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Denardi, Reni Antonio**

Resumo: O conceito de agricultura familiare, principalmente, as políticas públicas especí-ficas para este segmento majoritário e hetero-gêneo da agricultura são ainda bastante recen-tes no Brasil. Na ausência de uma política agrá-ria efetiva para o país, ganharam importância,sobretudo pelo seu alcance social junto aos agri-

Agricultura familiar e políticas públicas:alguns dilemas e desafios para o desenvolvimento

rural sustentável*

* Uma versão inicial destas notas foi apresentada em14 de outubro de 2000, no Seminário A Agroecolo-

gia como Perspectiva de Desenvolvimento Regional,realizado em Francisco Beltrão/PR, pelo Núcleo de

Estudos e Pesquisas em Agroecologia, Meio Ambien-te, Agrotransformação e Socioeconomia, do Cesul -

Centro Sul-americano de Ensino Superior.** Engenheiro agrônomo, especialista em desenvolvi-mento econômico, mestre em planejamento e políticas

de desenvolvimento rural, trabalha atualmente naEmater-Paraná, em Curitiba.

E-mail: rdenardi@uol.com.br

cultores familiares, a previdência social rurale, mais recentemente, o Pronaf. Além de algu-mas características destas duas políticas públi-cas, com suas virtudes e limitações, discutem-se aqui alguns desafios que devem ser enfren-tados para que os profissionais das ciênciasagrárias possam contribuir no sentido de mu-dar o paradigma agrícola, passando da agroquí-mica convencional para sistemas de produçãoalternativos e sustentáveis.

Palavras-chave: agricultura familiar,politicas publicas, Pronaf

Conceito e importância daagricultura familiar

O conceito de agricultura familiar é rela-tivamente recente, pelo menos no Brasil.Tem, talvez, uns dez anos. Antes disso, fala-va-se em pequena produção, pequeno agricul-

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tor e, um pouco antes, ainda se utilizava otermo camponês. Em linhas gerais, os em-preendimentos familiares têm duas caracte-rísticas principais: eles são administrados pelaprópria família; e neles a família trabalha di-retamente, com ou sem o auxílio de tercei-ros. Vale dizer: a gestão é familiar e o traba-lho é predominantemente familiar. Podemosdizer, também, que um estabelecimento fa-miliar é, ao mesmo tempo, uma unidade deprodução e de consumo; uma unidade de pro-dução e de reprodução social1.

Um bom exemplo da importância da agri-cultura familiar é o que ocorre nos 17 muni-cípios da microrregião de Francisco Beltrão,no sudoeste do Paraná, onde 95% (16.881) deum total de 17.776 estabelecimentos ruraissão familiares. Eles respondem por 69,1% daárea total e 74,5% do Valor Bruto da Produção(VBP). No conjunto dos três Estados sul-brasi-leiros, 90,5% dos estabelecimentos são fami-liares, respondendo por 57,1% do VBP (FAO/INCRA, 2000)2.

Papel das políticas públicaspara a agricultura familiar

e o meio rural

Quanto às políticas públicas para a agricul-tura, o que tivemos, de fato, nas últimas quatrodécadas, foi principalmente a política agríco-la, já que a política agrária foi sempre marginalou inexistente. Vamos falar, portanto, de políti-ca agrícola, destacando apenas três pontos: a) apolítica agrícola brasileira, em substância, sem-pre foi decidida em consonância com os inte-resses dos empresários do agribusiness; b) nasúltimas duas décadas (anos 80 e 90), as políti-cas setoriais, inclusive a política agrícola, per-deram importância e cederam espaço para aspolíticas macroeconômicas, sobretudo a partirdos pacotes econômicos e da liberalização; c)por fim, nos anos 90, passou-se a atribuir no-vos papéis para a agricultura e o meio rural,com destaque para a geração de emprego e a

preservação ambiental.Os agricultores familiares nunca tiveram

organização e força a ponto de influenciar asinstituições governamentais que tomam asprincipais decisões de política agrícola. Alémdisso, nos últimos anos, com os ditamesneoliberais, a política agrícola tornou-se sub-sidiária e está hoje completamente submeti-da às determinações macroeconômicas, pre-valecendo sempre as políticas fiscal, monetá-ria (de juros) e cambial. A título de exemplo,lembramos que a política comercial da fasepós-real foi sustentada em grande medida pelaagricultura, naquilo que muitos chamaramde "âncora verde". Penalizados pela sobreva-lorização cambial até o início de 1999, os agri-cultores familiares brasileiros não tiveramnenhum tipo de compensação, em contrastecom o que ocorreu, por exemplo, no Méxicodepois da entrada desse país no Nafta.

Algumas novas funções da agricultura e doespaço rural (geração de emprego e preserva-ção ambiental) advêm, principalmente, dascada vez mais minguadas possibilidades degeração de emprego na indústria e no meiourbano em geral, bem como das recentes de-mandas internas e externas que exigem apreservação da natureza e ambientes maispropícios para uma vida saudável.

Principais políticas públicas paraa agricultura familiar

No que tange às políticas públicas destina-das à agricultura familiar, destacam-se hojeno país, a Previdência Social e o Pronaf. A

Quanto às políticas públicas

para a agricultura familiar, o que

tivemos foi principalmente a

política agrícola, já que a

política agrária foi sempre

marginal ou inexistente

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previdência é, de longe, a mais importantepolítica social para os agricultores familiaresbrasileiros. As aposentadorias e pensões men-sais recebidas por grande número de benefi-ciários de famílias pobres fazem da previdên-cia rural a política pública de maior alcancesocial no país. São 6,4 milhões de benefíciosem todo o Brasil, 486 mil só no Paraná. Le-vando-se em conta que algumas pessoas acu-mulam mais de um benefício, o número debeneficiários da previdência social rural devesituar-se um pouco acima de cinco milhõesno Brasil e próximo de 400 mil no Paraná, oque dá, em média, mil beneficiários por mu-nicípio. Isto é muito significativo, apesar dobaixo valor do salário mínimo. É certo, tam-bém, que nem todos os beneficiários da pre-vidência social rural moram em zonas rurais.Mas as pesquisas3 mostram que a grande mai-oria deles vive mesmo no meio rural ou naspequenas cidades do interior.

Outros dados relevantes mostram a gran-de importância dos benefícios da previdênciasocial rural, principalmente nas regiões maispobres. Para mais de dois terços das munici-palidades paranaenses, o Fundo de Participa-ção dos Municípios representa um valor infe-rior ao dos benefícios previdenciários ruraisrecebidos pelos seus habitantes. O pagamen-to de benefícios previdenciários é fundamen-tal para a economia desses municípios, alémde ser um poderoso instrumento para evitaro agravamento da exclusão social. (Campanho-la e Graziano da Silva, 2000)

Os impactos socioeconômicos da previdên-cia rural são, de fato, muito expressivos. É oque mostram, por exemplo, as pesquisas co-ordenadas por Guilherme Delgado, do IPEA.Assim, a renda domiciliar das famílias con-templadas com o seguro previdenciário ruralestá, em média, 16% acima da renda domici-liar de famílias sem acesso aos benefíciospagos pelo INSS. (Delgado e Cardoso Jr., 2000) Podemos dizer, inclusive, que os efeitosredistributivos promovidos pela previdência

social rural a transformam, na prática, emuma razoável política de renda mínima paraa ampla parcela da população que dela se be-neficia.

O Programa Nacional de Fortalecimentoda Agricultura Familiar (Pronaf) é a primei-ra política pública diferenciada em favor dosagricultores familiares brasileiros. O Pronafé uma conquista dos movimentos sociais esindicais de trabalhadores rurais nas últimasdécadas. Suas lutas podem ser simbolizadaspelos Gritos da Terra Brasil, liderados pelaContag e, no caso da Região Sul, pelas açõese pressões da Frente Sul da Agricultura Fa-miliar.

No âmbito do governo federal, o Pronaf éum campo de disputa entre duas forças ouposições. O Ministério do DesenvolvimentoAgrário, respaldado por setores do BNDES e doIPEA, pretende dar ao Pronaf a importância eamplitude de uma efetiva política de desen-volvimento rural. Mas os ministérios da Fa-zenda e da Agricultura vêem o Pronaf apenascomo uma política social compensatória, istoé, como mero paliativo para minorar os efei-tos da "inevitável" marginalização e exclusãodos pequenos agricultores sem condições re-ais de integração e competição nos mercadosglobalizados.

Até agora, o Pronaf tem permitido a massi-ficação ou socialização do acesso ao créditode custeio para considerável número de agri-cultores familiares. Entre 1995 e 2000, hou-ve uma significativa expansão no montantede recursos aplicados e, mais ainda, no nú-mero de contratos, notadamente a partir de1998, com a instituição do "pronafinho"4. Parao Sul do Brasil, a evolução do crédito rural noâmbito do Pronaf pode ser resumida pelos da-dos do quadro 1.

Esse inquestionável aumento quantitati-vo no acesso ao crédito, no entanto, não re-presentou ainda nenhum grande avanço emtermos qualitativos. Porque, a rigor, o Pronafé um crédito rural tradicional. Financia o

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tratos do Pronaf nos anos de 1997, 1998 e 1999,respectivamente. No Rio Grande do Sul, a con-centração de contratos em poucos produtostradicionais é ainda maior. Em 1999, 78,5%dos contratos (197.080 sobre 251.150) forampara apenas três produtos: milho, soja e fumo.Incluindo-se o feijão, esse percentual sobepara 81,3%.

Em resumo: o Pronaf tem socializado o fi-nanciamento de custeio de produtos, siste-mas e pacotes tecnológicos tradicionais. Fal-ta crédito para investimentos e, principal-mente, para financiar mudanças nos siste-

mas de produção, para reconver-são produtiva e para atividadesnão-agrícolas no meio rural. Osbancos comerciais dificilmentefinanciam sistemas de produçãodiversificados e sustentáveis5,ou produtos orgânicos e diferen-ciados. Embora as normas doPronaf permitam e existam algu-mas "orientações" que "estimu-lam" esse tipo de financiamen-to, há uma enorme distância en-tre o que as autoridades de Bra-sília dizem e o que, de fato, acon-

tece na agricultura brasileira.Pouco se poderá avançar enquanto os

agricultores familiares dependerem do sis-tema tradicional de crédito, isto é, da es-trutura bancária. Mas, felizmente já exis-tem outras iniciativas, em especial as ex-periências de microcrédito e de crédito so-lidário (Cresol), cujo potencial é bastantegrande. O Sistema Cresol evidencia umaboa alternativa para reduzir o custo opera-

custeio de tecnologias convencionais paraprodutos tradicionais. Basta analisar o quetem sido financiado pelo Pronaf desde a suacriação. No caso da Região Sul, é quase só mi-lho, soja, fumo e, para alguns municípios, fei-jão. Fora disso, é bem pouco o que existe. Oquadro 2 mostra, a título de exemplo, o queocorre nos municípios de Francisco Beltrão eEnéas Marques, localizados no sudoesteparanaense.

Observamos que mais de 95% dos contra-tos desses dois municípios são de custeio:mais de 78% para milho; 8,4% para soja; e4,4% para fumo. Entre os "outros" 225 contra-tos de custeio, 83% (ou 187 contratos) são paraas culturas de mandioca e feijão. Apenas 4,8%dos contratos são para investimentos.

Para o conjunto do Estado do Paraná, o cus-teio das lavouras de milho, soja, fumo e feijãorepresentou 64%, 78% e 73% do total de con-

A previdência rural é a política

pública de maior alcance social

do paísAno Número de montantecontratos (R$ 1000,00)

1997 304.730 876.8511998 421.463 839.7021999472.698 1.001.928

Fonte: Banco Central do Brasil

Quadro 1 - Crédito Rural do Pronafna Região Sul, 1997 a 1999

Quadro 2 -Crédito Rural do Pronaf: número de contratos, 1997-99

Município Ano Custeio Investimento totalMilho Soja Fumo outros

Francisco 1997 127 65 50 16 87 345Beltrão 1998 958 161 40 76 3 1.238

1999 1.655 189 53 82 142 2.121Enéas 1997 59 3 30 21 7 120Marques 1998 403 4 14 29 1 451

1999 740 - 34 1 - 775Total 3.942 422 221 225 240 5.050Fonte: Banco Central do Brasil

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cional e aumentar a eficiência do créditorural para os agricultores familiares.

Dilemas e desafios dosprofissionais das ciências agrárias

Além do desafio de mudar a estrutura ope-racional do sistema de crédito, há outra bar-reira a ser rompida para que grande númerode agricultores familiares possam aprenderos princípios da Agroecologia6 ou, pelo menos,diversificar sua produção e desenvolver sis-temas de produção mais sustentáveis, apro-veitando, inclusive, nichos e demandas demercado por produtos diferenciados. Essa bar-reira está na cabeça dos técnicos das ciên-cias agrárias e demais "agentes de desenvol-vimento rural".

Desejamos avançar na construção de al-ternativas de produção agrícola de base eco-lógica, como forma de contribuir efetivamen-te para o desenvolvimento local e regional, eter serviços de pesquisa, assistência técnicae extensão rural que ajudem nessa emprei-tada. Mas nós devemos, no entanto, analisarcom cuidado quais são as possibilidades e li-mitações para avançarmos nessa direção eter a prudência de não alimentar ilusões.

Uma coisa é preciso que fique bem clara:não basta uma diretriz, uma orientação ou,até mesmo, uma determinação das cúpulasinstitucionais (do governo ou de suas estru-turas de pesquisa, assistência técnica e ex-tensão rural) para que os técnicos logo abra-cem o compromisso com a sustentabilidadeda agricultura familiar. É necessária umamudança nas cabeças, consciências e com-portamentos dos técnicos e agentes de desen-volvimento. Uma mudança nas pessoas, umamudança na metodologia de trabalho, nas re-lações – uma mudança de cultura. Isso tudoé um desafio monumental.

Há muita insegurança, incerteza e medodos extensionistas e técnicos em geral, for-mados e informados para a agroquímica con-

vencional da "revolução verde", quando são de-mandados a trabalhar com formas alternati-vas de agricultura (orgânica, ecológica e bio-lógica, entre outras), isto é, com sistemas deprodução mais diversificados e sustentáveis.Isso é mais forte entre os mais velhos, poisimplica uma ruptura com um passado que,não raro, é de realizações profissionais. Masessa mudança de paradigma não é fácil nementre os mais jovens que, normalmente, sãomais abertos e dispostos a enfrentar novosdesafios.

No caso da estrutura estatal de assistên-cia técnica e extensão rural, devemos con-siderar pelo menos dois fatores adicionais: oenvelhecimento da estrutura; e o dilema en-tre um passado de (quase) monopólio e auto-suficiência e um futuro ainda não muito de-finido, de serviços públicos não exclusivose não necessariamente estatais. Em funçãodisso, há uma resistência e uma dificuldadeconcreta para fazer parcerias com outras ins-tituições (principalmente com as não-gover-namentais), em todas as esferas, mas sobre-tudo no local (município e microrregião), semter um modelo, "receita" ou garantias verti-cais (de cima para baixo).

Além disso, as principais tendências daagricultura e do meio rural apontam para anecessidade de profissionais das ciênciasagrárias com novo perfil, atuação e habilida-des mais amplas. Já não é mais suficientetrabalhar apenas na difusão de tecnologias deprodução das commodities tradicionais. Ob-servamos uma crescente complexificação ediversificação das atividades agrícolas e osmercados tornam-se mais incertos e dinâmi-cos. Com a produção agrícola sob contrato e oestabelecimento das cadeias produtivas, asprincipais determinações para a agriculturavêm de esferas cada vez mais próximas dosconsumidores, em especial dos que vivem emmédias e grandes cidades e apresentam de-mandas mais diversificadas e diferenciadas,inclusive em termos de qualidade. Ademais,

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a produção agrícola já não é mais a única e,em muitos casos, nem a principal fonte derenda das famílias que vivem no espaço ru-ral. Esse terreno abriga um significativo con-junto de atividades não-agrícolas e um gran-de número de agricultores familiares vem en-contrando na pluriatividade um recursocada vez mais utilizado.

Somam-se a esse quadro os novos estran-gulamentos que derivam da antiga estruturafundiária e as recentes mudanças no papel(regulador) do Estado. O resultado são as no-vas bases para a agricultura familiar e paraos profissionais das ciências agrárias que comela trabalham. Conseqüentemente, a aten-ção dos agentes não deve se limitar ao interi-or da unidade produtiva agrícola e, menos ain-da, a algum produto agrícola específico.

Parece indispensável que os profissionaisdas ciências agrárias estudem os sistemasde produção, enxerguem as cadeias produti-vas, pesquisem as oportunidades de mercado(principalmente para produtos diferenciadose nichos), observem as dinâmicas familiares,respeitem as experiências dos agricultores,apóiem a organização comunitária e valori-zem a educação para a cidadania. Aumenta,assim, a importância da aprendizagem dinâ-mica (que resulta da práxis soci-al em contextos e ambientes per-manentemente evolutivos) e daconstrução dialética de conheci-mentos. É disso tudo, bem comodo planejamento participativo eda gestão social dos recursos pú-blicos, que depende o desenvol-vimento rural sustentável que éa base do desenvolvimento localem muitos municípios emicrorregiões (Denardi et. al.,2000).

Sobre as políticas públicas des-tinadas a promover sistemas deprodução mais sustentáveis en-tre os agricultores de tipo fami-

liar, destacamos a tentativa de modificar qua-litativamente o sistema de crédito rural, so-bretudo o Pronaf, o que requer a conjugaçãode esforços entre as instituições de pesqui-sa, assistência técnica e extensão rural, asescolas técnicas e universidades, e as pró-prias organizações de agricultores.

As políticas públicas e programas específi-cos (nacionais e estaduais), a formação ereciclagem profissional para os agentes dedesenvolvimento, bem como os métodos par-ticipativos de planejamento e de gestão dosrecursos públicos, principalmente no âmbitolocal, são, com certeza, alguns dos melhoresinstrumentos para enfrentar o difícil desafiode promover práticas agrícolas e estilos deagricultura de base ecológica e, com elas, odesenvolvimento regional sustentável. AA

Há muita insegurança, incerteza

e medo dos extensionistas e

técnicos em geral quando são

demandados a trabalhar com

formas alternativas de agricultura

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Referências bibliográficas

1Para uma melhor conceituação daagricultura familiar, ver entre outros:Abramovay (1992) e Lamarche (1993).

2Há diversas publicações deste estudo(levantamento) da FAO/INCRA, que utilizadados do Censo Agropecuário do IBGE (1995/96). A principal delas é a citada na bibliografiafinal. Os dados aqui utilizados foramacessados eletronicamente: www.incra.gov.br/sade/

3Ver, por exemplo, Delgado e Cardoso Jr.(2000).

4Todos os dados sobre o crédito rural doPronaf utilizados neste texto foram acessados nainternet: www.desenvolvimentoagrario.gov.br/pronaf/credito/

5Sem entrar em polêmica discussão teórica,para os fins deste trabalho considera-seapenas que a sustentabilidade (da agricultura,de seus sistemas de produção e do própriodesenvolvimento rural) envolve múltiplasdimensões: ambiental, econômica, social,

cultural etc. Para uma melhor análise doconceito de sustentabilidade ver, entre outros:Altieri (1995), Caporal e Costabeber (2001) eGliessman (2000).

6Sobre o conceito e princípios daagroecologia ver, igualmente: Altieri (1995),Caporal e Costabeber (2001) e Gliessman(2000).

7Sobre o perfil exigido para o "novoprofissionalismo" extensionista, ver Caporal eCostabeber (2001).

8Estas afirmações não se fundamentam emnenhuma pesquisa bibliográfica, mas emmuitos anos de vivência e observação nacondição de extensionista, dentro e fora daEmater-Paraná, bem como em outras funçõesatinentes ao desenvolvimento rural.

9No caso específico da Emater-Paraná, nãohouve contratação de nenhum novoextensionista nos últimos oito anos e não hánenhuma perspectiva de que ocorramcontratações nos próximos anos.

Notas