Aula 04

Curso On-Line: Economia da Regulação - Teoria e Exercícios para Especialista da ANTT - Economia

Professor: Fernando Graeff Aula 04

Fernando Graeff www.pontodosconcursos.com.br 1

Introdução ........................................................................................ 01 Serviços públicos e regulação estatal ................................................... 02 Atribuições das instituições públicas na formulação de políticas e na regulação dos serviços públicos delegados .......................................................... 12 Questões comentadas ......................................................................... 24 Lista de questões .............................................................................. 38 Bibliografia ....................................................................................... 43

Introdução

Prezado Aluno,

Conforme proposto no nosso cronograma vamos tratar na aula de hoje os seguintes temas:

Aula Tópicos abordados

Aula 04 Serviços públicos e regulação estatal. Atribuições das instituições públicas na formulação de políticas e na regulação dos serviços públicos delegados.

As questões discutidas durante a aula estão listadas no final do arquivo para caso você queira tentar resolve-las antes de ver os comentários. E, por último, participe do Fórum de dúvidas, que é um dos diferenciais do Ponto. Lá você poderá tirar suas dúvidas, auxiliar outras pessoas e ajudar no aprimoramento dos nossos cursos. Dito isto, mãos à obra...




Serviços públicos e regulação estatal.

Já sabemos que as transformações ocorridas nos últimos anos que levaram à redução da intervenção direta do Estado na economia, em contrapartida, levaram ao incremento da intervenção regulatória do Estado. Houve o fortalecimento do papel regulador do Estado em detrimento do Estado produtor de bens e serviços. Até aí tudo bem. Mas o que é regulação? Inicialmente, é importante destacar, que trataremos em nosso curso somente da regulação econômica. Assim, não será objeto de nosso curso, por exemplo, a regulação social e a regulação administrativa. A regulação, de uma forma geral, é um instituto oriundo da economia, mas que cada vez mais adquire sede jurídica, inclusive constitucional (vide arts. 21, XI; 172; 174; 177, § 2º, III;186, III; 190; e 192, todos da CF/88). Encontramos no art. 170 da CF/88 a fundamentação normativa da regulação dos mercados, que estabelece que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, deve observar os princípios da função social da propriedade, da livre concorrência e da defesa do consumidor. Desta forma, o Estado intervém no mercado para garantir a observância desses princípios. A função social da propriedade requer que o poder público regule as relações de mercado em defesa do consumidor. Nas estruturas de mercado em que impera a vontade do vendedor, onde não se tem mercados perfeitamente competitivos, a propriedade privada dos meios de produção não pode ser exercida de maneira irrestrita e absoluta. Ou seja, deve haver uma instância que garanta a concorrência no mercado e, caso essa concorrência não seja possível, que modere o apetite ao lucro das empresas monopolistas, garantindo a defesa dos usuários. Para Aragão (2009), há três poderes inerentes à regulação: aquele de editar a regra, o de assegurar a sua aplicação e o de reprimir as infrações a essas regras. Referido autor conceitua a regulação econômica como:

“a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos




agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis”.

Assim, do conceito de regulação está excluída a atividade direta do Estado como produtor de bens e serviços e como fomentador das atividades econômicas privadas, que, como vimos, junto com a regulação, constituem espécies do gênero da intervenção do Estado na economia. Atividade regulatória x atividade regulamentar Não podemos confundir regular com regulamentar. A regulação vai além da regulamentação. Regulamentar, de forma geral, consiste em disciplinar uma atividade mediante a emissão de comandos normativos, de caráter geral, ainda que com abrangência meramente setorial. Já, a regulação estatal, como vimos, envolve atividades coercitivas, adjudicatórias (=dar, por sentença), de coordenação e organização, funções de fiscalização, sancionatórias, de conciliação (=composição e arbitragem de interesses), bem como funções de subsidiar e recomendar a adoção de medidas de ordem geral pelo poder central. A própria CF/88, no art. 174, faz distinção entre as funções de regulamentar e regular, ao imputar ao Estado o papel de “agente normativo E regulador da atividade econômica”. Assim, a atuação do Estado como agente de regulação da ordem econômica é um imperativo constitucional. Setores regulados

Formas de Intervenção do

Estado na economia

Estado Regulador

Estado produtor de bens e serviços

Estado fomentador das atividades

econômicas privadas




Cabe destacar que a atividade de regulação envolve as atividades econômicas em sentido amplo, ou seja, dá-se tanto sobre atividades econômicas em sentido estrito (=aquelas cuja exploração está sujeita ao regime privado, de mercado), quanto sobre aquelas atividades que tenham sido eleitas pela CF/88 ou por lei como serviços públicos. Ou seja, as atividades econômicas em sentido amplo (lato sensu) abrangem as atividades econômicas propriamente ditas (stricto sensu) e a prestação dos serviços públicos.

Ressalte-se, dessa forma, que a intervenção regulatória não serve exclusivamente para substituir a intervenção do Estado na ordem econômica, pois em certos setores da economia o Estado continua atuando e, igualmente, devem ser regulados. Assim, de forma geral, a regulação cabe nos setores em que houve:

• a erradicação da intervenção direta do Estado. Nesse caso, a intervenção direta é substituída pela construção de mecanismos de intervenção indireta de caráter regulatório. Exemplo: setor de telecomunicações.

• a permanência de entes estatais explorando atividades econômicas. Nesse caso, são estabelecidos arcabouços regulatórios. Exemplo: setores de energia elétrica e petróleo.

A regulação busca equilibrar os interesses internos a um sistema econômico (um setor ou atividade econômica). A ação estatal passa a depender do equilíbrio entre os interesses privados (competição, respeito aos direitos dos

REGULAÇÃO




usuários, admissão da exploração lucrativa de atividade econômica) com as metas e objetivos de interesse público (universalização, redução de desigualdades, modicidade de preços e tarifas, maiores investimentos, etc.).

Exemplo: no caso da atuação direta do Estado, era possível impor ao operador estatal a redução dos valores cobrados por um bem ou a obrigação de expandir o universo de atendimento de seus serviços sem grande necessidade de mediação, não importando o custo dessas medidas; já, em um contexto de regulação e de abertura de atividades relevantes à exploração privada, faz-se necessário uma ponderação entre as metas de interesse geral e os objetivos dos particulares envolvidos.

Formas de regulação A regulação econômica, em resumo, se apresenta em três principais formas:

Regulação

Usa para:

Monopólios

Controlar os preços e a qualidade dos serviços e produtos, quando a competição é restrita ou inviável, evitando que os monopólios lesem a economia popular.

Para competição

Assegurar a livre concorrência no setor privado e, no caso de atividades econômicas sensíveis ao interesse público, o seu direcionamento ao atendimento desse interesse.

Serviços Públicos

Assegurar a universalização, qualidade e preço justo.

Noção de serviço público Vamos passar agora a falar sobre serviço público e sua conceituação.

A regulação busca o equilíbrio




Na doutrina tradicional do serviço público, encontram-se duas correntes principais a respeito dessa noção:

• A primeira considera que a ideia de serviço público está diretamente vinculada a uma questão de essencialidade, ou seja, pela sua relevância, aquela atividade seria enquadrada como serviço público.

• A segunda corrente detém uma posição formalista da noção de serviço público, isto é, será considerado serviço público aquela atividade que a lei ou a Constituição afirmar que é.

Na doutrina brasileira verifica-se uma predominância dessa segunda corrente que prega a concepção formalista do serviço público. Desse modo, será serviço público toda a atividade que o ordenamento jurídico determinar que assim o seja, conforme o entendimento social, econômico, cultural de uma sociedade em um determinado tempo. Nesse sentido, a CF/88 apresenta vários exemplos de serviços públicos: serviço postal e correio aéreo nacional; telecomunicações; serviços e instalações de energia elétrica e aproveitamento energético; radiofusão; navegação aérea e aeroespacial; transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros em fronteiras nacionais ou que transponham os limites de Estado ou Território; transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; serviços de portos marítimos, fluviais e lacustres; entre outros. A prestação desses serviços, conforme consubstanciado no nosso já conhecido art. 175 da CF/88, compete ao Poder Público, direta ou sob forma de concessão ou permissão: Assim, o serviço enquanto público é irrenunciável pelo Estado, não podendo ser transferida sua titularidade para a iniciativa privada, mas apenas transferindo sua execução. O Poder Público mantém, dessa forma, permanentemente, a total disponibilidade sobre o serviço público delegado.

Em resumo � O Estado delega apenas a execução do serviço público para a iniciativa privada, mantendo a sua titularidade.

Distinção entre serviço público e atividade econômica

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação,

a prestação de serviços públicos.




A CF/88 faz distinção entre serviço público e atividade econômica, pois embora o serviço público não deixe de ter um aspecto econômico, possui uma qualificação especial pelos interesses a serem protegidos. Nesse sentido, como vimos, alguns autores fazem a separação de atividade econômica em sentido amplo, e do serviço público e atividade econômica em sentido estrito. Para Justen Filho, por exemplo, a principal distinção entre serviço público e atividade econômica propriamente dita se encontra na relação entre a necessidade a ser satisfeita e a dignidade da pessoa humana. Verifica-se, portanto, a possibilidade da prestação dos serviços públicos por meio de delegação de atribuições a particulares, mediante concessão e permissão, previstas nos arts. 21, XI e XII, 25, § 2º, 175 e 223, da CF/88, e em leis infraconstitucionais. O Estado, como apontado, mesmo quando repassa para um particular a execução de um serviço público, mantém sua disponibilidade, desde o exercício do controle e da fiscalização até a própria fixação das tarifas a serem cobradas dos usuários. Essa atividade consiste na manifestação da função regulatória executada pelo Poder Público. Assim, a desestatização da execução dos serviços, empreendida pela reforma do Estado, termina sendo uma publicização (=passar para o setor público) de sua regulação e controle. Ou seja, o Estado se retira do papel de provedor direto de uma utilidade e coloca-se em uma função de regulador da atividade a ser prestada por particulares. A função de regulação da prestação de serviços públicos, prevista no art. 174 da CF/88, desta maneira, pode ser compreendida como o controle permanente realizado pelo Estado sobre determinada atividade considerada essencial à sociedade pelo próprio ordenamento jurídico. Importante ressaltar que nem todo serviço público é passível de concessão ou permissão ao setor privado, nos termos do art. 175 da CF/88, tendo em vista que esses institutos pressupõem a remuneração do contratado oriunda dos usuários do serviço ou com receitas decorrentes da atividade do próprio serviço. Competências Quanto às competências para legislar sobre serviços públicos, o parágrafo único do art. 175 da CF/88 determina que:




Deve-se interpretar esse dispositivo em conjunto com o disposto no art. 22, XXVII, da CF/88, que determinou entre as competências privativas da União elaborar “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III”. Portanto, essa matéria caracteriza-se como de competência concorrente da União, Estados e Municípios.

Art. 24, § 3º, e art. 30, II, ambos da CF/88

União Estados e Municípios Estabelece normas gerais sobre

serviços públicos. Elabora normas suplementares para atender às peculiaridades dos seus

serviços. Nesse sentido, a Lei Federal 8.987/95 concretizou essa determinação constitucional ao prever as normas gerais sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. Também regula esse mesmo assunto a Lei 9.074/95, que estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões. A atividade de regulação dos serviços públicos A competência para regular a prestação de um determinado serviço público é sempre do ente federado a que a CF/88 atribui a titularidade do serviço. A regulação é atividade típica do Poder Público, absolutamente indelegável a particulares.

A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários; III - política tarifária; IV - a obrigação de manter serviço adequado.




Como vimos, ela engloba o conjunto de atos legislativos, atos administrativos normativos e atos administrativos concretos, necessários para delinear o chamado “marco regulatório” (=conjunto de normas que regulam determinado setor ou atividade), inclusive, quando for o caso, condições pertinentes à outorga das concessões ou permissões, às instâncias aptas a promover a mediação e solução de conflitos, aos investimentos em infraestrutura a serem realizados pelo poder público, que sejam de interesse dos agentes privados delegatários, às diretrizes gerais de política tarifária e assim por diante. A atividade regulatória pode ser desempenhada pelo próprio ente federado (União, Estados e Municípios), centralizadamente, ou pelas pessoas jurídicas de direito público integrantes da administração indireta, mais especificamente, pelas autarquias. Daí surgem as chamadas agências reguladoras, revestidas no âmbito federal como autarquias sob regime especial. Cabe observar que nem todas as agências reguladoras atuam na regulação de serviços públicos; algumas atuam na regulação de atividades econômicas em sentido estrito, a exemplo do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e da Agência Nacional do Petróleo (ANP). As leis, contendo as diretrizes gerais de regulação do serviço, continuam competindo ao Poder Legislativo, mas essas leis têm atribuído às entidades ou entes administrativos reguladores um amplo poder normativo, mediante o qual são estabelecidas inúmeras regras complementares à lei, no âmbito da denominada “discricionariedade técnica”. Importante ressaltar nesse ponto que existem controvérsias doutrinárias sobre os limites impostos à função normatizadora das agências reguladoras. Se a agência pode inovar em relação à lei no que tange à sua discricionariedade técnica, ou se deve se ater ao complemento dela. Controle dos serviços públicos Já, o controle dos serviços públicos deve ser exercido pela própria administração pública, pela população em geral, bem como pelos órgãos incumbidos da tutela dos interesses coletivos e difusos, tais como o Ministério Público e os órgãos de defesa do consumidor. Cabe notar que, quando um serviço público é prestado pela própria administração pública, ele está sujeito aos controles usuais aplicáveis a todas as atividades administrativas, derivados do poder de autotutela (=o Estado




controla a si mesmo) e da denominada tutela administrativa (no caso de prestação por entidades da administração indireta). Deve ser um controle particularmente rigoroso, porque se trata de atividades às quais a Constituição dispensa especial atenção, por interessarem à população, sendo mesmo algumas delas consideradas essenciais à subsistência da coletividade. Por outro lado, quando o serviço público tem sua prestação delegada a particulares, a administração pública exerce sobre a atividade do particular delegatário um controle ainda mais rigoroso, em razão do fato de a titularidade do serviço permanecer com o poder público, a quem, em última análise, incumbe assegurar a sua adequada prestação. Por esse motivo, o ordenamento jurídico confere ao poder concedente prerrogativas especiais, tais quais a possibilidade de alteração unilateral das cláusulas contratuais, de intervenção na concessão ou permissão, de encampação, de decretação de caducidade e outras. Nesse sentido, o art. 3º da Lei 8.987/95 estabelece que “As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários”. Esse dispositivo é complementado pelo art. 30 da lei, que, de forma mais detalhada, estabelece: Por sua vez, a Lei 9.074/95, no art. 33, procurou reforçar a efetividade desses preceitos referentes à fiscalização dos serviços públicos delegados:

No exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessionária. Parágrafo único. A fiscalização do serviço será feita por intermédio de órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comissão composta de representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários.

Em cada modalidade de serviço público, o respectivo regulamento determinará que o poder concedente, observado o disposto nos arts. 3º e 30 da Lei nº 8.987, de 1995, estabeleça forma de participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público, periodicamente, relatório sobre os serviços prestados.




Também, o art. 22 da Lei 8.987/95 assegura a qualquer pessoa a obtenção de certidões sobre atos, contratos, decisões ou pareceres relativos à licitação ou às próprias concessões e permissões de serviços públicos. Quanto ao controle popular, além das disposições legais citadas, merece referência o § 3º, I, do art. 37 da CF/88, nos termos do qual “as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços”. Por fim, cabe lembrar que no Brasil vigora o princípio da inafastabilidade de jurisdição, ou sistema de jurisdição única, vale dizer, não podem as leis excluir da apreciação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito.




Atribuições das instituições públicas na formulação de políticas e na

regulação dos serviços públicos delegados. Vamos iniciar esse tópico falando sobre políticas públicas. Existem vários modelos de análise dos processos de transformações de uma política pública, por exemplo, o modelo clássico sequencial, o de racionalidade limitada, o incrementalismo, o escaneamento múltiplo, o modelo da lata de lixo, o modelo das múltiplas correntes, o modelo de equilíbrio pontuado, o modelo das coalizões de advocacy e o modelo da escolha pública. Contudo, não entraremos nesses detalhes, pois isso é matéria de administração pública ou ciência política. Nosso objetivo nesse curso é estudar como funciona na prática as competências legais das instituições públicas na formulação e implementação das políticas públicas. Conceito de Política Pública Para entender como ocorre a distribuição de competências, vamos fazer uma breve contextualização do processo de formulação das Políticas Públicas. Já vimos que a função que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu transformações ao passar do tempo. Basta verificar que no passado, o principal objetivo do Estado era garantir a segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e expansão da democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram. Atualmente, de uma forma bem resumida, pode-se afirmar que a função do Estado é promover o bem-estar social. Para tanto, ele necessita desenvolver uma série de ações nas mais diferentes áreas. Assim, para atingir seus objetivos e promover o bem-estar da sociedade, os governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas, de forma bem simples, com o foco na atuação estatal, da seguinte forma: Em outras palavras, as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos que a União, os Estados e os Municípios traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público.

Política Pública é o conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução de problemas da sociedade.




Contudo, temos que saber que numa acepção mais ampla de política pública, alguns autores dissociam o termo “política pública” da ação puramente estatal. Nesse sentido, “público”, quando associado à política, não se refere exclusivamente à ação do Estado, mas sim, à coisa pública (res publica). Nessa acepção, política pública não quer dizer somente ação do Estado, pois envolve além do Estado a participação da sociedade como um todo (associações de classe, órgãos não governamentais, etc.). Dessa forma, uma definição mais ampla de política pública é: Mas, vamos nos centrar na ação das entidades públicas na condução das políticas públicas. Nesse sentido, quem determina qual é a ação ideal para atingir os objetivos? As ações que os dirigentes públicos (governantes ou gestores) selecionam (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-estar da sociedade é definido pelo governo e não pela sociedade. Veja que mesmo em nosso modelo de democracia a sociedade não consegue se expressar de forma integral. A sociedade demanda os seus representantes (deputados, senadores e vereadores) que, por sua vez, mobilizam os membros do Poder Executivo para que atendam as demandas da população. Normalmente, as demandas da sociedade são apresentadas aos dirigentes públicos por meio de grupos organizados, no que costuma se denominar Sociedade Civil Organizada (SCO), a qual inclui: sindicatos, entidades de representação empresarial, associação de moradores, associações patronais e ONGs em geral. Mas, a própria sociedade não é consensual quanto às políticas públicas que devem ser priorizadas. Atualmente, devido à globalização, as sociedades cada vez mais apresentam diversidades de ideias, valores, interesses e aspirações, além da diversidade de idade, religião, etnia, língua, renda, profissão, etc. No entanto, os recursos para atender a todas as demandas da sociedade e seus diversos grupos (a SCO) são limitados ou escassos. Como consequência, os bens e serviços públicos desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa. Assim, para aumentar as possibilidades de êxito na competição, indivíduos que têm os mesmos objetivos tendem a se unir, formando grupos.

Política Pública é o conjunto de ações coletivas que tem por função concretizar direitos sociais e demandas da sociedade previstas em lei.




Esse é o principal desafio do formulador de políticas, alocar os recursos escassos da sociedade da melhor maneira possível, por conseguinte, otimizar o seu uso. Mas, não se deve imaginar que os conflitos e as disputas na sociedade sejam algo necessariamente ruim ou negativo. Os conflitos e as disputas servem como estímulos a mudanças e melhorias na sociedade, se ocorrerem dentro dos limites da lei e desde que não coloquem em risco as instituições. Essa é uma das funções dos partidos políticos de oposição, fomentar o conflito, questionando as soluções encontradas pelo governo na busca da melhor opção. Assim, o interesse público – o qual, por sua vez, reflete as demandas e expectativas da sociedade – se forma a partir da atuação dos diversos grupos. Cabe ao formulador de Políticas Públicas perceber, compreender e selecionar as diversas demandas. Compreendidas as demandas e expectativas da sociedade, ele fará a seleção de prioridades para, em seguida, oferecer as respostas. As respostas nunca atenderão às expectativas de todos os grupos. Lembre-se que os recursos são escassos e as necessidades são ilimitadas. O bolo é um só, quanto mais gente, menor será a fatia para cada um, e eventualmente alguém irá ficar com fome. Ou seja, a existência de grupos e setores da sociedade apresentando reivindicações e demandas não significa que estas serão atendidas, pois antes disso é necessário que as reivindicações sejam reconhecidas e ganhem força ao ponto de chamar a atenção das autoridades do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. Alguns grupos serão contemplados, outros não. Para os grupos contemplados o governo terá de formular e desenvolver ações para buscar atender suas expectativas, integral ou parcialmente. Quando o governo busca atender as principais demandas recebidas (na sua percepção é claro), diz-se que ele está voltado para o interesse público (ou seja, para o interesse da sociedade). Ao atuar nessa direção, o governo busca maximizar o bem estar social. Em outras palavras, as Políticas Públicas resultam da competição entre os diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses.




Tais interesses podem ser específicos – como a construção de uma estrada ou um sistema de captação das águas da chuva em determinada região – ou gerais – como demandas por segurança pública e melhores condições de saúde. Principais atores no processo de Políticas Públicas Vimos que diversos grupos integram o Sistema Político, seja apresentando reivindicações, seja executando ações, que formam as Políticas Públicas. Esses grupos são denominados atores. A forma mais simples de verificar quem são os atores em uma Política Pública é estabelecer quem tem alguma coisa a ganhar ou a perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão. No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas, encontramos basicamente dois tipos de atores: os ‘estatais’ ou ‘governamentais’ e os ‘privados’ ou ‘não governamentais’. Os atores não governamentais são os grupos de interesse, os partidos políticos, a mídia, as organizações não governamentais, os próprios destinatários da política pública, etc. Os atores estatais são aqueles que exercem funções públicas no Estado, tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os políticos), ou atuando de forma permanente na execução das Políticas Públicas, como os servidores públicos (que operam a burocracia) e, ainda, o Poder Judiciário. Existe importante diferença no modo de agir de cada um desses segmentos. Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. Assim, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática. As Políticas Públicas propriamente ditas são aprovadas no Poder Legislativo, que posteriormente controla a sua execução.




Frise-se que a CF/88 contém diversas diretrizes a serem observadas quanto a formulação de políticas públicas. Da mesma forma, os poderes Executivo e Legislativo devem atuar, na formulação e execução das políticas públicas, de acordo com a Lei. Como já dissemos, no Brasil vigora o princípio da inafastabilidade de jurisdição, assim, na formulação e execução das políticas públicas cabe ao Judiciário apreciar lesão ou ameaça a direito. Além disso, embora a formulação e a execução das políticas públicas seja uma prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo, é possível ao Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, a sua implementação, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura constitucional. Em resumo:

Poder Função

Executivo

Propõe e executa as políticas públicas.

Legislativo Define (aprova) e controla (com o auxílio dos tribunais de contas).

Judiciário Aprecia ilegalidades e, excepcionalmente, determina a implementação das políticas públicas.

Por fim, cabe aos servidores públicos (a burocracia) oferecer as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos, bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Ciclo das Políticas Públicas As políticas públicas podem ser estudadas sob diversos prismas. Para nosso objetivo é melhor estudá-la como um ciclo (policy cycle), formado por várias etapas e constituindo um processo dinâmico de aprendizado. Mas veja que a separação por etapas é feita somente para fins didáticos, pois na vida prática as políticas públicas não ocorrem de forma tão organizada.




Estas etapas ocorrem muitas vezes simultaneamente, se confundindo, ou até mesmo, algumas são deixadas para trás. Existem diversos autores que tratam da política pública como um ciclo, cada um com sua classificação própria no que diz respeito às etapas. Mas, de forma geral, podemos dizer que a classificação mais completa contempla as seguintes etapas: Identificação de

Problemas É a etapa na qual são tornadas manifestas as demandas para a ação governamental.

Agenda

É o estabelecimento de quais questões serão tratadas pelo governo. Tal processo envolve a emergência, o reconhecimento e a definição das questões que serão tratadas e, como consequência, quais serão deixadas de lado, em virtude da contingência orçamentária.

Elaboração

Esse é o momento onde deve ser identificado e delimitado o problema e as possíveis soluções. Nessa fase também deve ser avaliado o custo de implementação de cada solução e estabelecida as prioridades de acordo com os recursos disponíveis.

Formulação /decisão

É o momento onde se escolhe as alternativas de ação/intervenção em resposta aos problemas definidos na Agenda. As escolhas feitas nesse momento são expressas em leis, decretos, normas, resoluções, dentre outros atos da administração pública.

Implementação

É o planejamento e organização da administração em todos os aspectos: humanos, materiais, tecnológicos, financeiro, etc., necessários para colocar em prática a execução da política pública escolhida.

Execução

É o momento onde o planejamento e a escolha são transformados em atos. Nada mais é do que a colocação da política pública pensada em prática. Representa o conjunto de ações necessárias para atingir o objetivo almejado.

Acompanhamento

É o processo dentro do qual ocorre a supervisão da execução da política pública para colher os subsídios necessários para eventual correção dos rumos a fim de atingir os objetivos propostos.

Avaliação A avaliação é um elemento crucial para as Políticas Públicas. O fato de ser apresentada como última etapa não significa que ela




seja uma ferramenta para ser utilizada apenas quando o tempo de atuação da Política Pública acaba. Muito pelo contrário, a avaliação pode ser feita em todos os momentos do ciclo de Políticas Públicas, contribuindo para o sucesso da ação governamental e a maximização dos resultados obtidos com os recursos destinados. Além disso, a avaliação também é uma fonte de aprendizado que permite ao gestor perceber quais ações tendem a produzir melhores resultados.

Como já foi destacado, na prática, essas etapas se interligam, de tal forma que a separação não é estanque, se dá mais para facilitar a compreensão do processo. Setores de Atuação do Estado Outra classificação importante para entendermos o processo de formulação de políticas públicas é a dos quatro setores de atuação do Estado definidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (você já ter estudado na disciplina de Administração Pública):

Setor Atuação

1º Núcleo estratégico

que corresponde aos órgãos do governo, em sentido lato, que define as leis e as políticas públicas e cobra seu cumprimento; compreende os Poderes Legislativo, Judiciário, Ministério Público e, no Poder Executivo, o Presidente da República, os Ministros e seus auxiliares e assessores diretamente responsáveis pelo planejamento das políticas públicas.

2º Atividades exclusivas

que corresponde ao setor que presta atividades que só o Estado pode prestar, onde entram os poderes de regulamentar, fiscalizar, fomentar; exemplos indicados no Plano Diretor: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social básica, serviço de desemprego, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, serviço de trânsito, etc.

3º Serviços não exclusivos

que correspondem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações privadas ou públicas não estatais; são os serviços sociais do Estado, abrangendo fundamentalmente as




universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus.

4º Setor de produção de bens e serviços para o

mercado:

que corresponde à área de atuação das empresas, abrangendo atividades econômicas voltadas para o lucro.

Atribuições das instituições públicas na formulação de políticas e na regulação Feita a contextualização, vamos definir quais são as atribuições das instituições públicas na formulação das políticas públicas e na regulação. Para nossa discussão ficar mais palpável, mais concreta, vamos falar das políticas públicas de um setor específico: transportes terrestres e aquaviários, à luz da legislação vigente: Poder Executivo Inicialmente, temos que saber que no âmbito do Poder Executivo cabe à Presidência da República e respectivas Secretarias e aos Ministérios, a formulação, coordenação e supervisão das políticas públicas. Nesse sentido, a Lei 10.683/2003 dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Segundo referida Lei, a Casa Civil é o órgão da Presidência da República a qual compete: assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente:

• na coordenação e na integração das ações do Governo; • na verificação prévia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais;

• na análise do mérito, da oportunidade e da compatibilidade das propostas, inclusive das matérias em tramitação no Congresso Nacional, com as diretrizes governamentais;

• na avaliação e monitoramento da ação governamental e da gestão dos órgãos e entidades da administração pública federal.

Ou seja, a Casa Civil atua em todas as áreas de atuação do Governo: coordenando as ações; analisando as propostas de políticas públicas encaminhadas pelos Ministérios, quanto ao mérito e legalidade; e avaliando e monitorando a execução dessas políticas. Então, na área de transportes, a Lei 10.683/2003, trata das competências da Secretaria de Portos (SEP), do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes (Conit) e do Ministério dos Transportes:




A Secretaria de Portos é órgão da Presidência da República, ao qual compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e instalações portuárias marítimos, fluviais e lacustres. O Ministério dos Transportes tem como área de competência, entre outras, a formulação, coordenação e supervisão da política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário. O Conit, por sua vez, integra a Presidência da República, como órgão de assessoramento imediato ao Presidente da República. Ao qual compete assessorar o Presidente da República na formulação de políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens. Ao Ministério dos transportes estão vinculadas as seguintes autarquias:

• Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT; e

• Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. À Secretaria Especial de Portos da Presidência da República está vinculada a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ. Ao Dnit cabe implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo Ministério e pelo Conit. Às agências reguladoras (ANTT e ANTAQ), cada uma na sua esfera de competência, cabe:

• implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes, pela Secretaria Especial de Portos e pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte – CONIT; e

• regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços de transporte.

Temos também empresas públicas e Sociedades de Economia Mista, integrantes da administração indireta, vinculadas ao Ministério dos Transportes. Por exemplo, a Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., é uma sociedade por ações controlada pela União, cuja função social é a construção e exploração de infraestrutura ferroviária. Ou seja, atua na execução de políticas públicas.




A Controladoria-Geral da União (CGU) também integra a Presidência da República, e a ela compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal. Temos ainda órgãos que atuam na regulação da área econômica:

• Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae), órgão do Ministério da Fazenda, que tem por função, entre outras:

o delinear, coordenar e executar as ações do Ministério, no tocante à gestão das políticas de regulação de mercados, de concorrência e de defesa da ordem econômica, de forma a promover a eficiência, o bem-estar do consumidor e o desenvolvimento econômico;

o assegurar a defesa da ordem econômica, em articulação com os demais órgãos do Governo encarregados de garantir a defesa da concorrência;

o acompanhar a implantação dos modelos de regulação e gestão desenvolvidos pelas agências reguladoras, pelos ministérios setoriais e pelos demais órgãos afins, opinando, a seu juízo ou quando provocada.

• Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), autarquia vinculada ao Ministério da Justiça, que tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.

Por fim, existem, ainda, outros órgãos do Poder Executivo que interferem, nas suas respectivas áreas de atuação, na execução de políticas públicas no setor de transportes, como por exemplo:

• Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão do MPOG, que como o nome sugere é responsável pelo patrimônio da União;

• Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente;

• Fundação Nacional do Índio (Funai), autarquia vinculada ao Ministério da Justiça;e




• Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), autarquia federal vinculada ao Ministério da Cultura, que cuida do patrimônio histórico.

Poder Legislativo Ao Poder Legislativo compete discutir e aprovar as leis. Na Câmara dos Deputados e no Senado Federal existem comissões permanentes especializadas, no caso dos transportes em ambas as casas a denominação é a mesma: Comissão de Viação e Transportes, próprias para discutir e em certos casos aprovar as leis do setor. Ao Legislativo compete, ainda, exercer o controle externo dos atos do Poder Executivo, com o auxílio dos Tribunais de Contas. O TCU, por exemplo, atua prévia e concomitantemente nos processos de desestatizações, fiscaliza a atuação dos Ministérios e das Agências Reguladoras na condução das políticas públicas. Como exemplo dessa atuação pode-se citar a criação do Conit. O art. 5º da Lei 10.233/2001 determinou a criação do Conselho com o objetivo de integrar as políticas de transporte no país. Contudo, o tempo passou e o Poder Executivo se omitiu nessa criação. Assim, por meio do Acórdão 1.926/2004 – Plenário, o TCU recomendou à Casa Civil da Presidência da República que desse pleno funcionamento ao Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT, ao qual compete propor políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte, como previsto no art. 5º da Lei 10.233/2001. Posteriormente, por meio do Acórdão 1.034/2008 – Plenário, o TCU determinou à Casa Civil da Presidência da República que adote as providências de sua competência para instalar o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT) e informe ao Tribunal, em até 60 dias, as medidas adotadas, tendo em vista os efeitos negativos que a ausência dessa instância de articulação tem sobre a integração das políticas de transportes do país. Ministério Público Cabe ao Ministério Público fiscalizar a aplicação da lei. Cumpre notar que dentro da estrutura do Ministério Público Federal existem câmaras especializadas para discutir assuntos em diversas áreas.




Na área de regulação, a 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal promove a integração do exercício funcional no âmbito do “consumo e da ordem econômica”. A ordem econômica abrange a defesa do consumo e da concorrência, a regulação da atividade econômica delegada, e as políticas públicas, tanto assistenciais quanto promotoras, para o desenvolvimento urbano, industrial, agrícola e fundiário. A 3ª Câmara se articula periodicamente com órgãos públicos responsáveis pelas políticas de defesa do consumidor, de defesa da concorrência e de regulação econômica. Essa colaboração tem por objetivo melhorar o regulamento econômico, ampliar as escolhas do consumidor ou as utilidades devidas ao usuário, e fortalecer a autoridade em face das injunções políticas ineficientes. Poder Judiciário Por fim, o Poder Judiciário desempenha a atividade jurisdicional sobre os atos administrativos praticados pelo Poder Executivo. Além disso, como já abordado, embora a formulação e a execução das políticas públicas seja uma prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo, é possível ao Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, a sua implementação, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura constitucional.

Assim, finalizo aqui a nossa aula 04, nos vemos na próxima aula. Um grande abraço, Fernando.




Questões Comentadas

01. (Cespe/TJ AL – Analista Especializado Judiciário – Judiciária/2012) Convênios, contratos e consórcios públicos são acordos de vontades e, por isso, não possuem personalidade jurídica própria. Resolução: De fato, os convênios não são dotados de personalidade jurídica, contudo, o consórcio público possui personalidade jurídica: ou de direito público, ou de direito privado. Gabarito: E

02. (Cespe/TCU – AUFCE – Auditoria Governamental/2011) Julgue o próximo item, relativo ao controle externo de desestatização. O TCU exerce o controle sobre os processos de desestatização, sendo de competência do gestor do Fundo Nacional de Desestatização a preparação dos documentos dos processos de desestatização para apreciação por essa corte de contas. Resolução: A Lei do PND criou o Fundo Nacional de Desestatização - FND, cujo gestor é o BNDES. Nos processos submetidos ao programa nacional de desestatização cabe ao gestor do fundo preparar a documentação para encaminhamento ao TCU. Gabarito: C

03. (Cespe/CORREIOS - Analista de Correios – Especialidade: Administrador/2011) No que se refere aos mecanismos de controle da administração pública, julgue o item abaixo. O Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, auxilia tecnicamente o Poder Legislativo em suas atividades fiscalizadoras. Resolução: O controle externo no Brasil é realizado pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas. Gabarito: C




04. (Cespe/INCA – Analista em C&T Junior – Direito/2010) É legal a constituição de um consórcio público cujos consorciados sejam, exclusivamente, a União e dois municípios distintos, por exemplo. Resolução: A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados Gabarito: E

05. (Cespe/Economista/ME/2008) O estudo da economia do setor público inclui tópicos como análise econômica das funções do governo e conceitos básicos da economia do setor público, assim como o financiamento das atividades do Estado. Com referência a esse assunto, julgue o item subsequente: A privatização dos setores de infraestrutura que ocorreu na maioria dos países ampliou a função reguladora do Estado, sobretudo, nos casos em que esses setores apresentam características de monopólio natural. Resolução: Falamos diversas vezes durante a aula que a diminuição do tamanho da máquina estatal, decorrente das privatizações, importou na transferência de competências públicas para o setor privado, e, em contrapartida, levou ao incremento da intervenção regulatória do Estado na economia. Essa intervenção se dá, sobretudo, em setores com características de monopólio natural, onde não há concorrência. Gabarito: C

06. (Cespe/Economista/MTE/2008) A regulamentação da concessão de serviços públicos para a iniciativa privada, as privatizações e a quebra do monopólio estatal em alguns setores da economia, que ocorreram no âmbito das reformas estruturais da década passada, constitui um exemplo típico da atuação do Estado brasileiro como condutor e financiador das atividades econômicas. Resolução:




A desestatização, consubstanciada na concessão de serviços públicos, as privatizações e a quebra do monopólio estatal, são exemplos da diminuição da interferência direta do Estado na atividade econômica e da atuação dele como regulador dessa atividade. Gabarito: E

07. (Cespe/Analista de InfraEstrutura/MPOG/2008) As concessões e permissões de serviço público de energia elétrica estão sujeitas à fiscalização do poder concedente responsável pela delegação, devendo haver a cooperação dos usuários nesse sentido. Resolução: Vimos que e Estado mesmo quando repassa para um particular a execução de um serviço público, mantém sua disponibilidade, devendo controlar e fiscalizar sua execução. E o art. 3º da Lei 8.987/95 estabelece que “As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários”. Gabarito: C

08. (Cespe/Juiz/TRF2/2009) O modelo regulatório propõe a extensão ao setor dos serviços públicos de concepções desenvolvidas na atividade econômica privada. Somente incumbe ao Estado desempenhar atividades diretas nos setores em que a atuação da iniciativa privada, orientada à acumulação egoística de riqueza, colocar em risco valores coletivos ou for insuficiente para propiciar sua plena realização. Marçal Justen Filho. Curso de direito administrativo. Saraiva: São Paulo, 2005, p. 450 (com adaptações). A distinção entre regulação e regulamentação, no modelo de Estado regulador, não tem razão de ser. Em qualquer situação, cabe ao Estado, por meio do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, concretizar os valores constitucionais dos serviços públicos ou do mercado. Nesse contexto, não é inconstitucional uma lei que delegue ao Poder Executivo a atribuição de regulamentá-la, mediante decreto, e que esse decreto venha a definir, por si mesmo, as condições ou os requisitos necessários ao nascimento do direito material. Resolução: O enunciado começa mal, pois como vimos, a doutrina faz questão de diferenciar regulação de regulamentação. Nesse sentido, cabe ao Poder Legislativo fazer as leis sobre serviços públicos ou mercado, de forma abstrata, e ao Poder Executivo concretizá-las. Assim, é inconstitucional um decreto do




Poder Executivo que venha, por si mesmo, criar direito material, o decreto por sua natureza deve se ater aos limites da lei. Gabarito: E

09. (Cespe/Consultor/SEFAZ-ES/2009) Define-se, como administração pública externa ou extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como, por exemplo, a regulação, pela União, da atividade de aviação civil pelas respectivas concessionárias. Resolução: A Administração Pública externa ou extroversa representa a relação existente entre a Administração e os administrados, ou seja, diz respeito às relações externas efetivadas pelo Poder Público. Por outro lado, a Administração Pública introversa é formada pelas relações existentes entre os Entes Políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e entre esses e os órgãos da Administração Direta ou entre os órgãos entre si. Assim, a regulação da atividade de aviação civil exercida pela União sobre as respectivas concessionárias caracteriza-se com administração pública externa. Gabarito: C

10. (Cespe/Especialista/Anatel/2004) Em relação a regulação e agências reguladoras, julgue o item seguinte: A dimensão estrita da regulação se traduz no condicionamento normativo da atividade econômica privada. As agências reguladoras, dessa maneira, afinam-se com a noção estrita de regulação, pois um de seus traços marcantes é o poder normativo, que atua na atividade econômica e compreende a regulamentação de leis. Resolução: Segundo MOREIRA, o termo regulação abarca três acepções jurídicas distintas: Num primeiro sentido, mais amplo, a regulação seria toda forma de intervenção do Estado no domínio econômico, independentemente dos instrumentos usados, bem como dos fins perseguidos. Em uma segunda acepção, a regulação seria a intervenção estatal na economia por outros meios que não a participação direta na atividade econômica.




Equivaleria à coordenação, ao condicionamento e à disciplina da atividade econômica privada pelo Estado. Em uma acepção mais restrita, a regulação é apenas o condicionamento normativo da atividade econômica privada, por meio de lei ou de outro instrumento normativo. A regulação estaria reduzida à normatização de conduta da atividade econômica, deixando-se de lado as tarefas de implementação administrativa ou técnica dessas regras. Na doutrina a acepção mais aceita, conforme vimos, é a segunda. Assim, o enunciado está correto ao afirmar que a dimensão estrita da regulação se traduz no condicionamento normativo da atividade econômica privada. Mas, errado ao afirmar que as agências reguladoras afinam-se com essa noção mais estrita. Pois, a regulação afina-se com a acepção mais aceita pela doutrina, como vimos acima. Gabarito: E

11. (Cespe/AJ/TRE-MA/2009) As agências reguladoras possuem a função de regulamentação, controle e fiscalização dos serviços públicos delegados ao setor privado, enquanto as agências executivas têm por objetivo a execução de atividades administrativas. Resolução: A principal função das agências reguladoras é regular a prestação de serviços públicos e organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Já, agências executivas são pessoas jurídicas de direito público que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Gabarito: C

12. (Cespe/Advogado/IBRAM/2009) No intuito de exercer controle sobre a prestação dos serviços públicos e sobre o exercício de atividades econômicas por pessoas jurídicas privadas, as agências reguladoras exercem seu poder regulamentar, sendo possível a instituição de normas técnicas inovadoras no ordenamento jurídico brasileiro. Resolução:




O gabarito preliminar do Cespe considerou a questão correta, posteriormente o item foi anulado. Segundo o Cespe, o assunto tratado no item não é pacífico entre os doutrinadores e mesmo na jurisprudência brasileira, sendo passível de mais de uma interpretação. A banca está se referindo a discricionariedade técnica, referida na parte final do enunciado, que afirma que é possível a instituição de normas técnicas inovadoras no ordenamento jurídico brasileiro. Gabarito: anulado.

13. (Cespe/Administrador/AGU/2010) A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados, dos quais depende a população. Resolução: Vimos que a atividade de regulação envolve as atividades econômicas em sentido amplo, ou seja, dá-se tanto sobre atividades econômicas propriamente dita (aquelas cuja exploração está sujeita ao regime privado, de mercado), quanto sobre aquelas atividades que tenham sido eleitas pela CF/88 ou pela lei como serviços públicos. Gabarito: E

14. (Cespe/ACE/TCE AC/2009) – adaptada - As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção. Resolução: Vimos que Política Pública é o conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução de problemas da sociedade. Representam a totalidade de ações, metas e planos que a União, os Estados e os Municípios traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. Ou seja, as políticas públicas são instrumentos de materialização da intervenção do Estado na sociedade e não o contrário. Gabarito: E




15. (Cespe/ACE/TCE AC/2009) – adaptada - A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade. Resolução: Dissemos que as ações que os dirigentes públicos selecionam são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade. Portanto, o item está correto. A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório, entre o que fazer e o que não fazer, baseado nas relações de poder, entre Estado e a Sociedade Civil Organizada, e na alocação imperativa de valores (quem decide é o Estado), a princípio, para benefício da sociedade. Gabarito: C

16. (Cespe/TCE-AC/ACE-AP/2009) – adaptada - A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de informações para a formulação de novas políticas. Resolução: A fase de implementação é aquela em que o planejamento e as escolhas são transformados em atos. O corpo administrativo é o responsável pela execução da política. Cabe a eles a chamada ação direta, ou seja, a aplicação, o controle e o monitoramento das medidas definidas. O monitoramento das medidas definidas compõe-se em fonte de informações para a formulação de novas políticas.

Gabarito: C

17. (Cespe/TCE-AC/ACE-AP/2009) – adaptada - A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que tal legitimidade ocorra. Resolução: Não basta que a política pública tenha origem nas decisões de agentes públicos, ou seja, a pessoa física que exerce uma função pública, para serem legítimas. Apesar das decisões partirem dos agentes públicos, as políticas públicas devem ser definidas com a participação da sociedade para serem legitimas.




Gabarito: E

18. (Cespe/TCU/ACE/2008) Para o governo federal, aumentar a governança é promover a capacidade do governo de formular e implementar políticas públicas e de decidir, entre diversas opções, qual seria a mais adequada. A implementação dessas políticas requer que as organizações públicas — com foco nos resultados — disponham de sistemas contínuos de monitoramento e avaliação dos programas e do desempenho institucional.

Resolução:

Os três princípios fundamentais de governança no setor público são: Transparência: requerida para assegurar que as partes interessadas (sociedade) possam ter confiança no processo de tomada de decisão e nas ações das entidades do setor público, na sua gestão e nas pessoas que nela trabalham. Integridade: compreende procedimentos honestos e perfeitos. É baseada na honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na administração dos recursos públicos e na gestão da instituição. Responsabilidade de prestar contas: as entidades do setor público e seus indivíduos são responsáveis por suas decisões e ações, incluindo a administração dos recursos públicos e todos os aspectos de desempenho e, submetendo-se ao escrutínio externo apropriado. A implementação das políticas públicas é o momento onde o planejamento e as escolhas são transformadas em atos. Vimos que cabe ao corpo administrativo responsável pela execução da política, o controle e o monitoramento das medidas definidas.

A avaliação, por sua vez, como dito é o elemento crucial para as Políticas Públicas, pois contribui para o sucesso da ação governamental e a maximização dos resultados obtidos com os recursos destinados. Além disso, a avaliação também é uma fonte de aprendizado que permite ao gestor perceber quais ações tendem a produzir melhores resultados. Gabarito: C

19. (Esaf/Analista Administrativo/Aneel/2004) – adaptada - Não é competência da ANEEL implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração de energia elétrica e o aproveitamento de potenciais hidráulicos, expedindo os atos necessários. Resolução:




Vimos que às agências reguladoras cabe:

• implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo governo federal; e

• regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços. Gabarito: E

20. (Esaf/Analista Administrativo/Aneel/2004) – adaptada - É competência da ANEEL formular as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração de energia elétrica e o aproveitamento de potenciais hidráulicos, expedindo os atos necessários. Resolução: Vimos que às agências reguladoras cabe:

• implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo governo federal; e

• regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços. A formulação das políticas e as diretrizes do governo federal são competências da Presidência da República, suas respectivas secretarias, e dos Ministérios. Gabarito: E

21. (Cespe/TCE-AC/ACE AP/2008) – adaptada - A partir de 1995, com o governo de Fernando Henrique Cardoso, surgiu uma nova proposta de reforma do Estado, com o objetivo de facilitar o ajuste fiscal e tornar mais eficiente e moderna a administração pública. Essa reforma administrativa parte da existência de vários setores dentro do Estado, em relação aos quais se elaboram diferentes diagnósticos e proposições. Em relação a esse assunto, julgue o item abaixo: Núcleo estratégico é o setor no qual são prestados serviços que só o Estado pode realizar, como atividades de regulamentação, fiscalização e fomento, já, o setor de atividades exclusivas de Estado define as leis e as políticas públicas. Resolução: Vimos que o setor de núcleo estratégico corresponde aos órgãos do governo, em sentido lato, que define as leis e as políticas públicas e cobra seu




cumprimento, e que o setor de atividades exclusivas, corresponde ao setor que presta atividades que só o Estado pode prestar, onde entram os poderes de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Portanto, o enunciado inverteu os conceitos. Gabarito: E

22. (Cespe/Defensor/DPE-AC/2006) É possível ao poder judiciário, excepcionalmente, determinar a implementação de políticas públicas definidas pela própria constituição, sempre que os órgãos estatais competentes descumprirem os encargos político-jurídicos, de modo a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional. Resolução: Vimos que o Poder Judiciário pode, excepcionalmente, determinar a implementação de políticas públicas, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais, embora a formulação e a execução delas seja prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo. Gabarito: C

23. (Cespe/Advogado/CEHAP/2009) – adaptada - A implementação de políticas públicas que objetivem concretizar os direitos sociais, pelo poder público, encontra limites que compreendem, de um lado, a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do poder público e, de outro, a existência de disponibilidade financeira do estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas. Resolução: Vimos que os bens e serviços públicos desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa. Como os recursos do Estado são escassos, o principal desafio do formulador de políticas é alocá-los da melhor maneira possível, por conseguinte, otimizando o seu uso. Portanto, a razoabilidade da pretensão sobre determinada política pública e a existência de recursos para implementá-la limitam a atuação do Estado na formulação das Políticas Públicas. Gabarito: C

24. (Cespe/Procurador/PGE-PE/2009) – adaptada - Embora a formulação e a execução das políticas públicas seja uma prerrogativa dos




Poderes Legislativo e Executivo, é possível ao Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, a sua implementação, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura constitucional. Resolução: Vimos que o Poder Judiciário pode, excepcionalmente, determinar a implementação de políticas públicas, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais, embora a formulação e a execução delas seja prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo. Gabarito: C

25. (Cespe/Delegado/PCRN/2009) – adaptada - Cabe, primariamente, aos poderes legislativo e executivo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, no entanto, revela-se possível ao poder judiciário, excepcionalmente, determinar a implementação de tais políticas. Resolução: O item está correto. De fato, cabe aos poderes legislativo e executivo de forma geral a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, contudo, em situações excepcionais, o Poder Judiciário pode determinar que determinada política seja implementada. Gabarito: C

26. (Cespe/Juiz/TRF2/2009) – adaptada - De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado, o segundo setor compõe o chamado núcleo estratégico, que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. Resolução: O Núcleo estratégico corresponde ao 1º setor de atuação do Estado, que corresponde aos órgãos do governo, que define as leis e as políticas públicas e cobra seu cumprimento. Portanto, a enunciado está errado apenas ao afirmar que corresponde ao segundo setor. Gabarito: E

27. (Cespe/Juiz/TRF5/2007) Reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas. Assim, é impossível ao Poder Judiciário determinar, ainda que em bases excepcionais, a implementação de tais políticas aos órgãos estatais




inadimplentes, mesmo que presente a possibilidade de se comprometerem a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais constitucionais. Resolução: Efetivamente, reside nos Poderes Legislativo e Executivo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas. Porém, é possível ao Poder Judiciário determinar, em bases excepcionais, a implementação de tais políticas aos órgãos estatais inadimplentes. Gabarito: E

28. (Cespe/Direito/TCE-AC/2009) - adaptada - Os tribunais de contas são órgãos titulares do controle externo contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial do Estado, aos quais foi deferido no texto constitucional o exercício do controle político da administração. Resolução: O controle externo é função do Poder Legislativo, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. Assim, o titular é o Poder Legislativo e não o Tribunal de Contas. O Controle Externo é um controle de natureza política, contudo a função do Tribunal de Contas é auxiliar o Poder Legislativo, que exerce o controle político, com a apreciação técnico-administrativa, pois é órgão técnico e não político, suas decisões são administrativas e não jurisdicionais. Gabarito: E

29. (Cespe/Procurador/PGE-CE/2008) - adaptada - Ao criar uma autarquia, a administração pública apenas transfere a ela a execução de determinado serviço público, permanecendo com a titularidade desse serviço. Resolução: Ao criar uma autarquia, a administração pública exerce a descentralização administrativa por meio de outorga legal, transferindo a titularidade e a execução de determinado serviço público. Para reaver essa titularidade a administração pública deve editar lei nesse sentido. Gabarito: E

30. (Cespe/Auditor/AUGE/2009) - adaptada - As empresas públicas e as sociedades de economia mista destinam-se à prestação de serviços públicos ou à exploração de atividade econômica. Resolução:




Segundo o art. 173 da CF/88, o Estado poderá, excepcionalmente, explorar diretamente a atividade econômica. Nesse caso, o § 1º do referido artigo determina que a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços. Já, o art. 175 da CF/88, dispõe que incumbe ao Poder Público prestar os serviços públicos, direta, ou sob regime de concessão ou permissão. Essa prestação do Estado pode ser feita por meio da criação de autarquias, de empresas públicas ou sociedades de economia mista. Gabarito: C

31. (Cespe/AA – Administração/2006) As atribuições legais dos cargos que compõem a carreira de regulação e fiscalização de serviços públicos de telecomunicações encontram fundamento na competência do Estado brasileiro, expressamente prevista no texto constitucional de 1988, de agente normativo e regulador da atividade econômica. Resolução: A fiscalização e regulação dos serviços públicos pelo Estado encontra respaldo no art. 174 da CF/88, que determina que o Estado será o agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo para tanto, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Gabarito: C

32. (Cespe/PGE-CE/Procurador/2008) O convênio entre entidades públicas e particulares é forma de delegação de serviços públicos. Resolução: O convênio entre entidades públicas é forma de delegação de serviços públicos, porém como destacado, o convênio entre entidades públicas e entidades particulares não é forma possível de delegação de serviços públicos. Nesse caso, trata-se de fomento. Como vimos, o convênio não se presta à delegação de serviço público ao particular, porque essa delegação é incompatível com a própria natureza do convênio; na delegação ocorre a transferência de atividade de uma pessoa para outra que não a possui; no convênio, pressupõe-se que as duas pessoas




têm competências institucionais comuns e vão prestar mútua colaboração para atingir seus objetivos. Gabarito: E

33. (Cespe/Auditor/TCU/2009) No âmbito do federalismo cooperativo, os entes federados devem atuar de forma conjunta na prestação de serviços públicos. Para esse fim, a CF prevê os consórcios públicos e os convênios, inclusive autorizando a gestão associada desses serviços, com a transferência de encargos, serviços e até mesmo de pessoal e bens. Resolução: Os entes federados podem se organizar em consórcios públicos ou celebrarem convênios para prestar de forma conjunta serviços públicos. Nesse sentido, a CF/88 no art. 241 determina que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. Gabarito: C




Lista de Questões

01. (Cespe/TJ AL – Analista Especializado Judiciário – Judiciária/2012) Convênios, contratos e consórcios públicos são acordos de vontades e, por isso, não possuem personalidade jurídica própria.

02. (Cespe/TCU – AUFCE – Auditoria Governamental/2011) Julgue o próximo item, relativo ao controle externo de desestatização. O TCU exerce o controle sobre os processos de desestatização, sendo de competência do gestor do Fundo Nacional de Desestatização a preparação dos documentos dos processos de desestatização para apreciação por essa corte de contas.

03. (Cespe/CORREIOS - Analista de Correios – Especialidade: Administrador/2011) No que se refere aos mecanismos de controle da administração pública, julgue o item abaixo. O Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, auxilia tecnicamente o Poder Legislativo em suas atividades fiscalizadoras.

04. (Cespe/INCA – Analista em C&T Junior – Direito/2010) É legal a constituição de um consórcio público cujos consorciados sejam, exclusivamente, a União e dois municípios distintos, por exemplo.

05. (Cespe/Economista/ME/2008) O estudo da economia do setor público inclui tópicos como análise econômica das funções do governo e conceitos básicos da economia do setor público, assim como o financiamento das atividades do Estado. Com referência a esse assunto, julgue o item subsequente: A privatização dos setores de infraestrutura que ocorreu na maioria dos países ampliou a função reguladora do Estado, sobretudo, nos casos em que esses setores apresentam características de monopólio natural.




06. (Cespe/Economista/MTE/2008) A regulamentação da concessão de serviços públicos para a iniciativa privada, as privatizações e a quebra do monopólio estatal em alguns setores da economia, que ocorreram no âmbito das reformas estruturais da década passada, constitui um exemplo típico da atuação do Estado brasileiro como condutor e financiador das atividades econômicas.

07. (Cespe/Analista de InfraEstrutura/MPOG/2008) As concessões e permissões de serviço público de energia elétrica estão sujeitas à fiscalização do poder concedente responsável pela delegação, devendo haver a cooperação dos usuários nesse sentido.

08. (Cespe/Juiz/TRF2/2009) O modelo regulatório propõe a extensão ao setor dos serviços públicos de concepções desenvolvidas na atividade econômica privada. Somente incumbe ao Estado desempenhar atividades diretas nos setores em que a atuação da iniciativa privada, orientada à acumulação egoística de riqueza, colocar em risco valores coletivos ou for insuficiente para propiciar sua plena realização. Marçal Justen Filho. Curso de direito administrativo. Saraiva: São Paulo, 2005, p. 450 (com adaptações). A distinção entre regulação e regulamentação, no modelo de Estado regulador, não tem razão de ser. Em qualquer situação, cabe ao Estado, por meio do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, concretizar os valores constitucionais dos serviços públicos ou do mercado. Nesse contexto, não é inconstitucional uma lei que delegue ao Poder Executivo a atribuição de regulamentá-la, mediante decreto, e que esse decreto venha a definir, por si mesmo, as condições ou os requisitos necessários ao nascimento do direito material.

09. (Cespe/Consultor/SEFAZ-ES/2009) Define-se, como administração pública externa ou extroversa, a atividade desempenhada pelo Estado, como, por exemplo, a regulação, pela União, da atividade de aviação civil pelas respectivas concessionárias.

10. (Cespe/Especialista/Anatel/2004) Em relação a regulação e agências reguladoras, julgue o item seguinte: A dimensão estrita da regulação se traduz no condicionamento normativo da atividade econômica privada. As agências reguladoras, dessa maneira, afinam-se com a noção estrita de regulação, pois um de seus traços marcantes é o poder normativo, que atua na atividade econômica e compreende a regulamentação de leis.

11. (Cespe/AJ/TRE-MA/2009) As agências reguladoras possuem a função de regulamentação, controle e fiscalização dos serviços públicos delegados ao setor privado, enquanto as agências executivas têm por objetivo a execução de atividades administrativas.




12. (Cespe/Advogado/IBRAM/2009) No intuito de exercer controle sobre a prestação dos serviços públicos e sobre o exercício de atividades econômicas por pessoas jurídicas privadas, as agências reguladoras exercem seu poder regulamentar, sendo possível a instituição de normas técnicas inovadoras no ordenamento jurídico brasileiro.

13. (Cespe/Administrador/AGU/2010) A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados, dos quais depende a população.

14. (Cespe/ACE/TCE AC/2009) – adaptada - As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção.

15. (Cespe/ACE/TCE AC/2009) – adaptada - A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade.

16. (Cespe/TCE-AC/ACE-AP/2009) – adaptada - A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de informações para a formulação de novas políticas.

17. (Cespe/TCE-AC/ACE-AP/2009) – adaptada - A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que tal legitimidade ocorra.

18. (Cespe/TCU/ACE/2008) Para o governo federal, aumentar a governança é promover a capacidade do governo de formular e implementar políticas públicas e de decidir, entre diversas opções, qual seria a mais adequada. A implementação dessas políticas requer que as organizações públicas — com foco nos resultados — disponham de sistemas contínuos de monitoramento e avaliação dos programas e do desempenho institucional.

19. (Esaf/Analista Administrativo/Aneel/2004) – adaptada - Não é competência da ANEEL implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração de energia elétrica e o aproveitamento de potenciais hidráulicos, expedindo os atos necessários.

20. (Esaf/Analista Administrativo/Aneel/2004) – adaptada - É competência da ANEEL formular as políticas e diretrizes do governo federal




para a exploração de energia elétrica e o aproveitamento de potenciais hidráulicos, expedindo os atos necessários.

21. (Cespe/TCE-AC/ACE AP/2008) – adaptada - A partir de 1995, com o governo de Fernando Henrique Cardoso, surgiu uma nova proposta de reforma do Estado, com o objetivo de facilitar o ajuste fiscal e tornar mais eficiente e moderna a administração pública. Essa reforma administrativa parte da existência de vários setores dentro do Estado, em relação aos quais se elaboram diferentes diagnósticos e proposições. Em relação a esse assunto, julgue o item abaixo: Núcleo estratégico é o setor no qual são prestados serviços que só o Estado pode realizar, como atividades de regulamentação, fiscalização e fomento, já, o setor de atividades exclusivas de Estado define as leis e as políticas públicas.

22. (Cespe/Defensor/DPE-AC/2006) É possível ao poder judiciário, excepcionalmente, determinar a implementação de políticas públicas definidas pela própria constituição, sempre que os órgãos estatais competentes descumprirem os encargos político-jurídicos, de modo a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.

23. (Cespe/Advogado/CEHAP/2009) – adaptada - A implementação de políticas públicas que objetivem concretizar os direitos sociais, pelo poder público, encontra limites que compreendem, de um lado, a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do poder público e, de outro, a existência de disponibilidade financeira do estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas.

24. (Cespe/Procurador/PGE-PE/2009) – adaptada - Embora a formulação e a execução das políticas públicas seja uma prerrogativa dos Poderes Legislativo e Executivo, é possível ao Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, a sua implementação, quando a omissão da administração pública comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais impregnados de estatura constitucional.

25. (Cespe/Delegado/PCRN/2009) – adaptada - Cabe, primariamente, aos poderes legislativo e executivo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, no entanto, revela-se possível ao poder judiciário, excepcionalmente, determinar a implementação de tais políticas.

26. (Cespe/Juiz/TRF2/2009) – adaptada - De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Estado, o segundo setor compõe o chamado núcleo estratégico, que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento.




27. (Cespe/Juiz/TRF5/2007) Reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo a prerrogativa de formular e executar políticas públicas. Assim, é impossível ao Poder Judiciário determinar, ainda que em bases excepcionais, a implementação de tais políticas aos órgãos estatais inadimplentes, mesmo que presente a possibilidade de se comprometerem a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais constitucionais.

28. (Cespe/Direito/TCE-AC/2009) - adaptada - Os tribunais de contas são órgãos titulares do controle externo contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial do Estado, aos quais foi deferido no texto constitucional o exercício do controle político da administração.

29. (Cespe/Procurador/PGE-CE/2008) - adaptada - Ao criar uma autarquia, a administração pública apenas transfere a ela a execução de determinado serviço público, permanecendo com a titularidade desse serviço.

30. (Cespe/Auditor/AUGE/2009) - adaptada - As empresas públicas e as sociedades de economia mista destinam-se à prestação de serviços públicos ou à exploração de atividade econômica.

31. (Cespe/AA – Administração/2006) As atribuições legais dos cargos que compõem a carreira de regulação e fiscalização de serviços públicos de telecomunicações encontram fundamento na competência do Estado brasileiro, expressamente prevista no texto constitucional de 1988, de agente normativo e regulador da atividade econômica.

32. (Cespe/Auditor/TCU/2009) No âmbito do federalismo cooperativo, os entes federados devem atuar de forma conjunta na prestação de serviços públicos. Para esse fim, a CF prevê os consórcios públicos e os convênios, inclusive autorizando a gestão associada desses serviços, com a transferência de encargos, serviços e até mesmo de pessoal e bens. GABARITOS:




01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Errado Certo Certo Errado Certo Errado Certo Errado Certo Errado

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Certo Anulado Errado Errado Certo Certo Errado Certo Errado Errado

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Errado Certo Certo Certo Certo Errado Errado Errado Errado Certo

31 32

Certo Certo

Bibliografia

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