Como se faz uma política pública? O incrementalismo e suas críticas

Outras visões do processo de formulação

Prof. Marcos Vinicius Pó Introdução às Políticas Públicas

The Science of Muddling Through: 1959

• Objeto: processo de tomada de decisão

• Contrasta o método incremental com o método racional-

abrangente

• Mostrar que há um processo de tomada de decisão sistemático e

analítico na área pública

► Lidar com as dificuldades cognitivas dos tomadores de decisão

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Processo racional-abrangente (raiz)

• Objetivos:

► Determinar valores sociais envolvidos

► Estabelecer ordenação, prioridades

• Avaliação de alternativas

► Abrangente

► Comparação das alternativas face aos valores definidos

• Seleção da alternativa que maximiza o atendimento aos valores

pré-definidos

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Dificuldades para o método racional-abrangente

• Objetivos

► Metas múltiplas

► Discordâncias,

► Dificuldade em clarificar e conciliar objetivos

► Valoração complexa

• Complexidade

► Processos múltiplos

► Causalidades e endogeneidades

► Impactos em outras áreas

• Processos

► Avaliação e análise empírica são relacionados

• Grandes objetivos não ajudam nas escolhas cotidianas

• Dessa forma faltam critérios para decisão e julgamento e o método racional seria irrealizável

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Alternativa: comparações limitadas sucessivas

• Políticas públicas não seriam uma decisão fechada, são feitas e refeitas constantemente

► Cadeia de escolhas sucessivas

• Assim, as escolhas seriam feitas entre poucos objetivos diferentes, entre alternativas com diferenças marginais

• Razões:

► Simplifica o processo de escolha

► Aproveita o conhecimento acumulado nas experiências anteriores

► Dificuldade de prever conseqüências de mudanças grandes

► Agências especializadas em áreas restritas

► Mitigar riscos

► Acomodar ajustes mútuos

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Características do método incremental (ramo)

• Avaliação e análise empírica

► Dificuldade/impossibilidade na valoração e determinação de preferências

► Necessidade de decidir antes de ter clareza

► Escolha incremental ou marginal torna processo mais fácil

• Meios e fins são escolhidos associadamente

• Critério para definir uma boa política pública: melhor entre as alternativas apresentadas

• Análise limitada (não abrangente)

► Impossibilidade de excelência na análise de todas as opções

► Simplificar o processo de escolha para superar dificuldades analíticas

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Possibilidade de completude

• Sistema de checks and balances

► Outros órgãos

► Sistema político

• Ajustes mútuos entre atores políticos e grupos envolvidos

• Processo imperfeito e arriscado, mas que possibilita contemplar

um maior número de interesses e valores

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Teoria x Prática

• Confronto entre as abordagens raiz x ramo

• A racional-abrangente seria utópica

► Teorias incompletas, imprecisas

• Prática de decisões incrementais: método sistemático

• Necessidade de análises comparativas

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Implicações do método incremental de decisão

• Ao administrador cabe ter maior consciência desse método para:

► Melhor aplicá-lo

► Entender as dificuldades de diálogo com outras realidades (entender

as trajetórias)

• Riscos: ligação forte das decisões com o passado fecha outras

possibilidades

► Necessidade de diversidade de visões para ampliar possibilidade e

alternativas

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Críticas ao incrementalismo (Dror, 1964)

• Estratégia básica do incrementalismo: maximizar a segurança nas mudanças

• Porém o incrementalismo pressupõe ► Necessidade de se estar relativamente satisfeito com os resultados da política

► Continuidade na natureza do problema

► Continuidade nos métodos de se lidar com o problema

• Ocorrem onde houver estabilidade social e de contexto, o que não se refletiria em países em desenvolvimento

• Risco normativo: ► Justificativa para os gestores ficarem “dentro da caixa”

► Limitam a busca por inovações

► Pode deixar de lado questões e inovações importantes

► A experiência pode vir de fora, não necessariamente da vivência do decisionmaker

• Problema metodológico: o que é incremental e o que não é

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Proposta de Dror: Modelo normativo ótimo

• Esforço em aumentar o conteúdo analítico racional

► Clarificar objetivos

► Pesquisa abrangente de alternativas

► Trabalhar expectativas

• Formulação de critérios de decisão

• Lidar com aspectos extra-racionais

► Julgamento intuitivo

► Impressões

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Revisitando o incrementalismo (1979)

• Questionamento à exequibilidade de grandes mudanças

• Mistura de análise e normatividade

• Escolha entre

► Mais ambição e ciência

► Incrementalismo novo e melhorado o Passos mais largos

o Incrementar a análise científica

• Três abordagens

► Incremental

► Estratégica

► Incrementalismo desarticulado

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Análise incremental e análise estratégica

• Análise incremental

► Análise e escolha entre políticas alternativas que são apenas

incrementalmente diferentes do status

• Análise estratégica

► Análise limitada para um conjunto de estratagemas visando simplificar

problemas complexos de políticas públicas

► É impossível a análise sinótica, a análise estratégica se coloca como

possibilidade exequível de ampliar a nossa abrangência analítica

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Incrementalismo desconexo

• Limitar a análise a algumas alternativas de políticas públicas

• Análise dos objetivos e valores versus aspectos empíricos do problema

► Preocupação maior com os males a serem remediados que com os resultados positivos a serem alcançados

• Sequência de tentativas, erros e novas tentativas

• Análise que explore apenas algumas, mas não todas, as possíveis consequências importantes de uma alternativa

• Fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes do processo de política pública

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Incrementalismo desconexo como opção normativa

• Clarificação de valores, objetivos e critérios de decisão

• Identificação de alternativas

► Avaliar se o problema demanda maior nível de análise

► Esforço de considerar possibilidades de forma criativa

► Estimativa prévia de resultado das decisões:

o Minimizar risco: comparações limitadas sucessivas

o Inovações: análise com base no conhecimento disponível

• Teste de “bondade”: concordância dos analistas

• Teoria, experiência, racionalidade e extra-racionalidade são consideradas

• Melhorar a qualidade da política por meio de aprendizado sistemático

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Incrementalismo na política versus nas políticas públicas

• Confusão entre incrementalismo e ajuste mútuo entre atores políticos

• Ajustes mútuos entre partidos: grandes linhas são comuns, variações marginais

• Sistema norte-americano: veto points dificultariam grande mudanças

► Riscos elevados – custos políticos

► Força política dos interesses organizados

• Regimes democráticos x autoritários

• Política incremental permite que mudanças importantes sejam introduzidas sem debate público

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Próxima aula: A formação de agenda e a definição de alternativas

• Texto referencial:

► Subirats, J. El papel de la burocracia en el proceso de determinación e

implementación de las políticas publicas. in: SARAVIA, Enrique;

FERRAREZI, Elisabete (Org.) Políticas públicas:coletânea, v. 2.

Brasília: ENAP, 2006.

• Disponível em

http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ipp/

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ATIVIDADES

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Dilma sanciona lei que endurece regras para seguro-desemprego

A presidente Dilma Rousseff sancionou nesta quarta-feira (17) as novas regras para o trabalhador demitido sem justa causa ter acesso ao seguro-desemprego, parte do pacote de ajuste fiscal elaborado por sua equipe econômica. [...]

A presidente fez dois vetos à medida. Cedendo a pressões de sua própria base no Senado, ela recuou do ponto que estabelecia uma carência maior —de três meses— para o trabalhador ter direito ao abono salarial.

Ao vetar esse artigo, volta a regra que dá ao trabalhador o direito ao benefício —pagamento, proporcional ao tempo trabalhado, de até um salário mínimo para quem recebe até dois salários mínimos—, após um mês de trabalho.

"A adoção do veto decorre de acordo realizado durante a tramitação da medida no Senado Federal, o que deixará a questão para ser analisada pelo Fórum de Debates sobre Políticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdência Social", justifica a presidente, em mensagem no Diário Oficial da União.

O outro veto foi relativo às regras para seguro-desemprego do trabalhador rural. O texto aprovado pelo Congresso definia uma carência de seis meses para essa categoria ter acesso, tempo menor do que o exigido para o trabalhador urbano.

"A medida resultaria em critérios diferenciados, inclusive mais restritivos, para a percepção do benefício do seguro-desemprego pelo trabalhador rural, resultando em quebra da isonomia em relação ao trabalhador urbano.

Além disso, a proposta não traz parâmetros acerca dos valores e do número de parcelas a serem pagas, o que inviabilizaria sua execução", justificou a presidente. http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/06/1643181-dilma-sanciona-lei-que-endurece-regras-para-seguro-desemprego.shtml

Analise essa política pública respondendo às seguintes questões: - As mudanças são

incrementais ou são de maior magnitude? Justifique.

- Quais pareciam ser as opções de políticas no tema do seguro-desemprego.