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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICASCADER

PESQ

N

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PESQUISA

N82

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP

2009

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NEPP/UNICAMP

AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

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AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

Introduo

No presente texto tentarei propor uma abordagem integrada para a anlise de

polticas pblicas. Tal opo no decorre de uma ausncia ou escassez de

modelos criados com a mesma finalidade. Ao contrrio, existe uma profuso de

propostas analticas no campo das polticas. O que acontece uma insatisfao

com os modelos disponveis, na medida em que penso eu no oferecem

uma viso inclusiva e orgnica de todos os aspectos que compem esse

fenmeno.

A proposta que apresento decorre, em primeiro lugar, do modo de entender

historicamente e conceituar as polticas pblicas que desenvolvi nos ltimos

anos. Tal conceito vai alm da idia de que uma poltica pblica

simplesmente uma interveno do Estado numa situao social considerada

problemtica. Mais do que isso, penso a poltica pblica como uma forma

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contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante

de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num

sentido amplo, que inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da

economia. Penso, tambm, que exatamente nessa interao que se definem as

situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os

contedos, os meios, os sentidos e as modalidades de interveno estatal.

Essa conceituao depende, por sua vez, da concretizao histrica de alguns

requisitos que configuram as modernas democracias: pressupe-se uma

capacidade mnima de planificao consolidada nos aparelhos de Estado, seja

do ponto de vista tcnico de gesto, seja do ponto de vista poltico. Prreessssuuppee--

ssee,, ttaammbbmm,, cceerrttaa eessttrruuttuurraaoo rreeppuubblliiccaannaa ddaa oorrddeemm ppoollttiiccaa vviiggeennttee::

ccooeexxiissttnncciiaa ee iinnddeeppeennddnncciiaa ddee ppooddeerreess ee vviiggnncciiaa ddee ddiirreeiittooss ddee cciiddaaddaanniiaa;; ee,,

pprreessssuuppee--ssee,, ffiinnaallmmeennttee,, aallgguummaa ccaappaacciiddaaddee ccoolleettiivvaa ddee ffoorrmmuullaaoo ddee

aaggeennddaass ppbblliiccaass,, eemm oouuttrraass ppaallaavvrraass,, oo eexxeerrcccciioo pplleennoo ddaa cciiddaaddaanniiaa ee uummaa

ccuullttuurraa ppoollttiiccaa ccoommppaattvveell..

DDoo ppoonnttoo ddee vviissttaa hhiissttrriiccoo,, ppooddeemmooss ddiizzeerrqquuee ttaaiiss rreeqquuiissiittooss ccoonnssttiittuurraamm--ssee,,

ddee mmooddoo nneemm sseemmpprree uunniiffoorrmmee,, nnaass mmooddeerrnnaass ssoocciieeddaaddeess ccaappiittaalliissttaass ddeessddee oo

ssccuulloo XXIIXX,, mmaass qquuee ffoorraamm ccoonnssoolliiddaaddooss pprriinncciippaallmmeennttee ddeeppooiiss ddaa sseegguunnddaa

gguueerrrraa mmuunnddiiaall..

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EEmm oouuttrraass ppaallaavvrraass,, ppoossssvveell ccaappttaarr,, aa ppaarrttiirr ddee oollhhaarreess ddiivveerrssooss ee

aanngguullaaeess ssuucceessssiivvaass,, ccoonnffiigguurraaeess rreeccoorrrreenntteess eemm ttooddaass aass ppoollttiiccaass

ppbblliiccaass,, ppoorr iinntteerrmmddiioo ddee aabbssttrraaeess ssuucceessssiivvaass qquuee ffooccaalliizzaamm oorraa sseeuuss

aassppeeccttooss ffoorrmmaaiiss,, oorraa sseeuuss aassppeeccttooss mmaatteerriiaaiiss,, oorraa ssuuaa ssuubbssttnncciiaa,, oorraa sseeuuss

eelleemmeennttooss ssiimmbblliiccooss.. CChhaammoo eessttaass ccoonnffiigguurraaeess ddee eessttrruuttuurraass eelleemmeennttaarreess..

A autonomizao dos estudos de polticas pblicas

Embora os estudos das intervenes do Estado tenham se difundido

pelos pases mais importantes do capitalismo central necessrio frisar

que os pioneiros foram os cientistas polticos norte-americanos. E

naquele pas, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram dois

traos muito claros: em primeiro lugar, esto muito influenciados pelo

ethospragmtico da cultura norte-americana em geral e de sua cultura

poltica em particular.Durante a segunda guerra, nesse esprito

pragmtico, os cientistas sociais tinham colaborado intensamente no

esforo de guerra, por intermdio de pesquisas relativas aos pases

envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados americanos,

estabelecendo um estreito vnculo entre governo e cientistas com

objetivos de fornecer bases para soluo de problemas prticos. No

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imediato ps-guerra, os estudos de polticas pblicas comeam a se

desenvolver nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos objetivos

de fornecer subsdios para ao dos governos.Em segundo lugar, preciso apontar que no caso norte-americano

existe uma importante peculiaridade lingstica e cultural, quando se

trata do tema. Diferentemente do que ocorre com as lnguas latinas, e

mesmo com a lngua alem, a lngua inglesa faz uma distino entre

politics, quando se referem poltica, no sentido relativo aos

fenmenos do poder (representao poltica, partidos, eleies,

conflitos relativos ao poder, entre outros), epolicy(oupolicies), para

referirem-se adoo de formas de ao, linhas de atuao, que dizem

muito mais a condutas eletivas para soluo de problemas, que beirammuito mais o campo da administrao do que do campo que ns

latinos entendemos por poltico. Trata-se, na lngua e na cultura, de

duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa dificuldade

de entendimento para usurios de outras lnguas, Quanto a isso,

particularmente nos Estados Unidos, existe um certo preconceito

quanto s atividades entendidas comopolitics. Harold Lasswell,

considerado um dos grandes nomes da Cincia Poltica norte-americana

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escreveu que ospolicy studiespoderiam ajudar a livrar os estudos da

conotao de militncia e corrupo contida no termopolitics.

claro que ambos os pontos citados tm importantes conseqnciastericas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa

espcie de minimizao dos efeitos da poltica sobre o universo das

policies.

Num movimento, seno oposto, pelo menos diferente, nos pases

europeus o estudo das polticas pblicas sempre esteve subordinado ao

estudo da poltica, quando no ignorado, sem que ganhasse alguma

autonomia entre as vrias disciplinas da cincia poltica, o que viria a

acontecer apenas algumas dcadas mais tarde (anos 80). Para que se

tenha uma idia das diferenas basta citar alguns fatos sintomticos.Asedies italianas de dois livros clssicos da Cincia Poltica norte-

americana (Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Poltico, de

David Eaton), traduzem a expressopublic policy, como linha de ao,

linha de conduta, ou ainda, linha poltica. Outra situao curiosa, mas

significativa, que o clebre Dicionrio de Poltica, de Norberto Bobbio,

publicada em 1983, no possui o verbetepolitiche pubbliche. Tambm

o grande cientista poltico italiano Alessandro Pizzorno usava os termos

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Poltica Absoluta e Poltica Relativa para referir-se poltica e s

polticas pblicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum

tipo de reserva (ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudosdesenvolvidos nos Estados Unidos, particularmente no que diz aos

fundamentos tericos e metodolgicos utilizados. De fato, preciso

reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados,

no sentido de trazer luz as relaes complexas entre as formas de

interveno do Estado e as complexas relaes que envolvem desde

conjuntos diferenciados de interesses, estruturas polticas, ideologias e,

por fim, a prpria natureza do Estado interventor.

Mas indubitvel que, mesmo descontadas as diferenas de enfoques,

a forte interferncia de culturas polticas nacionais e, mesmo, asdiferenas de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das

polticas pblicas apresentou uma formidvel expanso, ganhando

progressivamente, desde os anos 60 at os dias de hoje, sua autonomia

como disciplina no interior da Cincia Poltica1.Hoje, embora caibam

algumas ressalvas relativas ausncia de abordagens integradas,

1 Ver Sarmento, Cristina Montalvo, Polticas Pblicas e Culturas Nacionais, Universidade Nova de Lisboa,Lisboa, 2003. Trata-se de um dos mais completos textos que fazem a anlise da evoluo dos estudos depolticas pblicas na ltima metade do sculo passado, dando especial destaque ao desenvolvimento dadisciplina nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e Alemanha, relacionando a produo terica com asculturas nacionais e as macro conjunturas polticas vivenciadas em cada um desses pases.

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dispe-se de um razovel acervo de conhecimentos que vo desde a

construo de tipologias, inovaes conceituais, identificao de

estruturas, estabelecimento de ciclos e identificao de aspectosnormativos. A existncia de tal acervo faz com que os estudos de

polticas pblicas sejam uma slida base de informaes histricas,

tcnicas e cientficas que podem fornecer forte apoio para as

intervenes governamentais, gerando uma dialtica sui generis, em

virtude da qual o conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores

envolvidos, passa a fazer parte da realidade que se busca conhecer.

O que procuramos demonstrar, nessas primeiras consideraes, que o

conceito de polticas pblicas um conceito evolutivo, na medida em

que a realidade a que se refere existe num processo constante detransformaes histricas nas relaes entre estado e sociedade, e que

essa mesma relao permeada pro mediaes de natureza variada,

mas que, cada vez mais esto referidas aos processos de

democratizao das sociedades contemporneas.

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PPoollttiiccaass ppbblliiccaass,, hhiissttrriiaa ee tteeoorriiaa

A expressopolticas pblicasparece ter entrado definitivamente no

vocabulrio contemporneo. Sua presena constante na imprensa, nasagendas pblicas, nos documentos pblicos e no-governamentais, nos

pronunciamentos polticos, nas pautas de movimentos sociais, revela

uma avassaladora presena do tema na vida cotidiana dos pases

democrticos.

Em minha opinio tal importncia se deve, pelo menos, a quatro fatores

histricos marcantes:

1. um fator de natureza macro econmica

Aps a segunda guerra mundial, a constatao de que o livre jogo das

foras de mercado no tinha levado paz, prosperidade e ao bem

estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma

das razes pelas quais houve uma grande mudana nas polticas

econmicas adotadas pelos estados capitalistas que, at ento,

estavam, com maior ou menor fora, fundadas em preceitos do

liberalismo econmico. A adoo de polticas keynesianas, centradas na

idia de pleno emprego, faria com que esses estados nacionais

passassem a ampliar o volume de suas intervenes e seu carter

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regulador, tanto nos aspectos econmicos, como por exemplo, na

produo de bens e servios, quanto nos aspectos sociais da vida

coletiva, como por exemplo, a institucionalizao de sistemas deproteo social. Tais polticas manteriam um flego de vrias dcadas,

chegando o perodo a ser conhecido como os trinta anos dourados.

Somente nos anos 80 do sculo passado que tais polticas seriam

colocadas em questo, quando passam a serem difundidos e aceitos os

cnones do credo neoliberal.

2.um fator de natureza geopoltica

A partir desse momento, a presena das idias neoliberais nas polticaseconmicas e sociais, torna-se praticamente dominante, e esse fato tem

uma estreita relao com o fim da bipolarizao entre os blocos

capitalista e socialista.

No segundo ps-guerra, ocorreu uma forte tenso geopoltica entre os

mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas europias

foram as que vivenciaram tal polarizao de modo particularmente

dramtico. Em quase todas elas o perodo revelou uma presena muito

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marcante de partidos polticos de inspirao comunista, socialista ou

trabalhista, o que representava do ponto de vista dominante uma

perigosa clivagem poltica interna, agravada pela virtualidade de ummodo de organizao social alternativo, vivido no bloco socialista.

Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos

novos princpios e novos pactos nas relaes entre capital e trabalho. A

oferta de servios na rea social , mesmo assumindo feies diversas

em cada situao particular, foi ampliada, e a crescente presena do

estado nesse campo de atividade, estabeleceu a base para a

constituio dos modernos sistemas de proteo social, dos quais os

casos mais conspcuos foram os Welfare States europeus.

3. um fator de natureza poltica

O perodo compreendido entre o segundo ps-guerra e os dias atuais,

embora apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento

de consolidao das democracias ocidentais. Objetivamente foram

ampliados os campos de representao poltica, configurado na

participao sindical e partidria, no direito de voto, na participao em

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movimentos sociais e em novas formas de associao voluntria. Tais

mudanas produziram uma nova concepo das sociedades sobre o

estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estadoverdadeiramente democrtico passa a ser visto, no apenas como

aquele que inclui mecanismos clssicos de representao (direito de

votar e ser votado; participao igualitria de classes, categorias e

interesses), mas tambm aquele que revela uma forte capacidade de

resposta (responsiveness) s demandas da sociedade2. Este argumento,

se tomado conjuntamente com as observaes anteriores, mostra que o

crescimento da presena das polticas pblicas na vida cotidiana, no se

d simplesmente pela ampliao da ao do Estado, mas tambm pelas

exigncias que lhe so colocadas pela sociedade. O ponto seguintecompleta o raciocnio.

4. um fator de natureza cultural e sociolgica

Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidariet, relata duas

situaes emblemticas para a compreenso dos fenmenos que

tentaremos descrever. Em 1908, o Governo ingls atribuiu uma penso

2 Ver Maurizio Cotta, Il contributo dei policy studies all scienza poltica contenporanea, in Panebianco,A. LAnalisi Della Politica, Il Mulino, Bologna, 1989, p.527.

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de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje

chamaramos de transferncia de renda. Semanalmente, os idosos

dirigiam-se s agncias de correios para retirar seu benefcio. Muitosdeles no conseguiam entender aquilo como uma ao do estado.

Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a

quem retribuam com cestos de ma, ovos, patos ou gansos. Na Itlia,

em 1993, o governo tentou retirar uma parte dos benefcios para

medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve uma

verdadeira comoo nacional, com a unio das centrais sindicais,

passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos

enfurecidos, de alguns lderes sindicais, que foram considerados

frouxos na negociao com o governo.O que se passou nos 85 anos que separam um episdio do outro? Se

concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o sculo

passado foi o sculo dos direitos sociais. Nesse perodo consolidaram-

se os direitos de cidadania em sua plenitude, ao mesmo tempo em que

passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade ,

comojus, como algo que legitimamente pertence a algum.

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No podemos esquecer que, particularmente aps a Segunda Guerra

Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas

sociedades ocidentais: uma significativa transformao demogrfica, umexpressivo processo de urbanizao, uma forte expanso e grandes

transformaes tecnolgicas no campo das comunicaes, redefinies

e expanso dos sistemas educacionais, secularizao crescente da vida

coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revoluo no modo de vida,

que muitos autores j descreveram como a constituio da sociedade

de consumo de massas.

Provavelmente instaurou-se uma situao, no plano scio-cultural, que

foi descrita por Daniel Bell, como a revoluo das expectativas, na

qual os diversos grupos sociais, instituies ou mesmo indivduos,investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais

conscientes de suas necessidades e carncias, passam a agir

politicamente, de formas s vezes mais, s vezes menos organizadas, a

partir da idia de um binmio direito/demanda, que pressupe, sempre,

a ao do Estado.

Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as

intervenes do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade

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de atores, de origens e natureza diversa e portadores de interesses

especficos (congruentes ou contraditrios). Ao longo do tempo, nesse

contexto de interaes, desenvolveram-se padres e exigncias deconhecimentos tcnicos especficos de interveno, ao mesmo tempo

em que as relaes entre o Estado e esse castforam se

institucionalizando, criando pautas de conduta poltica, regras e padres

que modificaram os processos decisrios tradicionais, dando origem a

essa forma nova, contempornea, mais partilhada, de exerccio do

poder.

Tais consideraes de natureza histrica contribuem para ampliar viso

empirista sobre as polticas pblicas, que tem sido dominante nos modelos

analticos disponveis. A introduo de uma perspectiva que considere essa

historicidade, tambm importante para compreender no apenas a natureza do

fenmeno estudado e seu conceito, mas tambm abre a possibilidade de um

avano no plano da teorizao em nosso campo de estudos.

As estruturas elementares

Segunda a tradio weberiana, o processo de teorizao nas cincias da cultura

se realiza numa dupla dmarche; de um lado, a construo de tipos conceituais

e, de outro, a construo de tipos histricos. Na verdade, o que se sugere um

constante movimento da razo que transita ininterruptamente entre a

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observao histrica e a construo terica. A observao histrica das

polticas pblicas possibilita a identificao de elementos invariantes em todas

elas, embora cada uma delas tenha ocorrido de maneira singular e nica. A

questo principal, nesse caso, como identificar tais elementos. claro que tais

elementos so dados observao do investigador. Por exemplo, toda poltica

pblica se baseia numa teoria, ou seja, num conjunto de asseres de origem

diversa (racional ou no) que d sustentao s prticas da interveno, em

busca de um determinado resultado. A observao histrica mostra que

teoria, prticas e resultados, so elementos primrios que esto presentes em

todas as polticas pblicas, embora empiricamente teoria, prticas e resultados

tenham uma concreo histrica prpria e nica. Mas, mais importante do que

identificar os elementos invariantes estabelecer entre eles uma relao que

seja realmente indissolvel e orgnica, de modo que constituam totalidades

estruturadas, discretas,que chamo, no caso, de estruturas elementares.

obvia que esta perspectiva envolve certa dose de subjetividade. As estruturas

elementares resultam, no fundo, de uma combinao entre um olhar subjetivo

do observador que, em funes de seus prprios valores seleciona os aspectos

objetivos da realidade que ir observar, indagando sobre sua coerncia,

organicidade e a probabilidade de configurarem uma estrutura. No caso

presente, julguei identificar quatro estruturas elementares (o que no significa

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que se esgotem as possibilidades de identificao), a partir de quatro diferentes

ngulos de observao, que discriminei com sendo:

a. estrutura formal, composta pelos elementos: teoria, prticas e resultados;

b. estrutura substantiva, composta pelos elementos: atores, interesses e regras;

c. estrutura material, composta pelos elementos; financiamento, suportes,

custos; e,

d. estrutura simblica, composta pelos elementos: valores, saberes e

linguagens.

importante notar que a anlise das polticas, por intermdio desta proposta,

no se faz apenas por justaposio das informaes relativas a cada uma das

estruturas, mas tambm pelas relaes de mtuas interferncias que se

processam entre elas, conforme o diagrama 1 sugere.

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Diagrama 1

A estrutura formal

O exemplo acima citado faz referncia quela que denominei de estrutura

formal de uma poltica pblica. Capta, de modo imediato, os aspectos e

elementos exteriores da interveno pblica, na medida em que estabelece as

relaes indissociveis entre uma teoria, um conjunto de prticas e um

conjunto de resultados. Do ponto de vista da anlise de polticas publicas,

entretanto, a explorao de tal estrutura no esgota os o conjunto de

componentes envolvidos na interveno, embora revele o resultado de um

processo complexo de interaes que resultam numa configurao especfica.

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A anlise da forma significa um passo importante para a compreenso (no

sentido weberiano) da realidade. A teoria pode condensar um grande rol de

informaes sobre os contedos tcnico, poltico, cultural e ideolgico tanto da

interveno, quanto da situao social na qual busca intervir. As prticas, por

sua vez, revelam a natureza prtica da poltica; em outras palavras, quais e

quantas medidas e ferramentas foram selecionadas vis--vis o terceiro elemento

estrutural que so os resultados, ou almejados, ou efetivamente alcanados.

Os elementos componentes das estruturas formais, mesmo sem estarem

compreendidos na forma desta proposta, tm servido de base para os processos

de avaliao de polticas pblicas, na medica em que possibilitam anlises de

consistncia formal, exames qualitativos e quantitativos, com como esto na

base de quase todas as tipologias disponveis na rea.

A estrutura substantiva

Por suposto, as polticas pblicas so atividades sociais, e nessa acepo

sociolgica, concretizam-se por intermdio de aes sociais, caracterizadas por

um mnimo de padronizao e institucionalizao. Em outras palavras, os

agentes sociais, os atores, nesse mbito, pautam suas aes por orientaes

conduta dotadas de objetivos implcitos ou explcitos; e, em maior ou menor

grau, de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses. E, ao

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mesmo tempo, movimentam-se dentro de um espao social institucionalizado

por pautas de comportamento de correntes de um conjunto de regras.

Portanto, os atores so todas as pessoas, grupos ou instituies que, direta ou

indiretamente participam da formulao, da implementao e dos resultados de

uma poltica. Por exemplo, nas polticas de sade: pacientes (organizados ou

no), mdicos, enfermeiros, para-mdicos, polticos, especialistas, imprensa,

indstrias, sindicatos, empresas de seguro, agncias reguladoras, representantes

do governo, burocracias pblicas,etc.

Por sua vez, os interesses so os objetivos prticos (implcitos ou explcitos) de

cada um dos atores ou de grupos de atores. Por exemplo: os objetivos dos

pacientes so obter uma qualidade maior no atendimento; dos industriais, so a

obteno de lucros; dos sindicatos, garantir direitos de seus representados; etc.

Como os interesses no so difusos pode-se agrup-los, para efeito de anlise,

em determinadas ordens, segundo as lgicas subjacentes ao dos atores. No

caso, agrupei-os segundo trs ordens que so interesses econmicos

(empresariais, corporativos e/ou individuais), interesses polticos (de agentes

polticos e tecno-burocraticos) e interesses de reproduo social (portadores de

carncias ou demandas especficas), s quais atribuo lgicas prprias que so

respectivamente:

1. lgica da cumulao de capital;.

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2. lgica da acumulao de poder poltico; e,

3. lgica da acumulao de recursos de bem estar.

Diagrama 2

As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas

cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o

conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para

reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de

bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de

transplante, testes de meios, etc.

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importante tambm salientar que existe sempre a probabilidade de

superposio de interesses, bem como de surgimento de contradies entre

eles. Isso representa quase sempre a ocorrncia de alianas e oposies que

podem ou no acontecer no espao das regras, acontecendo tambm ou no no

espao da legalidade ou legitimidade. Se considerarmos esse ltimo aspecto,

podemos dizer que definem no curso da histria dessas aes coletivas, estilos

e prticas de atuao que fazem com que haja alguma previsibilidade e o

reconhecimento claro de boa parte dos interesses e sua lgica.

A concepo desta estrutura pode propiciar um movimento integrador no plano

conceitual. Penso que esto vinculados a elas os conceitos j clssicos como

policy community,policy network, processos decisrios, formao de agendas,

profissionalismo, voluntariado, free riders, polcy partizans, entre muitos

outros.

As regras so, na prtica, leis, normas, convenes formais ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas

cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o

conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para

reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de

bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de

transplante, testes de meios, etc.

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Estrutura material

Para uma maior facilidade de entendimento, podemos dizer que enquanto a

estrutura substantiva refere-se aos aspectos sociais e polticos de uma policy, a

estrutura material refere-se em sentido amplo - aos aspectos econmicos.

Nesse sentido, os elementos que a compem dizem respeito sua

exeqibilidade e sustentao material: financiamento, custos e suportes.

O volume, as condies e as regras de financiamento revelam, de um lado, a

natureza e as modalidades de vinculo que se estabelecem entre a policy e o

entorno econmico, e, de outro, sua situao e posicionamento nas relaes

entre estado e mercado. No primeiro caso, possvel verificar-se o

posicionamento de uma poltica, no apenas como uma interveno ou um

resultado, mas tambm como pratica que se d no prprio interior da economia,

no sentido de superar a viso ingnua que separa, ou ope, o campo das

polticas ao campo da economia. No segundo, as formas de financiamento so

reveladoras da concepo ou das concepes vigentes de poltica pblica nas

relaes entre estado e mercado, no sentido que expressam ideologias vigentes,

posicionamentos exitosos nos embates redistributivos, bem como, o

posicionamento dapolicy na agenda pblica e no ambiente macro-econmico.

O elemento custos tem a ver em primeiro lugar com as condies de

viabilizao da interveno. Os oramentos podem ser tanto fontes de dessa

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viabilizao, como fontes de constrangimento na implementao. Em segundo

lugar, os custos so reveladores dos sistemas de gesto e da capacidade tcnica

instalada no aparelho de estado e funcionam como marcadores da efetividade

das regras estabelecidas na estrutura substantiva.

O terceiro elemento suportes crucial na estrutura material. No existe

qualquer poltica publica que se esgote em si mesma, como uma totalidade

fechada. Assim, os suportes materiais de uma policy, podem ser definidos no

seu prprio interior, ou mesmo, externamente, em outras polticas correlatas.

Cito o exemplo das polticas de educao, que extravasando o campo

puramente educacional e pedaggico, passam a requerer suportes externos, tais

como uma poltica de construes escolares, edio de livros didticos e para

didticos, incorporao de tecnologias e assim por diante.

Acredito que nas anlises de polticas pblicas, estes aspectos da estrutura

material tm sido constantemente descurados, o que parece limitar o alcance de

tais anlises. Creio que a maior parte das metodologias tem revelado certo

politicismo, na medida em que no consideram outras angulaes tais como a

sociolgica, a econmica e a cultural, que permitem incorporar as polticas

pblicas como fenmenos cruciais da economia poltica do capitalismo

contemporneo.

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A estrutura simblica

O texto citado de Cristina Montalvo Sarmento suscitou a possibilidade de

incluir na metodologia outra dimenso para a anlise das polticas. Essa autora

chamou a ateno para as relaes entre as culturas nacionais e a produo

cientfica na rea, demonstrando os vnculos entre essa produo e as situaes

sociais e polticas vivenciadas por vrios pases europeus. Tal argumentao

revelou que o campo das polycies um universo povoado por valores, no

apenas no sentido das interferncias ideolgicas na produo do conhecimento

cientfico sobre elas, mas tambm na sua prpria concretizao emprica. Em

outras palavras, aspolycies so realidades sociais orientadas por valores (value

oriented). Por outro lado e ao mesmo tempo, so orientadas por conhecimentos

racionais ((saberes) desenvolvidos na prtica de mais de meio sculo de

intervenes do gnero. Ou seja, existe um acervo, herdado do sculo XX, de

ferramentas de interveno e conhecimentos, que jogam importante papel de

contraponto racional nesse universo to complexo.

Ao considerarmos a especificidade das polticas pblicas particulares, salta aos

olhos, que tal diversidade se afirma nas diferenas de formais, substantivas e

materiais, mas afirma-se sobretudo em linguagens especficas, que so

universos de comunicao prprios (e apropriados) que estabelecem os

vnculos entre os diversos tipos de atores de uma dada arena de poltica. Os

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elementos da estrutura simblica so de fato, muito mais que uma expresso

cultural neutra dessa atividade social. So tambm reveladores do ponto de

vista analtica dos graus de particularismo/universalismo e

isolamento/integrao das arenas polticas, bem como dos nveis de

racionalizao e tecnificao; tradicionalismos e interferncias ideolgicas que

ocorrem nessas mesmas arenas.

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