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Organização administrativa:

Administração Direta e Indireta

Centralização, descentralização e desconcentração

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Para Hely Lopes Meirelles, Administração Pública é “todo o

aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, cujo

objetivo é a satisfação das necessidades coletivas”.

Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro, Administração Pública abrange as

atividades exercidas pelas entidades, órgãos e agentes incumbidos de

atender concretamente às necessidades coletivas.

Trata-se da atividade típica do Poder Executivo, mas também pode ser

exercido pelos Poderes Legislativo e Judiciário, ao exercerem atividade

administrativa interna (Provimento dos próprios cargos, contratação de

serviços internos, etc.).

No que se refere à prestação dos serviços pela Administração Pública,

podemos reconhecer três fenômenos distintos:

I. Centralização administrativa: Quando o Estado atua em nome próprio,

por meio de sua estrutura própria, ou seja, da chamada “Administração

Direta”.

II. Desconcentração administrativa: Quando o Estado distribui

internamente suas competências a “órgãos”, ou seja, unidades

administrativas não dotadas de personalidade jurídica. São os ministérios,

secretarias, sub-secretarias, comissões, etc. Existe organização hierárquica

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dentro da desconcentração administrativa, resultante de um escalonamento

vertical de competências e atribuições o qual tem por objetivo coordenar e

garantir eficiência no cumprimento do grande número de atribuições do

Estado e, portanto, relação de subordinação entre os órgãos.

III. Descentralização administrativa: Ocorre por meio da distribuição de

atribuições a “entidades”, ou seja, a unidades de atuação dotadas de

personalidade jurídica própria. Assim, o estado age indiretamente a partir

da “Administração Indireta” ou ainda da prestação de serviços públicos por

particulares.

A descentralização administrativa deriva da vontade estatal de conferir

determinadas atividades a entidades dotadas de personalidade jurídica

própria, com autonomia em relação ao Poder Central, exatamente para

poder cumprir com suas atribuições de maneira mais ágil, célere e efetiva.

Em razão dessa autonomia concedida às entidades da Administração

Indireta, inexiste relação de subordinação entre ambos, mas mera

vinculação funcional entre o Ministério responsável e a entidade.

No art. 4º, do Decreto nº 200/67, com redação dada pela Lei nº 7.596/87, há

uma enumeração expressa dos entes que compõem a Administração

Pública:

“Art. 4º. A administração federal compreende:

I – A administração direta, que se constitui dos serviços integrados na

estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

II – A administração indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades dotadas de personalidade jurídica própria:

a) autarquias;

b) empresas públicas;

c) sociedades de economia mista e

d) fundações públicas.”

NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Com relação à natureza e fins da Administração Pública, não muito há de

ser falado.

Natureza: A natureza da Administração Pública é a de um múnus público.

Múnus: Emprego, encargo.

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Funções que um indivíduo exerce obrigatoriamente.

Ou seja, a administração tem o encargo de realizar a defesa, conservação e

o aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade.

Fins: Os fins da administração pública resumem-se num único fim: O bem

comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador

deve ser voltada para esse objetivo. A vontade do administrador não é o

fim. Consagração do Princípio da Primazia ou Supremacia do Interesse

Público.

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

É constituída pelos serviços integrados na própria estrutura administrativa

do Estado, por meio das entidades políticas (União, Estados, Distrito

Federal e Municípios), de seus órgãos e de seus agentes, todos integrantes

da própria estrutura estatal, ou Poder Central.

Órgãos Públicos são centros especializados de competência, ou feixes de

atribuições e responsabilidades estabelecidos dentro da própria estrutura

administrativa estatal. Pode-se dizer também que são unidades de atuação

do Estado desprovidas de personalidade jurídica.

São exemplos de órgãos públicos:

Ministérios, secretarias, departamentos, comissões, repartições, etc.

CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:

Integram a estrutura de uma pessoa jurídica – Quer dizer que o órgão é

apenas parte de uma entidade dotada de personalidade jurídica própria.

Não possui personalidade jurídica – Significa dizer que um órgão não

possui capacidade de agir no mundo, ou seja, não pode firmar contratos

(exceto “contratos de gestão” com o Poder Central) e não podem ser parte

em processo, ou seja, não possuem capacidade processual (Exceto para a

impetração de Mandado de Segurança em defesa de direito subjetivo seu).

São resultado de desconcentração administrativa – Os órgãos públicos

têm origem na necessidade de se distribuir atribuições e responsabilidades

a unidades de atuação diferenciadas, não dotadas de personalidade jurídica.

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Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira – São

tipicamente os órgãos autônomos, conforme a classificação que veremos

abaixo. Possuem capacidade de dispor sobre sua própria organização

interna.

Podem firmar contratos de gestão – É o único contrato passível de ser

firmado por um órgão público, eis que, em regra, não possui capacidade

para firmar contratos. O contrato de gestão está previsto pelo artigo 37, §

8°, da Constituição Federal.

Não possui capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que

integram – Os órgãos são apenas uma “parte” da pessoa jurídica em que se

encontra, não podendo, portanto, representá-la em juízo.

Alguns possuem capacidade processual para defesa em juízo de suas

prerrogativas funcionais – Como regra geral, o órgão público, por não

possuir personalidade jurídica própria, não possui capacidade processual.

No entanto, doutrina e jurisprudência sustentam a capacidade processual de

certos órgãos para a defesa de suas prerrogativas mediante Mandado de

Segurança. Tal capacidade poderia ser utilizada quando da violação da

competência de um órgão por outro.

Não possuem patrimônio próprio – Se não possuem os órgãos

personalidade jurídica, evidentemente não podem possuir propriedade

sobre nada.

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:

I. De acordo com a posição estatal:

a) Órgãos Independentes: Está no topo da estrutura hierárquica e, portanto,

não se submete à subordinação de ninguém. Ex. Presidência da República,

Supremo Tribunal Federal, Congresso Nacional, juízes, etc.

b) Órgãos Autônomos: Não é independente, mas goza de grande

autonomia para o exercício de suas atribuições. Ex. Tribunal de Contas,

Ministério Público, etc.

c) Órgãos Superiores: Não possui independência, nem autonomia. Se

subordina aos dois citados acima, mas possui certo poer de decisão. Ex:

Gabinete, procuradorias, etc.

d) Órgãos Subalternos: Meros órgãos de execução. Ex: Depto. De

almoxarifado, Recursos Humanos, etc.

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II. De acordo com a atuação funcional:

a) Órgão singular ou unipessoal: É composto por um único agente (Juiz,

Presidência da República, etc...)

b) Órgão colegiado: Composto por mais de uma pessoa, por uma

comissão. Ex: Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Amazonas

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A idéia de Administração Indireta funda-se no conceito da descentralização

da Administração Pública, que vem a ser a distribuição de competências e

atribuições do Estado para outras pessoas jurídicas, conforme visto acima.

A Administração Indireta pode ser observada quando o poder público cria

uma nova pessoa jurídica, seja ela de direito público ou privado, e a ela

atribui a titularidade e a incumbência da execução de determinado serviço

público, ou de interesse público, exercendo, assim, a descentralização

administrativa.

Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, Administração Indireta “é o

conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados

a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de

interesse público”.

IMPORTANTE! Inexiste qualquer relação de subordinação entre as

entidades da Administração Indireta e a Administração Direta. O que

existe é mera relação de vínculo funcional entre estas entidades e o órgão

responsável.

Todas as entidades da Administração Indireta, conforme veremos a seguir,

possuem necessariamente as seguintes características:

a) personalidade jurídica própria, seja ela de direito público ou privado;

b) patrimônio próprio;

c) vinculação a órgãos da Administração Direta.

As entidades da Administração Indireta, segundo os arts. 4º e 5º, do

Decreto-Lei nº 200/67, são divididas nas seguintes espécies: Autarquias,

Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas.

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a) Autarquia (Art. 5º, I, DL nº 200/67): “o serviço autônomo, criado por

lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para

executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para

seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira

descentralizada”.

Em suma, as autarquias são entes administrativos autônomos, criados por

lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno, para a

consecução de atividades típicas do poder público, que requeiram, para

uma melhor execução, gestão financeira e administrativa descentralizada.

As autarquias, por terem personalidade jurídica de Direito Público, nascem

com privilégios administrativos típicos da Administração Direta, tais quais:

a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda e serviços vinculados às

suas finalidades (art. 150, § 2º, da CF/88);

b) Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas (DL nº 4.597/42);

c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art. 578);

d) Ação regressiva contra servidores causadores de danos a terceiros

(CF/88, art 37, § 6º);

e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF/88, art. 100, §§);

f) recurso de ofício das sentenças que lhe forem contrárias (CPC, art. 475,

III);

g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro pra recorrer (CPC, art.

188);

h) Não sujeição a concurso de credores ou habilitação de crédito em

falência para a cobrança de seus créditos (CC, art. 1571).

Possuem as autarquias capacidade específica, a qual é estabelecida na Lei

que a criou, significando que as autarquias só podem desempenhar as

atividades para as quais foram instituídas, sendo impedidas de exercer

quaisquer outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias territoriais (os

territórios), que são dotadas de capacidade genérica para todos os atos de

administração.

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As autarquias desempenham atividades públicas típicas, ou seja, o Estado

outorga, por meio de lei, à autarquia a função de desempenhar determinado

serviço público. Em função de tanto, as autarquias são denominadas de

serviços públicos descentralizados, serviços estatais descentralizados, ou

simplesmente serviços públicos personalizados.

De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as autarquias são criadas por lei

específica, de forma que a simples publicação da Lei já faz nascer sua

personalidade jurídica, não sendo necessária a realização de seus atos

constitutivos pelo Poder Executivo.

Observe-se a necessidade de ser uma lei específica para a criação de uma

autarquia, de forma que, se, por exemplo, a União desejar criar dez

autarquias, será necessária a promulgação de dez leis específicas, uma para

cada autarquia a ser criada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas,

bastará uma única lei para tanto.

Autarquias em Regime Especial:

Autarquia em regime especial é aquela instituída por lei, tais quais as

demais autarquias, porém com uma diferença: A lei que a institui a concede

privilégios específicos e maior autonomia, em comparação com outras

autarquias.

Na definição de Hely Lopes Meirelles, “o que posiciona a autarquia como

em regime especial são as regalias que a Lei criadora lhe confere para o

pleno desenvolvimento de suas finalidades específicas, observadas as

restrições constitucionais”.

Exemplos são vários: Banco Central do Brasil (Lei nº 4.595/64); entidades

regulamentadoras de profissões, tais como OAB, CREA, CREFI, CONFEA

e as agências reguladoras, tais como Agência Nacional de

Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de Energia Elétrica –

ANEEL, Agência Nacional do Petróleo – ANP, etc.

b) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº 200/67): “a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e

capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade

econômica que o Governo seja levado a exercer por fôrça de contingência

ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das

formas admitidas em direito”.

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Muito embora o dispositivo acima transcrito diga que as empresas públicas

serão criadas por lei, na verdade sua criação será apenas autorizada por lei,

conforme disposto na Constituição Federal (art. 37, XIX), o que implica na

necessidade de que, após a edição da lei autorizadora, o Poder Executivo

pratique todos os atos de constituição de pessoa jurídica necessários para

sua criação.

Sua personalidade jurídica é de direito privado; seu capital exclusivamente

público, o que não quer dizer que todo capital deva pertencer à mesma

entidade. É possível que o capital pertença a diferentes entidades do Poder

Público, como a União e um Estado-membro, por exemplo.

Observe-se que, muito embora as empresas públicas sejam pessoas

jurídicas de direito privado, submetem-se a algumas normas de direito

público, tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos

públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de

forma remunerada.

O regime de trabalho predominante nas empresas públicas é o celetista. No

entanto, muito cuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação se dá por

indicação dos chefes do Poder Executivo a que se vinculam, temos a

presença de servidores comissionados, submetidos ao regime estatutário,

lembrando que não é admitido o provimento de empregos públicos em

comissão.

c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº 200/67): “a entidade

dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a

exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,

cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a

entidade da Administração Indireta”.

São semelhantes à empresa pública.

Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de Economia Mista “deve

realizar, em seu nome, por sua conta e risco, atividades de utilidade

pública, mas de natureza técnica, industrial ou econômica, suscetíveis de

produzir renda e lucro...".

As Sociedades de Economia Mista, a exemplo das Empresas Públicas, têm

sua criação autorizada por lei, possuem personalidade jurídica de direito

privado e, em via de regra, exercem atividades de cunho econômico. No

entanto, se diferencia daquelas pelo fato de o capital ser diversificado

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(público e privado) e por só poder assumir a forma de Sociedade Anônima,

conforme os termos da Lei nº 6.404/76.

Obrigatoriamente as ações com direito a voto deverão pertencer em sua

maioria ao Poder Público. Isso não quer dizer que necessariamente a

maioria do capital será público.

Como ocorre com as empresas públicas, não se aplica às Sociedades de

Economia Mista o regime de direito privado em sua íntegra, posto que estas

também devem obedecer às regras referentes a concursos públicos,

licitações, etc.

IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista, bem como as

Empresas Públicas que exerçam atividade econômica não poderão gozar

de privilégios fiscais não extensivos às demais empresas do setor privado

(Art. 173, § 2º, CF/88). O Objetivo desta proibição é evitar que as

empresas governamentais exerçam concorrência desleal em relação às

empresas privadas comuns.

d) Fundação Pública:(Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em

virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades

que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com

autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos

órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de

outras fontes”.

Temos uma fundação quando atribuímos personalidade jurídica a um

patrimônio, que a vontade humana destina a uma finalidade social.

Ou seja, trata-se de um patrimônio dotado de personalidade jurídica.

Quando criada a figura da fundação pública, por meio do DL n 200/67, a

intenção era criar uma entidade de Direito Privado para exercer atividades

que não fossem tipicamente públicas, mas que envolvessem o interesse

público, tais quais as atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa,

ensino, etc.

No entanto, muito embora referido Decreto determine que as fundações

tenham personalidade jurídica de Direito Privado, a doutrina tem sido

divergente no que se refere à sua natureza jurídica.

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Celso Antônio Bandeira de Mello1, é enfático ao referir que as fundações

públicas, a exemplo das autarquias, são pessoas jurídicas de direito público,

ao referir que:

“É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as fundações

públicas são pessoas jurídicas de direito privado. Na verdade são pessoas

jurídicas de direito público, consoante, aliás, universal entendimento que

só no Brasil foi contendido.”

O mesmo autor vai ainda mais longe, ao referir serem as fundações figuras

idênticas às autarquias, porém com estrutura diferenciada, ao mencionar

que:

“Em rigor, as chamadas fundações públicas são pura e simplesmente

autarquias, às quais foi dada a designação correspondente à base

estrutural que têm”.

Ou seja, para Celso Antônio Bandeira de Mello, as fundações idênticas às

autarquias, sendo todas elas, inclusive, possuidoras de natureza jurídica de

direito público, somente.

Mencione-se, por oportuno, que as fundações públicas, de acordo com o

que é determinado pelo art. 37, § 8º, da Constituição Federal, terão sua

área de atuação estabelecida por Lei Complementar – LC.