Boletim necon 2013_1

Núcleo de Estudos sobre o Congresso http://necon.iesp.uerj.br/

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O governo Dilma na Câmara dos Deputados: comparando partidos e coalizões nos mandatos petistas.

* NOTA DE PESQUISA1

Fabiano Santos Júlio Canello

Introdução.

Após período conturbado, o da Copa das Confederações e as manifestações de junho,

o governo readquire patamares elevados de aprovação e se torna mais uma vez favorito nas

projeções dos institutos de pesquisa eleitoral. Por um lado, é certo que as taxas de apoio não

voltaram aos níveis alcançados em inícios de 2013, mas, por outro, já era esperado que os

sucessivos recordes de aprovação acabassem afetados pelos indicadores de inflação elevada e

desempenho econômico abaixo do esperado. É razoável trabalhar, então, com a hipótese de

que os números atuais, naquilo que são informativos a respeito do cenário político e humores

dos votantes, expressam com maior fidedignidade qual deve ser o ponto de partida do ano

eleitoral.

É importante, até mesmo central, refletir com mais cuidado sobre o que tem ocorrido

na economia, os motivos pelos quais ela não vem crescendo tanto quanto se esperava e o que

pode ser feito para a frustração não resultar ainda maior em plena corrida eleitoral. Nos

primeiros anos à frente da presidência, Dilma Rousseff promoveu mudanças importantes e

consideradas vitais, pelo conjunto mais significativo e expressivo do empresariado, para que o

país pudesse crescer de maneira consistente com seu potencial, estimado em torno de 4,5 a

5% ao ano: após promover pequena desvalorização no câmbio, o Banco Central inicia uma

1 Esta nota reporta resultados parciais de pesquisa em desenvolvimento apoiada pela FAPERJ através do programa Cientista do Nosso Estado. Versão preliminar foi apresentada em 30/08/2013 no Workshop “Democracia, Redistribuição e Investimento: Dilemas Atuais do Desenvolvimento Brasileiro”, promovido pelo NECON em parceria com o Núcleo de Estudos do Empresariado, Instituições e Capitalismo (NEIC), ambos do IESP-UERJ. O banco de dados compilado pelo NECON e utilizado para este relatório encontra-se disponível ao público através do website do Núcleo.


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série de rodadas de redução na taxa básica de juros. Além disso, o custo da energia é reduzido

de forma significativa, ocorrendo, também, a adoção por parte do Ministério da Fazenda de

políticas de desoneração tributária em segmentos fundamentais da indústria. Em outras

palavras, o governo fez o que o empresariado demandava como providências de curto prazo

para que a indústria retomasse seu papel de polo dinâmico do desenvolvimento.

Como se sabe, os efeitos das medidas estão longe de corresponder aos objetivos

colimados. Sob uma perspectiva, é possível sustentar que o setor produtivo agiu de forma

oportunista, vale dizer, usufruiu dos rendimentos oferecidos por taxas de juros menores e

custos mais baixos de produção, via desoneração e redução do preço da energia, e não

entregou aquilo que o governo e sociedade esperavam: investimento. A resposta do

empresariado levou a discussão para o âmbito do Congresso Nacional na medida em que

fatores como o peso ainda elevado da burocracia, a ineficiência nos serviços de infraestrutura

e a falta de preparo da mão de obra são elencados para explicar o baixo retorno em

investimento das medidas adotadas no nível macro. Caberia a esta altura a indagação: teria o

governo Dilma permanecido inerte no âmbito micro, isto é, naquilo que se refere aos

incentivos legais para o investimento e a produção? Em outras palavras, não teria o governo

apresentado iniciativas e uma agenda de políticas visando transformar as condições

institucionais de funcionamento do capitalismo no Brasil?

Neste texto, não temos respostas diretas para tais questões. O que veremos, sim, é

que os interesses do empresariado se fizeram sentir no Legislativo, o que acabou acarretando

importantes problemas de coordenação no interior da base parlamentar do governo.

Problemas que se manifestaram, sobretudo, a partir da disjuntiva entre PT e aliados à

esquerda versus PMDB, principal interlocutor de segmentos específicos do capital, atingidos

pontualmente a cada política de envergadura proposta pelo Executivo. Assim, as perguntas

que orientam a análise feita nas próximas seções podem ser resumidas da seguinte forma:

Qual foi a performance da coalizão no plenário da Câmara dos Deputados em termos de apoio

ao governo nas votações? Como se comportaram os partidos em termos de disciplina e

coesão, bem como apoio ao governo? Quais as diferenças e semelhanças desses indicadores


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em relação aos governos petistas anteriores? Como se configurou o alinhamento partidário

nesta legislatura?

Trabalhamos com a hipótese segundo a qual o governo Dilma se caracteriza pela

transição de um modelo de governança baseado em uma coalizão em favor da redistribuição

(tal como ocorreu durante o período Lula) para um que tem no investimento seu ponto fulcral

e nevrálgico, onde residem tanto os desafios econômicos a resolver, quanto as tensões e

fragilidades políticas a superar. Trata‐se, em outras palavras, de um governo que busca uma

agenda capaz de definir bases de longo prazo de desenvolvimento capitalista, fortemente

ancorado na coordenação estatal, mantendo‐se ao mesmo tempo os pilares construídos

anteriormente sob a égide de Lula na Presidência. Veremos, fundamentalmente, como tal

transição tem gerado tensões e mudanças significativas no modo pelo qual a coalizão liderada

pelo PT opera no Congresso, embora formalmente muito semelhante com a dos governos que

antecederam Dilma Rousseff.

Dados e Métodos.

Para discutir tais questões, examinamos o comportamento das bancadas partidárias,

coalizão de governo e parlamentares em votações nominais na Câmara dos Deputados, com

foco nos três primeiros anos de cada um dos mandatos petistas no Planalto (2003‐05, 2007‐09

e 2011‐13, até o final agosto do terceiro ano). Os resultados apresentados a seguir consistem,

basicamente, em análises exploratórias das taxas obtidas para apoio ao governo, disciplina e

coesão partidária, bem como a estimação de pontos ideais para os partidos políticos,

considerando as orientações de liderança. Espera‐se que este recorte temporal minimize os

efeitos mais significativos das movimentações pré‐eleitorais na atividade legislativa, aspecto

merecedor de atenção específica. No caso do governo Dilma, por exemplo, tanto a criação de

novos partidos políticos (exceto PSD, considerado na discussão) como a saída do PSB da

coalização governamental foram eventos posteriores, sem relação presumida com a dinâmica

das votações em plenário.

Os dados brutos foram obtidos pelo NECON diretamente da Câmara dos Deputados.

Tais informações foram compiladas no banco de dados sobre votações nominais no plenário e


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indicações de liderança, disponibilizado ao público pelo Núcleo através de seu endereço

eletrônico. Os indicadores utilizados (apoio ao governo, coesão e disciplina partidárias, com

base no total das bancadas ou no número de votantes) foram calculados a partir de um

subconjunto de votações nominais selecionadas. O critério fundamental para seleção é a

existência de um grau mínimo de conflito no plenário. Desse modo, foram excluídas as

votações: 1) secretas; 2) unânimes; 3) quase consensuais, ou seja, aquelas com mais de 90%

dos votos no lado majoritário2; e 4) aquelas em que os principais partidos (DEM, PDT, PMDB,

PP, PR, PSB, PSDB, PT e PTB) sinalizaram a mesma indicação de liderança. As taxas foram

calculadas para os partidos mais expressivos em cada legislatura. Assim, apenas as

agremiações que ultrapassaram, em média, 10 votos proferidos no plenário da Câmara

aparecem na análise subsequente. Além disso, os indicadores de disciplina partidária somente

consideraram o subconjunto de votações com registro de indicações de voto pelos respectivos

líderes partidários. Do mesmo modo, o apoio partidário considera apenas os casos em que

houve indicação expressa de voto pelo líder do Governo3.

A taxa de apoio ao governo corresponde ao percentual de parlamentares ou votos que

segue a indicação do Líder do Governo. Tal medida foi observada 1) em termos gerais, como

apoio recebido, considerando todos os parlamentares; e 2) agregada por partido, na forma de

apoio ofertado. A coesão partidária foi mensurada através do usual índice de Rice4. Por fim, a

disciplina dos partidos teve por medida a proporção de deputados ou votos que segue a

indicação do líder partidário5. Para examinar, ainda que indiretamente, a influência das faltas

nas votações, os três indicadores foram calculados com base tanto no número de votantes,

2 Sobre o terceiro critério de seleção, veja: FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV. 3 Desse modo, as votações sem indicação de líder partidário (disciplina) ou líder do governo (apoio) foram codificadas como casos faltantes (NAs). 4 Riceij = |%sim - %não|, para o partido i na votação j. Ou seja, para cada partido, em cada votação, é subtraído o percentual de votos “não” do percentual de votos “sim”, tomando seu resultado em valores absolutos. 5 Coesão e disciplina partidárias são conceitualmente distintas e implicam diferenças objetivas quanto à mensuração empírica. Em especial, enquanto para coesão interessa a congruência na preferência dos parlamentares de uma mesma agremiação ou bloco, para a disciplina o que importa é o grau de submissão à posição da liderança partidária, a despeito do posicionamento pessoal do deputado. Nossa medida também é imprecisa, pois, ao final, não é capaz de distinguir os casos em que o congressista alinha-se ao líder do partido por efeito de coesão. No caso, o inverso do nosso indicador poderia ser considerado uma medida de indisciplina.


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quanto no total da bancada de cada partido. A diferença entre os percentuais obtidos de

acordo com cada denominador é um indicativo do peso relativo das ausências no plenário.

Nossos indicadores conferem atenção diferenciada à obstrução. A maior parte dos

estudos sobre votações nominais em plenário tende a concentrar sua atenção nos votos “sim”

e “não”, equiparando as declarações de obstrução, muitas vezes, a abstenções ou simples

faltas. Porém, a decisão de obstruir uma votação, normalmente pelas oposições, indica uma

tentativa de impedir a aprovação de uma matéria através do esvaziamento do plenário,

evitando a obtenção do quórum necessário. Ou seja, pode significar uma forma alternativa de

rejeição à proposta que não seja apenas o voto “não”. Uma oposição minoritária pode preferir

obstruir para dificultar a passagem de um projeto no qual antevê derrota se a votação

ocorrer. Nesse contexto, a obstrução declarada é mais significativa do que a simples ausência

ao plenário, razão pela qual a equiparamos ao “não” nos indicadores que tem como base a

totalidade das bancadas.

Durante o governo Dilma (2011/2013, até o final de agosto), foram registradas 289

votações nominais no plenário da Câmara. Destas, oito foram consensuais, três secretas e 102

classificadas como quase consensuais. Além disso, 76 votações não apresentaram divergência

na indicação de liderança dos principais partidos. Assim, a cômputo dos indicadores levou em

conta pouco mais da metade das votações ocorridas (147)6. A tabela seguinte apresenta o

quantitativo geral para os três governos petistas, indicando, na última coluna, o número de

casos analisados para fins de comparação.

Tabela 1. Número de votações nominais da Câmara dos Deputados. 2003‐2013.

Governo Votações Nominais

Secretas Consensuais Quase consensuais

Sem divergência na liderança

Comparadas (2003‐2005) (2007‐2009)

Lula I 442 7 23 194 104 175

Lula II 624 4 37 257 118 259

Dilma (até 08/2013)

289 3 8 102 76 147

6 Veja o quadro resumo de votações e temas relativos ao Governo Dilma no final do texto.


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Até agosto de 2013, a atual legislatura ultrapassou a metade do número de votações

registradas no primeiro governo de Lula da Silva, mas não alcançou essa proporção em

relação ao segundo mandato (primeira coluna da tabela). Porém, o quantitativo de episódios

sem divergência na liderança ou quase consensuais também foi menor, o que pode sugerir um

número relativamente maior de matérias submetidas à votação simbólica durante o governo

atual, ou simplesmente uma agenda de votações menor do que em ambos os mandatos de

Lula. Ao final, os casos efetivamente comparados, aqueles com conflito no plenário, alcançam

aproximadamente 84% e 57% das votações analisadas para as duas legislaturas anteriores.

Por fim, vale observar as diferenças nos três períodos quanto ao número total de

deputados que exerceram mandato e participaram de pelo menos uma votação, 614

parlamentares entre 2003‐2006, 608 entre 2007‐2010 e 623 entre 2011 e 2013, até o final de

agosto. Além disso, por força das mudanças nas regras de fidelidade partidária7, houve uma

importante diminuição no número de migrações a partir do segundo governo Lula (233 em

Lula I, 78 em Lula II e 68 em Dilma), considerando o conjunto de congressistas acima. Durante

a atual legislatura, no período analisado, a mudança mais significativa decorreu da criação do

Partido Social Democrata (PSD), em 2011, acolhendo deputados de várias agremiações,

especialmente do Democratas (DEM).

Resultados.

Qual foi o desempenho do governo Dilma, até agosto de seu terceiro ano, em termos

de apoio recebido nas votações de interesse no plenário na Câmara dos Deputados? Sua

performance na Câmara Baixa foi melhor ou pior do que seu antecessor? Em que medida? As

bancadas parlamentares foram mais ou menos disciplinadas e coesas em relação aos dois

governos anteriores?

Para iniciar o exame dessas questões, o gráfico seguinte apresenta o apoio médio

recebido pelo governo nos dois primeiros anos e meio de cada legislatura, tendo como base o

7 Em março de 2007, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) editou a Resolução 22.610, disciplinando o processo de perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa. Mais tarde, tal iniciativa foi julgada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Essa modificação nas regras de fidelidade partidária foi acompanhada de uma diminuição expressiva no troca-troca de partidos e vários pedidos de perda de mandato.


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total de parlamentares das bancadas (contando as faltas) ou o quantitativo de deputados

votantes (apenas os presentes).

Gráfico 1.

Comparado às duas legislaturas anteriores, Dilma obteve a menor média de apoio ao

governo em votações, aproximadamente 44% do total da Câmara dos Deputados ou 62% dos

parlamentares presentes nas votações. Quando os efeitos das ausências não são levados em

consideração, observa‐se um decréscimo significativo no apoio recebido ao longo do tempo,

com o intervalo entre 2003‐2005 (até final de agosto) sendo aquele em que a orientação da

Liderança do Governo mais encontrou sustentação junto aos deputados.

Para além de médias, o percentual de apoio obtido pode ser observado e comparado

ao longo do tempo. O painel seguinte apresenta os resultados desagregados de cada governo,

acompanhado de uma curva de tendência e assinalando 50% da casa legislativa e dos

parlamentares votantes como pontos de corte relevantes.

Painel 1. Comparativo do apoio ao governo.


8

Embora a diferença entre as médias possa não ser significativa isoladamente por conta

do número distinto de votações ocorridas em cada período, o comportamento do apoio

recebido ao longo do tempo, sintetizado nas curvas de tendência, sugere que a performance

do governo atual nas votações em plenário não tem reproduzido, na mesma medida, o

sucesso legislativo de Lula. Não apenas a curva é decrescente, mas sua inclinação é mais

acentuada e a quantidade de votações em que o apoio recebido foi menor do que 50% das

bancadas ou votantes é mais expressiva na atual legislatura e especialmente em 2013.

Nos gráficos da primeira coluna do painel (total das bancadas, considerando as

ausências em plenário), as votações abaixo da linha de corte não indicam, necessariamente,

uma derrota da indicação do Líder do Governo. Nesses casos, mesmo sem contar com apoio

da metade dos deputados federais em mandato, as ausências em plenário podem assegurar

vitória ao governo, dada as exigências de quórum específicas de cada votação. Ou seja, o

Presidente não precisa de apoio da maioria absoluta da Casa se a oposição não for capaz de

mobilizar parlamentares suficientes para votar contrariamente. Por outro lado, quando são


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considerados apenas os deputados presentes, como na segunda coluna, os casos abaixo da

linha de corte indicam aquelas votações em que a posição do governo realmente não foi

vitoriosa8 ou as votações que não chegaram a resultado final por falta de quórum, em boa

parte das vezes por conta das obstruções da oposição.

Para o governo Lula I, poucas votações encontram‐se nessa situação. O primeiro caso

foi um destaque em emenda parlamentar que modificava o texto da MP 183/2004, relativa à

redução das alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para fertilizantes e defensivos agropecuários.

Na ocasião, em julho de 2004, a posição da liderança conseguiu o apoio de apenas 46% dos

votantes. Ao final, a MP convertida em Lei foi parcialmente vetada pelo então Presidente Lula.

Outros casos importantes datam de março de 2005, quando a posição do governo foi

malsucedida em algumas votações da PEC 227/2004, em destaques para votação em

separado apresentados pelo PSDB e PFL. Essa proposta originou a Emenda Constitucional

47/2005, relativa à Reforma da Previdência.

No início de seu segundo mandato, Lula não foi bem sucedido numa quantidade maior

de votações, porém a tendência de apoio recebido manteve‐se mais constante em torno da

média, quando considerados os deputados votantes. Por outro lado, Dilma apresentou um

número maior de votações na parte inferior do ponto de corte, especialmente em seu terceiro

ano, indicando tanto uma tendência de queda mais acentuada, quanto uma dispersão maior

no nível de apoio recebido. Ou seja, o comportamento verificado até agosto do terceiro ano

desta legislatura, quando comparado às antecessoras, em presidências do PT, indica, ao

menos, maior incerteza quanto ao sucesso do governo nas votações da Câmara.

Também é possível observar o apoio ao governo oferecido pelos partidos políticos. Os

gráficos seguintes comparam o apoio médio das nove principais agremiações nos três

governos, marcando, expressamente, os valores obtidos para o governo atual.

8 Vale notar que em alguns casos as orientações oficiais do Líder do Governo e do Líder do PT foram divergentes, ou, ainda, a bancada partidária foi liberada. É especialmente em tais situações que o corte de 50% não foi alcançado.


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Painel 2. Apoio médio ao governo por partidos.

É interessante notar que os partidos da oposição (DEM e PSDB) mostram um nível de

apoio relativamente maior durante o primeiro governo Lula, especialmente por conta da

composição inicial da agenda de votações, que incluiu propostas afeitas a essas legendas,

como a Reforma da Previdência e a nova Lei de Falências. Passada essa primeira fase, a

estratégia oposicionista foi acentuada, sobretudo no PSDB, o que também transparece nas

recorrentes obstruções ao plenário.

Em termos gerais, considerando os deputados votantes, a taxa de apoio nos primeiros

anos do governo Dilma foi a menor na maioria dos partidos analisados que compõem a

coalizão governamental. Mesmo ocupando a vice‐presidência e outros importantes

ministérios, o PMDB ofereceu menor proporção de apoio médio que o PSB, que recentemente

deixou o ministério, promovendo a candidatura presidencial de Eduardo Campos. Já o PR (ou

PL durante o primeiro governo Lula), agora sem a Vice‐Presidência, apresentou a maior

redução média no nível de apoio ofertado, estando longe de ser um dos parceiros mais fiéis,

como no início do primeiro mandato petista. O impacto das faltas ao plenário também se faz

sentir na comparação dos indicadores. Por exemplo, ao se considerar as ausências, o PP dá

passagem ao PDT ou PMDB como 3º partido com maior média de apoio.

O painel seguinte apresenta esse apoio de forma desagregada, mostrando tanto a

proporção de votos tucanos que Lula obteve no início de seu governo, quanto a tendência

recente de importantes apoiadores, como PSB e PMDB.


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Painel 3. Comparativo do apoio ao governo ‐ PMDB, PSB e PSDB.

Exclusivamente quanto ao governo Dilma, vale observar o comportamento do Partido

Social Cristão e do novo Partido Social Democrata nas votações conflitivas com orientação da

liderança do governo. Embora possua uma pequena bancada, o PSC acompanhou o governo

em diversas votações, mas se uniu à oposição em outras tantas, mostrando uma tendência de

queda de apoio no decorrer de 2012, voltando a colaborar com o governo em boa parte das

votações de 2013. Já o PSD, fundado em 2011, votou majoritariamente com o governo

naquele ano, deixando de ser um parceiro no plenário em 2012, com pouco apoio majoritário,


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situando‐se, via de regra, ao lado da oposição. Ao longo de 2013, o novo partido mostrou alta

dispersão no apoio ao governo, com votações de expressiva adesão e outras de forte

contrariedade, o que levou a média para a faixa de 40%‐50%. Mesmo com o ingresso do PSD

na coalizão governamental, através da indicação de Afif Domingos ao Ministério da Micro e

Pequena Empresa, o comportamento de sua bancada parlamentar não revela uma curva de

retorno ao patamar de apoio ofertado no final de 2011.

Painel 4. Apoio ao governo Dilma ‐ PSC e PSD.

A variação nas taxas de apoio – especialmente nas votações situadas em torno do

ponto médio da escala ‐ já é capaz de indicar certa fragilidade nos partidos em termos de

disciplina e coesão, ao menos naqueles casos em que houve orientação da liderança do

governo. Os gráficos seguintes observam essa dimensão de unidade no comportamento das

bancadas assinalando a proporção de apoio recebido pela indicação da liderança do partido

(disciplina) e o grau de assimetria entre os lados majoritário e minoritário nas votações

(coesão). Assim como para o indicador anterior, são considerados os valores obtidos em

relação ao número total de deputados da agremiação ou apenas à quantidade de

parlamentares votantes9.

9 As medianas obtidas para as taxas de coesão e disciplina são maiores que as médias, indicando um formato assimétrico na distribuição desses indicadores. Para alguns casos, a disciplina mediana chega a ser 100%, denotando que é apenas em um número pequeno de votações que a unidade dos partidos fica fragilizada.


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Painel 5. Coesão e disciplina partidária.

Como já ocorria antes de assumir a Presidência, o PT aparece com as mais altas taxas

de disciplina e coesão partidária. Contrariando resultados de alguns estudos relativos à

década de 90, bem como algumas intuições a partir de sua organização partidária nos

diferentes estados, o PMDB aparece com uma trajetória crescente nessas taxas, reduzindo,

inclusive, a variação desses indicadores, capturada pelo desvio padrão. Isso poderia sugerir

alguma espécie de efeito disciplinador, neste partido, da sua inclusão e crescente importância

na coalizão de governo. De modo similar, o PP revelou taxas médias maiores na atual

legislatura e na anterior do que no início do primeiro mandato de Lula, quando ainda não

integrava a base de apoio.

No campo da oposição, os níveis mais baixos de disciplina e coesão partidária

apareceram no Governo Lula I, justamente quando a agenda de votações contemplou pontos

que encontraram aderência entre membros do PSDB e DEM (então PFL). Esse indicativo

também pode sugerir que, para além de uma questão de agenda, os primeiros momentos de

tais partidos como oposição tenham sido mais desagregadores justamente pela falta de uma

experiência prévia ou estratégia clara de atuação oposicionista no âmbito federal.


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Por fim, também é possível observar as diferenças de coesão e disciplina partidária ao

longo das votações. Nesse âmbito, é válido analisar os resultados obtidos, durante a atual

legislatura, para três importantes partidos nas negociações do governo, PSB, PR e PSD.

Painel 6. Coesão e disciplina partidária no governo Dilma ‐ PSB, PR e PSD.

Do ponto de vista do governo, os níveis relativamente mais baixos e decrescentes na

coesão e disciplina partidária dos membros de sua coalizão podem representar um alerta

quanto às expectativas de apoio desses parceiros em votações importantes. Ao inverso,


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dependendo dos itens específicos da agenda legislativa, a indisciplina em partidos não

alinhados ou oposicionistas representa um potencial espaço de manobra para obtenção de

apoio ad hoc, votação por votação.

Embora esta nota de pesquisa apresente uma análise ainda exploratória dos dados, é

possível considerar o padrão de desempenho da coalizão governativa no plenário da Câmara

dos Deputados ao comparar as votações nominais conforme seus principais tipos. Uma

abordagem possível é distinguir o nível de apoio médio recebido (assim como a coesão

partidária) nos casos que tratam de emendas aos projetos e destaques para votação em

separado, por um lado, e nos votos relativos à redação final de projetos, por outro lado.

Tal separação é importante porque a apresentação de emendas ou destaques figura

como mecanismo de atuação legislativa utilizado prioritariamente pela oposição. Sem as

vantagens da ocupação do Poder Executivo ou da constituição de uma maioria parlamentar, é

através desses instrumentos, entre outros, que a oposição (ou minoria) pode influir no

conteúdo das políticas apreciadas pela Câmara, seja apresentando modificações (emendas) ou

buscando a manutenção de itens descartados pelos Relatores dos projetos (destaques).

Por consequência, a expectativa é que o conflito legislativo seja mais expressivo nessas

votações, pois elas interessam mais à oposição. Assim, é nesse conjunto de disputas que a

força legislativa da coalizão governamental coloca‐se à prova. A hipótese deduzida deste

argumento é que a base de apoio revela‐se suficientemente robusta quando o desempenho

nas votações de projetos e emendas/destaques é equivalente, ou suas diferenças não são

significativas. Ao contrário, uma performance inferior nas votações de emendas e destaques

(aquelas com maior disputa, vale insistir) releva algo sobre o tamanho e o sentido da

fragilidade da coalizão governamental no plenário da Câmara dos Deputados.

Os gráficos seguintes comparam o apoio médio obtido pelo Governo Dilma nas

votações de projetos x emendas, bem como o apoio médio ofertado pelos principais partidos

no mesmo período. Em termos gerais, os resultados nas votações de emendas e destaques

são inferiores, revelando mais dificuldade ao governo nas situações de maior disputa. Mesmo

assim, tais valores agregados não são suficientes para sugerir derrotas legislativas expressivas,

ultrapassando a barreira de 50% dos votantes, em termos médios, inclusive para emendas.


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Gráfico 2

Ao observar as médias agregadas por partido, pode‐se discutir a efetividade do apoio

ou fidelização do parceiro na coalizão governativa. A expectativa é de que um bom parceiro

revele seu apoio ao governo de maneira mais incisiva, ou pelo menos equivalente, naquelas

votações mais disputadas, como as emendas e destaques. Ao contrário, a oposição revelará as

menores taxas de apoio nas emendas/destaques, que constituem peças relevantes de sua

estratégia de atuação legislativa. Contudo, considerando os deputados votantes, apenas o PT

e o PP revelaram esse comportamento.

Gráfico 3

Uma hipótese semelhante pode ser pensada em relação à coesão partidária. Tanto

para governistas ou oposicionistas, é mais relevante, como sinal de fidelidade ao bloco que

pertence, apresentar maior coesão nas votações mais disputadas, como emendas/destaques.

Sob essa perspectiva, o PSDB releva‐se a oposição mais consistente. Porém, novamente com


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exceção do PT e PP, os partidos da base de apoio mostram maior divisão interna nas votações

mais críticas.

Gráfico 4

Por fim, além de considerar os níveis de apoio ao governo, coesão e disciplina, vale

investigar o padrão de alinhamento partidário na atual legislatura utilizando as informações

sobre as orientações de liderança no Plenário da Câmara. Para permitir essa análise,

efetuamos uma estimação de pontos ideais dos 16 partidos com maior representação

parlamentar, além do Governo e Minoria, adotando a metodologia bayesiana (IDEAL)

implementada por Jackman (2008)10. Uma das vantagens dessa abordagem relativamente a

outros métodos concorrentes é permitir a estimativa da incerteza em torno das posições,

através da construção de intervalos de confiança.

Os gráficos seguintes apresentam as médias posteriores, ou seja, os pontos ideais

estimados para cada agremiação e o intervalo de confiança de 95% para cada estimativa. Não

somente é possível perceber a ordem do alinhamento dos partidos, como também suas

distâncias relativas e o grau de incerteza em torno de cada posição. Esse é um aspecto

importante: quanto menor o intervalo de confiança, mais segura é a afirmação sobre o

posicionamento do partido e sua diferença ou semelhança com os demais. Ao inverso, quanto

maior esse intervalo, mais provável que a distinção não seja verdadeira ou, ainda, que as

estimativas reflitam um comportamento oscilante dos líderes partidários, sumarizando

10 JACKMAN, Simon. 2008. PSCL: Classes and Methods for R Developed in the Political Science Computational Laboratory, Stanford University. Stanford, California: Department of Political Science, Stanford University. R package. Para saber mais sobre a técnica empregada, consulte as "Notas Metodológicas" no website do NECON.


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variações ocorridas entre as diversas votações. Vale observar que as dimensões apresentadas

não possuem significado a priori.

A primeira figura apresenta os pontos ideais e intervalos de confiança estimados para

todas as votações nominais ocorridas no plenário da Câmara dos Deputados, desde 2011 até o

final de agosto de 2013. Além da clara e presumível distância entre Governo e Minoria, os

pontos e traços identificam basicamente três segmentos nessa dimensão principal do conflito

político: num extremo o PT, em boa medida confundindo‐se com o próprio Governo; ao

centro os demais partidos que compõem a coalizão governamental e outras forças não

alinhadas, mas que revelam apoio significativo; no outro extremo os partidos de oposição.

Considerando o agregado geral de votações, verifica‐se um indicativo não desprezível de certa

polarização do plenário, com um nítido espaço vazio entre a oposição declarada e os demais

partidos, sem qualquer sobreposição de intervalo de confiança nessa região.

Gráfico 5. Pontos ideais estimados ‐ Lideranças partidárias (2011‐2013).

A situação mais controversa e delicada diz respeito ao bloco central de partidos. PC do

B, PMDB e PP revelam‐se um pouco mais próximos ao PT; PSB abre uma fatia mais central e

quase sobreposta de partidos; e o PSD mostra‐se o mais próximo da oposição. Contudo, por

conta dos valores contidos nos intervalos de confiança ‐ que indicam a incerteza da estimativa

‐ não é seguro tecer distinções nítidas ou robustas entre tais agremiações. Mesmo as


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lideranças do PC do B ou PMDB, mais governistas, apresentam bastante dispersão nos pontos

ideais estimados.

A segmentação por tipo de projetos (emendas/destaques x projetos) revela indicativos

adicionais sobre o alinhamento partidário. Embora os três blocos de forças mostrem‐se

bastante semelhantes, o intervalo de confiança para as estimativas referentes à

emendas/destaques é visivelmente menor do que no caso dos projetos. Isso sugere, por um

lado, que naquelas votações mais disputadas as orientações de liderança tendem a ser mais

consistentes (o que não implica necessariamente coesão ou disciplina), mas, por outro lado,

que a diferença de posição entre o PT e o Governo em relação aos demais é, aqui, mais

relevante. Enquanto nas votações de projetos finais a base de apoio aparece como um bloco

mais homogêneo ‐ note que mesmo o PT confunde‐se com outros parceiros da coalizão ‐, nas

decisões sobre emendas e destaques a posição do Governo encontra menor aderência dos

demais líderes partidários em plenário.

Painel 7. Pontos ideais estimados por tipo de votação (2011‐2013).

Emendas Projetos

Nesse contexto, por ser o parceiro de coalizão numericamente mais expressivo na

Câmara, o PMDB revela uma situação de alinhamento bastante tensa. Estimando os pontos

ideais para duas dimensões11, nota‐se que PT e PMDB ocupam quadrantes opostos no

11 Novamente, sem significado substantivo definido a priori.


20

segundo eixo. E não apenas: a distância estimada entre esses partidos é maior nas votações

de emendas e destaques, quando o PMDB está mais próximo de DEM e PSDB, do que do PT.

Painel 8. Pontos ideais estimados por tipo de votação (2011‐2013). Duas dimensões.

Emendas Projetos

Esta nota de pesquisa não pretende atribuir significados unívocos às diferentes

dimensões captadas na estimação de pontos ideais às lideranças partidárias. Porém, é

razoável assumir que o eixo horizontal traduza o conflito entre governo x oposição. Já o eixo

vertical pode expressar, sem que isso passe de mera sugestão, algo sobre diferenças

ideológicas mais tradicionais num binômio esquerda x direita, pois distingue

significativamente, no campo da oposição, DEM e PSOL, e no campo do governo, PT e PP, por

exemplo.

Nesse contexto, por ser o parceiro de coalizão numericamente mais expressivo na

Câmara, o PMDB revela uma situação de alinhamento bastante tensa. Estimando os pontos

ideais para duas dimensões, este partido encontra‐se no lado oposto da linha de corte vis‐à‐

vis o posicionamento do PT. Nossa interpretação ‐ no estágio em que estamos não poderia

deixar de ser uma interpretação para discussão ‐ é que este partido é o principal veículo de

negociação dos interesses do capital, seja de segmentos específicos, ou de organizações mais

amplas, no que tange a agenda apresentada pelo Executivo para mudança do status quo legal.

Tal atuação releva‐se, sobretudo, nos campos da regulação econômica, na política de

investimento público e privado e no modelo de assistência social aos trabalhadores e famílias

não proprietárias de capital, o que perpassou desde o caso da MP dos Portos, o Novo Código


21

Florestal, o regime diferenciado de contratações públicas, até a implantação da previdência

complementar do servidor público federal.

Discussão.

O que os resultados obtidos permitem dizer a respeito do desempenho da coalizão de

governo na Câmara dos Deputados? Que indicativos tais números e comparações oferecem

quanto aos desafios postos e mudanças ocorridas? Esta análise, embora exploratória e restrita

ao comportamento dos partidos e parlamentares nas votações nominais, dá margens para

relevante discussão.

O apoio recebido pelo governo Dilma nas votações em plenário foi significativamente

menor do que aquele obtido por Lula em seus dois mandatos, com os níveis mais baixos em

2013, sobretudo nas emendas parlamentares e destaques para votação em separado, itens de

disputa mais intensa, nos quais a oposição reforça sua atuação. Também a coesão e disciplina

dos partidos sofreram transformações no atual governo petista, apontado para um novo perfil

de coalizão na prática, apesar da forte semelhança formal. Por fim, o alinhamento dos

partidos, estimado a partir das orientações de liderança, sugere a existência de um bloco de

parceiros formais e eventuais, mas que não guarda forte identificação de preferências com o

núcleo central do governo e o PT. E não só: quando acrescentamos uma segunda dimensão, a

análise do posicionamento dos partidos que integram a base torna‐se mais delicada,

revelando outros aspectos – ainda merecedores de interpretação – que distinguem

apoiadores mais “à direita” (como PMDB, PP e PSD) de parceiros mais “à esquerda” (como PC

do B, PSB e PDT).

Por sua vez, a relação do governo com o PMDB mostra‐se das mais tensas e

importantes. Não se trata apenas do partido com a mais expressiva presença parlamentar e

com forte participação ministerial, além de ocupar a vice‐presidência. Trata‐se, talvez, do ator

pivotal na decisão de políticas por parte da coalizão, fazendo o papel, em alguns momentos,

do parceiro mais distante e difícil, noutros, da oposição mais propensa ao diálogo. A hipótese

de que tal partido represente, dentro da coalizão, o principal veículo de negociação dos

interesses do capital, flexionando o governo em direções talvez não preferidas pelo seu


22

núcleo, não pode ser descartada e carece de maior atenção específica. A metodologia e os

dados utilizados até o momento não fornecem indicações definitivas sobre essa questão.

As mudanças no desempenho do governo no plenário da Câmara, comparativamente

aos mandatos de Lula, também podem indicar uma diferença no perfil de gestão da coalizão

governativa e nas formas como as negociações e decisões são feitas. É certo que não se trata

de um governo de cartel, em que as decisões tomadas previamente e no interior da coalizão

são quase que somente homologadas pelo parlamento, veja‐se as derrotas sofridas e a

redução no nível de apoio. Pode‐se discutir, ainda, em que medida as decisões da própria

coalizão estão deixando de ser tomadas no âmbito ministerial ou pelas lideranças dos partidos

da base junto ao Executivo para passarem à negociação no próprio Congresso. Essa

transformação de método, por sua vez, embora possa tornar o processo decisório mais

custoso, quiçá traga mais transparência junto ao legislativo, com o fortalecimento de suas

arenas próprias, tais como as relatorias em projetos, as comissões permanentes, algo que, de

certa maneira, as diferenças na performance em votações de emendas e destaques parece

revelar. De todo modo, um sinal que decorre dessa possível transformação na gestão

governativa e de relações com o Congresso não deixa de ser a própria fragilidade, talvez

constitutiva, em termos de eficácia das políticas e eficiência nas decisões, de uma coalizão

com características de condomínio.

O desempenho do governo Dilma na Câmara dos Deputados, combinado com a possível

mudança de método na gestão da base, apresenta limites às possibilidades de trânsito entre

um modelo que favoreça a redistribuição para outro que, sem perder as conquistas

anteriores, promova o investimento e a produção, nas bases de um desenvolvimento

capitalista alicerçado na coordenação estatal. Além das controvérsias já usuais no âmbito das

políticas macroeconômicas, a agenda relativa aos marcos legais e regulatórios para o

investimento, mantendo a rota de redução de desigualdade e combate à pobreza, encontra

revezes, não raro ligados à heterogeneidade de grupos e interesses que circundam a coalizão

governativa. E, negociando no Congresso, as fraturas ficam expostas, os adversários expõem

as cicatrizes e tencionam as rupturas.


23

Em alguma medida, as manifestações de junho revelaram um descompasso entre as

agendas do Governo, do Congresso e uma série de anseios, interesses e expressões que não

se mostraram atendidos ou se revelaram mal resolvidos, muitos dos quais jamais seriam

vocalizados sem as mudanças positivas das últimas duas décadas no Brasil. Retirados os

excessos de vários extremos e dispensadas as trapalhadas, insignificâncias ou mau momento

de algumas propostas, a tentativa de equacionar as dissonâncias entre sociedade e

representação política não chegou ao seu termo. A agenda geral da Câmara dos Deputados

sofreu algum deslocamento, mas pequeno e momentâneo, agravando, porém, a performance

do Governo, agora às vésperas do processo eleitoral, que tentou – como vários atores

políticos – capitalizar sob as manifestações, mas obteve resultados, no mínimo, limitados.

Apesar do avanço de algumas políticas e proposições pontuais, acompanhado de um

arrefecimento nos humores, estar ligado a uma recuperação nas avaliações presidenciais, o

que poderia favorecer as relações com o Congresso, o cenário eleitoral é o forte desafio que

se põe para 2014. Mantido o padrão atual de gestão da coalizão governativa, considerando os

resultados obtidos neste triênio, a tendência de redução de apoio de alguns partidos, a

criação de novas agremiações mais abertas a negociações várias e a saída de importante

parceiro ‐ o PSB, tudo num cenário de disputa eleitoral, é pouco provável que o governo

finalize sua transição para um modelo de investimento pró e pós‐redistributivo, consolidando

novos marcos regulatórios, salvo exceções consensuais. É em 2015 que o dilema será

recolocado; e quem vencer terá desafios ainda maiores do que Dilma em 2011. Manter

conquistas, incrementar redistribuição e promover investimento num país plural, diversificado

e continental nunca será tarefa fácil.

NECON ‐ NÚCLEO DE ESTUDOS SOBRE O CONGRESSO

Coordenador do NECON Prof. Fabiano Santos

Pesquisador Júlio Canello

O Núcleo de Estudos sobre o Congresso tem por objetivo contribuir para o avanço da área de estudos legislativos através da constituição de um laboratório de pesquisas dedicado à investigação de diversas questões ligadas ao Congresso Nacional e Assembleias Legislativas, desde índices e taxas de coesão e disciplina, informações sobre trajetória política dos parlamentares, tramitação de políticas públicas e problemas de organização interna.


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Temas dos projetos votados em plenário (2011 ‐ 08/2013) Nº de votações %

Prorrogação DRU. 23 7,96

MP dos Portos. 21 7,27

Fundo Partidário e HPGE. 10 3,46

Novo Código Florestal. 9 3,11

Regime Diferenciado de Contratações Públicas. 8 2,77

Contribuições previdenciária e programas de incentivo. 7 2,42

Criação de Municípios. 7 2,42

Liderança PSD na Câmara. 7 2,42

BNDES e Trem de Alta Velocidade. 6 2,08

Fundo de Participação dos Estados. 6 2,08

Royalties do petróleo. 6 2,08

Incentivos tributários. 5 1,73

ELETROBRAS. 4 1,38

Lei Geral da Copa. 4 1,38

PEC da Música. 4 1,38

Política de Combustíveis. Correios e Ministérios. 4 1,38

Previdência Complementar Servidor Federal. 4 1,38

Salário mínimo. 4 1,38

Sistema de Concessões de energia elétrica. 4 1,38

Tratado de Itaipú. 4 1,38

Acordo Libéria. 3 1,04

Apoio financeiro educação infantil. 3 1,04

Bolsa‐Atleta. 3 1,04

Contribuição Social. 3 1,04

Crédito MDA. 3 1,04

Incentivo PIS. 3 1,04

Parcelamento PASEP estados. Refis da crise. 3 1,04

Recuperação Rede física Escolar Pública. 3 1,04

Rendimentos da poupança. 3 1,04

Servidores ex‐Territórios. 3 1,04

Sistema Nacional Políticas Drogas. 3 1,04

Criação de Tribunais Regionais Federais. 3 1,04

Adicional de Tarifa Aeroportuária. 2 0,69

Autonomia Defensorias. 2 0,69

Carreira Auditor. 2 0,69

Convocação de Ministro. 2 0,69

Defensoria Pública DF. 2 0,69

Destinação dos Royalties do petróleo. 2 0,69


25

Extradição China. 2 0,69

Fiscalização combustíveis ‐ emissão poluentes ‐ etc. 2 0,69

Industria Automotiva. Incentivos fiscais. 2 0,69

IR pessoa física. 2 0,69

ISS Copa. 2 0,69

Moção de Repúdio. 2 0,69

Orçamento impositivo. 2 0,69

Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa. 2 0,69

Paridade aposentadoria invalidez. 2 0,69

PEC das domésticas. 2 0,69

Procurador Municipal. 2 0,69

PRONATEC. 2 0,69

Reintegra. Desoneração. 2 0,69

Requerimento Comissão Externa. 2 0,69

Secretaria da Micro e Pequena Empresa. 2 0,69

Sistema nacional de Cultura. 2 0,69

Aposentadoria especial deficiente RGPS. 1 0,35

Atuação das Fundações instituídas pelo Poder Público. 1 0,35

Aumenta penas para contrabando e descaminho. 1 0,35

Autoridade Olímpica. 1 0,35

Banco da Terra. 1 0,35

Benefício Garantia‐Safra. 1 0,35

Bolsa Médico‐Residente. Prorrogação de Gratificação para AGU. 1 0,35

Cargo de Defensor Público Federal. 1 0,35

CENSIPAN e FNDE. 1 0,35

Comissão Nacional da Verdade. 1 0,35

Conta de Desenvolvimento Energético. 1 0,35

Contas eleitorais. 1 0,35

Cooperação Turismo. 1 0,35

Crédito presumido álcool. 1 0,35

Crédito presumido e liquidação duvidosa. 1 0,35

Crimes de Genocídio, de Guerra e contra a Humanidade. 1 0,35

Defensoria Pública e Responsabilidade Fiscal. 1 0,35

Delitos informáticos. 1 0,35

Desoneração PIS/Pasep equipamentos necessidades especiais. 1 0,35

Eleição CNJ. 1 0,35

Eleição CNMP. 1 0,35

Eleições Mercosul. 1 0,35

Emenda 29. 1 0,35


26

Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares. 1 0,35

Empresa de Planejamento e Logística. 1 0,35

Estatuto da Juventude. 1 0,35

Exame OAB. 1 0,35

Facilita financiamentos para pessoas com deficiência. 1 0,35

FGTS. Minha Casa Minha Vida. 1 0,35

Fundo de Financiamento de Exportações. 1 0,35

Fundo Desenvolvimento Centro Oeste. 1 0,35

Fundo Soberano. Fundo de Compensações de Variações Salariais. 1 0,35

Fusões e aquisições. 1 0,35

Internet. 1 0,35

PEC 37. Investigação criminal Policia x MP. 1 0,35

ISS. 1 0,35

Mandato. 1 0,35

Mercosul. 1 0,35

Micro e Pequena Empresa. 1 0,35

Minha Casa Minha Vida. 1 0,35

Orçamento Instituto Social Mercosul. 1 0,35

Parcelamento débitos estados e municípios. 1 0,35

Parcerias Públio‐Privadas. CSLL. 1 0,35

Parques e áreas de prodeção amazônicas. 1 0,35

Participação nos Lucros. IR. 1 0,35

PEC do Trabalho Escravo. 1 0,35

PEC dos Cartórios. 1 0,35

Plano Geral de Cargos do Poder Executivo. 1 0,35

Política Monetária e Cambial. Derivativos. 1 0,35

Política Nacional de Integração Lavoura‐Pecuária‐Floresta. 1 0,35

Recurso. 1 0,35

REINTEGRA. IPI automotivo. Contribuição Previdenciária. 1 0,35

Remissão créditos tributários, responsabilidade fiscal e refinanciamento dívida estados municípios. 1 0,35

Representação. 1 0,35

Requerimento Yoaní Sanches. 1 0,35

Sequestro e cárcere privado. 1 0,35

Servidor Público. 1 0,35

Servidores Judiciário. 1 0,35

Simultaneidade eleições. 1 0,35

Subvenção produtores de cana ‐ SUDENE ‐ sagra 2010/11. 1 0,35

Trânsito. 1 0,35

Tributação ato cooperativo. 1 0,35

Boletim necon 2013_1

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