Aspectos do Direito Ambiental e Urbanístico frente à Autonomia Municipal um debate sobre a visão...

Aspectos de Direito Ambiental e Urbanstico frente Autonomia Municipal: um debate sobre a viso do STF em relao aos Administrados

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Aspectos do Direito Ambiental e Urbanstico frente Autonomia Municipal: um debate sobre a viso do STF em relao aos

Administrados

Monografia de concluso de curso da Escola de Formao

Giovana Egle Alves de Oliveira DAntonio

Escola de Formao SBDP 2004


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Sumrio 1. Introduo 3 2. Metodologia 5 3. O Federalismo e suas bases 7 4. Competncias Constitucionais e o papel do Municpio 10 5. Meio Ambiente e os parmetros de sua proteo 13 6. A relao do urbansmo tutela ambiental no contexto municipal

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7. Anlise de decises do STF 19 7.1. Recurso Extraordinrio n 121.140-7 Rio de Janeiro 19 7.2. Recurso Extraordinrio n 178.836-4 So Paulo 22 7.3. Recurso Extraordinrio n 204.187-4 Minas Gerais 24 Recurso Extraordinrio n 235.736-7 Minas Gerais 8. Concluso 27 9. Bibliografia 28


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Introduo

Definitivamente o Municpio saiu da sombra e passou a exercer o papel

digno de sua posio no gerenciamento da Res Publica. Aos poucos ele foi

assumindo um nmero crescente de atribuies, as quais tambm

gradativamente tenta se adaptar; alcanando sucesso em certas decises, e

tendo de lidar com o fracasso em muitas outras. nestes casos que o

indivduo comum direciona sua ateno ao Poder Pblico a espera de respostas

que correspondam a mesma altura aos seus anseios. Isto no poderia ser

diferente: na cidade que se vive; na cidade que se encontra no Estado,

dentro do Pas.

Diversos so os problemas que se identificam e so comuns a maioria

dos Municpios; geralmente associados alta concentrao populacional em

lugares sem infra-estrutura, o que conduz ao desemprego, ao dficit

habitacional e violncia, num ciclo confirmativo de pobreza. na prtica que

se demonstra como a presso social afeta negativamente o Meio Ambiente,

sendo necessrios mecanismos aptos a no s proteg-lo, mas tambm a

renov-lo. Sob este aspecto, fundamental no apenas a imperatividade de

uma legislao slida, mas tambm um planejamento tcnico de como se

projetar a organizao do Municpio em seu desenvolvimento. O Urbanismo

neste cenrio uma pea chave, ao definir como a atuao pblica se

pautar, e qual o regime a se aplicar conduta particular de cada pessoa.

Aps essas breves consideraes, cumpre dizer que este trabalho tem

como objeto a anlise de conflitos levados ao Supremo Tribunal Federal, onde

numa ponta se encontra o Municpio, pessoa poltica dotada de autonomia,

competncias e deveres quanto a preservao ambiental e organizao

urbana; e noutra, direitos individuais. Preliminarmente, discorri sobre o

federalismo, o sistema de competncias que adotamos desde 1988 e a

importncia do Meio Ambiente e do Urbanismo. Antecipo que neste estudo


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procurei encontrar um equilbrio para as duas situaes, na tentativa de

conjugar o que se entende por interesse pblico, que muitas vezes se

apresenta abstratamente e inalcanvel ao senso comum, e a atividade dos

administrados.


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2. Metodologia

Ao se iniciar o curso Escola de Formao de 2004, na Sociedade

Brasileira de Direito Pblico, a todos os seus alunos foi proposta a realizao

de uma monografia a respeito da Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,

desde a promulgao da Constituio Federal de 1988. Dentro deste vasto

campo de pesquisa escolhi discutir a autonomia do Municpio no nosso sistema

federativo, por considerar um tema relevante, porm, pouco discutido.

Influenciada tambm pelas aulas do curso Direito das Cidades, realizado no

presente ano, cheguei ao ponto que aqui ser tratado: aspectos de Direito

Ambiental e Urbanstico frente s competncias municipais.

Alguns problemas surgiram durante a elaborao do trabalho. O tema

no apresenta uma unidade, por se tratar de matrias ainda em

desenvolvimento no meio jurdico brasileiro. Basta lembrar que o status

atribudo ao Meio Ambiente no encontra precedentes em Constituies

anteriores, e que a aprovao do Estatuto da Cidade de 2001. Alm disso,

alguns acrdos que considerava importantes ao que desenvolvo aqui no

estavam disponveis no site do STF, vindo eu ter conhecimento deles somente

por meio de informativos ou ementas.

Dentre os acrdos que selecionei1, encontram-se os Recursos

Extraordinrios n 121.140-4, 178.836-4, 204.187-4 e 235.736-7. Dessa

forma, adianto que por essas linhas no se busca fazer nenhuma afirmao

sobre como o STF tem se orientado a respeito dos aspectos aqui debatidos.

Penso que, para que isso fosse possvel, necessrio seria contemplar maior

quantidade de decises. A pretenso que tenho considero mais simples: meu

objetivo uma reflexo, um debate e especialmente a tentativa de conhecer

1 O processo preliminar de escolha de julgados foi possvel graas ao site do Supremo Tribunal Federal, especificamente em pesquisa simultnea de Jurisprudncia, onde, a partir de determinadas expresses ligadas ao tema (tais como interesse local, competncia municipal, meio ambiente) era possvel saber, mesmo que superficialmente, o que era levado discusso em nosso Tribunal Constitucional.


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melhor o tratamento que o maior Tribunal do Brasil atribui aos

questionamentos que a ele chegam, relacionados aos Municpios e suas

questes de direito ambiental e urbanstico, especialmente frente aos

administrados.


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3. O Federalismo e suas bases

O Federalismo como foi conhecido inicialmente pressupe a

descentralizao poltica, e compreende um governo central e diversos centros

autnomos de poder, todos convivendo em um sistema poltico - jurdico

harmnico, concebido pela repartio de competncias. Ao governo central

reservada a Soberania da Nao, cabendo-lhe a promoo dos interesses

nacionais atravs de uma esfera de competncias expressamente definidas

pela Constituio e que abrange todo o territrio federal, garantindo unidade

poltica e econmica. J os diversos centros perifricos de poder so

caracterizados pelas competncias remanescentes, que apenas podem ser

exercidas dentro dos limites de seus espaos fsicos. Cada unidade federativa

tem seu prprio Poder Executivo, Legislativo e Judicirio.2

O Poder Pblico encontra-se ento duplamente condicionado, uma vez

que sua atuao frente aos administrados ocorre atravs da atividade central,

representada pela Unio, e da atividade dos demais entes polticos,

representados pelos Estados, sem que haja nenhuma relao de hierarquia

entre as duas classes. Juridicamente, as pessoas polticas so iguais entre si,

pois todas tem a mesma origem na Constituio, a qual outorga a cada uma

delas um conjunto de competncias irredutvel e impenetrvel, exercidas com

independncia total.3 Importante destacar neste ponto: 1. A necessidade de

uma Constituio rgida a dar estabilidade e segurana ao Estado institudo; e

2. a importncia da Corte Constitucional na consagrada Tripartio de Poderes,

uma vez que a ela se reserva o controle de legalidade das atividades do Poder

Executivo e Legislativo em todos os seus mbitos polticos, cabendo-lhe

assim, constante observao quanto autonomia de cada unidade.

2 Antnio Jos de Mattos Neto, Competncia Legislativa Municipal sobre Meio Ambiente, p. 233. 3 Carlos Ari Sundfeld, Fundamentos de Direito Pblico, p.185.


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Este modelo clssico de Federalismo foi adaptado pelo Brasil4, e desde a

promulgao da Constituio Federal de 1988 o Municpio foi elevado a

condio de ente federado.5 O regime poltico anterior, na tentativa de melhor

controlar o acesso da populao as decises estatais, somente previa eleies

diretas municipais, excluindo-se deste campo as Capitais e os Municpios

considerados de segurana nacional. Ainda por esta razo, aos Municpios

eram destinadas inmeras tarefas, sem, no entanto, haver recursos

correspondentes para que pudessem realizar de maneira adequada as

prestaes as quais estavam obrigados. Pretendia-se com isso o

enfraquecimento de qualquer fora poltica que pudesse surgir nas cidades,

fazendo com que seus governantes seguissem as diretrizes propostas pelo

Estado e especialmente pela Unio, a fim de receber a verba oramentria

necessria a sua administrao. Desta forma, o Municpio no apresentava

uma autonomia poltico administrativa de fato.6

Atenta a este aspecto, a Constituio Federal atual assegurou a

autonomia financeira do Municpio, que hoje dispe de uma receita tributria

considervel.7 A competncia administrativa municipal em relao aos seus

interesses peculiares, assim como sua competncia legislativa a esses mesmos

aspectos, tambm era aceita no passado. A inovao que o Municpio

adquiriu autonomia poltica mediante sua prpria Lei Orgnica8, o que antes

no era possvel, uma vez que a carta poltica municipal era da competncia do

Estado no qual o mesmo se encontrava.9

4 Esse fato, at a Constituio Federal de 1988 gerou polmicas quanto a possibilidade do Municpio ser parte integrante da Federao, sendo o Professor Jos Afonso da Silva um dos juristas contrrios a esse entendimento. 5 Artigo 18 A organizao poltico administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos entre si, nos termos desta Constituio. 6 Dalmo Abreu Dallari, Autonomia Municipal na Constituio Federal de 1988, p. 231. 7 Artigo 156 Compete aos Municpios instituir imposto sobre... Artigo 158 Pertencem aos Municpios... 8 Artigo 29 O Municpio reger-se- por lei orgnica , votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: 9 Adlson Abreu Dallari, Autonomia Municipal na Constituio Federal de 1988, p. 232 233.


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Devo acrescentar que isso ainda no o suficiente para estar

configurado o Estado Federal. Este pressupe afinidade institucional entre

Unio, Estados e Municpios para a consecuo de seus interesses comuns,

alm de mecanismos para evitar-se prejuzos decorrentes da associao, como

o caso das excees previstas nos artigos 34 e 3510 da Constituio Federal.

Deseja-se o desenvolvimento de todas as pessoas polticas, e a repartio de

competncias facilita a realizao das aes estatais e lhes torna mais rpidas

e eficientes. A morosidade e os equvocos do plano central e regional ao

atendimento dos chamados da sociedade so em muito diminudos pela prtica

municipal, que no entanto, ainda encontra barreira nos recursos escassos que

contam a maioria das Prefeituras do pas.

A Democracia na qual se sustenta nossa Repblica tambm ganha

vigor, ao permitir maior acesso da populao as decises que a afetam

diretamente, em razo da maior proximidade do Poder Pblico aos

administrados. O Poder se torna mais legtimo na medida em que os interesses

dos indivduos tm origem similar e so conhecidos mais de perto; e na

medida em que sua fiscalizao se torna mais presente. Que isto, no entanto,

na gere iluso: muito de nossa poltica no acessvel a populao.

10 Artigo 34 A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: ...... Artigo 35 O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio nacional, exceto quando: .......


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4. Competncias Constitucionais e o papel do Municpio

A repartio de competncias constitucionalmente , como j expressei,

essencial ao Estado Federal na sua descentralizao de poder. ela que torna

possveis e eficientes as atuaes da Unio, dos Estados e dos Municpios no

mesmo territrio e sobre o mesmo povo. No Brasil, de um modo generalizado,

pode-se dizer que elas so enumeradas para a Unio, indicativas para os

Municpios, enquanto que aos Estados elas so remanescentes.11

No se pode considerar a possibilidade de atividade estatal que no

esteja condicionada por lei. Por isso, as competncias constitucionais, num

primeiro momento, devem ser divididas entre a legislativa e a material. Na

legislativa, esto as competncias exclusiva, privativa, concorrente e

suplementar. J na competncia material, encontram-se a exclusiva e a

comum.

Necessrio quanto as competncias legislativas saber que : 1. a

exclusiva refere-se s produes normativas indelegveis pela Unio, como por

exemplo, as enumeradas no artigo 22, I da Constituio Federal12 ; 2. a

privativa a que pode ser delegada pela Unio, nas hipteses estabelecidas no

artigo 22, nico13 mediante lei complementar; 3. a concorrente, contida no

artigo 2414, diz respeito as situaes em que podem atuar sobre a mesma a

11 Artigo 25, 1 So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio 12 Artigo 22 Compete privativamente a Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; 13 nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. 14 Artigo 24 Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, histrico, turstico e paisagstico; 1 No mbito da competncia concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.


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matria a Unio e os Estados e o Distrito Federal, dentro dos limites da

Constituio, que prev para a Unio a realizao de normas gerais; e 4. a

suplementar corresponde s competncias para detalhar norma geral ou

mesmo suprir a falta ou omisso de regra geral ou princpio, definida no artigo

24, 2.15 O Direito, dentro de seu dinamismo e na busca por um Federalismo

de cooperao, tem feito com que essas classificaes estticas dem lugar a

um movimento de transformao do que antes era competncia legislativa

exclusiva em concorrente. Destaco que ultrapassado o ideal de atuao

legislativa isolada da Unio, dos Estados e Distrito Federal e dos Municpios. A

coordenao entre as trs pessoas polticas o que permite que haja coerncia

entre os imperativos que cada uma produz.

A competncia material, por sua vez se classifica como : 1. exclusiva,

presente no artigo 21, que tambm indelegvel e realizvel pela Unio; e 2.

Comum, que diz respeito a responsabilidade que todas as pessoas polticas

tm em atuar sobre as matrias enumeradas no artigo 23.16 Ao contrrio do

que a primeira vista poderia parecer, a competncia material exclusiva no

equivale legislao exclusiva de seu ente.17

Para este trabalho interessa, dentro desse contexto, delimitar a

competncia municipal, que definida por duas expresses : interesse local

e no que couber.18 A partir da verificao das competncias de todas as

pessoas polticas possvel se concluir que: 1. so privativas dos Municpios as

15 2A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 16 Artigo 23 competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico e cultural; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VIII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 17 A esse respeito, o autor Paulo Affonso Leme Machado exemplifica com o artigo 20 da Constituio Federal, que elenca bens da Unio, nos quais, no entanto, incide legislao estadual e municipal. 18 Artigo 30 Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local II suplementar a legislao federal e estadual no que couber


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competncias relativas ao interesse local, no podendo haver delegao a

qualquer outra pessoa nem seu condicionamento alm do previsto na Carta

Federal, seja pela Unio ou pelo Estado; 2. tambm possvel, apesar da

Constituio explicitamente assim no definir, que os Municpios supram

omisses de lei federal ou estadual que impeam ou dificultem sua atuao.

Assuntos de interesse local, para uma melhor explicao, so aqueles que

afetam o Municpio diretamente e de maneira a ele particularizada; so

assuntos que apesar de ter maior amplitude no mbito municipal afetam

indiretamente ao Estado e Unio, motivo pelo qual no lhes so exclusivos,

mas predominantes. O interesse local no precisa estar presente em toda a

extenso do Municpio, podendo afetar somente parte dele; e no impossvel

que haja conflito dentro do seu territrio, porque o interesse local, como

qualquer outro, no sempre pacfico.

No se pode esquecer que as competncias no se encontram

totalmente concentradas nos artigos citados; o problema encontra-se

justamente na necessidade de uma interpretao integrativa da Constituio

Federal, que em diversos artigos cuida das obrigaes destinadas a Unio, aos

Estados e aos Municpios, e que muitas vezes se confundem. Nesse sentido, o

ideal procurar, atravs da interpretao constitucional, uma atuao que

compatibilize a legislao e a equivalente administrao das trs esferas

polticas, tendo por finalidade o atendimento s prerrogativas dos

administrados. A dificuldade surge na definio de limites claros, o que

somente acontece em casos concretos, e ainda assim com algum grau de

incerteza. Quando a um poder se sobrepe outro, quando a ampliao de

determinada competncia de um ente federado no amparada juridicamente

e interfere na atividade legtima de outro, torna-se necessrio a anlise da

questo pelo Poder Judicirio.


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5. Meio Ambiente e os parmetros de sua proteo

A preocupao com a questo ambiental teve sua primeira

demonstrao jurdica nos Estados Unidos, que na dcada de 70 do sculo

passado editou uma lei sistemtica sobre a matria, sendo nisso seguido pelos

pases da Comunidade Econmica Europia. Esses pases estavam at ento

em situao de crescente expanso tecnolgica e populacional, reflexo de uma

economia cada vez mais complexa. De um outro lado, encontravam-se os

pases em desenvolvimento, que dependiam de estratgias que os tornassem

competitivos no mercado internacional.19

Desse modo, foi a necessidade de proteger-se o que o desenvolvido

parque industrial dos pases do Norte no conseguiu atingir do meio ambiente,

sobretudo o natural; e no permitir que o mesmo acontecesse aos pases em

processo de franca modernizao produtiva (onde o centro do problema situa-

se em harmonizar fatores de ordem econmica e social), que deu origem a

essa disciplina legal. Atualmente, a comunidade internacional, de maneira

quase unnime, reconhece o carter fundamental de um desenvolvimento

sustentvel, capaz de suprir s necessidades bsicas tendo em vista o futuro, e

de garantir a preservao e renovao dos recursos naturais existentes.20

O Brasil tambm seguiu essa tendncia e o nosso Direito respondeu s

expectativas quanto ao meio ambiente atravs dos parmetros definidos pelo

artigo 225 da Constituio Federal21, que contempla os denominados Direitos

Difusos, na qual ele se encontra. Estes so interesses que requerem especial

cuidado, uma vez que so indivisveis, e pertencem a um nmero

indeterminado de indivduos. No so eles a reunio de direitos de vrias

pessoas para que constituam outro, mas sim, um nico direito a todos

19 Lus Roberto Barroso, Proteo do Meio Ambiente na Constituio Brasileira, p. 58 59. 20 Lus Roberto Barroso, Proteo do Meio Ambiente na Constituio Brasileira, p. 58 59. 21 Artigo 225 todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.


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destinado de forma igual e indisponvel por qualquer pessoa, fsica ou poltica.

Ainda em outros artigos constitucionais o Meio Ambiente tutelado frente a

outros interesse, servindo de limites a eles.22

A ordem constitucional vigente valoriza o meio ambiente no como um

fim sem si mesmo. Sua normatizao surgiu a medida que os efeitos nocivos

de transformao dos espaos naturais se tornaram superiores aos seus

resultados, comprometendo a sade fsica e mental do ser humano, e a

possibilidade de renovao do desenvolvimento econmico e social. A

dignidade humana pressupe qualidade de vida, um conceito multifacetrio.

Ele se fundamenta na salubridade, no bem-estar psicolgico e nos meios

materiais que aumentam as conquistas pessoais do indivduo. Tudo isso deve

ser balanceado pelo Direito, visando proteo no s das pessoas que

querem preservar reas verdes para seu deleite, ou de outras que expandem

suas atividades produzindo mais resduos, mas sim dos interesses da

coletividade. Se vivemos numa verdadeira Democracia, ela no pode admitir

que da explorao de bens de uso comum do povo, como o Meio Ambiente,

somente aproveite de seus benefcios determinadas pessoas, enquanto que

seus prejuzos a todos so compartilhados. A conduta humana avana

livremente at ser limitada coercitivamente, mas sempre que o Direito se

contrape realidade ele tende a perder todo o seu significado. No pode uma

norma que objetiva proteger o Meio Ambiente conflitar de forma irreparvel

com o direito liberdade econmica, celebrado pela Constituio Federal, e

ainda mais pelos administrados. Por isso, os meios legais tm de criar modos

em que a esfera ambiental seja mantida sem que isso implique

condicionamento completo da atividade econmica.

Um dos pontos que produz maior discusso o fato da legislao

ambiental no vincular de fato a conduta dos indivduos, uma vez que a

preveno s ocorreria via sancionatria. Como se constata, o Direito no tem

poder para modificar a realidade diretamente. E se numa determinada situao

22 Artigo 170,IV


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parecer mais sedutor descumprir o ditame legal, aceitar a sano e continuar

lucrando com a atividade vedada? A essa pergunta, faz-se outra: cumpre a

legislao ambiental papel meramente simblico? Arrisco dizer que, como

qualquer outra norma, ela somente eficaz quando encontra espao dentro do

mundo ftico. Se este no aceitar o que preceitua o Direito, qual seria ento a

funo deste?

Para dar prosseguimento monografia e cumprir sua misso, filio-me a

idia de que a Constituio Federal no possui carter meramente

programtico; dever poder de todos os mbitos polticos implementar o

que ela determina. Sob esse ngulo, aplica-se matria ambiental as

disposies acerca de competncia, onde a Unio coube a produo da Lei n

6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e tem carter

direcionador para a conduta dos Estados e Municpios23; a Lei n 7.347/85,

que define a Ao Civil Pblica e a Lei n. 9.605/98 sobre Crimes Ambientais.

Aos Estados no h qualquer meno a competncia exclusiva sobre Meio

Ambiente, mas pela leitura de determinados dispositivos legais federais

possvel notar o carter supletivo da legislao estadual. Aos Municpios, como

no poderia deixar de ser, tambm h o dever frente questes ambientais,

em razo de seu interesse local e naquilo que lhe couber suplementar.

Menciono aqui que a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, tem um captulo

sobre poltica ambiental.24

23 artigo 6 1 - Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, elaboraro normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. 2 - Os Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, tambm podero elaborar as normas mencionadas no pargrafo anterior. 24 Artigo 180 O Municpio, em cooperao com o Estado e a Unio promover a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente.


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6. A relao do Urbanismo tutela ambiental no contexto municipal

O trabalho ficaria destitudo de qualquer sentido se associasse Meio

Ambiente somente idia de natureza. Ao se refletir sobre este tema,

geralmente se pensa em espaos ainda no transformados pela ao humana,

o que quase impossvel. No h como fragmentar natureza, homem e

cultura, trs conceitos que se complementam e que na prtica no se

sustentam sozinhos. O Direito enxerga o Meio Ambiente como se o ser humano

dele no fizesse parte, transformando-o em produto a ser consumido. Porm,

da interao do indivduo com o meio natural, se concretiza sua cultura, que

fica patente onde quer que exista sociedade. a partir desta premissa que o

Urbanismo surge como instrumento de uma poltica ambientalista. Enfatizo

tambm trecho do Recurso Extraordinrio n 121.140-7, que assim cita: o

objeto da tutela jurdico urbansticas so, como visto, os bens culturais

ambientais, mas estes se situam em algum lugar, que fica contaminado por

sua presena, pelo que se transforma no meio ambiente cultural que, assim

em conjunto, constituem (bens e meio) o que chamamos de patrimnio

cultural ambiental, patrimnio cultural urbanstico ou tambm, patrimnio

ambiental urbano. .25

O Urbanismo por si s um conjunto de medidas estatais que tem por

objetivo a organizao dos espaos habitveis. Tem ele assim a mesma

finalidade que a proteo ambiental - dignidade da pessoa s que sob outro

vis. Este direito fundamental pelo Urbanismo buscado atravs de uma

legislao, aliada ao planejamento e execuo de obras que consubstanciam a

harmonia e o equilbrio das funes urbanas consideradas essenciais:

habitao, trabalho, circulao e recreao. Tem o urbanismo a tarefa de

racionalizar, coordenar e controlar tudo aquilo que envolve a vida das cidades,

sob a batuta do Estado. Intervm suas normas em mltiplos aspectos da

urbe, seja na organizao espacial das atividades do Municpio, ou na diviso

25 Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, Revista dos Tribunais, 1981, p. 494.


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equilibrada da populao nestes mesmos espaos, para que sejam promovidas

as suas potencialidades plenamente. o Estado que dita como ele ocorrer,

tendo em vista os direitos individuais, principalmente o de propriedade. Fica

agora registrado a sua relativizao, j que a propriedade atender a funo

social dentro do desenvolvimento urbano. Ela no pode contrariar a evoluo

do Municpio; h de prevalecer o interesse pblico sobre o privado, fazendo

legtimo o poder de polcia do Estado, em qualquer de suas esferas polticas.

Aqui vale a tambm clssica lio de que a vida em comum pressupe que seja

cedida uma parcela da liberdade individual de cada um.

As regras de planejamento urbano e uso do solo urbano, que

acabaram redundando, principalmente nas dcadas de 60 e 70, nos chamados

Planos Diretores Municipais, tiveram como objetivo estabelecer uma

programao do solo urbano, considerando os servios pblicos que deveriam

ser prestados em decorrncia desse uso. A localizao, a proibio de

utilizao de prdios de propriedade horizontal em determinadas reas da

cidade, vinculam-se, basicamente, ao servio de infra-estrutura de gua e

esgoto. Uma vez estabelecida a rede de esgoto, numa determinada rea da

cidade, essa previamente planejada, tendo em vista determinado nmero de

pessoas. A medida que as cidades brasileiras careceram desse tipo

planejamento, tivemos um afluxo de demando no servio da infra-estrutura

municipal urbana que acabou implodindo a possibilidade da prestao desse

servio. Essa a razo bsica do planejamento urbano. Temos que ter

presente que todas as decises municipais sobre planejamento urbanos e uso

do solo urbanos tm a ver, numa ligao finalstica, com os servios urbanos

da competncia do Municpio.26

A unificao das normas gerais de urbanismo encontram-se, desde

2001, no chamado Estatuto da Cidade, que veio regular, como exigia o artigo

26 Trecho do voto do Ministro Nelson Jobim no Recurso Extraordinrio n 193.749-1.


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24, I, 1, o artigo 182 da Constituio Federal27. Refora-se a competncia

do Municpio em relao ao urbanismo quando se analisa conjuntamente o

artigo 30,VIII.28 O Estatuto da Cidade imps princpios e diretrizes tcnicas

bsicas para a atuao dos Estados e principalmente dos Municpios na poltica

urbana. Destaco aqui a obrigatoriedade de fato da instituio do Plano Diretor

para as cidades com populao superior a vinte mil habitantes, que o Estatuto

da Cidade imps. Verifica-se a partir dele a preocupao com o uso da

propriedade urbana condicionado a segurana e ao bem-estar coletivo, e

protegendo o equilbrio ambiental.

27 Artigo 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerias fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 28 Artigo 30, VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano;


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7. Anlise de decises do STF

Necessrio fazer algumas observaes antes da anlise dos acrdos: foi

dada nfase s questes materiais levadas a discusso. Neste texto no

incidem questes procedimentais, nem ateno ao fato da deciso ser

proferida por este ou aquele Ministro. Interessa proposta do trabalho uma

viso geral dos julgados escolhidos, e no de determinada Ministro em relao

a outro.

7.1. Recurso Extraordinrio n 121.140-7 Rio de Janeiro

Este um Recurso Extraordinrio onde fica muito claro os interesses

contrapostos do Municpio e do Administrado, sendo que a fonte do conflito foi

estabelecida com o advento do Decreto Municipal n 7.046 de 1987, que

elevou prdio urbano a condio de patrimnio cultural. Interessante ressaltar

que a ao que deu origem a este recurso foi interposta antes da promulgao

da Constituio Federal de 1988, e julgada tendo em vista a Emenda n 01 de

1969. Isto aconteceu em perodo em que se reforava nos meios jurdicos

brasileiros a corrente municipialista. Pode-se notar que mesmo em

consonncia com a Carta Constitucional anterior, tal deciso corresponde s

expectativas que hoje esto concretizadas quanto s competncias municipais

em relao a preservao ambiental e histrica.

Assim, precisa-se dizer que o R.E. foi interposto pela Prefeitura do Rio

de Janeiro contra Mandado de Segurana concedido pelo Tribunal de Justia do

Rio de Janeiro em favor de Daniel Klabin. De forma bastante simplificada,

decidiu-se pela ilegalidade do Decreto, uma vez que o mesmo resultava em

impor ao proprietrio de imvel urbano de fins residenciais limitaes que no

as gerais, em razo de proteo ambiental sem fundamentao legal. O


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Administrado ainda sustentou o reconhecimento da competncia municipal

para legislar sobre proteo ambiental, o que no chegou a ser debatido pelo

Tribunal.29

Por sua vez, a Municipalidade alegou que o Decreto foi expedido sob o

prisma altrustico de ver preservados conjuntos arquitetnicos de inegvel

valor histrico, com nfase para os reflexos pertinentes proteo ambiental

do bairro do Cosme Velho e parte do de Laranjeiras, e que estaria dentro de

suas prerrogativas a expedio de normas de planejamento urbanstico que

objetiva o resguardo de valores estticos e paisagsticos, bens comunitrios

que devem ser fiscalizados para que sejam preservados. A concesso do

Mandado de Segurana, por sua vez, teria lesado a competncia municipal

para legislar sobre proteo ambiental, alm de patrimnios de valor histrico

e cultural, que na ordem constitucional atual estaria estabelecida no artigo 30,

incisos I e IX.

Dessa forma, encontra-se de um lado o direito de propriedade do

Administrado em dispor de seu patrimnio da maneira que desejar e o dever

do Poder Pblico, representado pelo Executivo municipal, em exercer poder de

polcia na tutela de bens ambientais e culturais, ambos com fundamentao

constitucional apresentada pelos Ministros do STF, mas com prevalncia desta

ltima corrente.

Restou claro o entendimento do Tribunal em aceitar que tem o Municpio

o poder de imperativamente impor aos particulares restries ao direito de

propriedade, j que este no um direito de carter absoluto. O poder de

impor restries aos indivduos justamente um dos elementos que

identificam o Estado, em qualquer de suas esferas polticas. Isto no poderia

ser diferente em relao s questes ambientais e urbansticas, que pressupe

tutela do Poder Pblico na esfera municipal, tendo em vista o interesse local.

29 Destaco o fato de que a proteo ambiental defendida pelo decreto inclui bens que no naturais, como edificaes. Isso permite compreender-se que o ambiente aqui considerado como a interao entre o ser humano e o espao habitado, no somente o natural.


21

Tenho que enfatizar que se a Constituio Federal no artigo 5, XXII

reconhece como fundamental o direito de propriedade, em seu inciso posterior

a condiciona funo social. A questo ento seria delimitar os limites de tal

expresso dentro do Estado Democrtico em que vivemos, mas isso no

significa que a determinao de seu contedo encontra-se a disposio dos

particulares ou do Estado, variando segundo critrios sob os quais no incide

qualquer tipo de controle, sob pena de ser vulnerada a segurana jurdica.

A Constituio Federal a qual estamos condicionados tambm consagra

como fundamentais o meio ambiente e o patrimnio cultural, histrico,

artstico, paisagstico, e no caso em questo, so estes os limites do direito do

Administrado. No se pode admitir que em relao a um bem que no

pertence exclusivamente a um indivduo possa ele decidir seu destino. Se a

pose pertence ao Administrado, e isso no negado, o valor que caracteriza o

bem pertence a coletividade, e a sua modificao estrutural faria a

Constituio cair em descrdito, ao no ser cumprido o que prescreve: de que

adiantaria proclamar o dever do Estado quanto ao patrimnio ambiental e

cultural se no mundo extra jurdico isso no se realiza?

Cabe analisar se a restrio ao direito de propriedade poderia se realizar

por ato do Poder Executivo, ou se essencial que seja feita por lei. Necessrio

se torna colocar na balana as conseqncias das duas medidas, alm de

coloc-las frente a fundamentao que tenha mesma origem: a Constituio

Federal. Tradicionalmente, restries de direito somente so possveis pela via

legislativa; com isto, busca-se reduzir abusos cometidos pelos

administradores. No entanto, quando o ato encontra-se vinculado a

determinao constitucional sob a qual no resta, por juzos de

proporcionalidade, qualquer dvida quanto a medida tomada, no h de se

falar em ilegalidade. O princpio constitucional que norteia a tutela ao meio

ambiente e ao patrimnio histrico por si s motivo suficiente para legitimar

a ao do Poder Executivo. Esperar que deciso de tal vulto passe pelo lento


22

processo legislativo que caracterstico da funo colocar em risco algo

impossvel de ser reparado. De outro lado, se a restrio imposta ao

Administrado for injusta, cabe-lhe a via de indenizao.

O Decreto, tem assim, o escopo de preservar o que a natureza realizou

ou aquilo que obra do homem e diz respeito a identidade nacional, como

expresso de sua personalidade que transcendeu o tempo. O capital a

disposio da iniciativa privada pode colocar em risco bens que tm valor

etreo e econmico para a sociedade. No podemos negar o que representa

para uma cidade como o Rio de Janeiro, e tantas outras, suas belezas naturais

e artificiais. No por acaso, o Rio tema de diversas canes e recebe

milhares de turistas anualmente; o que faz de seu patrimnio um meio de

vida. O particular, se quer exercer de forma plena o direito de propriedade,

tem ele a opo de o fazer em outro lugar. Caso tpico da supremacia do

interesse pblico sobre o privado, extremamente discutido no Direito

Administrativo.

7.2. Recurso Extraordinrio n 178.836-4 So Paulo

Neste Recurso Extraordinrio questionada a Lei n 5.685/1990 do

Municpio de Ribeiro Preto que determina com sua vigncia corredor

comercial onde antes era rea residencial.

O Mandado de Segurana que pressuposto deste Recurso foi denegado

pelo Tribunal de Justia de So Paulo. Por meio dele, o Administrado Antnio

Novaes e outros alegaram que tal lei restringia-lhes o direito de construir,

resultando em ofensa ao direito de propriedade, ao direito adquirido,

isonomia e ao artigo n 182, 1 e 2.


23

Os recorrentes fundamentam da seguinte forma: eles compraram o

terreno com o intuito de construir prdio residencial, pediram licena para tal

empreendimento, preenchendo todos os seus requisitos, e antes que ela fosse

concedida, a Lei n 5.685/1990 transformou a rua onde se encontraria o

imvel em local que no o comporta. Porm, os fatos de terem realizado o

pedido de licena, existir imveis de igual utilidade na regio e no haver Plano

Diretor no Municpio, constituiria seu direito adquirido.

O STF novamente reconhece no caso a autonomia do Municpio para

dispor sobre seu espao urbano ao realizar sua poltica de zoneamento.

Tambm se discute o carter relativo do direito de propriedade, condicionado

sua funo social. Para a anlise em questo, irrelevante o pedido de licena,

que somente projeta uma pretenso, e no direito. Alm disso, os Ministros

concordaram no sentido de que se outros particulares tinham imveis

residenciais na referida regio, deveria verificar-se sua temporalidade: se

anterior a Lei, constituiria direito adquirido de seus proprietrios; se posterior,

seria violao legal que resultaria em sano administrativa, e no em direito a

tratamento igualitrio aos Administrados recorrentes.

Outra questo que se levantou diz respeito a necessidade de haver Plano

Diretor a definir diretrizes gerais de edificao e restrio ao uso da

propriedade. Condicionar a concretizao da funo social da propriedade, em

relao as exigncias de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor faria

com que o argumento utilizado pelos Administrados fosse baseado em

flagrante ilegalidade, uma vez que a Constituio determina sua

obrigatoriedade aos Municpios com populao superior a vinte mil pessoas.

No pode lei alguma contrariar ou flexibilizar disposies constitucionais, e

menos ainda a ausncia da mesma. Mesmo no existindo Plano Diretor no

Municpio de Ribeiro Preto, existe para todo o territrio nacional a

obrigatoriedade de observncia a funo social da propriedade. Se o contedo

de tal preceito vago por lhe faltar lei definidora, no competncia do

Judicirio defini-lo, mas somente quantific-lo, tendo em vista o princpio da


24

proporcionalidade. Alm disso, o interesse local j legitima o poder do

legislativo municipal para a Lei questionada, no sendo necessrio Plano

Diretor, que ao final seria um desdobramento funcional dessa competncia

exclusiva.

Apesar de todas essas assertivas conduzirem concluso de que

realmente os recorrentes tem seu direito de construir relativizado, h um

argumento a eles favorvel e que a meu ver plausvel. Nos dizeres do

Ministro Marco Aurlio o planejamento urbano simplesmente indicativo para

a iniciativa privada, em razo do artigo 174 da Constituio Federal30. De fato,

no se pode impor aos particulares restries quanto ao usufruto da cidade

sem quem haja razo para isso. Se na regio encontram-se outros prdios

residenciais, poderia ser concedida a licena para constituir imvel tambm

residencial, correndo por conta e risco dos administrados as conseqncias

com as quais tero de conviver, uma vez que o planejamento visa justamente

implementar o ordenamento das atividades no Municpio tendo em vista a

qualidade de vida dos administrados. Em quase nada, imagino, atrapalharia os

indivduos uma residncia em rua que somente consta comrcio, mas o

reverso pode no ser verdadeiro. No entanto, o Poder Pblico no pode gerir a

vida particular das pessoas, se a atuao delas nenhum prejuzo traz aos seus

semelhantes.

7.3. Recurso Extraordinrio n 204.187-4 Minas Gerais

Recurso Extraordinrio n 235.736-7 Minas Gerais

Estes dois Recursos Extraordinrios tm em comum trs aspectos:

recorrido, o Municpio de Belo Horizonte; recorrentes, postos de revenda de

combustvel; e motivados por Lei que disciplinam o ordenamento do espao

urbano ao regulamentar distncia mnima entre estabelecimentos.

30 Artigo 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.


25

Comearei pelo Recurso mais antigo (235.736-7), que data de 2000 e

versa acerca da Lei n 6.978/1995, que determina distncia mnima de 200

metros entre postos de gasolina e outros estabelecimentos, tais quais escolas,

igrejas e supermercados.

O pedido interposto no Tribunal de Justia de Minas Gerais foi denegado,

e assim no foi concedido o direito de construo do posto de combustvel ao

Administrado. A CIA Brasileira de Petrleo Ipiranga, recorrente neste Recurso,

alegou ter existido violao ao direito de livre exerccio profissional e

econmico, e ao direito adquirido; alm de serem vulnerados a livre

concorrncia , a defesa do consumidor, a esfera particular de deciso dos

administrados e o desenvolvimento das funes sociais da cidade.

Cumpre dizer o que se questiona. O Administrado antes da promulgao

da lei havia requerido alvar de funcionamento, que acabou sendo negado em

razo da localizao do imvel, que ficaria, a menos de 200 metros, entre uma

igreja e um supermercado.

No segundo Recurso (204.187-4) o problema envolve a Lei

n2.390/1974, modificada pela Lei j citada. O Tribunal de Justia de Minas

Gerais denegou Mandado de Segurana da empresa Central Pneus Ltda, que

tambm alegara ofensa ao direito de livre concorrncia e liberdade profissional.

Aqui, a distncia estabelecida pela Lei de 800 metros entre estabelecimentos

de revenda de combustveis.

O STF decidiu pelo no provimento dos dois Recursos. No primeiro no

h de se falar em direito adquirido apenas pelo pedido de alvar de

funcionamento anterior a lei que determina limitao espacial. E para os dois

casos cabvel o entendimento de que o zoneamento realizado pelo Municpio

de Belo Horizonte legtimo, porque est dentro de sua competncia o


26

ordenamento de atividades no solo urbano. Nas hipteses apresentadas, isso

devido em razo da alta periculosidade representada pela atividade de posto

de gasolina, seja em relao ao meio ambiente, seja em relao aos

indivduos.

Claro tambm fica que o Municpio no interfere na economia como

sustentam ambos os recorrentes, limitando o direito de livre concorrncia e

liberdade profissional. Seria assim se a condio imposta realizao da

atividade no fosse respaldada por qualquer juzo de razoabilidade. Nos casos

apresentados, ele claro: segurana em virtude de atividade de risco. Alm do

mais, no houve proibio de que postos se instalassem em outras partes do

Municpio, desde que obedecidas as distncias mnimas; e na ordem econmica

da Constituio Federal, a demanda que determina o mercado, atuando o

Estado na economia apenas subsidiariamente.

Por fim, e esta uma observao particular, parece que quando se alega

direito adquirido e em seguida se relaciona outros artigos constitucionais,

seriam estes muletas daquele, reforando-o quando j parece ntida a

inexistncia do direito do Administrado, havendo mera pretenso que no

vincula o Estado.


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8. Concluso

Da anlise dos acrdos selecionados possvel se perceber que se a

autonomia do Municpio em relao ao Meio Ambiente e Urbanismo antes da

promulgao da Constituio Federal de 1988 era simblica, hoje ela se realiza

em vivas cores. O Meio Ambiente e o Urbanismo tambm so valorizados, e o

Poder Pblico ao menos se esfora para criar mecanismos para sua proteo.

O Municpio tem realmente concretizado a Constituio quanto as suas

competncias, mas isso no significa que sejam poucos os conflitos,

especialmente frente aos administrados, e isto no poderia ser diferente:

dificilmente a supremacia do interesse pblico no inclina em razo de

direitos individuais dos particulares quando o caso se relaciona pessoalmente

com o indivduo, especialmente em relao ao direito de propriedade e

liberdade econmica. Da mesma forma que o planejamento urbano e a

preservao ambiental tm em vista o princpio da dignidade da pessoa,

tambm o tem a propriedade na projeo de parte da personalidade do

homem, e a felicidade no tem um s elemento, sendo necessrio balance-los

constantemente nos casos concretos que chegam os STF.

Finalmente, encerro estas reflexes dizendo que se o Municpio ainda

no tem a mesma fora poltica da Unio e do Estado, aos poucos ele vai

trilhando seu caminho rumo a um aperfeioamento da sua atuao.


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9. Bibliografia

DALLARI, Adlson Abreu. Autonomia Municipal na Constituio Federal de

1988, in Revista de Direito Pblico n 97, So Paulo, 1991.

BARROSO, Lus Roberto. Proteo do Meio Ambiente na Constituio

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Malheiros, So Paulo, 1993.

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Meio Ambiente in Revista Trimestral de Direito Pblico, n 24, Editora

Malheiros, So Paulo

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 12 Edio, Editora


RIBEIRO DOS SANTOS, Antnio Silveira. Municpio e Meio Ambiente:

Consideraes, in Revista Trimestral de Direito Pblico .

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico, 4 Edio, 3

tiragem, Editora Malheiros, So Paulo, 2002.

Aspectos do Direito Ambiental e Urbanístico frente à Autonomia Municipal um debate sobre a visão...

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