprevéquelosfuncionariosdeestainstitucióncomunitariadeberánobservar las normas sobre protección de la intimidad personal y datos personales; lasobligacionesestablecidasenel artículo339delTFUEy, enespecial, lasque se refierena laprotección del secreto profesional; las normas sobre protección del secreto de lasinvestigaciones penales y la confidencialidad de asuntos relativos los diversos comitésprevistosenelartículo9ylosAnexosIIyIIIdelEstatuto.

En cuanto a la labor del TJUE en lo que se relaciona con el deber de secreto, se haadoptada una posición que intenta equilibrar el derecho fundamental a la libertad deexpresión y el deber del funcionario o agente a no divulgar informaciones de los asuntos,procedimientosydatostratadosporlasinstitucionesdelaUE.Enefecto,lainterpretacióndelTribunal de Justicia de Primera Instancia (TJPI), competente hasta la entrada en vigor delTFUE para juzgar las materias relativas a la función pública, señala la relatividad dada alderechoalalibertaddebidoalosinteresescomunitarios,ysobretodo,delasinformacionesobtenidasenvirtuddelacalidaddefuncionariooagentecomunitario.

Laproteccióndelosinteresescomunitariossesobreponealapropiauniversalidadeindivisibilidad del derecho de libertad de expresión, así como la protección de los datoscustodiadosotratadosporlasinstitucionesyqueserefierenaempresasoparticulares.Esunequilibriodedifícilconcreciónyvaloración,puesdebeanalizarsedemaneraindividualizadayespecífica, dependiendo también, como ya manifestado por el TJPI, de la evaluacióndiscrecionaldel funcionario jerárquicosuperior.ComopusoderelieveelpropioTribunal, lalibertaddepublicarundocumentoounmerocomentariosobrelasactividadesdesarrolladaspor la institución que el funcionario pertenece, debe ser conyugada con la posibilidad dedañaroperjudicaréstasmismasactividades:

Al aplicar el art. 17, párrafo segundo del estatuto, incumbe a la autoridadinvestidadelpoderdenombramientoycontrol,deponeren labalanza losdistintos interesespendientes, teniendoencuenta,deunaparte, la libertaddel funcionario de expresar, verbalmente o por escrito, las opinionesdiscordantesominoritariasconrelaciónalasdefendidasporlainstitución-tal libertad deriva del derecho fundamental del individuo a la libertad deexpresión-y,porotraparte,delagravedaddeloshechosodatosvinculadosalosinteresesdelasComunidadesqueresultaríadelapublicacióndeltextoencuestión.Aesterespecto,solamenteunriesgorealygravealosinteresesde las Comunidades, demostrado a partir de circunstancias concretas yobjetivas, es susceptible de ser considerado como deber de sigilo, a losefectosdeinterpretacióndelart.17,párrafosegundo,delestatuto.”21

21SentenciaTJUE,AsuntoC-340/00,13.12.2000,R.J.I-10269,2001.



Otro tema complejo se refiere a la comparecencia de los funcionarios comunitarios enprocesosanteelTribunaldeJusticiadelaUE,oanteelDefensordelPueblo.Cuanto,alúltimo,cumplerecordarqueexisteunaciertacontradicciónentrelasdisposicionesdelartículoart.48relativasalDefensordelPueblodeJusticia,ylascontenidasenelart.339delTFUE,quedefineel deberde sigiloprofesionalde losmiembrosde las instituciones, así comode los agentescomunitarios.InnecesarioesdecirqueelDefensorysusagentesestán,ellospropios,sujetosaestedeber,que,además,esdefinidoymismoreforzadoenlosartículos3y4delEstatutodelDefensor del Pueblo, en la medida en que este no puede divulgar el contenido de lasinformaciones y documentos de que tenga conocimiento y está vinculado por el deber dediscreción en el que se refiere a las informaciones que puedan lesionar el demandante ocualquierotrapersona.

Acerca de las restricciones impuestas a la audición de funcionarios como testigos, elpropioDefensordelPueblolashacalificadodeinaceptables22,porqueladisposición,talcomoestáactualmenteredactada,podráimplicarqueuntestigoseaobligadaamentir(porejemplo,paraencubriractosfraudulentos),sihubierasidoinstruidoenesesentidoporsussuperioresjerárquicos.23 La interpretación jurisprudencial del TJUE determina que los funcionarios ydemás agentes sólo podrán negarse a prestar información, en juicio o ante el Defensor delPueblo,excusadoporelsigiloprofesionalycomprobado,necesariamente,ser informacionesde importancia considerable y que presentan un carácter vital para los interesescomunitarios.24

Finalmente, en la propuesta de Reglamento de la Comisión, en aras de ofrecer unaprotección jurídica a todos aquellos funcionarios que denuncien actos censurables odisfuncionesgravesdentrode losservicios,estáprevistounnuevomarco jurídicoynuevasgarantíasestatutarias.Además,sesustituiráelart.17porlasiguienteredacción,demaneraatornar ladisposiciónmásclara, con la consiguienteeliminaciónde lasambigüedadesqueelantiguotextosuscitaba:

1.Elfuncionarioestaráobligadoaobservarlamayordiscreciónconrespectoacualquierhechooinformaciónquenosehayadadoyaaconoceralpúblicooquenoseayadeaccesopúblicoyquehubierallegadoasuconocimientoenel desempeño o con ocasión del ejercicio de sus funciones. No deberátransmitir en modo alguno a una persona no autorizada para tenerconocimientodeellosningúndocumentoo informaciónquehaya llegadoasu conocimiento en el desempeño o con ocasión del ejercicio de susfunciones, salvo que dicho documento o información se haya dado ya aconoceralpúblicooseadeaccesopúblico.2.El funcionarioseguiráestandosujetoaestasobligaciones traselcesedesusfunciones.

Elnuevopreceptofijadotraerá,sinduda,laclaridadnecesariaparaquelosfuncionariospuedandisfrutardelderechoalalibertaddeexpresiónsinponerenriesgolasactividadesdelas instituciones comunitarias, al tiempo en que se establece, en el art. 19 de la citadapropuestadeReglamento,unmarcoúnicoparalaaudienciadefuncionariosyagentesenlas

22InformeAnualde1999,DefensordelPuebloEuropeo,p.12.23Elartículo3,apartado2delEstatutofijaquelosfuncionariosyotrosagentesdelasinstitucionesyorganismoscomunitariostienen el deber de testificar a pedido del Defensor del Pueblo; al hacerlo se pronunciarán en nombre y bajo órdenes de susadministraciones,continuandosujetosaldeberdesigiloprofesional.24SentenciadelTribunaldeJusticiadePrimeraInstancia,asuntoT-74/01,13.06.2002.



esferasjurisdiccionalesodelasinvestigacionesadministrativasgeneralesllevadasacaboporelDefensordelPueblo.

Responsabilidaddelosfuncionariosyagentesdelasinstitucionesydemásórganos

Enelart.340seencuentra también ladisposiciónsobre laresponsabilidadpersonaldelos agentes ante la Unión, que se regirá por el estatuto o régimen que les sea aplicable,siguiendolosprocedimientosdeterminadosporelderechoprocesalcomunitario.Demanerageneral, el Tribunal jurisdiccional comunitario ha adoptado una interpretación bastanterestrictiva sobre la responsabilidad de la Comunidad por actos cometidos por susfuncionariosyagentes.Elactorealizadoporéstosnoescualquieracto,sinoelquecumpleennombre de la UE, y que debe ser considerado como “prolongamiento” de las competenciasconfiadasalasinstitucionesyórganos.LainterpretaciónadoptadaporelTribunaldeJusticiaEuropeo ha sido objeto de críticas por parte de la doctrina, que vislumbra una actuacióncomunitaria jurisdiccional poco protectora de los derechos de los particulares y de losfuncionariosyagentes(Isaac,2002).

EncuantoalosdañoscausadosporelBancoCentralEuropeoyporsusagentes,eltextodel TFUE, tal como añadido al artículo 288 por el Tratado de Ámsterdam, ha englobado laresponsabilidadextracontractualdelórgano comunitario sinespecificar cuál sería lanormaporaplicarseencasodeimputacióndelaresponsabilidadextracontractualadichoórgano.

Enel textopresentadoporelConsejo,pactadoen juniode2004, se incluyó lamenciónexpresa a los principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros,reforzandoelcarácterdadoaestosprincipios,porelTribunaldeJusticiaEuropeo,de fuente complementar del Derecho comunitario. Tal como dispuesto en el art. 340: “Noobstante lo dispuesto en el segundo párrafo, el Banco Central Europeo deberá reparar, deconformidadcon losprincipiosgeneralescomunesa losDerechosde losEstadosmiembros,losdañoscausadosporelpropioBancooporsusagentesenelejerciciodesusfunciones.”

La redacción del artículo es inequívoca, y determina que, así como dispuesto para lasdemás instituciones, la responsabilidad del BCE y sus agentes se regirá por los principioscomunes internos de los Estados miembros, “absorbidos” por el Derecho comunitario. Aprimeravista,ydadalacomposicióndelart.340podríaparecerqueelBancoCentraldelaUEtiene un régimen procesal, en materia de responsabilidad extracontractual, distinto alaplicadoparalasdemásinstituciones,puesafirmaque“noobstantelodispuestoenelpárrafosegundo…”, loquepodríadaraentenderquealBCEno seaplicaría losprincipios comunesgenerales a los derechos de los Estados miembros. La interpretación equívoca se debe,básicamente,a laredacciónanómalaadoptadaporel legisladorcomunitario,peroquesevesolucionadaporlapartefinaldelartículoanalizado.25

25 Por analogía podemos citar una sentencia relativa al Banco Europeo de Inversiones, en la cual el Tribunal de Justiciacomunitariodeterminalacompetenciajurisdiccionalparasolucionarlasdemandasrelativasadichoórgano:“Elartículo29delProtocolosobre losEstatutosdelBanco,segúnelcual los litigiosentreelBancoy los tercerosseránresueltospor losórganosjurisdiccionalesnacionalescompetentes, tampococonstituyeunobstáculopara lacompetenciadelTribunalde Justicia,puestoqueestaúltimadisposiciónhaceunasalvedadexpresarespectode lascompetenciasdelTribunalde Justicia.”SentenciaTJUE,asunto C-370/89, SGEEMyEtroy /BEI, 02.12.1992,Rec. I-06211. Lamismadisposición aparece en el art. 35. 2 del ProtocolosobrelosEstatutosdelSistemaEuropeodeBancosCentralesydelBancoCentral.



(a) LaResponsabilidadextracontractual y la cuestiónde la capacidad jurídicadelasinstitucionescomunitariasysusagentes

ElTFUEprevéenel335quelaUEtendrácapacidadjurídicapararealizaractosjurídicos,en la esfera privada, en aras de cumplir con las exigencias de las distintas laborescomunitarias.EsunadisposicióninstitucionalqueyaexistíadesdeelTCECA(art.6)hastaelTCE(art.282).Así,laUniónpuedesersujetoactivoopasivoenunarelaciónjurídica,comoenlaalienacióndebienes,ydisfrutarádelasmismasgarantías,derechosydeberesdelosdemássujetosdederechonacionales.

EsbiensabidoqueLaUniónestádotadadelosmediosnecesariosparaelejerciciodesuscompetencias y para la realización de sus objetivos y avanza hacia una integración másprofunda y coherente a partir del acervo comunitario y para ello, los Estados miembroscolaboran solidariamente entre sí y con las instituciones de la Unión, para alcanzar susobjetivos. La capacidad jurídicade las instituciones comunitariasde laUniónEuropeadebeserconsideradacomoun“prolongamiento”de lapropiapersonalidad jurídicaatribuidaa laUE por el Tratado de Lisboa. Asimismo, la capacidad jurídica dada a las institucionescomunitarias tiene límites definidos por los tratados fundacionales y por las normas dederechoderivado,considerandolosmarcosjurídicosfijadosencadaunodelosinstrumentosjurídicoscomunitarios.Laatribucióndelacapacidadjurídicaalasinstitucionescomunitariasestá intrínsecamentevinculadaa la competenciaestablecidapara cadaunadeellas, con losrespectivosprincipiosrestrictivosdela limitacióndelascompetencias,delasubsidiariedad,delaproporcionalidadydelmarcoinstitucionalúnico.

Endichocontexto,laUEestarárepresentadaporlaComisión,peronadaimpideque,dadala autonomía administrativa de las demás instituciones, éstas puedan configurarse comosujetosdeunarelaciónoactojurídicoprivado.Esforzososeñalarquelaautonomíaquecadainstituciónostentaencuentrasucauceen losTratadosyen lasnormasderivadas, caso,porejemplo,delTribunalde Justiciade laUniónEuropea.Elderechocomunitarioreconocea laComisión, así comoa lasdemás institucionesyórganos– incluidosen suámbito jurídicoelderecho a disfrutar de las mismas garantías, derechos y deberes dados a las institucionesnacionales–sinnecesidaddepreviaautorización, la facultadparapromoverydefendersusintereses económicos y sociales, otorgándoles igualmente capacidad jurídica y plenacapacidad de obrar. La concesión de capacidad jurídica y de obrar les garantiza autonomíajurídica, que se refuerza con las normas de derecho derivada, en aras de incrementar elejercicio de las actividades fijadas para cada una de las instituciones, agilizando el procesoadministrativoparalatomadedecisiones(capacidadadministrativagerencial).

Por otro lado, las instituciones comunitarias gozan de las inmunidades y privilegiosdeterminadosporelProtocolode1965,enelcualsereconocelainviolabilidaddesuslocalesyarchivos26,laposibilidaddetenerfondospropios,detenerexencionesfiscalesyaduaneras,de transferirdivisasal exterior, etc.También los funcionariosqueactúenennombrede lasinstituciones disfrutan de las prerrogativas dispuestas en el Protocolo de inmunidades yprivilegios.LosEstadosmiembrosy laspersonasqueseanpartedeunarelación jurídicaenqueestépresentelaComisión,desdeunaperspectivaprivada,tendránqueconsiderardichosprivilegioseinmunidadesalahoradetomarcualesquieramedidasencontradelaComisión

26La inviolabilidadengloba también la imposibilidaddeembargode losbienesde las institucionessinpreviaautorizacióndelTribunal comunitario. Vide entre otras Sentencia TJUE, asunto C-1/00, Cotecna Inspection/Comisión, 29.05.01, Rec. I-4219 yTJUE,asuntoC-1/02,Antippas/Comisión,27.03.2003,Rec.I-2893.



(asícomoalasdemásinstituciones),como,porejemplo,laejecucióndeuntítulodecréditoodeuncontracto.

(b)BrevesconsideracionessobrelapersonalidadjurídicadelaUniónEuropeaylacapacidaddelasinstituciones

La discusión sobre la personalidad jurídica de la UE fue un punto central en el debate

suscitado por la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. Las consideraciones sobre lapersonalidad de la UE se basaban en dos posiciones: a) la Unión tendría una personalidadimplícita en virtud de las disposiciones enmateria de política exterior y seguridad común(PESC)yde lacooperaciónpolicialy judicial27;b)LaUnióncarecíadepersonalidad jurídicadebidoalafaltadenormasexpresasenelTratadode1993.Asimismo,ycomonotenemoselobjetivo de profundizar en el tema, se puede decir que, en cuanto a la Comunidad, sereconocíalapersonalidadjurídicadadaporlaredacciónsencilladelart.281TCE.

Por otro lado el Tratado de Ámsterdam, en el art. 24, vino a atribuir calificación a lospilaresintergubernamentalesparaquesuscribiesenacuerdosinternacionales,delimitandosupropia capacidad jurídica,deacuerdoconel art.282TCE,yaqueel ámbitode la capacidadjurídica estaba delimitado por sus fines, tal como cualquier otra persona jurídica, y esacapacidad jurídica se reportaba al plan interno, pero cuanto al plan externo, cuál era lacapacidaddevinculacióncontercerospaísesy lasorganizaciones internacionales?Nohabíaunpreceptoconcaráctergeneral,perosívariasnormasesparcidasporlosTratados,e.g.,arts.310;302;133-3TCE.EnelTratadodelaUnión(Lisboa)finalmentesehareconocidodemodoexplícitolapersonalidadjurídicadelaUniónEuropea,conformeexpresadoenelart.47.

En todo el caso, la capacidad de celebrar Tratados, atribuida de forma expresa, erareducida, en lamedidaenqueelTCE se clasificaba comounTratadomarco, esdecir, hacíareferenciaalamateriaylosobjetivosensuslíneasgenerales,deahíqueelTribunalEuropeotiene,enestamateria,unpapeldelamayorrelevancia,principalmenteenloqueserelacionacon la aplicación práctica de estos conceptos o materias, bien como el desempeño de lapersonalidadporpartedelaUE.

Si en las elaboraciones doctrinales la capacidad de obrar y, en concreto, de concertaracuerdos internacionales se presenta como corolario de la personalidad, cabe también elplanteamientocontrario, lapersonalidad jurídico internacional seafianzayconsolidaporelejerciciodeesacompetencia.Unacapacidaddeobrarconjuntade laComisiónydelConsejoenpolíticaexterioresimprescindibleparadarunaimagencoherente,biencomodelasdemásinstituciones reconocidopor el TFUEque viene a fijar algunospreceptos importantes en lapolítica exterior, suministrando elementos imprescindibles para el ejercicio de lapersonalidad jurídica internacional de la Unión Europea, al tiempo en que refuerza lacapacidadjurídicadelasinstituciones.

Sin embargo, así como el art. 282 TCE presentaba una formulación bastante sencillarelacionadaconlacapacidadjurídicadelasinstituciones,elart.335TFUEtampocoaclarael

27Vide,entreotros,PerézGonzálezyStoffelValloton(1998,p.171-217).



significadoylosefectosquelaaplicacióndeladisposiciónpuedetenersobrelasinstituciones,principalmentesobrelaComisión.Alcomentarlascaracterísticasdelart.281asíexpresaDiezdeVelasco(2012,p.296):

elpuntodepartidadelaafirmacióndelapersonalidadjurídicainternacionalde laCE lo encontramosen la escuetadeclaración contenidaenel art. 281CE, a tenor del cual ‘La Comunidad tendrá personalidad jurídica’… Noobstante, lageneralidaddeladoctrinadeducedelacomparacióndelcitadoart. 281 con el art. 282 CE, relativo a la capacidad jurídica ‘interna’ de laComunidad, que la fórmula amplia y vaga contenida en la disposiciónexaminada, en lugar de limitar su alcance al orden interno, persigue elreconocimiento de dicha personalidad en la esfera del DerechoInternacional.

Empero, en la ausencia de medidas más precisas, y en un ejercicio de interpretación

sistemática, se puede combinar el citado precepto con el artículo 340 TFUE en el cual seestablece que, la responsabilidad contractual será determinada por el propio contracto, engeneral,porlasnormasdelderechointernacionalocomunitario,aunquenadaimpidequesealas normas del Estado miembro originario de la persona física o jurídica con la que lainstitución firme el contrato. Así, cuando una empresa formaliza un contracto, de carácterprivado,conunainstitucióncomunitaria,deberáconsiderartodaslascuestionesquelimitanunaposibledemandajudicialporincumplimientomaterialofinanciero,demodoque:

1)encasodeincumplimientodelosobjetivosdispuestosenelcontrato,lapartecontrariatendrá que vincularse a las cláusulas contractuales, de modo a obligar a la institucióncomunitariaqueefectúelasmedidasnecesarias,bajopenadeiniciarseunademandajudicialque, en el caso, será decidida por la jurisdicción constante del contracto, generalmente, elTribunalcomunitario;

2)encasode incumplimiento financiero,esdecir,por faltadelpagamientoacordado, lapersona, física o jurídica, que ha contratado con la institución tendrá que someterse a lasnormas contenidas en el Protocolo de Inmunidades y privilegios de 1965, como citadoanteriormente, con un pedido previo dirigido al Tribunal comunitario – cuando no hayaconcordancia por parte de la institución – para que pueda embargar bienes, muebles oinmuebles,demodoasatisfacerelpagodelacuantíacontractualmenteestipulada.

El ejercicio de la capacidad jurídica de la Comisión y demás instituciones y órganoscomunitarios estará sometido a las legislaciones nacionales aplicadas por cada Estadomiembro,peroconladebidaatencióna lanormativacomunitariarelativaa losprivilegioseinmunidades previstas en el Protocolo de 1965. Luego, la capacidad jurídica será fijadaconforme el derecho comunitario, y como tal, debe ser “compaginada” con las normasnacionales.

Conclusiones

EltemadelaresponsabilidaddelaUniónEuropea,aunqueyaanalizadoporladoctrinay

la jurisprudencia, sigue planteando determinados interrogantes en lo que se refiere a ladelimitación,aplicacióneinterpretacióndelasnormasquecomponenelacervocomunitario,



especialmente después del intento frustrado de aprobar una Constitución para Europa y laconsecuentepuestaenvigordelTratadodelaUniónen2009.

Conforme hemos examinado, la responsabilidad extracontractual no ha sido todavíaobjeto demayores regulaciones en lo que se refiere a la creación de normas específicas aaplicarseenloscontractosfirmadosporlasinstitucionesysusagentesenrepresentacióndelaUE,biencomonosehadetalladolaadopcióndenormasvolcadasendeterminarcómoseráaplicadaeinterpretadalaresponsabilidadextracontractual.

La construcción jurisprudencialhacontribuidoengranmedidaparacolmar las lagunasderivadas de la ausencia de una regulación más explícita, pero ha sido relativamentecambianteenlainterpretacióndeloshechos,especialmenteenelcasodelaresponsabilidadextracontractualporhechoslícitos,dondesehanproducidovariosgirosjurisprudenciales,loqueresultaenciertogradodeinseguridadjurídica.

La importancia de la responsabilidad se puede dimensionar a partir de los distintosaspectos que conforman la actuación de las instituciones comunitarias y sus agentes.Actualmente, la Unión Europea cuenta con aproximadamente 40.000 funcionarios y laausencia de una normativa que especifique cómo será aplicada la responsabilidadextracontractualpuedegenerarunaltoniveldeincertidumbreenelmomentodedelimitarloselementosquecomponentalresponsabilidad.

Asimismo, es indudable que la responsabilidad extracontractual también afecta alderechocontractualprivado,unavezqueeldesarrollonormativoyjurisprudencialsobrelasdistintas modalidades de responsabilidad en el ámbito privado viene produciendo nuevosparadigmasenrelaciónconloscontratosdeconsumo,deseguro,bancario,etc.

Del mismo modo, el análisis realizado en el presente trabajo sobre la responsabilidadextracontractual,aunqueenunprimermomentopodríatener impactossolamentesobre lasrelaciones entre particulares, también se refleja sobre los contratos firmados, de modoprivado,entrelaUniónylaspersonasfísicasojurídicasdederechoprivado.Unacodificaciónsobrederechodeloscontratos,talycomoexaminadoanteriormente,posibilitaríalacreaciónde un marco normativo común, aunque general, lo cual podría aplicarse a los contratosfirmadosporlaUE,excluyendoeldispositivoqueestablecelaaplicacióndelaleyvinculadaalcontrato,leyesaqueengeneraladvienedelaslegislacionesnacionalesodelosprincipiosdederecho internacional privado emanados de las organizaciones internacionales (p. ej.UNCITRAL),sinquehayaunaleycomunitariauniformesobreeltema.

Finalmente, a pesar de numerosos esfuerzos en adoptar una legislación común,especialmenteenmateriaderesponsabilidad,todavíanosehalogradoelconsensonecesariopara lograr por lo menos una cierta armonización sobre la materia. Con el desarrolloprogresivodelaUniónEuropea,agudizadoporlascrisisfinancierasquehancopadolaagendadedecisionesenelespaciocomunitarioylaconsecuentediscusiónsobreelfuturodeEuropa,sehacenecesariodedicarsealacuestióndelaresponsabilidadque,sinduda,generaimpactossobrelalegislacióndelmercadointerior,seaenlamodalidadcontractualoextracontractual.ReferenciasBibliográficasCOMISIÓNEUROPEA.PropuestadeReglamentodelConsejoporelquesemodificaelEstatutodelosfuncionariosyelrégimenaplicableaotrosagentesdelasComunidadesEuropeas.COM(2002)213final,24.2.2002,disponibleenhttps://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=list&coteId=1&year=2002&number=213&language=es



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Submetido:02/08/2019

Aceito:18/02/2020

Sobre la naturaleza de la responsabilidad extracontractual ...

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