Avaliação Ambiental Estratégica práticas actuais e perspectivas futuras Tomás B. Ramos CENSE,...

Avaliação Ambiental EstratégicaAvaliação Ambiental Estratégicapráticas actuais e perspectivas futuraspráticas actuais e perspectivas futuras

Tomás B. RamosTomás B. RamosCENSE, Centro de Investigação em Ambiente e SustentabilidadeCENSE, Centro de Investigação em Ambiente e Sustentabilidade

Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente,Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente,Faculdade de Ciências e Tecnologia, Faculdade de Ciências e Tecnologia,

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1. 1. Introdução à Avaliação Introdução à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE)Ambiental Estratégica (AAE)Origens, fundamentos, objectivos e conceitos fundamentaisOrigens, fundamentos, objectivos e conceitos fundamentaisAAE vs AIAAAE vs AIAÂmbito/Áreas de aplicação Âmbito/Áreas de aplicação

2. 2. Aspectos metodológicos associados às diferentes Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAEfases do processo de AAE

Definição do contexto/âmbito Definição do contexto/âmbito Avaliação estratégica de impactesAvaliação estratégica de impactesGestão e monitorização ambiental estratégica Gestão e monitorização ambiental estratégica

3. 3. Aplicações práticas em AAE e perspectivas futurasAplicações práticas em AAE e perspectivas futuras

Estrutura da ApresentaçãoEstrutura da Apresentação



Introdução à AAEIntrodução à AAE- - Origens, fundamentos, objectivos, conceitos Origens, fundamentos, objectivos, conceitos fundamentaisfundamentais - AAE vs AIA - AAE vs AIA - Âmbito/Áreas de aplicação - Âmbito/Áreas de aplicação - Critérios de boa prática- Critérios de boa prática



Origens, fundamentos, Origens, fundamentos, objectivos e conceitosobjectivos e conceitos

Origens e fundamentos

• Surgiu como uma nova ferramenta para a integração de aspectos ambientais nas políticas, planos e programas (PPP);

• A prática da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) veio a confirmar que quando trabalhamos apenas ao nível de projectos perdem-se muitas oportunidades para melhorar as decisões ambientais.


Origens, fundamentos, objectivos Origens, fundamentos, objectivos e conceitose conceitos

• Complexidade crescente que envolve os processos de tomada de decisão e de desenvolvimento (rapidez de produção e desactualização de informação, valores de equidade e justiça, urgência de decisões racionais):

necessidade de novas formas de intervenção pró-activa e avaliação a níveis mais estratégicos.



A AIA quando aplicada a instrumentos estratégicos não consegue dar resposta atempada e adequada a este cenário de complexidade;

A incapacidade de resposta metodológica da AIA no apoio à decisão (suportada por critérios ambientais e sociais, além dos económicos) a níveis mais estratégicos de decisão:

foi um dos argumentos mais importantes para o surgimento da AAE

o momento em que ocorre a decisão de PPP vs projectos, as características estratégicas do objecto avaliado –

incerteza, subjectividade, menos detalhe e precisão, menos tecnocrático, imaterialidade das propostas, mais flexível e

dinâmico.


Origens, fundamentos, objectivos Origens, fundamentos, objectivos e conceitose conceitosA necessidade AAE não decorre apenas das limitações da AIA de projectos mas sim de outros factores, designadamente:

A AAE permite:

Apoiar o desenvolvimento de PPP,

Integrar a componente ambiental e de sustentabilidade desde as fase iniciais dos processos de planeamento e programação;

Facilitar a avaliação de impactes indirectos e cumulativos;

Constituir um instrumento fundamental para a adopção e promoção de princípios e práticas sustentáveis.

AAE e AIA devem ser adoptadas como ferramentas complementares na medida em que formam um sistema de avaliação escalonado ou em cascata.



AAE vs AIA

Avaliação em Cascata (Tiering Assessment)


AAE vs AIA

1.A abordagem adaptativa/pró-activa que adopta a AAE, integrando as considerações ambientais desde o início da concepção da PPP e acompanhando todo o processo de elaboração; O enfoque pró-activo significa que a interacção entre a PPP e a avaliação ambiental pode permitir um reforço mútuo da eficácia, eficiência e da sustentabilidade destes instrumentos;

Um processo de AAE não deverá produzir o “típico” confronto entre ambiente e projecto: o ênfase é colocado na colaboração e cooperação em áreas de interesse comum para o promotor da PPP e para os responsáveis da AAE.



AAE vs AIA (cont.)

2.O carácter estratégico dos efeitos:

A AAE avalia efeitos associados a opções de elevado nível de abstracção; efeitos de amplo alcance temporal, espacial, temático;

3.A visão integrada que implica a análise dos efeitos ambientais estratégicos de uma PPP

Em AAE, os efeitos ambientais não podem ser considerados isoladamente mas sim de forma integrada com os efeitos sociais, económicos e de governança/institucionais.




Referências históricas

1970: o Congresso norte-americano aprovou o National Environmental Policy Act (NEPA)

Necessidade de declaração de impactes ambientais para “legislação e outras grandes acções federais que afectem significativamente o ambiente humano”

Contudo, a prática veio demonstrar que durante muitos anos a avaliação de impactes prevista na NEPA foi aplicada essencialmente a projectos;

1983 – O IV programa de Acção em matéria de Ambiente da Comissão Europeia sublinha a importância de alargar a AIA a PPP;

1985: Directiva 85/337/CEE de Avaliação de Impacte Ambiental para projectos (públicos e privados).



Referências históricas (cont.)

1987 – É publicada em Portugal a Lei de Bases do Ambiente

Artigo 30.º

Estudos de impacte ambiental

1- Os planos, projectos, trabalhos e acções que possam afectar o ambiente, o território e a qualidade de vida dos cidadãos, quer sejam da responsabilidade e iniciativa de um organismo da administração central, regional ou local, quer de instituições públicas ou privadas, devem respeitar as preocupações e normas desta lei e terão de ser acompanhadas de um impacte ambiental.

2- Serão regulamentadas por lei as condições em que será efectuado o impacte ambiental, o seu conteúdo, bem como as entidades responsáveis pela análise das suas conclusões e pela autorização e licenciamento de obra ou trabalhos previstos.

3- A aprovação do impacte ambiental é condição essencial para o licenciamento final das obras e trabalhos pelos serviços competentes, nos termos da lei.


Origens, fundamentos, objectivos Origens, fundamentos, objectivos e conceitose conceitosReferências históricas (cont.)

1993 – Quinto Programa de Acção em matéria de ambiente afirma a importância de avaliar os eventuais efeitos que os planos e programas são susceptíveis de ter no ambiente

1997 – O Conselho da União Europeia adopta uma proposta de Directiva sobre a avaliação dos efeitos de certos planos e programas sobre o ambiente;

2001 – O Conselho da União Europeia adopta a Directiva do Conselho 2001/42/CE de 27 de Junho sobre a Avaliação dos Efeitos de Certos Planos e Programas no Ambiente;

2003 – A Convenção CEE-ONU sobre impactes num contexto transfronteiriço aprova o “Protocol on Strategic Environmental Assessment (Kiev, 2003)” - the 'SEA Protocol‘

Na prática a avaliação ambiental ao nível dos planos e programas é efectuada nos Estados Unidos desde 1980 e na Europa só na década de 90 têm lugar as primeiras iniciativas neste domínio.



Situação actual

A aplicação AAE à escala internacional revela grande diversidade político/institucional, legislativa e técnica;

O maior nível de experiência está centrado nos sectores mais activos/problemáticos

e.g. energia, transportes, ordenamento do território

AAE ainda está numa fase muito precoce de desenvolvimento


Níveis de Decisão em AAE (objectos de da avaliação)

Programa

Plano

Política

Projecto

Ag

reg

açã

o d

a in

form

açã

o

Detalhe / precisão dos dados

Sem regulamentação

legal

Directiva AAE 2001/42/CE e DL

232/2007 (AAE) e DL 316/2007 (IGT)

Directiva AAE 2001/42/CE e DL 232/2007 (AAE) e DL

316/2007 (IGT)

Directiva 85/337/CEE com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE e DL69/2000 alterado pelo

DL 197/2005…




Três Níveis de Decisão em AAE (objectos de avaliação):

Estratégia: orientação/direcção/percurso a seguir para atingir os objectivos e metas propostas:

• Percursos alternativos;

• A direcção pode ter de ser alterada, caso as condições inicialmente estabelecidas se modifiquem.

Nível 1 AAE - Política: ideia/orientação geral de actuação ou sentido da governação que será seguido e que apoiará o processo de decisão; acção com objectivos, prioridades e regras gerais para implementação. Aplica-se através de normas e actos administrativos, geralmente concretizados por planos e programas. .

• âmbito estratégico alargado (e.g. política nacional sobre as alterações climáticas; política nacional sobre o emprego e competitividade);

• âmbito estratégico específico (e.g. política de um município sobre áreas urbanas; política de uma organização sobre a responsabilidade social e ambiental).


Origens, fundamentos, objectivos e Origens, fundamentos, objectivos e conceitosconceitosNíveis de Decisão em AAE (objectos de de avaliação):

Nível 2 AAE - Plano: concepção prospectiva de objectivos/prioridades, opções e medidas para afectação de recursos, tendo em vista consubstanciar e seguir/implementar as políticas; A concretização de um plano efectua-se através de instrumentos complementares normas, outros planos, programas e projectos

Nível 3 AAE - Programa: um programa pode ser visto como um conjunto coerente de projectos e outras medidas para alcançar os objectivos num determinado prazo de tempo; agenda coerente e organizada de compromissos, propostas, instrumentos e /ou actividades e respectivo calendário temporal. Fixa objectivos a serem atingidos com a implementação do programa, com actividades e programas de investimento, definidos no âmbito de políticas e planos relevantes;

Objecto de AIA - Projecto: proposta detalhada, com o esquema ou concepção de determinada acção de desenvolvimento, envolvendo trabalhos de construção (ou de outras intervenções nos sistemas ambientais) e implementação de objectivos de política, de planeamento e de programação.


Origens, fundamentos, objectivos e Origens, fundamentos, objectivos e conceitosconceitos

Tipos de PPP vs escala de análise

Quantidade total de informação

- Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT)

- Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT):

• Planos Directores Municipais (PDM)• Planos de Urbanização (PU)• Planos Pormenor (PP)

Ag

reg

ação

de

da

do

s/in

form

ação

Local

Regional/Especial

Nacional- Planos Especiais de Ordenamento do Território• Planos de Ordenamaento da Orla Costeira (POOC)• Planos de Ordenamento de Albufeira de Águas Públicas• Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas• Planos de Ordenamento de Estuários• Planos de Ordenamento de Parques Arqueológicois

- Planos Regionais de Ordenamento do Territóriio- Planos Sectoriais de Ãmbito Regional

- Instrumentos de Política / Planos Nacionais/Sectoriais:• Legislação (LBA, LBOTU)• Estratégias, livros brancos, normas• Planos e Políticas Nacionais (PNPOT; Política Orçamental• Planos Sectoriais• QREN e Programas Operacionais


Em síntese, os principais modelos de abordagem em AAE são:

• Modelo de abordagem política

- Mecanismos mais abrangentes, estratégicos e contínuos;

- Mais breve e flexível/dinâmico;

- Top-down.

• Modelo de abordagem de projectos

- Baseado na prática e nos métodos de AIA;

- Metodologia discreta no tempo;

- Bottom-up.




Principais Conceitos em AAE:

“A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados-Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação” (Directiva 2001/42/CE);

«Avaliação ambiental» a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparação e elaboração do plano ou programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetido a procedimento legislativo, concretizada na elaboração de um relatório ambiental e na realização de consultas, e a ponderação dos resultados obtidos na decisão final sobre o plano ou programa e a divulgação pública de informação respeitante à decisão final (DL 232/2007);



“procedimento formal, sistemático e abrangente de avaliar os impactes ambientais de políticas, planos e programas, e suas alternativas, incluindo a preparação de um relatório escrito sobre as conclusões dessa avaliação, e utilizando essa conclusões na decisão pública responsável” (Therivel et. al., 1992).

“AAE é um processo sistemático para avaliar as consequências de iniciativas políticas, de planeamento e programáticas propostas de modo a assegurar que estas consequências são devidamente tratadas, e incorporadas o mais cedo possível no processo de decisão, a par com considerações de natureza social e económica” (Sadler e Verheem, 1996).

AAE deverá ser entendida como um:

processo de natureza adaptativa, flexível, contínua, iterativa e incremental focado num referencial de sustentabilidade (não tem como principal

objectivo a produção de um “relatório estático”), e cujo principal objectivo é a avaliação dos riscos e oportunidades de uma PPP – objecto

que se traduz por concepções estratégicas, de natureza subjectiva e incerta, e não por actividades de realização concreta.



AAE é:

•Instrumento fundamental na política do ambiente e de ordenamento do território;

•Instrumento de carácter preventivo e de apoio à decisão, sustentado na realização de estudos e análise de possíveis alternativas, incluindo consultas, com efectiva participação pública;

•Processo de elevada complexidade e grande impacte social, pela significância da repercussão dos seus efeitos;

•Envolve directamente as vertentes económica, ambiental, social e de governança/institucional.



Objectivo e benefícios da AAE:

• Apoiar os processo de decisão na concepção e implementação de estratégias sustentáveis

- Identificação, predição, avaliação e mitigação de efeitos negativos e positivos que uma decisão estratégica, ao nível de políticas, planos e programas, poderá ter sobre o ambiente e sobre a sustentabilidade;

• Permitir uma visão ambiental e da sustentabilidade mais abrangente e integrada nas PPP sectoriais;

• Assegurar, nos estádios iniciais da formulação de instrumentos de natureza estratégica, a integração dos factores-chave de ambiente e sustentabilidade.



Objectivo e benefícios da AAE (cont.):

Antecipar a predição de efeitos de projectos;

Comparar opções alternativas de desenvolvimento, a tempo de incluir modificações e seleccionar as hipóteses com menores efeitos negativos;

Melhorar a qualidade global das PPP;

Contribuir para a gestão e controlo da implementação de PPP;

Permitir um processo de avaliação em cascata, que integra o processo de planeamento/programação e de projecto;



Âmbito de aplicação da AAE

Avalia áreas, regiões, sectores de desenvolvimento ou organizações;

A escala de análise da AAE deve ter uma correspondência com a escala do plano ou programa;

O âmbito de aplicação da AAE é muito diverso. Depende da natureza da decisão, tipo e escala de avaliação, bem como do quadro institucional em que se insere o processo;

Tem uma visão alargada do objecto de análise e trabalha com um menor nível de detalhe do que a AIA;

Não tem um início e um fim bem definidos, operando de forma contínua, de forma a disponibilizar a informação no momento necessário, para níveis superiores ou inferiores.



Áreas de aplicação da AAE (actual e potencial):

• Tratados Internacionais;

• Processo de Privatização;

• Programas Operacionais (Fundos Europeus);

• Orçamentos Nacionais;

• Planos Plurianuais de Investimento;

• Propostas de Legislação e Regulamentação;

• Políticas Globais e Sectoriais;

• Planeamento Físico de Uso do Solo;

• Planeamento Sectorial;

• Programação Sectorial.


Aspectos metodológicos associados às diferentes fases do processo de AAE


Fases Fases

do do processo processo

de AAEde AAE

Pro

ce

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bo

raçã

o d

o PP

FASE 1. Definição do contexto

1.1. Verificação e decisão de realizar uma AAE

P

artic

ipa

çã

o p

úb

lica

1.2 Definição do âmbito

1.1. Definição

do objecto de avaliação, visão

e vectores estratégicos

1.2. Definição do quadro de

referência estratégico da

AAE

1.3. Definição dos factores ambientais e de sustentabilidade,

objectivos e indicadores relevantes para a AAE, nos quais se baseará

a avaliação

Relatório de Definição

de Âmbito (RDA)

FASE 2 Avaliação

estratégica de efeitos (riscos e

oportunidades)

2.1. Avaliação da situação existente e análise de tendências

2.2. Avaliação estratégica dos

efeitos ambientais do PP e recomendações

2.3. Directrizes para a gestão e monitorização estratégica do PP

Relatório Ambiental (RA)

da AAE

FASE 3

Seguimento

Implementação do programa de seguimento da AAE com vista à

gestão e monitorização ambiental estratégica do PP

Figura. Metodologia geral da AAE do PROTA

Fonte: Adpatado de Antunes et al. (2008)AAE do PROT Açores. FCT-UNL.


Verificação e decisão de realizar uma Verificação e decisão de realizar uma AAEAAEVerificação e decisão de realizar uma AAE de um PP (screening)

É necessário submeter o PP a uma AAE?

Processo de revisão inicial que identifica os planos e programas para as quais se torna necessário realizar uma AAE.

Para a verificação da necessidade de realizar uma AAE são correntemente utilizados dois métodos básicos :

- pré-definição através de normas legais

- triagem caso a caso (avaliação preliminar dos efeitos significativos da PP, tipo de PP)

- misto (caso da Directiva Europeia e da legislação Portuguesa)


Definição do Âmbito da AAE (scoping):

• O processo que visa determinar o nível de detalhe e as fronteiras da AAE (âmbito temporal, temático e geográfico), incluindo os factores chave e os critérios a serem integrados na avaliação;

• A actividade de decidir sobre as matérias que serão estudadas durante a AAE;

• Identificação de alternativas e impactes relevantes a serem avaliados, bem como dos métodos de avaliação a utilizar e estrutura do relatório ambiental.

Definição do âmbito da AAEDefinição do âmbito da AAE


A definição do âmbito envolve os seguintes aspectos:- Identificação dos objectivos do PP, visão estratégica e respectivas

acções/vectores/eixos estratégicas do PP

- Identificação preliminar de alternativas de PP razoáveis/equilibradas;

- Relação do objecto de avaliação com outras PPP;

- Identificação preliminar do sistema ambiental afectado e da informação relevante para a caracterização da situação de referência;

- Identificação dos problemas ambientais e objectivos de protecção existentes;

- Definição de uma proposta de objectivos e indicadores (e critérios) para a AAE;

- Definição do processo de consulta/participação pública.

Definição do âmbito da AAEDefinição do âmbito da AAE


Factores-chave de Ambiente e Sustentabilidade para a Avaliação

Categorias de efeitos (e.g. saúde pública; governança; dinâmica territorial; alterações climáticas; biodiversidade).

Objectivos relevantes para a AAE

Especifíca a direcção desejada.

Metas

- Limiar, Valor Limite (Threshold), Valor Objectivo (Target);

- Detalha, e muitas vezes quantifica, os objectivos.

Metas pragmáticas (e.g. adoptadas por políticos ou decisores); metas ideais ou desejáveis (e.g. atingir 0% na taxa de criminalidade); metas quantitativas e qualitativas/direccionais.

Indicadores e respectivas fontes de informação

Avalia a variação de um dado factor ambiental ao longo do tempo/espaço, medindo a distância em relação aos objectivos e às metas a atingir; os indicadores são também utilizados para prever e monitorizar os efeitos do PP.

Caracterização da situação actual Caracterização da situação actual e avaliação de efeitose avaliação de efeitos


Aplicação dos indicadores seleccionados/desenvolvidos para a AAE

Os indicadores constituem o suporte para:

• avaliação da situação existente e sua evolução previsível na ausência de PP,

• avaliação de efeitos (riscos e oportunidades) e recomendações;

• monitorização estratégica dos factores ambientais e de sustentabilidade.

O processo de selecção e desenvolvimento dos indicadores deverá ter por suporte a análise pericial dos documentos de referência sobre indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentável, com relevância para o âmbito da AAE.

Caracterização da situação Caracterização da situação actual actual e avaliação de efeitose avaliação de efeitos


O objectivo principal da Identificação, Predição e Avaliação de efeitos é destacar apenas os aspectos-chave a serem considerados no processo de tomada de decisão. Assim, deve ser detalhada apenas em função deste objectivo.

Para a grande parte dos efeitos da maioria das acções estratégicas os métodos de predição qualitativos serão perfeitamente adequados. Não é necessário utilizar métodos quantitativos para parecer uma análise mais robusta, até porque muitas vezes não o é.

A AAE deve focar, em particular, os efeitos cumulativos, indirectos e de longo prazo, uma vez que estes são dificilmente tratados pela AIA de projectos (surge demasiado tarde, é mais focada no curto prazo e é muito detalhada).

Avaliação de efeitos Avaliação de efeitos estratégicosestratégicos


Recomendações/Mitigação dos efeitos significativos

Um conjunto de medidas que permitam alterar a acção estratégica em questão e, quando relevante, outras acções estratégicas. Estas medidas deverão também incluir recomendações/medidas de contexto para os futuros projectos associados.

As medidas de mitigação em AAE não são semelhantes às utilizadas em AIA – estas focam normalmente as componentes de concepção e de localização.

As medidas podem ter natureza:

• Fiscal;

• Reguladora;

• Educacional;

• Técnica;

• Procedimental;

• Espacial.

Recomendações/Mitigação de Recomendações/Mitigação de EfeitosEfeitos


O programa formal de gestão e monitorização ambiental estratégica deverá ser integrado/associado com a estrutura geral de acompanhamento, monitorização e avaliação do PP.

O programa de gestão e monitorização deve contemplar:

i.Identificação dos aspectos/efeitos que devem ser controlados;

ii.Definir os indicadores que devem ser utilizados em cada caso;

iii.Relacionar a monitorização com as predições dos efeitos;

iv.Identificar a estrutura de gestão da monitorização ambiental

estratégica.

Monitorização Ambiental Monitorização Ambiental EstratégicaEstratégica



Aplicações Práticas em AAE e perspectivas futuras


Aplicações práticas em AAEAplicações práticas em AAE



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