Capacidade Protetiva das Famílias -...

Sumrio Executivo

Estudo da Capacidade Protetiva das Famlias Benefi -cirias de Programas Federais de Transferncias de

Renda em Regies Perifricas Metropolitanas

Aldaza Sposati Consultora snior: coordenao do estudoSecretaria de Avaliao e Gesto da Informao

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Braslia, junho de 2011

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Estudo da Capacidade Protetiva das Famlias Beneficirias de Programas Federais de Transferncias de Renda em Regies Perifricas Metropolitanas

Sumrio Executivo

Estudo da Capacidade Protetiva das Famlias Beneficirias de Programas Federais de Transferncias de Renda em Regies Perif-ricas Metropolitanas

1. Apresentao

O presente estudo analisou a capacidade protetiva das famlias beneficirias de programas federais de transferncia de renda (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada) em regies perifricas metropolitanas. O estudo foi iniciado em novembro de 2010 e finalizado em junho de 2011, sendo desenvolvido por uma consultora snior, a Profa. Aldaza Sposati, e duas consultoras assistentes, Dirce Koga e Silvina Carro. As trs consultoras foram contratadas pela Secretaria Nacional de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), no mbito do Projeto de cooperao internacional estabelecido entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) Projeto PNUD BRA/04/046.

O estudo se situa no campo da proteo social e busca discutir uma dimenso da matricialidade sociofamiliar, que constitui um dos princpios da proteo de assistncia social de acordo com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004. A anlise parte da hiptese de que a centralidade do trabalho com famlias ainda no est suficientemente explorada de modo a constituir uma orientao clara a ser aplicada em todo o territrio brasileiro pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).

Desse modo, o estudo teve como objetivos principais: 1) fazer uma discusso crtica de conceitos centrais presentes na PNAS, especialmente trabalho social com famlias, alm de territrio de referncia dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS); 2) definir os componentes da categoria capacidade protetiva das famlias, especialmente em regies metropolitanas perifricas tendo uma metrpole do Sudeste como estudo de caso; 3), e, elaborar ferramentas para aplicao desta categoria pelos gestores da poltica de assistncia social nas anlises individuais e coletivas de agregados familiares por territrios de abrangncia dos CRAS.

2. Metodologia

O estudo foi desenvolvido em trs grandes reas:

1) Discusso conceitual: as consultoras embasaram suas anlises em estudos, pesquisas e diretrizes de programas oficiais que tivessem a famlia por tema,

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discutindo principalmente conceitos tais como: famlia, pobreza, proteo social, matricialidade sociofamiliar, trabalho social com famlias, capacidade protetiva das famlias, territrio.

A concepo terica do estudo de campo das famlias partiu da pesquisa do Prof. Serge Paugam na periferia de Paris entre 2005-2009, sobre o universo de vnculos e rupturas sociais junto a trs mil indivduos moradores de 50 bairros considerados sensveis, isto , com maiores ndices de precarizao. O estudo de campo desenvolvido pelas consultoras em um distrito da periferia de uma metrpole do Sudeste permitiu algumas anlises comparativas de resultados.

2) Aplicao dos conceitos discutidos por meio de ferramentas: foi construdo um Painel de Indicadores de Anlise de Territrios, Vulnerabilidades e Demandas de Proteo Social de Famlias; uma matriz para anlise e mtrica da capacidade protetiva das famlias Matriz Analtica da Capacidade Protetiva das Famlias; e, por fim, aplicado um questionrio de coleta de dados e anlise de famlias beneficirias Questionrio de Coleta de Dados de Famlias Beneficirias , a partir da discusso e construo de contedo aplicvel ao trabalho social com as famlias beneficirias de programas de transferncia de renda.

3) Estudos de campo exploratrios: para testar as trs ferramentas construdas, as consultoras realizaram trs estudos de campo em um distrito desta metrpole do Sudeste:

a) aplicao de questionrios a 50 agentes institucionais dos CRAS para conhecer suas percepes sobre o trabalho social com famlias que recebem benefcios de programas de transferncia de renda;

b) aplicao do questionrio desenvolvido junto a 43 famlias que recebem programas de transferncia de renda e so moradoras de um dos distritos da periferia dessa metrpole do Sudeste;

c) estudo desse distrito na condio de anlise territorial, com aplicao do Painel de Indicadores de Anlise de Territrios, Vulnerabilidades e Demandas de Proteo Social de Famlias, bem como de outras estratgias de anlise e indicadores (Mapa da Vulnerabilidade, ndice Paulista de Vulnerabilidade Social IPVS, indicadores ambientais).

3. Contextualizao terica

Segundo as autoras, a centralidade do trabalho com famlias ainda no est suficientemente explorada de modo a constituir uma orientao clara a ser aplicada pelo SUAS. Esta hiptese se assenta nos seguintes fatos: a) O Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) no incluem nas respectivas avaliaes de seus resultados a presena e a qualidade do trabalho

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social com famlias beneficirias; b) o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) faculta o trabalho social com famlias beneficirias e no beneficirias; c) no existe instrumento padronizado para registro e avaliao de resultados do trabalho social com famlias; d) a ausncia de clareza ou objetivao do contedo do trabalho social com famlias pode levar a apreenses subjetivas dos operadores do programa; e) as normativas da poltica de assistncia social, ao manterem a dupla meno funo protetiva e capacidade protetiva das famlias, favorecem a presena do familismo no trabalho dos agentes institucionais; f) ausente, ainda, o aprofundamento da categoria capacidade protetiva da famlia para orientar o trabalho social; g) a condio de direito socioassistencial exige que o trabalho social com famlias tenha por direo atingir alcance massivo, no mnimo para os 15 milhes de famlias beneficirias, o que implica clara normatizao para todos os gestores e agentes institucionais.

Este estudo partiu da constatao da ausncia de ferramentas padro para delimitar os territrios dos CRAS e, por consequncia, das famlias por ele abrangidas. Essa ausncia traz uma dificuldade para o entendimento de territorializao, bem como das famlias que deveriam ser abrangidas pelo trabalho social de um CRAS. De acordo com as autoras, a indicao numrica de famlias referenciadas no suficiente para estabelecer um padro de proteo social das famlias.

Na prtica, o trabalho com famlias tende a ser caracterizado pela intersetorialidade, isto , pelo significado de insero em outras polticas sociais sem clara especificao do que seria a ateno na prpria poltica de assistncia social para alm do benefcio de renda. Desenvolver a proteo social a famlias de baixa renda atravs de uma ateno social massiva exige aclaramento ou objetivao de seu contedo, pois, de outra forma, leva a compreenses subjetivas ou mesmo residuais aos operadores dessa ateno espalhados em todo o territrio nacional. Com certeza existem conceitos fundamentais como ponto de partida. O primeiro deles o significado atribudo famlia e, um segundo, o entendimento do que cabe ao Estado em sua proteo. Por terceiro, o contedo do trabalho social face capacidade protetiva da(s) famlia(s). Este trabalho social supe o efetivo compromisso dos entes federativos para assumirem-no, assim como a responsabilidade pelo preparo dos agentes institucionais para oper-lo.

Este estudo tem por objetivo construir os elementos componentes da categoria capacidade protetiva das famlias e, ao mesmo tempo, apresentar ferramentas bsicas que permitam sua aplicao pelos agentes institucionais e gestores da poltica de assistncia social nas anlises individuais e coletivas de agregados familiares por territrios de abrangncia dos CRAS. O objetivo deste estudo no foi o de inaugurar esses conceitos, mas se valer do que j est atribudo nos programas oficiais, a comear pela PNAS/2004, e decompor tais conceitos e responsabilidades, sempre que necessrio, na busca de melhor entendimento de suas implicaes para o trabalho social de campo e para a efetivao de direitos socioassistenciais. Ao se instalar em ambiente de proteo social parte-se inicialmente do entendimento que:

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A pobreza uma situao complexa de cartermultidimensional. Maisdoqueumacategoriaeconmica,umacategoriapolticaquesetraduznospelosseusefeitosmateriais,mastambmpelaine-xistnciadedireitos,oportunidades,possibilidadese,atmesmo,deinformaes.Aoanalisaraproteosocialnaperspectivadasegu-ridadesocial,oquesetememcontano,propriamente,superarapobreza,oqueenvolvemedidasdepolticaseconmicasesociais,masalargarodireitoproteosocialparaalmdaquelesprovidospelalegislaotrabalhista,isto,comodireitodecidadania;

Considera-sequeanoodeproteosocialquefundamentaapol-ticadeassistnciasocialorientadapelodesenvolvimentosocialehumanoesesubordinaconcepodecidadaniadobrasileiro.En-volverafamlianasociedadebrasileiranopodeprdeladoapers-pectivadegnero,principalmente,pelaalta incidnciade famliasmonoparentais e chefiadaspormulheres sem, com isto, criarumasobrecargadeculpaouresponsabilidadessobreasmulheres;

Oentendimentodequeproteosocialaumafamlianotemosen-tidodetutelaoudedisciplina,esim,odedesenvolvimento/fortaleci-mentodecapacidadesquenoestolimitadasaoindividuoenquantomembrodeumafamlia,oumesmodestaemparticular,poisenvol-vemsuas relaes, suaspossibilidades e as condiesdo territrioondevive.Clarodeveestarqueessas relaesnosoautnomas,massobredeterminadaspelasociedade,oquepodeedevesermodi-ficado;

Afamliaconsideradacomoumsujeito,portanto,ativaemseupro-cessodeproteo,enoalvodeumaaoouinstrumentoparaalcan-cederesultados.

4. Resultados

4.1. Discusso conceitual

Famlia

H formas diferenciadas de se identificar a famlia nas polticas sociais. Um dos entendimentos o de perceber a famlia como um instrumento para implementar uma dada poltica, ou seja, desempenhando um papel funcional nessa poltica. Nomina-se essa funcionalidade como familismo, significando que a poltica social acresce responsabilidades famlia que deveriam ser exercidas pelo Estado. Uma espcie de sinais trocados apresenta-se como poltica voltada para famlia, mas de fato, amplia o peso de responsabilidades da famlia. Outra concepo, que guarda certo alinhamento com o familismo, caracteriza a famlia como uma instituio redistributiva na medida em que capta recursos de diferentes polticas e as distribui entre os membros. A inexistncia de gesto integrada intersetorial

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e territorializada pela gesto estatal exige que a famlia exera essas funes em carter substitutivo.

Neste estudo, considera-se a famlia como locus de protagonismo social que segue na contracorrente da disciplinarizao, do isolamento ou da guetizao da famlia. A direo o reconhecimento dos pertencimentos a caminho da liberdade, da abertura ao coletivo. O estudo parte da considerao da famlia como um sujeito. Concorda-se com Sarti (2007)1 ao descrever que a famlia de menor renda tem configurao em rede e no em ncleos, o que resulta em se adotar uma elasticidade para compreenso da proteo social da famlia. As unies instveis, os empregos incertos e as inseguranas levam a que a famlia se configure a partir de uma rede daqueles com quem se pode contar nas horas difceis, daqueles em que pode confiar.

Territrio

O territrio, mais do que um conceito, um princpio da poltica de assistncia social. Neste caso mais do que um lugar, um espao de foras e agenciamentos de relaes. Ele tem uma dinmica que caracteriza a vida dos que ali vivem, entendido enquanto um espao relacional que tem relao inerente com a vida cotidiana das famlias que ali vivem. No esto ainda estabelecidos padres territoriais na poltica de assistncia social como, a exemplo, na poltica de sade, onde se identificam territrios de modo a permitir no s o conhecimento do perfil populacional, como tambm, fixar as referncias de coberturas de cada servio de ateno bsica ou especial. Essa ausncia termina por causar grande discrepncia no conceito de cobertura de cada servio.

Nesse sentido, este estudo toma por base para definio de territrios de proteo bsica de assistncia social agregados de cerca de 20 a 30 setores censitrios, onde habitam cerca de 5 mil famlias ou cerca de 20 mil pessoas. Esta dimenso base para o estudo da capacidade protetiva das famlias e para identificar o grau de qualidade/risco dos lugares onde vivem. Centra-se, portanto, na oferta de servios bsicos ligados ao cotidiano da vida. A base territorial referncia no s para a anlise das protees e desprotees de uma famlia, como tambm para estabelecer o perfil do conjunto das famlias que ali vivem.

Capacidade protetiva das famlias

Por sua vez, a categoria capacidade protetiva da famlia, considerada para alm da capacidade da renda familiar per capita, possibilita a aplicao de conceitos dinmicos de vnculos sociais e territrios de vivncia, bem como, abre espao para incluir a presena da qualidade das relaes familiares nas atenes sociais e pode influir diretamente na concepo de proteo social.

1 SARTI, C. A. Famlias enredadas. In: ACOSTA, A. R.; VITALE, M. A. F. (Org.). Famlia: redes, laos e polticas pblicas. 3. ed. So Paulo: Cortez, Instituto de Estudos Especiais, PUC/SP, 2007.

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Os documentos oficiais falam de funo protetiva da famlia e capacidade protetiva da famlia, aplicados como sinnimos. H aqui, portanto, um salto conceitual necessrio entre a concepo de funo e de capacidade que merece ser destacada. A exemplo, o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS2 se refere capacidade protetiva da famlia quando alude a situaes de no cumprimento de condicionalidades ou de reduo de vulnerabilidades e riscos sociais. A expresso a de recuperao da capacidade protetiva. Estaria sendo pensado que a capacidade protetiva da famlia uma condio posta que se recupera? Ser que a capacidade protetiva de uma famlia tem apenas uma dimenso intrafamiliar?

A ideia de vnculos sociais associada proteo social permite sintetiz-la na expresso ter com que e com quem contar face s agresses, fragilidades, aos riscos sociais e, mais do que isso, em ter segurana, ampliar o sentimento de certeza e de reconhecimento na construo da vida social. Com esta afirmao, pode-se concluir que para alm das ofertas objetivas, como a presena de atenes pblicas, os vnculos sociais compem o potencial de proteo social. A condio de poder contar com significa grau de solidez de um vnculo. No basta ter uma unidade de sade em um territrio para sentir-se protegido caso no se possa contar com a presena (e o vnculo) com um mdico, por exemplo. Os vnculos se estabelecem entre parentes, amigos, vizinhos, mas tambm, com agentes dos servios gerando relaes de certeza.

A concepo do PBF no desenvolve, no seu contedo, a exigncia de trabalho social com famlias beneficirias. s quando ocorre o no cumprimento de condicionalidades que ele vem tona. Isto permite a ilao de que esse trabalho seria dirigido to s s piores situaes e no, de fato, uma proteo. Para alguns agentes profissionais, a presena do beneficio j a ateno necessria, ou mesmo, a ateno de assistncia social, por consequncia o que faltaria seria o encaminhamento para outras polticas sociais. Para outros, se trata de desenvolver capacidades atravs da frequncia a cursos de capacitao ou ainda da oferta de servios pblicos.

As polticas sociais tm se voltado mais para ateno a indivduos, no incorporando com o necessrio peso e objetivao os vnculos intrafamiliares e sociais. Assim, so olhadas crianas, jovens, idosos, mulheres como unidades sem pertencimentos. Por vezes olha-se a famlia como espao de abrigamento, desconsiderando-a como teia de relaes. Com isto, fragilizada a condio da famlia como sujeito social e suas relaes como fora social de peso na construo democrtica da sociedade.

pouco conhecida a opinio expressa pela populao sobre o significado que atribui proteo social. Esta dimenso foi historicamente incorporada nas lutas sindicais, tendo por referncia o trabalho. Sua expresso social mais ampla

2 Resoluo CIT n 07, de setembro de 2009.

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e civilizatria est fragmentada em segmentos sociais (crianas, adolescentes, jovens, idosos, mulheres, afrodescendentes, indgenas etc.), nas lutas e movimentos sociais. Desta forma, h uma tendncia em se ter a leitura da demanda por proteo social hegemonizada pelo olhar tcnico e profissional. Por vezes, os movimentos femininos e feministas que exprimem parte dessa concepo pela demanda que dada s mulheres como provedoras de cuidados e proteo famlia.

No mbito deste estudo, a capacidade protetiva da famlia foi considerada a resultante de um balano entre as possibilidades de proviso e as demandas de proteo social intrafamiliares; o grau de expanso e densidade dos vnculos sociais que se estendem para alm do ncleo familiar; e do acesso a: condies de proteo social ofertadas pelo territrio, presena e acesso a polticas pblicas, caractersticas das famlias que convivem no mesmo territrio independente de serem beneficirias ou no da assistncia social. Estes so elementos dinmicos que se inserem nos limites e possibilidades do modelo societrio que rege estruturalmente o alcance da proteo social como direito de cidadania.

Portanto, a capacidade protetiva da famlia o resultado de um conjunto de elementos que permitem avaliar as condies e as possibilidades da famlia, como sujeito e como participante de um coletivo, em alcanar respostas qualificadas para enfrentar as dificuldades da vida, desde seu cotidiano e a partir do territrio onde vive.

Vulnerabilidade

A partir desse conceito de capacidade protetiva das famlias, as consultoras definem o conceito de vulnerabilidade como uma fragilidade na capacidade protetiva da famlia. Destacam que a famlia, seja qual for sua composio, um ncleo de solidariedade, afetividade, apoio mtuo, intimidade e partilha no enfrentamento do cotidiano. Quanto mais frgeis forem as condies de uma famlia face s demandas de seus membros, mais ser necessrio acionar sua capacidade protetiva.

Ressaltam ainda que a vulnerabilidade um conceito multidimensional, envolvendo fases do ciclo de vida, infraestrutura da moradia, dimenses socioeconmicas, estrutura familiar, vnculos sociais disponveis, etc. Do ponto de vista de sua operacionalizao, graus de vulnerabilidade social podem ser definidos a partir das correlaes entre indicadores demogrficos e indicadores territoriais, configurando diferenas e desigualdades.

Nesse contexto conceitual, as consultoras entendem a proteo social como o conjunto de prestaes estatais que combina a via monetria com a via dos servios, sendo que a proteo deve cumprir sua misso preventiva, fortalecendo aquisies e capacidades de resistncia, de enfrentamento dos revezes da vida individual, familiar e social.

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4.2 Ferramentas

Matriz Analtica da Capacidade Protetiva das Famlias

A decomposio do conceito de capacidade protetiva da famlia realizada ao longo do estudo permitiu caracterizar sete elementos que compem a Matriz Analtica da Capacidade Protetiva das Famlias: a relao provedor/dependente; a relao quanti/qualitativa entre a condio de proviso face intensidade das desprotees da famlia; a segurana do trabalho face renda familiar; o alcance do desenvolvimento da escolaridade; a segurana de habitao e a qualidade de habitabilidade; segurana ambiental e integrao urbana; qualidade de vida. Esses elementos so apresentados no Quadro 1.

Quadro 1: MATRIZ DE INDICADORES DA CAPACIDADE PROTETIVA DE FAMLIAS (continua)

COMPONENTESDIMENSES

SOCIOFAMILIAR SOCIORRELACIONAL SOCIOTERRITORIAL

RELA

O

PROV

EDOR

X D

EPEN

DEN

TES

grau de autonomia /

dependncia entre os

membros da famlia

relao presena

X ausncia dos

membros da famlia

no convvio familiar

frequncia de contato

entre os membros da

famlia

presena / ausncia

de vnculos fora da

famlia que partilham

da relao provedor-

dependente

presena / ausncia

de infraestrutura e de

servios pblicos no

territrio

Presena / ausncia

de rupturas familiares

composio numrica e etria

da famlia

relao de genitor (s) X filho (s)

Presena de adultos (+ de 21

anos) X menores de 14 anos

na famlia

monitoramento do ciclo

vital dos membros da famlia

X presena de doena,

deficincias e dependncias

Presena de abandono/fuga

/ internao de membros da

famlia

presena de vnculos

relacionais fora da

famlia que partilham

da proviso da famlia

fragilidade de vnculos

X demandas de

proteo da famlia

presena de convvio

com vizinhos,

parentes, amigos

X possibilidade de

contar com

presena de trabalho

socioassistencial com

a famlia

composio familiar

mdia das famlias que

vivem no territrio X

famlia em estudo

mdia da relao

provedor-dependente

no territrio X

incidncia da relao da

famlia em estudo

incidncia de famlias

com elevada razo

de dependncia no

territrio

incidncia de demandas

de proteo na famlia

X presena de oferta de

atenes pblicas

presena de atenes

atravs de servios

pblicos no territrio

presena de servios

pblicos de sade,

educao e assistncia

social no territrio

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Quadro 1: MATRIZ DE INDICADORES DA CAPACIDADE PROTETIVA DE FAMLIAS (continuao)

COMPONENTESDIMENSES


CON

DI

O DE

PRO

VIS

O X

SIT

UA

O D

E DE

SPRO

TE

O

qualidade da

satisfao das

necessidades

bsicas da famlia

qualidade dos

cuidados dos

membros da

famlia por

ciclo de vida e

contingncias

qualidade da

solidariedade

intrafamiliar

relao de

pertencimento

com o coletivo

enquanto fator

redutor da

desproteo

presena de

perspectiva de

construo de

projeto para

a sociedade, a

famlia e o bairro.

padro de satisfao de

necessidades bsicas X

ciclo vital dos membros da

famlia

padro de cuidados com

crianas at 5 anos


crianas de 6 a 11 anos e

11 meses


adolescentes de 12 a 16 anos


jovens de 16 a 21 anos

qualidade da relao pai /

filho

qualidade da relao me

/ filho

qualidade da relao entre

progenitores

qualidade da relao entre

filhos


idosos, doentes, deficientes,

dependente da famlia

presena de violncia

domstica

presena de drogadio

presena de adolescente sob

medida socioeducativa

presena de adolescente sob

internao

presena de gravidez na

adolescncia

intensidade da desproteo

/ proteo da famlia

significado de proteo /

desproteo social para a

famlia.

qualidade do convvio com

vizinhos, parentes, amigos

X condio efetiva de contar

com

presena de discriminao a

membros da famlia

incidncia de conhecimento

do funcionamento e acesso

ao CRAS para fortalecimento

da proteo da famlia


do funcionamento e acesso

ao CREAS para situaes de

proteo especial


e funcionamento do

conselho tutelar para

defesa de crianas e de

adolescentes

incidncia de participao

em associaes e atividades

coletivas

incidncia de apoio de

grupos religiosos na

proteo social

incidncia de apoios

de entidades sociais na

proteo social

intensidade de interesses

para a vida social e coletiva

frequncia a grupos de apoio

em situao de gravidade e

vitimizaes

acesso a grupos de apoio em

situaes de drogadio

incidncia de acesso a

organismos e movimentos

de defesa de direitos

capacidade dos servios de atender

a demanda existente nos territrios

possibilidade de incluso em

programas de transferncia de

renda, benefcios e segurana

alimentar

presena de famlias referenciadas

ao CRAS X famlias beneficirias no

territrio

presena de CRAS no territrio

e/ou equipe para trabalho

sociofamiliar

incidncia de referncia de famlias

ao CREAS no territrio para ateno

especial s famlias

incidncia de ocorrncias junto ao

conselho tutelar no territrio

oferta de servios de proteo

social bsica a famlias, inclusive o

servio de proteo social bsica no

domiclio

incidncia da presena da ateno

famlia no territrio atravs

de programa de sade da famlia

e do programa de proteo e

atendimento integral famlia

incidncia de violao de direitos

de crianas e adolescentes no

territrio

ndice de cobertura e presena do

trabalho sociofamiliar

incidncia mdia de situaes de

agravamento e desproteo das

famlias que vivem no territrio

incidncia mdia de famlias com

cobertura de trabalho sociofamiliar

no territrio

incidncia mdia de famlias

beneficirias no territrio

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COMPONENTES

DIMENSES


SEGU

RAN

A D

O TR

ABAL

HO

E RE

NDA

FAM

ILIA

R

grau de certeza do trabalho

como fator agregador do

convvio familiar

grau de certeza do valor da

renda mensal da famlia como

fator bsico de proviso

grau de consolidao da

atividade profissional dos pais

participao sindical como

fator de qualidade da

realizao de trabalho

grau de acesso a benefcios

(transferncia de renda, BPC,

seguro-desemprego etc.) para

segurana de renda e proviso

de proteo

presena do benefcio de

proteo como fator agregador

do convvio familiar.

incidncia de trabalho formal

X informal na famlia

ausncia de frias, auxlio

doena, salrio famlia e

cobertura de aposentadoria

incidncia de precarizao do

trabalho

incidncia e tempo sob

desemprego de membros da

famlia

incidncia de estresse pelas

condies de trabalho

incidncia de acesso a crdito

presena de benefcios na

composio da renda familiar

incidncia de renda per capita

familiar igual ou superior a

do salrio mnimo

renda do trabalho X padro

de vida e renda per capita na

famlia

melhoria de condies do

padro de vida familiar X

melhoria de salrio

melhoria de condies do

padro de vida familiar X

presena de benefcios

dependncia de benefcios

pela proviso de proteo

presena de interrupo de

benefcios e impactos na

proteo.

participao

sindical

presena

de formas

de trabalho

coletivas /

economia

solidria

distncia entre local

de trabalho e moradia

oferta de acesso

qualificao

profissional para

jovens e adultos

incidncia das

condies de trabalho

e renda do conjunto

das famlias do

territrio

incidncia do per

capita mensal mdio

das famlias que

vivem no territrio

incidncia mdia do

valor dos benefcios

no conjunto das

famlias no territrio.

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COMPONENTES

DIMENSES


ALCA

NCE

DO

DESE

NV

OLV

IMEN

TO D

A ES

COLA

RIDE

estgio de

escolaridade dos

membros da famlia

X faixa etria

valorizao do

estudo no convvio

familiar

presena de relao

dinmica com a

escola

presena do

analfabetismo

presena do

conhecimento dos

direitos de crianas,

adolescentes,

idosos, mulheres,

diversidade

escolaridade dos provedores X

escolaridade dos filhos acima de

6 anos

condio de desenvolvimento

infantil de crianas com menos

de 6 anos

presena de interrupo

de estudos em crianas,

adolescentes e jovens

presena de analfabetismo

grau de expectativa dos pais em

relao ao estudo dos filhos

presena / ausncia na famlia

de crianas, adolescentes e

jovens que gostam de estudar e

se destacam na escola

freqncia a cursos de

alfabetizao x presena de

analfabetos na famlia.

presena / ausncia da

relao de participao

na escola onde estudam

os filhos

presena dos filhos em

jogos, competies,

agremiaes ou

atividades coletivas

escolares

frequncia a escola para

atividades culturais, de

lazer, associativas

frequncia de

adultos a cursos de

complementao de

escolaridade e de

alfabetizao.

oferta de atividades

culturais, de lazer e

associativas

presena de iniciativas

que fomentem a

participao na escola

oferta de vagas em

creches, escola de

educao infantil,

fundamental, mdio,

tcnico, para a formao

dos filhos

oferta de cursos de

alfabetizao

presena de aes

de comunicao /

formao desenvolvidas

no territrio por

organismos de defesa de

direitos.

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COMPONENTESDIMENSES


SEGU

RAN

A D

E H

ABIT

AO

E Q

UAL

IDAD

E DA

HAB

ITAB

ILID

ADE

grau de segurana

da moradia e

qualidade da

habitabilidade

condies de

habitabilidade

da moradia x

composio familiar

qualidade da

privacidade no

espao de moradia

relao de

pertencimento com

o bairro onde mora

presena do uso

de servios de

infraestrutura na

habitao

garantia de moradia da

famlia X tempo de ocupao

de moradia

situao de legalizao da

moradia X garantia do morar

localizao da moradia X

caractersticas do bairro e do

lugar

estrutura construtiva e

acabamento da moradia X

regularidade X aceitao da

moradia pela famlia

densidade de ocupao

dos cmodos de moradia X

membros da famlia

individualidade no uso de

leito X membros da famlia

acesso a banheiro interno X

externo X presena de servio

pblico de saneamento

acesso a servios de

distribuio domiciliar de

gua e coleta de esgoto X

crianas com menos de 6 anos

na famlia

acesso a programas de

aquisio de moradia

acesso a bolsa aluguel

identidade com o bairro de

moradia e suas caractersticas

renda familiar X pagamento

de IPTU, taxas de lixo,

pavimentao, esgotos, entre

outros.

pertencimento a

programas de moradia

coletiva, mutires

pertencimento a

movimentos de

moradia

pertencimento a

movimentos do bairro

para melhoria de

condies coletivas

presena de oferta de

moradia em programas

habitacionais pblicos no

territrio

incidncia de moradia em

conjunto habitacional,

favela, casas isoladas,

cortios, pelos habitantes

do territrio

presena e qualidade do

transporte pblico do

bairro / territrio

tempo de deslocamento

do bairro / territrio para

o trabalho

tempo de deslocamento

do bairro / territrio ao

ponto central da cidade

presena de programas

de segurana urbana para

superar reas de risco

presena de reas verdes,

praas e espaos de lazer

presena de programas de

regularizao fundiria.

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COMPONENTES

DIMENSES


SEGU

RAN

A A

MBI

ENTA

L E

INTE

GRA

O U

RBAN

A

relao de segurana

X interligao do

territrio com

a cidade e seus

moradores

topografia / uso e

ocupao do solo X

segurana urbana

presena de

situaes de

calamidade X

proteo social

vivncia de calamidades

pela famlia X

desproteo X superao

de proteo social

qualidade do apoio

da ateno pblica

famlia na ocorrncia de

calamidades

acesso a programas de

substituio de moradia

aps calamidades

incidncia de busca de

situaes de habitao

segura X oferta de

possibilidades de ateno

vivncia em territrios

marcados pela segregao

espacial.

presena de suporte

de parentes, amigos,

vizinhos, para

superar situaes de

calamidade

participao em

movimentos e lutas

pela superao dos

riscos no territrio

presena de atenes

intersetoriais e benefcios

para as vtimas de

calamidade na ocorrncia

de situaes de risco

presena de reas de

preservao ambiental X

instalao de moradias

presena de programas de

monitoramento de risco em

reas de risco X moradia

incidncia de famlias

vitimizadas por calamidade

e situaes de risco

X populao total do

territrio

incidncia da incluso no

territrio em programas de

melhorias urbanas

incidncia da presena

de redes e movimentos

de integrao urbana no

territrio, regio e cidade

presena de associaes

de preservao e

desenvolvimento do

territrio.

15


Quadro 1: MATRIZ ANALTICA DOS INDICADORES DE CAPACIDADE PROTETIVA DAS FAMLIAS (concluso)

COMPONENTES

DIMENSES


QUAL

IDAD

E DE

VID

A E

CIDA

DAN

IA

territorializao

da abrangncia dos

servios pblicos

identificao da

dinmica dos servios

com a famlia e suas

necessidades

relao intersetorial e

operao em rede dos

servios instalados no

territrio

grau de segurana

na vida da famlia no

territrio

grau de efetivao dos

direitos humanos e

sociais

qualidade de vida

ofertada no territrio

presena de estratgia

de sade da famlia na

moradia

grau de completude

da ateno de pessoas

doentes na famlia pelos

servios pblicos

avaliao do

funcionamento de

servios pblicos em

face das necessidades das

famlias moradoras no

territrio

qualidade de apoio dos

servios pblicos em

face da ocorrncia de

situaes graves na

famlia

presena de sentimento

de respeito aos direitos

pelos membros da famlia

conhecimento dos

direitos sociais e das

formas de acess-los

presena da relao

servios / benefcios

de assistncia social na

ateno s famlias

presena da relao

intersetorial entre

servios na ateno a

famlia

presena / ausncia

de apoio dos servios

pblicos a situaes

graves de desproteo na

famlia.

participao na

dinmica de servios

para avaliao de seu

funcionamento

participao em

movimentos e lutas pela

instalao de servios no

territrio

participao em

movimentos e lutas

por direitos humanos e

sociais

presena do suporte

de parentes, amigos e

vizinhos na construo

da qualidade de vida

familiar.

ndice de cobertura

dos domiclios e

famlias do territrio

por infraestrutura e

servios pblicos

ndice de cobertura

dos domiclios e

famlias por servios

sociais bsicos no

territrio

ndice de cobertura de

famlias em servios

de proteo social

bsica de assistncia

social no territrio

presena de violncia

no territrio X

presena de servios

de segurana pblica

presena de pontos

de encontro e de lazer

para a juventude no

bairro / territrio

presena e cobertura

de iluminao pblica

X segurana de

circulao.

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A sntese desses sete elementos decorreu do entendimento conceitual que a capacidade protetiva uma composio de elementos desde os estruturais da sociedade brasileira aos conjunturais internos e externos da famlia, cuja dinmica varia pelo ciclo vital da famlia, pelas caractersticas das desprotees vivenciadas, pelo acesso a condies no territrio ofertadas pelas polticas pblicas e pelos vnculos que essa famlia estabelece, desde as relaes intrafamiliares, s vicinais, parentais e sociais.

A aplicao da matriz pode ocorrer, quer individualmente, quer coletivamente, para o conjunto de famlias que vivem em um dado territrio.

Painel de indicadores para anlise de territrios

De modo a analisar as vulnerabilidades sociais a que esto expostas as famlias, o estudo prope que seja conhecida, em primeiro lugar, a predominncia de graus de vulnerabilidade social das famlias pelos setores censitrios que compem a rea de abrangncia de cada CRAS, visando conformao de um mapa de vulnerabilidade social por setores censitrios. Essa definio dos graus de vulnerabilidade deve se dar a partir das informaes presentes no Censo Demogrfico, que permitem incorporar diferentes dimenses da vulnerabilidade inclusive setores com maior concentrao de pessoas com deficincia, conforme dados do Censo 2010. A partir da seleo dos indicadores prioritrios, cria-se uma tipologia de intensidade de vulnerabilidade, organizando os setores censitrios desde baixa at altssima vulnerabilidade, usando 6 a 8 intervalos de agregao.

Este primeiro nvel de anlise construo de um mapa de vulnerabilidade seria complementado com informaes oriundas de outras bases de dados tais como Cadastro nico, Censo SUAS, DATASUS, registros administrativos dos CRAS, entre outras visando caracterizao dos territrios onde vivem essas famlias do ponto de vista dos fatores de proteo social e de risco que comportam. Seriam territrios de risco, segregados, acolhedores? Neste segundo nvel de anlise, a consultora sugere como territrio de referncia os agregados de cerca de 20 setores censitrios, com cinco mil famlias ou cerca de 20 mil pessoas base similar de uma unidade bsica de sade, cerca de quatro escolas de ensino fundamental com mais de um turno e aproximadamente 15 creches, tendo por perspectiva a universalidade de cobertura. Esse exerccio permitiria definir os territrios prioritrios para a presena territorializada da poltica de assistncia social e suas relaes intersetoriais. Nessa anlise das caractersticas do territrio, a consultora sugere ateno especial a algumas dimenses: identidade do territrio; integrao urbana; proteo ambiental; incidncia de domiclios expostos a riscos e vulnerabilidade social do territrio.

Uma terceira dimenso de anlise proposta envolve a caracterizao das demandas de capacidade protetiva das famlias, por meio de um balano entre as condies objetivas de vida (composio familiar, condies de moradia, escolaridade,

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trabalho e renda) e subjetivas (vnculos da famlia com a parentela, a vizinhana e as relaes societrias), de modo a captar os recursos e possibilidades com que conta para ampliar a proteo social. Nessa dimenso, so propostos alguns eixos de anlise: caractersticas das famlias; cobertura/acesso no territrio; caractersticas dos domiclios; vnculos familiares; vnculos com vizinhos; vnculos societrios; vnculos religiosos.

Para cada uma dessas trs dimenses vulnerabilidade social, caracterizao dos territrios e demandas de capacidade protetiva das famlias so propostos alguns indicadores especficos.

Questionrio de Coleta de Dados de Famlias Beneficirias

O questionrio elaborado para a coleta de dados com famlias beneficirias de programas de transferncia de renda partiu do questionrio aplicado pelo grupo de pesquisa de Serge Paugam na periferia de Paris, sendo feitas as devidas adaptaes nfase em famlias, e no em indivduos, incorporao de questes presentes nos formulrios do Cadastro nico. O questionrio final teve como unidade de referncia a famlia beneficiria de programas de transferncia de renda e como respondente o membro da famlia responsvel pelo benefcio. Os blocos componentes desse questionrio foram os seguintes:

A - Caracterizao do entrevistado

B - Caracterizao da famlia

C - Caracterizao do vnculo com a casa em que mora a famlia

D - Vnculo com o bairro

E - Percepo da capacidade de proteo social da famlia

F - Vnculos intrafamiliares

G - Vnculos com parentes

H - Vnculos na vizinhana

I - Vnculo com amigos

J - Vnculos associativos / societrios

K - Vnculos religiosos

L - Vnculos com trabalho, mercado e consumo

M - Acesso cobertura dos servios pblicos

Esse questionrio foi aplicado junto a 43 famlias beneficirias de programas de transferncia de renda, residentes em quatro setores censitrios de um distrito da periferia da metrpole do Sudeste estudada. De maneira geral, os entrevistados

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mostraram baixo conhecimento do funcionamento do CRAS, baixa frequncia a esse servio, bem como a ausncia de trabalho social que amplie a proteo social de suas famlias.

4.3 Estudo de campo

No contexto institucional da gesto da assistncia social nessa metrpole do Sudeste, o trabalho nos CRAS no envolve o trabalho direto com famlias: este realizado por entidades sociais conveniadas. Os trabalhadores dos CRAS dessa cidade no recebem informaes e no dispem de instrumentais que lhes permitam conhecer antecipadamente quem so as famlias beneficirias que vivem no territrio. o responsvel pela famlia, quando ocasionalmente busca o CRAS, que revela, ou no, sua situao de beneficirio. Isto decorre no s pelo pequeno nmero de CRAS na cidade (um CRAS para 300 mil habitantes) como tambm pela ausncia de leitura territorializada do conjunto de famlias beneficirias. Decorre ainda da ausncia de normas no PBF e na implementao dos CRAS de instrumental padro para: caracterizao de territrio como condio individual e coletiva de proteo social; caracterizao territorializada do conjunto de famlias beneficirias. Essa ausncia termina por dar nfase individual no trabalho social com famlias ou ento, ao no registro dos procedimentos e resultados de trabalhos coletivos. Os instrumentais aplicados so dirigidos a relaes individualizadas como ficha do Cadastro nico, formulrios de busca ativa e formulrios de prontido para demandas individuais. Desse modo, no est instalada a relao entre beneficirios e servios na assistncia social. A prtica mais frequente a do encaminhamento para outros servios pblicos de carter intersetorial.

Para os profissionais, os maiores problemas de desproteo esto relacionados com: o fato de a mulher conciliar seu trabalho com o cuidado de filhos pequenos; a presena de drogas e a vivncia em contextos de exposio violncia urbana. Consideram que essas situaes agravadas de desproteo no tm resolutividade no campo da assistncia social.

Os elementos que conformam a percepo dos agentes institucionais sobre a capacidade protetiva das famlias tendem a dissociar os fatores objetivos e relacionais no mbito das famlias e dos territrios onde vivem como elementos de proteo social.

5. Consideraes finais

O propsito deste estudo foi analisar a capacidade protetiva das famlias beneficirias de programas federais de transferncia de renda (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada) em regies perifricas metropolitanas. Essa analise sups, por anterioridade, a construo conceitual da categoria capacidade protetiva das famlias, uma das dimenses da matricialidade sociofamiliar, princpio da poltica de assistncia social.

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Trata-se de uma categoria que se coloca no mbito da proteo social que informa e conduz tanto a prtica profissional de agentes institucionais quanto o processo de gesto da poltica de assistncia social, como tambm, deve assegurar direitos sociais seguridade social. Essa dupla condio exigiu que construo conceitual da categoria se agregasse uma elaborao instrumental que viesse a contribuir para a gesto e a prtica profissional da poltica de assistncia social, por meio da construo de trs ferramentas de aplicao.

O partido desse estudo ultrapassou a elaborao estritamente terica na medida em que buscou ouvir responsveis por famlias e agentes institucionais sobre o significado da proteo social, em particular da proteo de assistncia social.

Como resultado do estudo conclui-se que a concepo de capacidade protetiva no algo inato ou dado partida, mas uma construo histrica. Assim entendida, essa construo tem contingncias e possibilidades que esto postas por determinaes prprias de uma sociedade de mercado com seus interditos e acolhimentos baseados na circulao e consumo de mercadorias.

6. Recomendaes

De acordo com o estudo, a implementao do SUAS deveria:

Normatizar o princpio da territorializao de modo a possibilitar uma orientao clara aos gestores e agentes institucionais;

Aplicar ferramenta analtica da proteo social das famlias que vivem nesses territrios e fixar as responsabilidades de cada um dos CRAS, sendo que a ferramenta Painel de indicadores colabora nessa direo;

Incorporar a concepo da capacidade protetiva da famlia no princpio da matricialidade sociofamiliar, como um balano de elementos compostos por fatores estruturais e conjunturais, intra e extra familiares. A matriz analtica de indicadores vai nessa direo, sendo que seus elementos so indicativos para a padronizao de pronturio da famlia a ser utilizado nos CRAS;

Assegurar a especificidade do trabalho social com famlias beneficirias no mbito da poltica de assistncia, como um servio de proteo social de acesso universalizado, uma vez que essa dimenso inerente proteo social se d para alm do benefcio financeiro.


Secretaria de Avaliao e Gesto da InformaoEsplanada dos Ministrios | Bloco A | Sala 323CEP: 70.054-906 Braslia | DFFone: 61 3433-1509 | Fax: 3433-1529www.mds.gov.br/sagi

Ficha TcnicaExecuo da Pesquisa Aldaza Sposati Consultora snior: coordenao do estudo

Dirce Koga Consultora assistente para construo de ndices e indica-dores socioterritoriais

Silvina Carro Consultora assisten-te para sistematizao de estudos e pesquisas sobre proteo social e famlias e para avaliao da capaci-dade protetiva junto a atores insti-tucionais

Unidades Responsveis Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi

Diretora de Avaliao Jnia Valria Quiroga da Cunha

Coordenadora Geral de Resultados e ImpactosRenata Mirandola Bichir

Equipe de acompanhamento da pesquisaElizabete Ana Bonavigo Danilo Mota Vieira Fernando Batista Pereira

ColaboradorasHelena Ferreira de Lima Maria Cristina Abreu M. Lima

Secretria Nacional de Assistncia SocialDenise Colin

Diretora do Departamento de Proteo Social BsicaAid Canado Almeida

ColaboradorasPriscilla Maia de Andrade Keli Rodrigues de Andrade Maria de Ftima Pereira

Edio e Diagramao deste Sumrio Executivo Reviso Elizabete Ana Bonavigo Renata Mirandola Bichir Jnia Valria Quiroga da Cunha

Diagramao Tarcsio da Silva

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