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20/09/2018

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Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro CETESB

Aula 01:

Introdução

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro

2018

Pós-Graduação em Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e LegaisDisciplina: Instrumentos de Gestão Ambiental Pública



Apresentação



Prof. Flávio de Miranda Ribeiro

• Eng. Mecânico (EP- USP, 1998);

• Técnico em Gestão Resíduos (UPC-Espanha);

• Espec. Gestão e Tecnologias Ambientais (PECE-USP);

• Espec. Desenvolvimento Sustentável (Cát. UNESCO- Espanha);

• MSc. Energia - Energia, Meio Ambiente & Desenvolvimento (PIPGE- USP);

• Dr. em Ciências Ambientais- PROCAM/ USP;

• Assessor Técnico da SMA – Secretaria de Meio Ambiente;

• Assistente da Vice-Presidência da CETESB;

•Atualmente: Gerente Depto. Pol. Resíduos Sól. e Eficiência dos Rec. Naturais da CETESB;

[email protected]



Estrutura das AulasSujeito à alterações!

AULA TEMA

1 22/09, manhã Introdução e Conceitos

2 05/10, noiteInstrumentos de Regulação Direta (comando e controle)

3 06/10, manhã

4 19/10, noiteInstrumentos de Mercado (econômicos)

5 20/10, manhã

6 26/10, noite Instrumentos de Informação e Participação

7 27/10, manhã Seleção dos Instrumentos / Avaliação



Dinâmica das Aulas

Proposta:

“teoria”

Intervalo

“atividades em grupo”

OBS:

• As atividades serão realizadas sempre sobre Estudos de Caso;

• Para cada tipo de instrumento teremos um caso na forma de palestra;

• Os demais serão exercícios sobre situações “clássicas”;



Avaliação

Nota = (média atividades práticas + 2 x nota avaliação final)

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• Apresentação do Curso;

• Definições e Conceitos;

• Gerações de regulação ambiental;

• Instrumentos de regulação ambiental;

INTERVALO

• Atividade Prática #01: Estudo de Caso de Cubatão;

• Discussão da Ativ. Prática #01.

Roteiro da Aula



Definições

Iniciais



• Para nossos propósitos GESTÃO AMBIENTAL é o:

• Gestão Ambiental pode ser realizada por qualquer organização;

• Gestão Ambiental Pública

• Ex: conjuntos de normas para colocar em prática políticas públicas,

estabelecimento de processos administrativos, como o licenciamento, etc;

• Gestão Ambiental Empresarial

• Ex: Sistemas de Gestão, Produção mais Limpa, ACV, etc;

Definições Iniciais

Conjunto de ações sistematizadas que tem como objetivo a

solução de conflitos de interesse no uso dos produtos e

serviços naturais




Gestão Pública Ambiental:

“ação do Poder Público conduzida segundo uma política pública ambiental” (BARBIERI, 2007, p.71)

Política Pública Ambiental

“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para

produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”

(BARBIERI, 2007, p.71)

Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas e

cidadãos” no seu relacionamento com meio natural

(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)

a regulação é parte da política pública ambiental,

dedicada a operacionalizar princípios, diretrizes e objetivos (OECD, 2010).



A regulação ambiental é a

parte instrumental da gestão ambiental pública


Para as finalidades deste curso

será dado ênfase à regulação ambiental.



Motivadorese

Objetivos

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• Motivador 1:

– Ação humana exerce vários impactos sobre o meio (externalidades);

– As mudanças no sistema não ocorrem expontaneamente;

Ex: medidas mitigadoras em processos de licenciamento

Estado precisa atuar regulando

determinadas atividades e processos

Motivadores



• Motivador 2:

– Sociedade comporta diversos interesados e interesses, p.e.:

• População;

• Municípios;

• ONG´s;

• Indústria;

• Comércio;

• Agricultura;

• Mineração; etc…

Motivadores

Ex: Gestão de Recursos Hídricos – outorga para captação

Estado precisa atuar mediando os conflitos de interesse!

Lembrando que poder de influência e interferência destes é muito assimétrico!



• Motivador 3:

Motivadores

Constituição Federal, Art. 174:

“... Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,

incentivo e planejamento, sendo este determinante para o

setor público e indicativo para o setor privado”

Entende-se assim que o Estado deve REGULAR o acesso e uso a bens e serviços ambientais!

Formulam-se regras para ação de cada grupo (atores sociais)

Ex: licenciamento ambiental (estabeleceimento de condicionantes)



• Motivador 4:

Constituição Federal, Art 225:

“ …impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-

lo (o meio ambiente) e preservá-lo para as presentes e futuras

gerações…”

Estado deve cuidar desta garantia, sendo prevista a participação da

sociedade civil

Ex: Atuação dos Conselhos de Meio Ambiente, como o CONSEMA

Motivadores



Conceitose

Definições



Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas

e cidadãos” no seu relacionamento com meio natural

(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)

Ex: Decreto Estadual 8.468/76

Política Pública Ambiental“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para

produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”

(BARBIERI, 2007, p.71)

Ex: Política Estadual de Recursos Hídricos


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Regulação Ambiental - Definições

Instrumentos Regulatórios“... meios adotados por autoridades para promover a adoção de medidas, ou a mudança no

comportamento dos agentes, de forma a atingir objetivos sociais, especificamente reduzir e

controlar as pressões e impactos originados pelas atividades econômicas no meio” (SANTOS

et al., 2006)

Ex: Padrões de emissão

Requisitos Ambientais“práticas e procedimentos requeridos para, direta ou indiretamente, reduzir ou prevenir a

poluição e outros impactos” (USEPA, 1992) – é o que se exige na regulação

Ex: Atendimento aos Padrões de Emissão (no Decreto 8.468/76)




Conformidade Ambiental (compliance)“atendimento total das condicionantes ambientais” (USEPA, 1992)

Ex: Laudo analítico comprovando atendimento aos padrões de emissão

Enforcement“o conjunto de ações que o governo e outros realizam para obter a conformidade junto à

comunidade regulada, e corrigir ou interromper situações que coloquem em risco o ambiente

ou a saúde pública”(USEPA, 1992)

Ex: Sanção (multa) por não atendimento aos padrões de emissão




Meio Antrópico






• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):

Objetivos

• Mas também:

• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;

• corrigir distorções de mercado (externalidades);

• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;

• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa;

• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial; etc

“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a

obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com

vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”



• Qualidade ambiental:

“juízo de valor atribuído ao atual quadro do

meio ambiente ou de suas condições”

Fonte:PHILIPPI JR., A., PELICONI, M. C. F., Educação Ambiental e Sustentabilidade, Manole, São Paulo, 2005.

degradação da qualidade ambiental:

a alteração adversa das

características do meio ambiente

LEI N° 6.938, de 31 de agosto de 1981


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• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do

sistema ambiental;

Interação

BIOTARECURSOS NATURAIS

MEIO ANTRÓPICO





• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do

sistema ambiental;



efeito em grande parte da ação humana no meio...

Interação

BIOTARECURSOS NATURAIS

MEIO ANTRÓPICO



• oferece uma visão de como o meio está (estado do meio);

• 2 alternativas:

Determinação objetiva (medições de parâmetros)

Percepção subjetiva (análise qualitativa)





• Determinação objetiva passa pelo estabelecimento de um sistema de

monitoramento e avaliação

COLETA

COMUNICAÇÃO INDICADORES

ANÁLISETRATAMENTO DADOS





Gerações daRegulação Ambiental



• Desenvolvimento industrial se confunde com desenvolvimento social;

• Grande “culto” à industrialização - poluição é visa como sinônimo de progresso !!!

Até déc. 60: “desenvolvimentismo”

“A fumaça das chaminés é o

fôlego da União Soviética”

Revista Visão, 10/12/1973

Regulação Ambiental – Evolução Histórica

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Cartão Postal de Yorkshire, UK - 1921

... mas aos poucos os impactos começam a aparecer...

Londres, final do séc. XIX

Doença de Minamata, Japão - 1956 Bhopal, Índia - 1984




• Criação de :

• Legislação de Proteção Ambiental

• Estabelecimentos de: padrões; equipamentos de controle corretivo; monitoramento;

• Surgimento dos 1os órgãos ambientais;

• Início dos processos de licenciamento e fiscalização ambiental;

• Ação coercitiva do Estado (uso do poder de polícia);

• Esforço apenas para se enquadrar na lei;

• Poluentes: “resultados indesejáveis e inevitáveis dos processos”;

Déc. 70: Controle Corretivo

(“comando e controle”)





• 1ª Geração da Regulação Ambiental

• Objetivo: remover riscos eminentes à população

• Foco nos poluentes primários

(formas mais evidentes de poluição - esgotos, resíduos sólidos e

parâmetros mais simples de despejos industriais)

• Atuação eminentemente coercitiva

(ação enérgica do Estado era a única forma de mobilizar as

empresas para ações de proteção ambiental)



Desenvolve-se percepção de que:

REJEITOS SÃO o resultado de INEFICIÊNCIAS

dos processos em transformar matéria-prima em produto/serviço

“Pollution is often a form of economic waste”

PORTER, Michael E. VAN DER LINDE, Claas. Green and competitive: Ending the stalemate. Harvard Business Review. Set.-Out.1995.

Déc. 80: novos conceitos empresariais

(Qualidade Total)

revisão processos produtivos;

busca por melhoria de desempenho na produção;





• 2ª Geração da Regulação Ambiental:

• Objetivo: ampliar o foco para problemas mais complexos

• Foco se transfere do meio físico para as substâncias

(incluindo fontes difusas de poluentes, poluentes secundários, e a translação

dos aspectos entre os compartimentos ambientais - mas ainda dentro do

modelo de controle corretivo)

• Surge a “responsabilização pelos danos”, com forte expansão do

direito ambiental, e passam a ser regulamentadas questões como

as emissões de substâncias tóxicas e as áreas contaminadas



• Desenvolvimento de estratégias como a “produção mais limpa”;

•Mecanismos alternativos: foco em eficiência dos processos/ produtos;

•Aplicação de conhecimentos para melhorar desempenho ambiental;

•Uso de parcerias, disseminação de informação, etc;

•Ação de forças de mercado;

• Poluentes: “recursos não aproveitados”;

Déc. 90: Gestão Ambiental


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• 3ª Geração da Regulação Ambiental:

• Objetivo: ir além do controle corretivo, por meio de ações de prevenção da

poluição, e buscar eficiência econômica;

• Avanços da ciência incluem no foco de atuação novos problemas

• expõe a complexidade da questão ambiental

• vai além das fontes industriais

• evidencia a necessidade de abordagens diferenciadas

(governança dos processos)

• São incorporados novos instrumentos, baseados no mercado e na informação/

participação da polução – muitos calcados na evolução de postura das

empresas e da sociedade;



1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração

Período Déc. 1960 Déc. 1970/1980 Déc. 1990- atual

Foco de

atuação

Poluentes primários (CO,

MP, SOx, NOx), lixo e

esgoto

Poluentes secundários

(ozônio troposférico, p.e.),

substâncias tóxicas e áreas

contaminadas

Problemas complexos

(mudanças climáticas,

p.e.) e adaptação das

soluções a variáveis

locais

Principal

agenteGrandes indústrias Fontes dispersas

Fontes não industriais e

difusas.

Principal

preocupação

regulatória

Remediar problemas

existentes; reduzir riscos

à saúde; foco no

atendimento legal

Translação de poluentes

entre os compartimentos;

Reduzir barreiras

administrativas;

Incorporar

responsabilização por

danos;

Melhorar eficiência

econômica; integrar

políticas e instrumentos;

reconhecer

complexidade dos

problemas; Inserir

abordagens preventivas

Características básicas das gerações da regulação ambiental(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)




Instrumentos deRegulação Ambiental



• Padrões;

• Zoneamento;

• Avaliação de impactos ambientais;

• Licenciamento ambiental;

• Criação espaços protegidos;

• Penalidades (disciplinatórias / compensatórias);

• Sistema nacional de informação ambiental;

• Relatório anual de qualidade ambiental;

etc…

Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA)

Lei n° 6.938, de 31 de Agosto e 1981

Regulação Ambiental - Instrumentos



• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):

Objetivos

• Mas também:

• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;

• corrigir distorções de mercado (externalidades);

• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;

• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa; e

• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial.

“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a

obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com

vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”



• “Influenciar o comportamento” pode ser feito de três formas:

• Obrigações: definição de regras a serem cumpridas, sob risco

de sanção;

• Incentivos: se estabelece um benefício a quem atende a um

requisite, ou um prejuízo a quem não cumpre; ou

• Convencimento: os responsáveis são convencidos de atuar, por

argumentação/ conscientização sua ou de outros (clients, p.e.);


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Instrumentos de regulação direta

• Regulam objetivamente, pela imposição de limites ou condicionantes

• Concede licenças, outorgas e autorizações, estipulando requisitos ambientais e

prazos para cumprimento;

• Funcionam sob base coercitiva, por meio de fiscalização com risco de sanções;

• São acompanhados usando o poder de polícia;

• Estabelece relações de poder mediadas pela tecnologia, em geral com forte

oposição empresarial;

• Representam o modelo tradicional (“comando & controle”), estimulando mais o

conflito que a colaboração.




• Exemplos:

– Licenciamento ambiental;

– Padrões ambientais;

(qualidade, emissão, tecnologia, desempenho, produto ou processo);

– Cotas de extração/ uso de recursos naturais;

– Zoneamento ambiental;

Dependem da capacidade do Estado fiscalizar e exercer poder de polícia

administrativa


Instrumentos de regulação direta



• Regulam indiretamente, usando os princípios básicos econômicos;

• Funcionam por meio das regras do mercado, internalizando externalidades

ou criando benefícios à ação;

• Embora acompanhados pelo poder público, delegam responsabilidades aos

agentes do mercado;

• Modernizam a gestão, trazendo eficiência econômica, mas nem sempre

funcionam como deveriam;

• Relações de poder mediadas pelo mercado;


Instrumentos econômicos



• Exemplos:

– Taxas (princípos Poluidor-Pagador e Usuário-Pagador);

– Subsídios;

– Depósitos re-embolsáveis (take –in);

– Mercados de emissão;

Dependem de condições de mercado (preço, oferta/procura, etc) e

de metas privadas


Instrumentos econômicos



• Regulam indiretamente, por meio da conscientização e pressão da sociedade;

• Funcionam com base na divulgação pública de informação confiável e e

disponível, na educação ambiental e na participação pública;

• Tem sido cada vez mais usados, dependendo de ações do poder público, mas

também do “empoderamento” da sociedade;

• Relações de poder mediadas por acordos sociais (novas instituições).


Instrumentos com base em informação e participação



• Exemplos:

– Assistência técnica;

– Divulgação pública de informação (disclosure);

– Participação em audiências públicas e conselhos de meio ambiente;

– Negociações diretas com cadeias produtivas e elaboração de planos;

Dependem da criação espaços públicos de discussão e negociação, de confiança dos agentes sociais e de mecanismos acompanhamento periódicos


Instrumentos com base em informação e participação

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• Solução ideal é interface entre os três modelos:


Poder Público

Mercado Sociedade Civil

• Mas na prática isso traz diversas dificuldades!!!

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