Comentários ao ADENDO AO ARTIGO 48 DA LRF

8/2/2019 Comentários ao ADENDO AO ARTIGO 48 DA LRF

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Flávio da Cruz (Coordenador)

Adauto Viccari Junior José Osvaldo Glock

Nélio Herzmann Rosângela Tremel

Lei de

ResponsabilidadeFiscal ComentadaLei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000

Contém, no Apêndice, considerações acerca da Lei no 10.028/2000

(Lei penal) e alguns mecanismos para auxiliar o controle social das

finanças públicas

M A T E R I A L P A

R A O S I T

E

( P A R A T O

D O S )



SÃO PAULOEDITORA ATLAS S.A. – 2011

Flávio da Cruz (Coordenador)

Adauto Viccari Junior

José Osvaldo Glock Nélio HerzmannRosângela Tremel

Lei de ResponsabilidadeFiscal Comentada

Adendo à7a Edição

Lei Complementar no 101,de 4 de maio de 2000

Contém, no Apêndice, considerações acerca da Lei no 10.028/2000(lei penal) e alguns mecanismos para auxiliar o controle social dasfinanças públicas

Material para o site(Para todos)



www.EditoraAtlas.com.br

[página 188 (final do texto) da sétima edição]

Com a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009 ( DOU de 28/5/2009)parece ter-se acrescentado iniciativas para suprir o controle social de acesso aos

dados orçamentários das entidades públicas. Veja o que foi acrescido:

Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar

com a seguinte redação:

“Art. 48. .......................................................................

Parágrafo único. A transparência será assegurada

também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de

audiências públicas, durante os processos de elaboraçãoe discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e

orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamentoda sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e

financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de

ADENDO AO ARTIGO 48 DA LRF

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art48p.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art48p.




4 Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada • Cruz

qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e

ao disposto no art. 48-A.” (NR)

.....................................................................................

“ Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação

disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o

acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados

pelas unidades gestoras no decorrer da execuçãoda despesa, no momento de sua realização, com adisponibilização mínima dos dados referentes ao número

do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiáriado pagamento e, quando for o caso, ao procedimento

licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento detoda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a

recursos extraordinários.”

Nota-se que na versão original da LRF já constava o incentivo à participaçãopopular em audiências inerentes ao planejamento orçamentário. O que seacrescenta por força da Lei Complementar em comento é a liberação em temporeal de dados da execução orçamentária e financeira. Além disso, os legisladoresestabelecem um parâmetro de qualidade a ser considerado no sistema integradode administração financeira e controle.

Veja que mencionamos aqui a liberação de dados quando a LC 131/2009

refere-se a informações. Esclarecer o assunto nos parece fundamental e oportunono plano conceitual para conter ilusões comuns quanto aos efeitos concretos dainiciativa legal sobre o controle social potencialmente exercido sobre as contaspúblicas.

Entende-se que a informação deva representar, para quem recebe a mensagem,um impacto capaz de provocar reação ou decisão. Pode-se inferir, portanto, queo emissor da comunicação, seja ela um dado, uma mensagem ou qualqueroutro sinal, deva atentar para as qualidades de captação e meios de absorção

do receptor. Expor números ou detalhar situações que não provocam reação, ousequer são legíveis para os leitores e leitoras, significa ater-se na produção dedados.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art48a




Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada • Cruz 5


Parece elementar focar nos receptores, que para o caso em comento é a

sociedade como um todo, as formas de dados a veicular visando essencialmentealcançar a partir do entendimento amplo uma eficácia interpretativa e transformardeterminado conjunto de dados em informação. Portanto, em princípio, para oemissor, num primeiro momento há a geração de dados. Haverá informaçãoproporcional ao êxito em detectar as necessidades e, de fato, atingir o interessedas pessoas, em diferentes segmentos, acerca da gestão estatal e não apenas dedeterminada gestão governamental.

Meios eletrônicos, citados formalmente no inciso II da LC 131/2009,representam a modernidade e parecem traduzir amplo acesso. Entretanto, noBrasil atinge a classes sociais favorecidas economicamente e com determinado

grau de instrução ao mesmo tempo em que expurga a maioria da população. Nemo mais otimista adepto dos benefícios e da efetividade da tecnologia da informação

admitiria atender ao redor de 30% do universo das pessoas e desprezar os demais70% numa divulgação de dados e, além disso, dizer-se satisfeito com a ofertasocial ampliada.

Levar em consideração os dados da pirâmide educacional e tentar atenderos diferentes segmentos resultaria em adotar e/ou incentivar outros meioscomplementares. Eles deveriam ser eficientes para traduzir para a cidadã e para o

cidadão comum os dados da aplicação dos recursos oriundos de tributos e outrasespécies de receita orçamentária por eles, também, geradas.

Quanto ao parâmetro de qualidade a ser considerado no sistema integradode administração financeira e controle a referência é o estabelecido pela União enesse sentido recomenda-se analisar o que consta no Decreto Federal 7.185, de27 de maio de 2010, e legislação posterior que venha a aperfeiçoar os ditamesali estabelecidos.

Adverte-se que para preservar acesso exclusivo ou minimamenteparticularizado na base de dados os Estados-membros e os Municípios, usandodas prerrogativas estabelecidas pelo art. 24 da CF/88, costumam estabelecerseus próprios sistemas e não há, segundo nossas pesquisas acadêmicas, plenaalimentação e/ou integração entre a administração financeira e o controle.Portanto, inúmeros provedores de software e apesar de boas e salutares experiênciasna área, há dificuldades a transpor tanto no campo técnico, quanto nos aspectosderivados da ética praticada para preservar os fins lucrativos envolvidos.

Portanto, parece oportuno que o Ministério Público, mencionado pela LC131/2009 ao acrescentar o art. 73 A na LRF, seja equipado e suficientementetreinado para conseguir atender eventuais denúncias das cidadãs e dos cidadãos





inconformados com o nível de qualidade e a fragilidade dos dados que costumamser veiculados.

O art. 48 A trata tecnicamente do detalhamento de dados da despesaorçamentária que devem ser disponibilizados aos interessados. Dada a diversidadede provedores de software que atuam na área, já mencionada supra, entende-seque o atendimento pretendido pela LC 131/2009 seja gradualmente atingível.

Aliás, parece ter sido este o entendimento dos legisladores quando fixam prazosdiferenciados para que os entes estatais apliquem as novas obrigações dedivulgação dos dados.

Pela quantidade de estágios da despesa orçamentária e grau de complexidade

conceitual envolvida, parece ser oportuno sugerir iniciativas complementarespara auxiliar as pessoas não especializadas em finanças públicas a interpretar osdados. Quiosques educativos em rodoviárias e terminais de passageiros poderiam,didática e paulatinamente, estimular e incentivar aos interessados e ajustando-se, gradualmente, a linguagem dos comuns com o dizer da tecnocracia.

No Decreto Federal 7.185, de 27 de maio de 2010, são mencionados algunsdados que a União entende relevantes no detalhamento da despesa orçamentáriarealizada:

“ Art. 7 o Sem prejuízo dos direitos e garantias individuais constitucionalmenteestabelecidos, o SISTEMA deverá gerar, para disponibilização em meio eletrônico que

possibilite amplo acesso público, pelo menos, as seguintes informações relativas aos atos

praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução orçamentária e financeira:

I – quanto à despesa:

a) valor do empenho, liquidação e pagamento;

b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso;

c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função,

subfunção, natureza da despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;

d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de

operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de

pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;

e) o procedimento licitatório realizado, bem como a sua dispensa ou inexigibilidade,

quando for o caso, com o número do correspondente processo; e

f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso”.

Recomenda-se, caso haja interesse em aperfeiçoamento continuado,





que entidades dedicadas ao controle social e a pesquisas na área, possamestabelecer multi-meios e sistema articulado de monitoramento paraidentificar, tabular, interpretar e analisar as disparidades visando atingir,

no longo prazo, níveis de qualidade suficientes para favorecer aosusuários. Cita-se, aqui, dentre as diversas entidades existentes: o INESC, a AMARRIBO, o IBASE, o INSTITUTO ETHOS, a TRANSPARÊNCIA BRASIL,o NICB-UFSC como potenciais colaboradores.

O art. 48 A trata, também, do detalhamento de dados da receitaorçamentária, e aqui a simplicidade dos estágios admite, se boa vontadetécnica existir, haverá monitoramento genérico de fácil entendimento.

Entretanto, devido a alguns desleixos na terceirização da administraçãoindireta e da atuação limitada de agências reguladoras estatais, o essencialpara as famílias de baixa renda, no âmbito da receita deixou de ser tratado. As contas de água, luz e telefonia parecem ser as principais preocupaçõesdos usuários e a restituição de cobranças indevidas ou não contratadas

deveria ser a principal prioridade a atender para construir sensibilizaçãodiante da transparência estatal pretendida na LC 131/2009.

Ainda, quanto à receita é importante mencionar que o sigilo garantidoaos contribuintes em geral deverá ser respeitado e a legislação inerentedeve ser consultada.




[página 220, penúltimo parágrafo, da sétima edição]

Parece que a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009(DOU de 28/5/2009) coloca em prática parte do que comentou-se

aqui no parágrafo anterior. Veja o que foi acrescido ao art. 73 da LRF:

“ Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político,

associação ou sindicato é parte legítima para denunciarao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competentedo Ministério Público o descumprimento das prescrições

estabelecidas nesta Lei Complementar.”

“ Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para

o cumprimento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A:

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil)

habitantes;

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre

50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes.

ADENDO AO ARTIGO 73 DA LRF


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art73b

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art73b






Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo

serão contados a partir da data de publicação da leicomplementar que introduziu os dispositivos referidos no

caput deste artigo.”

“Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos noart 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único

do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3o

do art. 23.”

O art. 73. A tem redação semelhante ao contido no § 2o do art. 74 daCF/88. Enquanto a Carta Magna é mais abrangente e trata de denúnciasdas ilegalidades ou irregularidades perante o Tribunal de Contas, CRUZ

(2008) ao tratar do desenvolvimento da auditoria governamental aponta virtudes operacionais e falhas de credibilidade típicas do funcionamentodo controle externo no Brasil, especialmente as que confrontam com asrecomendações da Carta de Lima.

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009 ( DOU de 28/5/2009)insere, também, o Ministério Público como entidade receptora de denúnciasquanto ao descumprimento das prescrições por ela estabelecidas. Cabedestacar, conforme comentado no art. 48 da LRF, que o principal órgão

fiscalizador é o controle externo, e, neste aspecto fica explicitamentemantida aos denunciantes acesso ao mecanismo que a Constituição Federalde 5 de outubro de 1988 confirmou no contexto da interdependência dosPoderes.

O art. 73 B reconhece a necessidade da gradual implantação dosmecanismos técnicos para atendimento das exigências ditadas pela LC131/79. Conforme comentado para o art. 48 da LRF há uma diversidadede provedores de software atuando no mercado e se o padrão de referência

qualitativa é o adotado pela União parece racional e lógica a sequênciaimposta aos diferentes entes.

A iniciativa de juntar Municípios com mais de 100.000 habitantes,com os Estados-membros, o Distrito Federal e a União parece confirmar atendência de firmar a aproximação técnica que vem sendo exercida, desde2008, com os Comitês Técnicos da Secretaria do Tesouro Nacional e doConselho Federal de Contabilidade tentando reformular a contabilidadepública brasileira.

Para Municípios com população inferior a 50.000 habitantes, o prazopara cumprir a LC 131/2009 é somente a partir de 28 de maio de 2013.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art73c

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm#art73c





Para que se tenha uma ideia relativa ao contexto envolvido, cabe afirmarque o IBGE apresentava para 2010 4.858 integrantes neste segmento.Portanto, a maioria das entidades atingidas, 89,09% do universo de

municípios brasileiros, passará a ter a obrigatoriedade formal e legal numfuturo distante.Já para os que possuem população superior aos 50.000 habitantes e

inferior a 100.000 habitantes, o prazo é a partir de 28 de maio de 2011.Quanto à quantidade integrante do segmento, segundo o IBGE eram, para2010, 324 integrantes, equivalente a 5,82% do universo de Municípiosbrasileiros, segundo pesquisado no sítio eletrônico < http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766 >

Pode-se deduzir ou constatar que os Municípios com população superiora 100.000 habitantes representam 5,09% do universo e são em número de293. No geral, e para a fonte pesquisada, eram 5.565 entidades, em 1 deagosto de 2010, das quais apenas 293 estão obrigadas, numa primeiraetapa a cumprir os ditames da Lei Complementar 131/2009.

Com base na experiência vivenciada em pequeno Município [40.000habitantes] e dado ao êxito alcançado e credibilidade adquirida sugere-se duas medidas alternativas para suprir, com eficiência e simplicidade

eventuais intenções de governantes municipais que desejem inovar noassunto. Trata-se de combinar o uso comunitário da Nota de Empenho(numerada tipograficamente), combinando o hábito de faze-lo circularcomo documento junto aos fornecedores com a divulgação descentralizadadas emissões semanais.

Explica-se que para o uso comunitário bastava destinar a primeira viada Nota de Empenho para o respectivo credor e gerar o hábito de elaservir a relações futuras com a entidade municipal. No caso vivenciado a

sensibilização adotada foi a indicação do prazo previsto para o respectivopagamento, conforme previsão no fluxo de caixa.

No tocante à divulgação bastava veicular a relação dos empenhosemitidos contendo valor, objeto e quantidade envolvida, nome do(s)credor(es) no jornal semanal local para que a população estabelecesse juízode valor a respeito da aplicação dos recursos financeiros do Município.

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