Rua Laura Alves Tel. +351 21 790 20 00 www.autoridadedaconcorrencia.pt nº 4 - 7º Fax +351 21 790 20 94 adc@autoridadedaconcorrencia.pt 1050 – 138 Lisboa Fax +351 21 790 20 98/99

Colóquio

“ENQUADRAMENTO DA ACTIVIDADE FARMACÊUTICA”

Promovido pela Comissão Parlamentar de Saúde

(23 de Outubro de 2007)

Painel: “A regulação da farmácia no contexto nacional e europeu”

I – INTRODUÇÃO

1. Regulação e Concorrência

Os dois conceitos embora, à partida, encerrem realidades antinómicas, já que encerrem duas

realidades distintas de lidar com o mercado, podem coexistir em sectores com características

específicas, permitindo a melhoria da eficiência no funcionamento do mercado e maiores

ganhos para o consumidor.

Uma regulação apropriada deve promover e facilitar a concorrência, assegurando os melhores

resultados numa óptica de bem-estar social, sendo que perante a existência de “falhas” de

mercado resultantes, nomeadamente, de externalidades, a regulação deve estabelecer as regras

de funcionamento que permitam uma afectação dos recursos e bem-estar geral tão próxima

quanto possível do funcionamento da concorrência perfeita.

Assim sendo, os objectivos prosseguidos pela regulação devem ser claros, transparentes e

permanentemente adequados às condições concretas do mercado em causa, devendo ser

explicitados os objectivos económicos e sociais quando coexistam, como é o caso do sector da

saúde.

2/23

Nestes termos, as normas regulamentares deverão obedecer ao princípio da proporcionalidade,

devendo ser eliminadas todas as medidas que sejam desproporcionadas, que obstaculizam ao

desenvolvimento da inovação, do progresso técnico e da melhoria do bem-estar social.

A regulação deverá assim ser um processo dinâmico, fruto da própria dinâmica económica e

da inovação, exigindo uma vigilância permanente dos mercados, de forma a evitar a sobre –

regulação.

Para uma regulação ser eficaz, há que garantir que o seu impacto é neutro em relação aos

vários intervenientes no mercado e que a fiscalização do cumprimento das regras é imparcial.

2. Missão e Atribuições da Autoridade da Concorrência

A Missão da Autoridade da Concorrência (AdC), tal como consignada nos seus Estatutos1,

visa assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, a repartição eficaz dos recursos e os

interesses dos consumidores.

Para assegurar o cumprimento desta missão, a AdC dispõe, de poderes sancionatórios, de

supervisão e de regulamentação, no âmbito dos quais lhe compete, entre outros, proceder à

realização de estudos e emitir recomendações ao Governo propondo, nomeadamente,

alterações legislativas ou regulamentares que concorram para o aperfeiçoamento do sistema

concorrencial.

Igualmente, no âmbito da aplicação da legislação comunitária de concorrência, impende sobre

a AdC o dever de cooperação com a Comissão Europeia, em particular, quanto às iniciativas

1 Decreto-Lei nº 10/2003, de 18 de Janeiro

3/23

desenvolvidas por esta sobre o funcionamento da concorrência nos serviços de algumas

profissões liberais, designadamente, a actividade farmacêutica.

No desenvolvimento do exercício de cooperação anteriormente referido, a AdC adjudicou um

Estudo2, a uma Entidade Científica Independente, incidindo sobre o sector das farmácias, com

o objectivo de identificar as principais barreiras legais que restringem a concorrência e avaliar

os custos/benefícios para o bem-estar social, decorrentes da eliminação das mesmas.

No seguimento das conclusões daquele Estudo e da sua própria avaliação concorrencial do

impacte da regulamentação aplicável às farmácias, a AdC apresentou ao Governo uma

Recomendação3 contemplando um conjunto de medidas destinadas a promover a eliminação

das normas restritivas que se revelaram desproporcionadas face aos objectivos prosseguidos,

ponderando, entre outros, aspectos de equidade social, acessibilidade, qualidade do serviço,

transparência e obtenção de ganhos para o bem-estar geral, sobretudo na vertente do

consumidor.

Do ponto de vista da AdC, após a adopção das medidas propostas continuarão a existir

condições asseguradas por regulação específica, para que as farmácias mantenham o seu

importante papel de prestadores de serviços na área da saúde.

II – AVALIAÇÃO CONCORRENCIAL DO IMPACTE DA REGULAMENTAÇÃO

APLICÁVEL ÁS FARMÁCIAS

2 “A Situação Concorrencial no Sector das Farmácias”, elaborado pelo CEGEA – Centro de Estudos de Gestão e Economia Aplicada da Universidade Católica Portuguesa – CRP (Outubro 2005) 3 Recomendação nº 1/2006, sobre “Medidas de Reforma do Quadro Regulamentar da Actividade das Farmácias” com vista à promoção da concorrência no Sector

4/23

Os pressupostos do enquadramento regulamentar das farmácias que têm vigorado desde a

década de 60, assentavam no princípio que considerava serviço de interesse público o

exercício farmacêutico traduzido na função de preparação, conservação e distribuição de

medicamentos.

Por outro lado, definia que os farmacêuticos exercem uma profissão liberal no que respeita à

preparação de manipulados e à verificação da qualidade e dose tóxica dos produtos fornecidos

manipulados ou não.

A realidade económica e tecnológica actual é profundamente diferente do modelo conceptual

que suportou, à data, a regulamentação da organização e funcionamento daquela actividade

económica, pelo que se considerou necessário proceder a uma avaliação das normas em vigor,

identificando se as mesmas eram necessárias e indispensáveis em termos de interesse público,

isto é, se eram proporcionais, não excedendo o que era indispensável para garantir o bom

exercício da actividade.

Tornou-se necessário avaliar se a regulamentação existente constituía a forma mais eficaz e

menos restritiva da concorrência, ou se uma melhor e mais moderna legislação, adaptada à

realidade económica actual, poderia propiciar aos consumidores melhores e mais eficazes

serviços.

Para tal, foram identificados os vários tipos de restrições derivados das normas em vigor e

avaliada a sua proporcionalidade face aos objectivos por elas prosseguidos.

Da análise efectuada foram tipificadas, essencialmente, cinco categorias de restrições da

concorrência: (i) restrições à entrada de natureza quantitativa e qualitativa, (ii) actividades

reservadas, (iii) restrições relativas à estrutura, (iv) restrições em matéria de preços e, (v)

restrições em matéria de publicidade.

5/23

(i) As restrições quantitativas de acesso, baseadas em critérios geográficos e

demográficos, tinham subjacente um objectivo de serviço público traduzido numa

garantia de cobertura territorial adequada e ainda um objectivo de garantia de

viabilidade económica das farmácias.

Este tipo de restrições à entrada, para além de protegerem os operadores instalados,

independentemente da sua eficiência, reduzem o número de prestadores do serviço e, por

conseguinte a escolha dos consumidores em termos de oferta, podendo ainda, criar

monopólios locais.

Nas circunstâncias actuais do mercado, é altamente questionável a manutenção de objectivos

de serviço público, com contrapartidas traduzidas em benefícios extensíveis a todas as

farmácias, independentemente da sua localização, tornando aquelas restrições à entrada

claramente desproporcionadas face aos objectivos que prosseguem.

Com efeito, as restrições quantitativas à entrada não se afiguram de todo justificadas, em

especial, em regiões em que a população não é escassa e, portanto, não existe perigo de falhas

de mercado por insuficiência de oferta.

Em zonas de fraca densidade populacional, e caso ainda se entenda que o mercado poderá não

assegurar um nível de oferta adequado, dever-se-ão encontrar outras soluções menos

restritivas da concorrência, designadamente, outras formas de venda (à distância), postos de

venda (extensões de farmácias), venda de medicamentos através de entidades interessadas e

legalmente habilitadas para o efeito.

Acresce que, de acordo com o Estudo, o problema da deficiente cobertura geográfica não se

colocará num cenário de eliminação dos critérios quantitativos, na medida em que existindo

actualmente farmácias que asseguram a oferta naquelas zonas e que se presumem rentáveis,

não se antevêem motivações para falhas de oferta nessas áreas.

6/23

Por outro lado, a possibilidade da insuficiência de recursos, nomeadamente, de recursos

humanos farmacêuticos, poderia ab initio restringir a localização naquelas zonas, o que não se

configura plausível no contexto nacional. Os dados relativos aos concursos que têm sido

abertos pelo Infarmed revelam a existência de um grande número de farmacêuticos

interessados em novas farmácias, para além das Escolas Superiores Nacionais lançarem novos

licenciados no mercado em número razoável.

(ii) A venda ao público de medicamentos sujeitos a receita médica e de

medicamentos não sujeitos a receita médica comparticipados constitui, em

termos legais, um exclusivo das farmácias, estando proibida a sua venda noutros

locais – actividades reservadas

O exclusivo da venda de medicamentos a retalho, pelas farmácias, resulta da lei, tendo aquela

restrição absoluta, sofrido uma abertura, com a liberalização da venda ao público dos

MNSRM4 não comparticipados.

Os serviços prestados hoje em dia nas farmácias, por força da evolução do mercado, são

substancialmente diversos dos que foram considerados como fundamento do actual quadro

vigente.

Com efeito, actualmente, a farmácia é essencialmente um local onde se revendem

medicamentos, prestando um serviço de informação aos utentes, requerido pela especificidade

daqueles produtos, à semelhança do que sucede noutros ramos de actividade retalhista.

4 Decreto – Lei n.º 134/2005, de 16 de Agosto e Portaria n.º 827/2005, de 14 de Setembro.

7/23

Igualmente, outras formas de venda (ex: à distância), poderiam constituir um meio de

melhorar e diversificar os serviços prestados pelas farmácias aos utentes, assumindo esta

medida grande alcance social, sobretudo para cidadãos com dificuldades de mobilidade.

Considera-se que a venda de medicamentos comparticipados (sujeitos a receita médica) deve

continuar a manter-se em estabelecimentos especializados (farmácias), sujeitos a requisitos

técnicos de funcionamento, designadamente, a presença de técnico farmacêutico em

permanência, atenta a especificidade destes produtos.

Num contexto de regulamentação mais flexível, como aquela que se defende para o sector, a

confiança dos utentes deverá ser assegurada por um sistema eficaz de fiscalização das regras a

definir e por um adequado sistema sancionatório

(iii) Nas restrições sobre a estrutura, estão em causa regras respeitantes à

propriedade das farmácias, à possibilidade de concentração horizontal e à

proibição da transmissão de alvarás.

A reserva da propriedade de farmácias a favor dos farmacêuticos e sob condição resolutiva

dos alunos de farmácia, fundamentou-se, entre outras razões, no facto de se considerar a

actividade farmacêutica de interesse público e de atribuir aos farmacêuticos, enquanto

profissionais liberais, a incumbência de assegurar o cumprimento dessa missão.

Foi então assumido que a saúde pública só seria convenientemente salvaguardada desde que a

gerência dos farmacêuticos fosse pessoal, livre e inteiramente independente, considerando que

essa independência apenas existiria desde que o farmacêutico fosse simultaneamente

proprietário e gerente da mesma farmácia.

Argumentou-se assim, que para garantir uma responsabilidade integral do farmacêutico, quer

no plano penal quer no plano civil, teria de existir uma autonomia comercial, isto é, aquele

8/23

teria de reunir simultaneamente o estatuto de proprietário da farmácia e de gestor,

defendendo-se, assim o princípio da indivisibilidade entre propriedade e direcção técnica da

farmácia por contraponto ao princípio da livre propriedade.

Outro argumento avançado à data, foi o de que ligado indirectamente à defesa da saúde

pública e elevação do nível sanitário dos meios que promovem através do regime da

propriedade da farmácia está a necessidade de valorizar real e economicamente a profissão de

farmacêutico.

Este tipo de preocupações remonta à época em que os farmacêuticos desempenhavam um

papel fundamental na farmácia, desde a preparação de manipulados até ao controlo da

qualidade e toxidade de outros medicamentos, por não existirem suficientes regras de controlo

da qualidade dos mesmos a nível da produção. Assim sendo, aquando da publicação da actual

legislação esta já se encontrava totalmente desfasada do contexto económico e tecnológico

então vigente.

Actualmente, tendo presente o quadro regulamentar dos medicamentos, a função do

farmacêutico no âmbito da venda ao público de medicamentos sujeitos a receita médica tem

responsabilidade bastante mais atenuada, reconhecendo-se-lhe, contudo, um importante papel

na informação e esclarecimento dos utentes.

Para o exercício de uma tal função, considera-se não ser necessário e indispensável que o

director técnico farmacêutico seja simultaneamente detentor da propriedade da farmácia.

Acresce que a indivisibilidade entre propriedade do estabelecimento e direcção técnica do

mesmo estabelece uma associação que se revela contrária à especialização do capital humano

e das profissões, base de toda a economia moderna, não permitindo, por outro lado, uma

afectação eficiente dos recursos.

9/23

Por outro lado, concentrar obrigatoriamente na mesma pessoa a propriedade e a direcção

técnica, é susceptível de originar restrições de concorrência ao limitarem a capacidade

competitiva destas empresas decorrentes da composição societária.

A obrigatoriedade da acumulação da propriedade e da direcção técnica da farmácia na mesma

pessoa (farmacêutico), concentra, em vez de separar como seria desejável, os interesses

económicos e de boa gestão com as preocupações de defesa de saúde pública não se

encontrando qualquer justificação objectiva para tal.

Face ao anteriormente explanado, este normativo afigura-se inequivocamente

desproporcionado face aos objectivos que pretende prosseguir, considerando-se que a

protecção da saúde pública na farmácia poderá ser atingida por mecanismos menos restritivos

da concorrência, como seja a obrigatoriedade da direcção técnica do estabelecimento ser

assegurada em permanência por farmacêutico.

Resulta também das normas instituídas a proibição dos produtores e distribuidores de

medicamentos poderem deter farmácias. Esta proibição tem um carácter assimétrico no

contexto do sector farmacêutico, na medida em que as farmácias podem entrar no mercado da

produção e da distribuição por grosso de medicamentos enquanto o inverso não é verdadeiro.

Está igualmente vedado aos médicos, no exercício da sua profissão, a possibilidade de serem

proprietários de farmácias.

O fundamento desta restrição estava associado ao interesse público do serviço prestado nas

farmácias pelos farmacêuticos, tal como já referido anteriormente, integrando naquela matriz

preocupações ligadas à indução do consumo de medicamentos.

10/23

Outras restrições inaceitáveis do ponto de vista concorrencial, pelos efeitos restritivos que têm

ao nível da estrutura das empresas, prendem-se com as limitações impostas quanto ao número

de estabelecimentos detidos pelo mesmo farmacêutico (a nenhum farmacêutico ou sociedade

pode ser concedido mais de um alvará ou seja deter mais de uma farmácia), bem como quanto

à limitação imposta à transferência de farmácias seja por cessão de exploração seja por

transferência de alvarás.

Estas normas têm impedido que o sector se reorganize estruturalmente e melhore a sua

performance, com os evidentes benefícios para o consumidor, nomeadamente ao nível dos

serviços oferecidos, como já referido anteriormente.

No entanto, considera-se que deverão ser criados mecanismos que estabeleçam, ex-ante,

limites máximos de concentração, a nível local e nacional, evitando-se a criação de situações

de monopólios locais e de oligopólios a nível nacional, sempre prejudiciais para um

funcionamento concorrencial do mercado.

(iv) As restrições em matéria de preços, traduzem-se, no caso das farmácias, no

estabelecimento de uma margem de comercialização com carácter fixo,

decorrente da proibição legal da concessão de descontos, comissões, ou bónus

por parte dos farmacêuticos.

No caso em apreço, por força da propriedade das farmácias ser detida em exclusivo por

farmacêuticos, o exercício farmacêutico confunde-se com a própria actividade comercial da

farmácia.

A actual regulamentação do exercício farmacêutico restringe fortemente a possibilidade das

farmácias concorrerem pelo preço dos medicamentos e isto porque aquele integra, para além

11/23

de normas sobre a comercialização a retalho das farmácias, as normas deontológicas

referentes ao exercício da profissão liberal de farmacêutico.

Assim, decorre daquelas, à semelhança do que sucede com outras profissões liberais, a

proibição da concessão de descontos, comissões, benefícios ou bónus, com base na defesa da

dignidade e da moral profissional dos farmacêuticos.

Para além deste tipo de argumentos para fundamentar normas desta natureza, as restrições à

concorrência pelo preço no seio das profissões liberais são defendidas como forma de evitar

fenómenos de selecção adversa decorrentes da assimetria de informação que, em regra,

existem nos mercados dos serviços das profissões liberais, em virtude da sua elevada

tecnicidade.

No caso in concreto, no que se refere aos medicamentos, argumenta-se ainda que a

concorrência pelo preço poderia provocar uma indução indesejável do consumo, com efeitos

na saúde do consumidor e mesmo nas contas do Estado.

Estas normas, que afectam actualmente todos os MSRM bem como os MNSRM

comparticipáveis, traduzem-se na prática, para as farmácias, no estabelecimento de uma

margem de comercialização com carácter fixo, impedindo-as de concorrerem pelos preços, e

de transferirem para o consumidor condições mais favoráveis por elas obtidas a montante.

Quanto à indução indesejável do consumo, ela será negligenciável, na medida em que estamos

perante medicamentos cuja venda exige receita médica obrigatória, não sendo plausível que os

médicos prescrevam mais medicamentos pelo facto de existirem descontos.

O único efeito que a esse nível se pode admitir como possível é o de que alguns

consumidores, por falta de capacidade económica, não adquirindo os medicamentos que lhe

12/23

são prescritos, o possam, eventualmente, vir a efectuar, tendo sempre um efeito pouco

expressivo, mas ainda assim com carácter positivo para a saúde pública.

As restrições em matéria de preços são consideradas como uma das formas mais lesivas da

concorrência, por limitarem a autonomia comercial dos operadores económicos, constituindo

fonte de ineficiência na prestação do serviço pelas farmácias.

A proibição de descontos pelas farmácias, tendo na sua origem argumentos de natureza

deontológica/profissional, está hoje desajustada da realidade actual, produzindo, em

contrapartida, efeitos negativos no bem-estar do consumidor e sendo, além disso,

desproporcionada e excessiva, o que justifica a sua eliminação.

(v) No mercado das farmácias coexistem dois tipos de restrições legais à

publicidade:

- As que incidem sobre os medicamentos;

- As que impendem sobre a actividade das farmácias.

Enquanto que as primeiras decorrem de legislação nacional (Código da Publicidade)5 e de

Directivas Comunitárias, as segundas derivam de regras que regem o exercício da profissão de

farmacêutico.

O Estatuto da Ordem dos Farmacêuticos impõe a proibição absoluta da publicidade da

actividade profissional, à semelhança do que sucede noutras profissões liberais, (sendo certo

que nalguns casos este aspecto já foi alterado, como é o caso dos advogados), o que se traduz,

na prática, numa proibição absoluta da publicidade à actividade das farmácias, dado o facto da

propriedade ser detida em exclusivo por farmacêuticos.

5 Decreto-Lei nº 330/90, de 23 de Outubro.

13/23

Esta proibição funda-se em razões de carácter deontológico da profissão, e da assimetria de

informação existente neste tipo de profissões, visando proteger, nomeadamente, os

consumidores da publicidade enganosa6.

Em termos económicos, a publicidade pode promover a concorrência, ao possibilitar uma

maior informação aos consumidores sobre a qualidade e preços dos serviços a adquirirem,

permitindo decisões de aquisição com maior conhecimento de causa, pelo aumento da

transparência do mercado.

A possibilidade de publicidade, ao contrário da fundamentação da sua proibição, permite

reduzir a assimetria de informação existente, a qual segundo alguns estudos, tem servido para

aumentos de preços sem contrapartida num aumento de qualidade7.

Por outro lado, as preocupações de defesa dos consumidores quanto à publicidade enganosa,

estão já acauteladas em legislação própria, que proíbe este tipo de publicidade (vide nota 36),

na decorrência de Directivas Comunitárias8.

In casu das farmácias, esta proibição tem vindo a induzir negativamente o consumidor no

sentido de que existe um padrão de qualidade uniforme a todas as farmácias, impedindo a

concorrência por via da qualidade dos serviços prestados (ex: horários, novos serviços, etc).

Num contexto de liberalização, em que se favoreça a concorrência pelo preço, a proibição

deste tipo de publicidade assumirá um carácter anti-concorrencial agravado.

6 Também o Código da Publicidade, no seu artº 11º, proibe este tipo de publicidade e no seu artº 19º proíbe toda a publicidade respeitante a medicamentos sujeitos a receita médica 7 Stephen, F.H. e J.H. Love, “Regulation of the Legal Profession ” Encyclopedia of Law and Economics”, Volume III 8 Directiva 97/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6.10.1967, que inclui a publicidade comparativa (JO L 290), a qual altera a Directiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de Setembro de 1984, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de publicidade enganosa (JO L 250),

14/23

Assim, as normas subjacentes consideram-se desproporcionadas, não se encontrando

motivações que justifiquem a sua manutenção, contrariando mesmo o sentido imanente de

jurisprudência comunitária9sobre esta temática.

Torna-se, pois, por claro que a concorrência entre farmácias não é incompatível com a

prossecução de objectivos de defesa de saúde pública10.

III – PRINCIPAIS MEDIDAS RECOMENDADAS

A) - Medidas de liberalização do acesso ao mercado

A1) Eliminação dos concursos para a instalação de novas farmácias e respectivos

critérios quantitativos (geográficos e demográficos).

A2) Eliminação de todas as restrições existentes ao trespasse, cessão de exploração e

relocalização de farmácias;

A3) Revogação da norma legal relativa à reserva de propriedade da farmácia em favor

de licenciados em Ciências Farmacêuticas e sob condição resolutiva a favor dos alunos

de farmácia, tendo implícito a eliminação da intransmissibilidade do alvará, e a

revogação da obrigatoriedade de que a direcção técnica de farmácia seja exercida pelo

seu proprietário;

9 Acórdão que opôs o Instituto dos Mandatários Reconhecidos pelo Instituto Europeu de Patentes contra a Comissão das Comunidades Europeias, de 28.03.2001, processo T- 144/99, publicado Col 2000 pág II-1087. 10 Ver Parecer nº 6/84 do Conselho da Concorrência constante do RA de 1984-1985 sobre a aplicação do Decreto-Lei n.º 422/83, de 3 de Dezembro, que aprova o regime de defesa e promoção da concorrência, às farmácias:

15/23

A4) Criação de regulamentação específica, pela Autoridade da Concorrência, que

defina limites máximos de concentração a nível local e nacional, baseada por exemplo

na definição de um número máximo de farmácias sob o mesmo controlo a nível local e

na de uma quota máxima a nível nacional;

A5) Eliminação da proibição dos grossistas de medicamentos acederem à propriedade

de farmácia, sem prejuízo da aplicabilidade da Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho, a

eventuais transacções futuras;

A6) Definição de normas que proíbam o acesso à propriedade de empresas produtoras

de medicamentos por parte de empresas detentoras de farmácias, bem como das

respectivas Associações Sectoriais, excluindo investimentos de natureza financeira;

B) - Medidas para promoção de uma concorrência efectiva e equilibrada entre as empresas

B1) Revogação da proibição da prática de descontos pelas farmácias, permitindo que o

actual regime de margens de comercialização, no retalho, funcione como um efectivo

regime de margens de comercialização máximas;

B2) Revisão do actual sistema de preços de venda ao público dos medicamentos

comparticipados e dos procedimentos do sistema de comparticipação, de forma a

tornar exequível e eficaz o proposto em B1) e tornando possível a redução da despesa

pública com medicamentos;

B3) Autorização de publicidade da actividade das farmácias, mediante regulamentação

específica;

16/23

B4) Autorização de venda de medicamentos à distância pelas farmácias, mediante

regulamentação específica, que assegure a protecção da saúde pública e garanta a

qualidade e a segurança no fornecimento;

B5) Eliminação de processos de auto-regulação na aplicação de normas relativas ao

exercício da actividade das farmácias designadamente, a definição de turnos de serviço

permanente;

C) – Medidas destinadas à criação de uma envolvente favorável ao desenvolvimento da

concorrência

C1) Liquidação da actual dívida correspondente aos atrasos de pagamento das

comparticipações às farmácias, substituindo-a por dívida pública, com um custo de

serviço da dívida substancialmente inferior ao actual. Ou, no mínimo, que esta dívida

seja titularizada para poder ser transaccionada no mercado bancário.

C2) Denúncia do Acordo estabelecido entre a ANF e o Ministério da Saúde relativo à

intermediação financeira daquela Associação, passando o pagamento a ser efectuado

directamente a cada farmácia, na linha dos princípios constantes da Lei do Orçamento

do Estado para 2006, excluindo qualquer intervenção das respectivas Associações

sectoriais nos procedimentos relativos a estes pagamentos.

Entendeu-se que aquele conjunto de medidas constituia um todo sistémico, com vínculos de

interdependência entre si, razão pela qual deveria ser ponderada a sua adopção conjunta.

A adopção da medida A1) exigiria sempre a adopção simultânea da medida B1) para evitar os

efeitos indesejáveis de excessos de entrada, decorrentes da adopção isolada da primeira.

17/23

No Estudo foi realizada uma análise econométrica do mercado português das farmácias com

base no modelo clássico de competição espacial a la Hotelling11, e avaliado o impacto

decorrente da eliminação das condicionantes que têm vigorado no sector. Os resultados

obtidos permitiram concluir que a legislação em causa condiciona simultaneamente a entrada

de novas farmácias e o preço do medicamento, o que tem impedido ajustamentos no mercado

que poderiam beneficiar significativamente os consumidores, quer por via da redução das suas

despesas na farmácia quer por via de uma maior proximidade àquelas.

O modelo adoptado no Estudo encomendado pela AdC, mostra que, num cenário de

permissão da prática de descontos e liberalização da entrada, se conseguem significativos

ganhos para o bem-estar do consumidor relativamente à situação actual. Estes ganhos,

avaliados para o ano de 2002, traduzir-se-iam em cerca de 145 milhões de euros/ano, para

além dos ganhos decorrentes da redução da distância média à farmácia em cerca de 13% (1,74

km para 1,52 km). Visto de outra forma, este é o custo que os (cidadãos) têm de suportar

devido às barreiras à entrada e à proibição da prática de descontos, condicionantes impostas

pela actual regulamentação.

IV – REFORMA EM CURSO DO ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR DO

SECTOR DAS FARMÁCIAS

A Reforma do Enquadramento Regulamentar do Sector das Farmácias, iniciou-se, em 2005,

com a liberalização da venda ao público de medicamentos não sujeitos a receita médica

(MNSRM) não comparticipados, passando a ser autorizada a sua venda noutros

estabelecimentos para além das farmácias. Igualmente, foram totalmente liberalizados os

preços de venda ao público destes medicamentos12.

11 À semelhança do utilizado por Waterson (1993) e Jansson (1999) 12 Lei nº 38/2005, de 21 de Junho, Decreto-Lei nº 135/2005, de 16 de Agosto e Portaria nº

18/23

Todavia, as alterações mais substanciais foram desencadeadas na sequência da Recomendação

nº 1/2006, da Autoridade da Concorrência, tendo já sido publicados os diplomas

enquadradores da actividade, que permitirão a reorganização do sector das farmácias, assente

num novo modelo de farmácia, perspectividado no contexto nacional e europeu, mais

adaptado à actual realidade da sociedade portuguesa.

Nestes termos, o novo regime jurídico das farmácias, consubstanciado no Decreto-Lei nº

307/2007, de 31 de Agosto, constitui um marco notável ao modificar um regime jurídico

desadequado e injustificadamente limitador do acesso à propriedade e cujas tentativas de

alteração, tinham sistematicamente abortado ao longo dos tempos.

Acresce que, outros diplomas, para além dos mencionados, haviam já procedido a alterações

importantes em termos das regras do exercício da actividade (permissão de descontos e

publicidade), bem como da melhoria da acessibilidade (farmácias localizadas em hospitais do

SNS), acolhendo nalguns casos, medidas recomendadas pela AdC.

Igualmente, no que se refere ao acordo relativo à intermediação financeira da ANF no

pagamento às farmácias da comparticipação estatal nos preços dos medicamentos, o mesmo

foi denunciado, por força do disposto na Lei do OE de 2006, e foi publicada legislação que

estabelece o relacionamento financeiro entre o estado e as farmácias neste âmbito13.

Em linhas gerais, as principais medidas recomendadas pela AdC foram contempladas nesta

reforma, se bem que, nalgumas questões, a AdC considere que se ficou àquem do proposto, o

que poderá vir a limitar os efeitos desejáveis da mesma.

Dados os prazos previstos para a entrada em vigor do novo regime jurídico das farmácias (31

de Outubro/07), e para a publicação da legislação regulamentar referente a muitas das normas

13 Decreto-Lei nº 242-B/2006, de 29 de Dezembro e Portaria nº 3-B/2007, de 2 de Janeiro

19/23

instituídas (120 dias após 31 de Outubro/07), só a partir do início do 2º trimestre de 2008 se

poderão começar a sentir os efeitos no mercado, da melhoria concorrencial decorrente da

reforma.

Todavia, é consabido que os efeitos resultantes de processos liberalizadores que originam

reestruturações de mercado, são lentos, existindo sempre um “gap”, maior ou menor em

função das características do mercado, entre o estabelecimento do quadro legal e os seus

efeitos. Neste contexto assume particular relevo a actuação do Reguladores Sectorial,

competindo-lhe criar regras que funcionem como acelaradores da mudança e proceda à

monitorização permanente do mercado, actuando, no âmbito das suas competências, caso

ocorram entraves não justificáveis por parte dos incumbentes.

Procedendo a uma análise mais fina da nova regulamentação face às medidas recomendadas

pela AdC, verifica-se que:

o Medidas de liberalização de acesso ao mercado – Do conjunto de medidas

propostas pela AdC, constata-se que a nova legislação não eliminou o sistema de

concursos, baseados em critérios quantitativos, para a instalação de novas

farmácias. Todavia, como ainda se desconhecem as regras que irão vigorar em

resultado da regulamentação a publicar, não é possível avaliar se o nível da

restrição se irá manter ou se, pelo contrário, será limitada a aplicação dos critérios

quantitativos às situações em que existem dúvidas fundadas de possíveis falhas de

oferta. Se assim for, a restrição quantitativa terá efeitos menos prejudiciais e será

mais proporcional aos objectivos prosseguidos.

Outro aspecto que merece observação por parte da AdC, tem a ver com os termos

em que foi estabelecido o limite à concentração no sector (4 farmácias por

proprietário), o qual se afigura poder vir a não revelar-se suficiente e eficaz para

evitar a criação de monopólios locais com efeitos negativos a nível do consumidor,

20/23

pois a concorrência entre farmácias, na perspectiva dos utentes, processa-se a um

nível local.

Para obviar a este problema a AdC tinha recomendado dois limites (um a nível

local e outro a nível nacional).

Neste eixo de medidas, verifica-se que o novo regime legislativo, reforça o regime

de incompatibilidades em relação à propriedade, exploração e gestão de farmácias,

enquanto que a AdC apenas tinha proposto a eliminação da proibição dos

grossistas deterem farmácias.

o Medidas para a promoção de uma concorrência efectiva e equilibrada entre

empresas – a maioria das medidas propostas foi acolhida na legislação entretanto

publicada14, ficando por contemplar, a proposta da AdC relativa à eliminação de

processos de auto-regulação nas situações da definição de horários e listas de

turnos de serviço permanente, não obstante as alterações introduzidas tenham

reduzido o grau de intervenção das Associações.

o Medidas destinadas á criação de uma envolvente favorável ao desenvolvimento

da concorrência – as medidas recomendadas pela AdC foram contempladas em

legislação vária, anteriormente referida.

V – QUESTÕES MAIS CONTROVERSAS PARA OS AGENTES DO SECTOR

Tendo presente as questões que maior controvérsia têm suscitado por parte dos agentes do

Sector, considerou-se útil, dada a possibilidade de a AdC ser questionada sobre as mesmas

durante o debate, proceder a uma síntese daquelas e inerente contra – argumentação possível,

14 Decreto-Lei nº 53/2007, de 8 de Março, Decreto-Lei nº 65/2007, de 14 de Março

21/23

para além de se anexar o conjunto das perguntas e respostas elaboradas a quando da

publicitação da Recomendação:

o Experiências mal sucedidas de liberalização noutros países

As mais recentes experiências de liberalização ocorreram na Noruega, Islândia e Dinamarca.

Para além de não haver um modele uniforme de liberalização, e de ter havido experiências

variadas, houve também diferentes estádios de partida. Em Portugal houve o cuidado de

acautelar possíveis efeitos negativos semelhantes aos ocorridos noutros países, tais como, a

definição de limites à concentração, soluções para acautelar oferta em zonas menos

povoadas (criação de postos de farmácias, venda à distância, entregas ao domicílio).

Nenhuma destas medidas foi acautelada no caso da Noruega o que justificou a sua má

experiência.

o Eliminação da reserva da propriedade das farmácias a favor de farmacêuticos

Os serviços prestados hoje em dia nas farmácias, por força da evolução do mercado, são

substancialmente diversos dos que foram considerados como fundamento do actual quadro

vigente. A farmácia foi considerada, então, como um local onde se manipulavam e

fabricavam medicamentos, razão pela qual a farmácia teria que ser detida obrigatoriamente

por um farmacêutico. As normas de controlo técnico, científico e de qualidade da produção

de medicamentos são aplicadas a montante, sendo da responsabilidade da indústria

produtora. Para o exercício de uma tal função, configura-se não ser indispensável que o

director técnico farmacêutico seja simultaneamente detentor da propriedade da farmácia. A

indivisibilidade entre propriedade do estabelecimento e direcção técnica do mesmo

estabelece uma associação que se revela contrária à especialização de actividades, base de

toda a economia moderna. Por outro lado, concentrar na mesma pessoa a propriedade e a

direcção técnica origina restrições de concorrência ao limitarem a capacidade competitiva

22/23

destas empresas decorrentes da composição societária. Considera-se que a protecção da

saúde pública, na farmácia, poderá ser atingida por mecanismos menos restritivos da

concorrência, como a obrigatoriedade da direcção técnica do estabelecimento ser assegurada

em permanência por farmacêutico.

o Prática de preços diferenciados em resultado de descontos

No que se refere ao problema que tem sido levantado quanto à não equidade decorrente

da possibilidade da prática de descontos ao nível da farmácia, convém lembrar que

existem outros “bens” protegidos constitucionalmente tais como a educação e a habitação,

em que a existência de preços diferenciados não é considerada como factor de falta de

equidade.

Por outro lado a defesa de um princípio de igualdade no tratamento de situações distintas

é que poderá conduzir a iniquidades. O custo do aconselhamento numa farmácia do

interior é certamente distinto do verificado numa farmácia localizada no centro de Lisboa.

Salienta-se que se mantém o controlo de preços dos medicamentos sujeitos a receita

médica havendo a garantia de que o preço máximo não será ultrapassado estando somente

em causa a possibilidade de preços inferiores.

o Quais as vantagens para o consumidor da liberalização das

farmácias

São várias, e de diverso tipo, as vantagens que podem decorrer da liberalização para o

consumidor, desde a descida de preços à melhoria da qualidade de serviço, como a

flexibilização dos horários, a prestação de novos serviços, a entrega ao domicílio, atendimento

personalizado, um maior número de farmácias e a consequente maior proximidade junto do

consumidor. Em síntese, a liberalização e o aumento da concorrência entre as farmácias

tendem a introduzir maior variedade na oferta e maior possibilidade de escolha por parte do

consumidor, sem pôr em causa o rigor e a qualidade dos cuidados de saúde disponibilizados.

23/23

LISTA DA LEGISLAÇÃO PUBLICADA NO ÂMBITO DA REFORMA DO QUADRO

LEGAL DO SECTOR

Decreto-Lei nº 307/2007, de 31 de Agosto – Estabelece o novo regime jurídico das

farmácias de oficina – Entra em vigor 60 dias após a publicação – Prevê

regulamentação de várias normas num prazo de 120 dias após a sua entrada em vigor

Decreto-Lei nº 53/2007, de 8 de Março – Regula o horário de funcionamento das

farmácias de oficina e define o respectivo período mínimo de funcionamento – Entrada

em vigor imediata com excepção do artº 4º que só produziu efeitos 60 dias após a

publicação do diploma.

Decreto-Lei nº 65/2007, de 14 de Março – Estabelece o regime de preços dos MSRM

e MNSRM comparticipados, permitindo a prática de descontos em todo o circuito. –

Entrou imediatamente em vigor.

Portaria nº 3-B/2007, de 2 de Janeiro – Regula o procedimento de pagamento da

comparticipação do estado no PVP dos medicamentos dispensados a beneficiários do

SNS – Entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007.

Decreto-Lei nº 242-B/2006, de 29 de Dezembro – Estabelece o recebimento pelas

farmácias da comparticipação pelo Estado no PVP dos medicamentos dispensados a

beneficiários do SNS. – Entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007.

Decreto-Lei nº 235/2006, de 6 de Dezembro – Estabelece o regime de instalação,

abertura e funcionamento de farmácias de dispensa ao público de medicamentos nos

hospitais do SNS e condições da respectiva concessão. – Entrou em vigor

imediatamente.