INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

(Prof. Dr. Vladimir França)

DISCIPLINA: Direito Administrativo I (2009.1).

BIBLIOGRAFIA: Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 20 ed.,

Malheiros Editores, 2006, cap. I; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito

administrativo, 13 ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, cap. I; Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

Direito administrativo, 21 ed., Jurídico Atlas, 2008, caps. 1 e 2; Vladimir da Rocha França,

Invalidação judicial da discricionariedade administrativa no regime jurídico-administrativo

brasileiro, Rio de Janeiro, Forense, 2000, caps. I e II; Vladimir da Rocha França, Estrutura e

motivação do ato administrativo, São Paulo, Malheiros Editores, 2007, caps. 2 e 3; Diógenes

Gasparini, Direito administrativo, 13 ed., São Paulo, Saraiva, 2008, caps. I e II; Marçal Justen

Filho, Curso de direito administrativo, 3 ed., Saraiva, 2008, caps. I e II; Carlos Ari Sundfeld,

Fundamentos de direito público, 4 ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2001.

1. Evolução do Estado e Estado de Direito.

1.1. Estado Absolutista.

1.1.1. Concentração do poder nas mãos do soberano.

1.1.2. Inexistência de direitos e garantias contra o Estado.

1.1.3. Irresponsabilidade do soberano.

1.2. Estado Liberal como primeiro modelo de Estado de Direito.

1.2.1. Bases ideológicas.

A) John Locke.

B) Montesquieu.

C) Rousseau.

D) Constitucionalismo liberal.

1.2.2. Eventos históricos relevantes.

A) Construção do Estado Inglês.

OBS: Magna Carta (1215), Petition of Rights (1628) e Bill of Rights (1689).

B) Revolução Americana.

OBS: Declarações norte-americanas de direitos e Constituição dos Estados Unidos de 1787.

C) Revolução Francesa.

OBS: Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e Constituição da

República Francesa de 1791.

D) Libertação das colônias latino-americanas.

1.2.3. “A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem

estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição” (Art. 16 da

Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789).

1.2.4. Proteção constitucional dos direitos e garantias individuais e políticos.

1.2.4. Princípio da legalidade e supremacia do Poder Legislativo.

1.2.5. Igualdade perante a lei.

1.2.5. Devido processo legal.

1.2.6. Estado e sociedade: Estado de Polícia.

A) Preservação e restauração da ordem pública.

B) Resolução dos conflitos.

C) Defesa nacional.

D) Reconhecimento do livre mercado (autonomia).

E) Tutela da propriedade privada e da liberdade contratual.

1.3. Crise do Estado Liberal e surgimento do Estado Social.

1.3.1. Eventos históricos relevantes.

A) Surgimento dos movimentos de orientação socialista e marxista.

B) Primeira Guerra Mundial.

C) Revolução Russa.

D) Crise de 1929.

E) Constitucionalismo social-democrático.

i) Constituição mexicana de 1917.

ii) Constituição alemã de 1919.

F) Totalitarismos e Segunda Guerra Mundial.

G) Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.

H) Descolonização na África e na Ásia.

1.3.2. Proteção constitucional dos direitos sociais, econômicos e culturais.

1.3.3. Supremacia da Constituição.

1.3.4. Legitimação constitucional da intervenção do Estado na economia.

A) Exploração direta de atividade econômica pelo Estado.

B) Expansão dos serviços públicos econômicos.

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C) Planejamento.

1.3.5. Expansão do Poder Executivo e ativismo judicial.

1.3.6. Sobre os Estados Socialistas: totalitarismo marxista.

1.4. Queda do Estado Social e surgimento do Estado Regulador.

1.4.1. Eventos históricos relevantes.

A) Queda do comunismo soviético.

B) Globalização.

C) Crise do modelo de bem estar social.

D) Surgimento da Terceira Via e do neoliberalismo.

E) Ascensão sócio-econômica de alguns países subdesenvolvidos.

1.4.2. Manutenção da proteção constitucional aos direitos humanos

consagrados nas declarações e tratados internacionais.

1.4.3. Regulação e fomento como instrumentos preferenciais para a

intervenção do Estado na economia.

1.5. Desafios do Estado Regulador.

1.5.1. Crise econômica no final da primeira década do Século XXI.

1.5.2. Pressões pelo retorno do modelo clássico de Estado de bem estar

social.

2. Origem e formação do Direito Administrativo.

2.1. Berço: direito francês.

2.1.1. Vedação ao controle das decisões da Administração pelo Poder

Judiciário e punição dos juízes que as apreciassem (Lei de 16-24.8.1790;

Decreto 16 Frutidor do Ano III, ou de 2.9.1795).

2.1.2. Sistema do administrador-juiz: contestação das decisões da

Administração mediante recursos hierárquicos.

2.1.3. Criação do sistema de jurisdição administrativa.

A) Golpe de 18 Brumário do Ano VIII (9.11.1799).

B) Previsão do Conselho de Estado na Constituição francesa de 22

Frimário do Ano VIII (15.12.1799).

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C) Organização jurídica da Administração francesa (Lei de 28

Pluvioso do Ano VIII (1800).

D) Competências do Conselho de Estado.

i) Instância recursal das decisões dos Conselhos de

Prefeitura.

ii) Emissão de propostas de decisão para os recursos

hierárquicos, sujeitas à homologação do Chefe de Estado.

E) Transformação em órgão verdadeiramente jurisdicional com a Lei

de 24.5.1872.

OBS: Desnecessidade da homologação do Chefe de Estado, mas outorga de competência

revisora para o mesmo.

F) Caso Blanco (1873): afastamento da responsabilidade civil do

Estado das normas de Direito Privado e reconhecimento de um tratamento

próprio da matéria no direito público.

G) Casos Rotschild (1855) e Dekeister (1862): serviço público como

critério identificador da competência do Conselho de Estado.

H) Identificação e construção dos princípios fundamentais do Direito

Administrativo pelo Conselho de Estado.

i) Separação das autoridades administrativa e judiciária.

ii) Prerrogativa da Administração expedir decisões

executórias, atos unilaterais que criam obrigações para os administrados sem a

necessidade de seu consentimento.

iii) Legalidade.

iv) Responsabilidade da Administração pelos danos causados

aos particulares em razão da execução dos serviços públicos.

I) Noções de puissance publique e de serviço público.

J) Direito Administrativo como direito exorbitante do direito comum.

2.2. Contribuição alemã.

2.2.1. Direito de polícia dos príncipes alemães na Idade Média.

A) Intervenção na esfera privada em prol da coletividade.

B) Imunidade das normas de polícia em face dos juízes.

2.2.2. Teoria do Fisco.

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A) Reconhecimento de personalidade jurídica ao patrimônio público,

distinto do patrimônio do príncipe e do Estado.

B) Sujeição das relações entre o patrimônio público e os

administrados ao Direito Civil.

2.2.3. Construção do Direito Administrativo pela doutrina, a partir da adaptação

dos princípios e normas do Direito Civil às necessidades da Administração.

2.3. Contribuição italiana: conciliação entre as tendências francesa e alemã.

2.4. Especificidades no direito inglês e no direito norte-americano.

2.4.1. Importância dos precedentes judiciários.

2.4.2. Relevância da equidade.

2.4.3. Unidade de jurisdição.

2.4.4. Direito Comum para a Administração e para os particulares.

2.4.5. Parlamentarismo, autonomias locais e leis delegadas (Inglaterra).

2.4.6. Restrições ao controle jurisdicional da discricionariedade administrativa

(Inglaterra).

2.4.7. Existência de órgãos administrativos com poderes regulamentares e

funções quase-judiciais, sob controle jurisdicional limitado.

2.4.8. Responsabilidade do Estado pelos danos causados pelos seus agentes

aos particulares, na forma do Direito Comum.

2.4.9. Prerrogativas especiais da Administração nos contratos entre ela e os

administrados.

2.4.10. Necessidade de autorização judicial para a execução forçada de

decisões administrativas (Estados Unidos).

2.4.11. Sujeição das relações entre a Administração e seus agentes ao

Direito Comum.

2.4.12. Princípio da publicidade.

2.4.13. Supremacia da jurisprudência no ensino jurídico.

2.5. Formação do Direito Administrativo no Brasil.

2.5.1. Período colonial.

A) Aplicação do Direito do Estado Absolutista português.

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B) Concentração de poderes nas mãos das autoridades delegadas

da Coroa portuguesa.

2.5.2. Estado Liberal monárquico.

A) Instituição de um Estado Liberal.

B) Poder Moderador, ao lado dos Poderes Executivo, Legislativo e

Judiciário.

C) Conselho de Estado como órgão consultivo subordinado ao

Imperador.

D) Sujeição da Administração ao Direito Privado.

2.5.3. Estado Liberal republicano.

A) Adoção do modelo constitucional norte-americano.

B) Sistema de unidade de jurisdição.

C) Princípio da legalidade.

D) Baixa produção doutrinária.

2.5.4. Adoção do modelo de Estado Social no Brasil.

A) Implantação formal do Estado Social com a Constituição Federal

de 1934.

B) Estado Novo com a Constituição Federal de 1937: autoritarismo e

concentração de poderes.

C) Redemocratização com a Constituição de 1946.

D) Regime militar (1964-1985). Constituição Federal de 1967 e

Emenda Constitucional n. 1/1969.

E) Manutenção do sistema de unidade de jurisdição e do princípio da

legalidade.

F) Expansão da Administração brasileira, amparado por um modelo

burocrático.

G) Ascensão da influência da doutrina brasileira de inspiração

francesa, alemã e italiana.

H) Reconhecimento jurisprudencial das propostas doutrinárias.

I) Consagração das teorias acolhidas pela jurisprudência no Direito

Positivo.

2.6. Direito Administrativo brasileiro atual.

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2.6.1. Constitucionalização do Direito Administrativo com a Constituição

Federal de 1988.

2.6.2. Repercussão da crise do Estado Social e da ascensão do Estado

Regulador no Direito Administrativo.

2.6.3. Tentativas da inserção de institutos do Common Law e de novos

modelos de Administração no Direito Positivo.

2.6.4. Reforma do Poder Judiciário.

3. Conceito de Direito Administrativo.

3.1. Direito Positivo, Ciência do Direito e a questão dos ramos do Direito.

3.2. Perspectivas sobre o objeto do Direito Administrativo.

3.2.1. Escola legalista, exegética, empírica ou caótica: interpretação literal das

leis e regulamentos administrativos à luz da jurisprudência dos tribunais

administrativos.

3.2.2. Enfoque interdisciplinar entre o Direito Administrativo e a Ciência da

Administração.

3.2.3. Critério técnico-científico: estudo sistematizado das normas vigentes.

3.3. Propostas para a conceituação do Direito Administrativo.

3.3.1. Escola do serviço público.

A) Origem francesa: identificação do serviço público como elemento

para a fixação da competência dos tribunais administrativos.

B) Serviço público como sinônimo de toda e qualquer atividade

desenvolvida pelo Estado (Duguit).

C) Serviço público como atividade material do Estado destinada á

satisfação de necessidades coletivas sob regime jurídico exorbitante do Direito

Comum (Jèze).

D) Direito Administrativo como o ramo do Direito Público que

disciplina os serviços públicos.

3.3.2. Critério do Poder Executivo: Direito Administrativo como o ramo do

Direito Público que disciplina a organização e a atividade do Poder Executivo.

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3.3.3. Critério das relações jurídicas: Direito Administrativo como o ramo do

Direito Público que rege as relações entre Administração e administrados.

3.3.4. Critério teleológico: Direito Administrativo com o ramo do Direito Público

que rege a atividade concreta do Estado para a consecução de fins de utilidade

pública.

3.3.5. Critério negativo ou residual: Direito Administrativo como ramo do Direito

Público que disciplina as atividades do Estado que não sejam enquadráveis na

função legislativa e na função jurisdicional.

3.3.6. Critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado: Direito

Administrativo como ramo do Direito Público que disciplina a atividade jurídica

não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação

em geral.

3.3.7. Critério da Administração Pública: Direito Administrativo como o ramo do

Direito Público que tem por objeto a Administração Pública, tanto no seu

sentido objetivo, como no seu sentido subjetivo.

3.4. Conceitos adotados.

3.4.1. Premissas.

A) Unidade do ordenamento jurídico.

B) Caráter estritamente didático da divisão do Direito em ramos.

C) Relevância e limites da doutrina na identificação do

3.4.2. Direito Administrativo como parcela do Direito Positivo: sinônimo do

regime jurídico-administrativo.

3.4.3. Direito Administrativo como o ramo do Direito Público que tem por objeto

o estudo do regime jurídico-administrativo.

3.5. Relação entre o Direito Administrativo e os outros ramos do Direito.

4. Funções do Estado no sistema constitucional brasileiro.

4.1. Princípio da separação dos poderes na Constituição Federal. Ver arts, 2º

e 60, § 4º, III, da Constituição Federal.

4.2. Critérios para a definição das funções do Estado.

4.2.1. Critério orgânico ou subjetivo: quem realiza a atividade.8

4.2.2. Critério objetivo material: elementos intrínsecos à atividade.

4.2.3. Critério objetivo formal: tratamento normativo da atividade.

4.3. Função legislativa

4.3.1. Expedição de normas que inovam primariamente o ordenamento

jurídico.

4.3.2. Princípio da legalidade. Ver art. 5º, II, da Constituição Federal.

4.3.3. Princípio da igualdade. Ver art. 5º, caput, I, da Constituição Federal.

4.3.4. Processo legislativo. Ver art. 59 da Constituição Federal.

4.3.5. Exercício por órgãos indicados na Constituição Federal.

OBS: Função legislativa como inovação originária do ordenamento jurídico.

A) Poder Legislativo, com participação (iniciativa/sanção/veto) do

Poder Executivo. Ver art. 48 da Constituição Federal.

B) Poder Legislativo. Ver arts. 49, 51 e 52, da Constituição Federal.

C) Poder Executivo. Ver arts. 62 e 68, da Constituição Federal.

4.3.6. Respeito às normas constitucionais.

4.4. Função jurisdicional

4.4.1. Expedição de normas subsidiárias à lei (ou à Constituição). Ver art. 5º,

XXXV, da Constituição Federal.

A) Inércia da jurisdição.

B) Resolução de conflitos.

4.4.2. Exercício por órgãos independentes e imparciais das pessoas políticas.

Ver art. 95 da Constituição Federal.

4.4.3. Subordinação à lei.

4.4.4. Coisa julgada. Ver art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.

OBS: Sobre as decisões do Supremo Tribunal Federal no controle abstrato e concentrado de

constitucionalidade. Ver art. 102, § 2º, da Constituição Federal.

OBS: Sobre as súmulas vinculantes. Ver art. 103-A da Constituição Federal.

4.5. Função administrativa. Ver arts. 37 a 41, e 84, 87, e 88, da Constituição

Federal.

4.5.1. Expedição de normas complementares à lei e, excepcionalmente, à

Constituição.

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4.5.2. Exercício pelos órgãos do Poder Executivo, pelas pessoas

administrativas ou por quem esteja no exercício de prerrogativas públicas.

4.5.3. Princípio da hierarquia.

4.5.4. Posição de privilégio e supremacia.

4.5.5. Subordinação à lei.

4.5.6. Concretização dos interesses públicos.

OBS: Sobre a relação entre os interesses públicos e os direitos fundamentais.

4.5.7. Sujeição ao controle jurisdicional.

4.5.8. Abrangência da função administrativa.

A) Prestação de serviços públicos e realização de obras públicas.

B) Limitações administrativas aos direitos individuais (poder de

polícia).

C) Intervenção na economia (regulação econômica).

D) Intervenção no domínio social (regulação social).

E) Imposição de sacrifícios de direitos.

F) Gestão de bens públicos.

4.6. Sobre a função de governo (função política).

4.6.1. Expedição de normas complementares à Constituição,

excepcionalmente à lei.

OBS: Opção por um critério residual.

4.6.2. Direção suprema e geral do Estado.

A) Definição das diretrizes da ação do Estado e da Administração.

B) Soberania do Estado e relações internacionais.

C) Medidas excepcionais para a defesa do Estado e das instituições

democráticas.

D) Nomeações previstas diretamente pela Constituição Federal.

4.6.3. Sujeição ao controle jurisdicional.

5. Conceito de Administração Pública.

5.1. Acepções de administração.

5.1.1. Atividade superior de planejar, dirigir e comandar.

5.1.2. Atividade subordinada de executar.

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OBS: Relação de administração X relação de propriedade.

5.2. Sentidos de Administração Pública.

5.2.1. Sentido subjetivo, formal ou orgânico: pessoas jurídicas, órgãos e

agentes públicos que desenvolvem a função administrativa.

5.2.2. Sentido objetivo, material ou funcional: função administrativa.

5.3. Sobre o governo.

5.3.1. Conjunto de órgãos que exercem a função de governo.

5.3.2. Abrangência: órgãos de cúpula do Poder Executivo.

OBS: Sobre a possibilidade da inclusão do Poder Legislativo no governo.

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