Amostra de Capítulo · 2018. 9. 6. · O Brasil atravessa sua mais profunda crise econômica e...

Rio de Janeiro, 2018

CG_GestaoPublicaEficiente.indb 3 24/07/2018 17:16:22

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SUMÁRIO

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi

INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Fazer mais com menos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Trabalho intensivo de prestação de serviços públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Como medir o impacto econômico das políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1 METODOLOGIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Sistema de custos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

BINPS® .................................................................................................................17

Adaptações metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

2 IPVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Custo do recolhimento de tributos sobre veículos para o estado de São Paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3 Boletins de ocorrência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Avaliação de custos pela inovação na prestação de serviços — boletins de ocorrência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

4 Documento de Identidade: RG – Registro Geral – e Antecedentes Criminais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Avaliação de custos pela inovação na prestação de serviços: emissão de carteira de identidade e de atestado de antecedentes criminais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85


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5 CNH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Avaliação de custos pela inovação na prestação de serviços — emissão de carteira nacional de habilitação e licenciamento anual de veículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

6 Abertura de empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Avaliação de Custos de programas inovadores em Minas Gerais . . . . . . . . . . . 191

7 Conclusão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Boletins de ocorrência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Cadastro nacional de habilitação (CNH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Abertura de empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

Referências Bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227


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1

INTRODUÇÃO

“Em outras épocas eu estava muito inquieto pelo país, mas agora estou

desesperado”Jorge Luis Borges

O Brasil atravessa sua mais profunda crise econômica e política. O com-

portamento do PIB nunca foi tão negativo como nos últimos anos. Sequer

na crise de 1929 o cenário macroeconômico mostrou depressões tão for-

tes. Esta queda não é fruto de uma conjuntura, mas resulta de escolhas

que vêm sendo feitas faz algumas décadas. Não é objeto deste trabalho

desvendar as causas, mas nos parece indispensável contextualizar este

trabalho na atual falência e esgotamento do modelo de Estado que o Bra-

sil escolheu.

% de Variação Real Anual do PIB: 1901 a 2016 e Crescimento Médio de Períodos Históricos

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

1959

1957

1955

1953

1951

1949

1947

1945

1943

1941

1939

1937

1935

1933

1931

1929

1927

1925

1923

1921

1919

1917

1915

1913

1911

1909

1907

1905

1903

1901-1

-3

-5

1

3

5

7

9

11

13

15

1901-19301ª República

Campos Sales a Washington Luís

4,3%

1931-19452ª e 3ª RepúblicaGetúlio Vargas

4,3%


Dutra a Jango

7,1%


Governos Militares

6,2%

1985-...6ª República

Sarney a Temer

2,4%

2015

1983

1981

1931

Fig.0.1 Crescimento em períodos históricos.

Fonte: Elaboração própria com dados do IBGE


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2

Gestão Pública Eficiente

São várias as causas do esgotamento do modelo. Para uma análise

exaustiva, pode ser revisitado o livro “Retomada do crescimento — Diag-

nóstico e propostas”, que tem como organizadores Fabio Giambiagi e

Mansueto Facundo de Almeida Jr. (2017) No que concerne a este traba-

lho, focaremos no entendimento dos processos burocráticos nas princi-

pais interações entre estado e cidadão e empresas, e nas saídas possíveis

de desburocratização e inovação disruptiva do atendimento a estes.

FAZER MAIS COM MENOSO ESGOTAMENTO DO MODELO DE TRABALHO INTENSIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

O descolamento entre receita e despesa está tornando a crise algo sem

precedente e com sinais alarmantes de engessamento do gasto, o que nos

faz questionar sobre reformas estruturais para poder criar uma tendência

de reversão.

Os estados brasileiros apresentam, em sua maioria, grandes sinais de

falência, tendo comprometido a maior parte dos orçamentos com folha de

pagamento de ativos e inativos e com despesas previamente comprometi-

das com saúde e educação, respondendo ao pacto social que se cristalizou

na constituição de 1988, e com isto não pode ser ajustado nem em função

de mudanças demográficas nem de mudanças oriundas de cenários elei-

torais. Poucos países no mundo, ou nenhum, têm amarras constitucionais

para determinar o gasto público. O Brasil o tem.

Nesse quadro de forte engessamento da despesa, se torna cada dia

mais imperioso ter agendas de redução de custos estruturais na prestação

de serviços públicos.

A sociedade do Século XXI é diversa, com demandas diferenciadas

dependendo do perfil de cada grupo social. Mas o Estado que resulta

do marco constitucional vigente é um Estado que entrega serviços “One

Sized” e acordos a uma composição demográfica que tem mudado drasti-

camente nas últimas décadas.


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3

Introdução

O Brasil de 2020 a 2060 será um país que, pelas projeções do IBGE,

terá um declínio da população de 15 a 59 anos a uma taxa de 0,44%,

sendo que em 2060 a população será ligeiramente superior à de 2020.

Segundo o IBGE, a taxa máxima se dará em 2042.

O natural envelhecimento da população levará a um deslocamento de

demandas, aumentando a de cuidado de idosos, de saúde, de manutenção

de adultos. Estes tipos de serviços são notavelmente mais caros que os

que são demandados por cidadãos mais jovens, que ainda estão a pleno

na PEA.

O Setor Público em Números Saúde: Investimentos Ministério da Saúde

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

4 bilhões de Reais

3 bilhões de Reais

2 bilhões de Reais

1 bilhão de Reais

Fig.0.2 O Setor Público em Números. Investimentos do Ministério da Saúde.

Fonte: SIAFI valores atualizados pelo IGP-DI da FGV.

No Brasil, há duas determinações que obrigam a emissão de cópias

de prontuários médicos aos pacientes. Uma está presente no Artigo 88

do Código de Ética Médica e outra no Artigo 72 do Código de Defesa do

Consumidor. Em um país que é altamente dependente do Sistema Público

de Saúde (SUS), esta obrigatoriedade cria um adicional à saúde pública.

Não foi objeto deste trabalho, mas entendemos que é importante prio-

rizar uma agenda neste sentido, que não só obrigue a existência de um

prontuário eletrônico como o torne citizen-centered-government, ou seja,

não seja somente a implementação de um marco legal e sim a implemen-

tação de um processo que atenda a uma demanda crescente da nova com-

posição demográfica e societária da sociedade brasileira. Também precisa

atender critérios que tenham como foco reduzir ou dizimar os custos de


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transação, parte dos quais são impostos pela redundância federativa na

prestação de serviços.

Na área da educação, sabemos que os indicadores brasileiros não estão

entre os melhores do mundo. Menos de 50% dos jovens em idade escolar

estão matriculados no Ensino Médio, o que indica um claro atraso na for-

mação de nossos jovens. Sem uma formação base de qualidade, há poucas

chances de estes jovens entrarem na economia digital e serem parte do

perfil empreendedor que esta exige, assim sendo, será muito difícil que o

Brasil recomponha seu crescimento econômico de uma forma estrutural.

O Setor Público em Números Educação: Investimento X Desempenho no Ensino Médio

PISA Orçamento com EDUCAÇÃOGoverno Federal

(R$ bilhões)

8

1995 1997 2000 2001 2002 2003 2005 2008 2010 2011 2012 2013 2014

10 1316 17 18

21

32

51

64

74

81 82Entre 70 países2002

2015

#32

#63

• Menos de 50% dos jovens em idade escolar estão matriculados no Ensino Médio

• Apenas 11% dos egressos têm conhecimento básico das disciplinas.

• Cerca de 40% dos ingressantes no Ensino Superior seriam analfabetos funcionais.

Fig.0.3 O Setor Público em Números. Orçamento do Governo Federal com Educação. Investimento na Educação Vs Desempenho no Ensino Médio.

Fontes: http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais http://g1.globo.com/politica/noticia/2013/12/congresso-aprova-orcamento-de-2014.html

Pelo pífio desempenho nas provas PISA, sabemos que temos muito

a resolver quanto à qualidade de nosso ensino. Praticamente podemos

afirmar que cerca de 40% dos ingressantes no Ensino Superior podem

ser considerados analfabetos funcionais. Mas, amarrado a indicações do

marco legal vigente, o orçamento em educação continua aumentando,

demonstrando que maior gasto definitivamente não representa melhores

resultados.


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5

Introdução

TRABALHO INTENSIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOSSabemos ainda que o Brasil é um dos países que apresenta maior dispa-

ridade entre os salários e as condições de trabalho do setor público e do

setor privado, situação esta também existente devido a amarras de conti-

nuidade pelo atual marco legal. Nos últimos anos, vem se apresentando

um aumento exponencial com estas despesas.

O Setor Público em Números Funcionalismo Público: Gasto total e gasto per capita

Funcionários públicos

5,8 milhões2001

9 milhões +55%

2014

População

172 milhões

2001

202 milhões +17%

2014

Gastos per capita

R$ 990

R$ 1.930 +95%

2014

Gastos com funcionalismo

R$ 171 bilhões

2001

R$ 390 bilhões +128%

2014

2001

Fig.0.4 O Setor Público em Números. Gasto total e gasto per capita do funcionalismo público.

Fonte: Elaboração própria com dados de José Fucs, Jornal Estado de S. Paulo.

A estimativa é que o aumento dos funcionários públicos tenha apre-

sentado, entre 2001 e 2014, um aumento de 55%, enquanto a população

cresceu 17% no mesmo período. Se olharmos os gastos per capita por

cidadão, eles tiveram um incremento de 95% no período, enquanto as

despesas com funcionalismo público aumentaram 128%. Ou seja, há um

descolamento na priorização de despesas, que cada dia coloca o cidadão

mais longe das prioridades do estado.

Quando comparamos a massa monetária desta despesa em relação à

inflação e ao PIB, os números são assustadores:


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O Setor Público em Números Funcionalismo Público Federal: Evolução das despesas com pessoal

64,3 bilhões

2001

Pelo PIB Pela inação RealizadoRealizado Acima da inação

2015

96,1 bilhões 107,4 bilhões

238,5 bilhões 131,4 bilhões

Fig.0.5 O Setor Público em Números. Evolução das despesas com pessoal no funcionalismo público federal.

Fonte: Elaboração própria com dados de José Fucs, Jornal Estado de S. Paulo.

Em 2015, esta despesa representava um valor de R$131,4 bilhões acima

da inflação, mostrando claramente qual foi o foco da gestão pública, que

enfrentou tanto escolhas políticas como determinantes constitucionais.

Este aumento também responde ao volume dos salários do setor públi-

co brasileiro, que vem crescendo muito mais que os de seus pares no setor

privado, provocando uma inversão das prioridades.

O Setor Público em Números Crescimento Salarial: Setor Público X Setor Privado

150%

Setor Privado Setor Público

140%

130%

120%

110%

100%

90%

Fonte: IBGE Fonte: ISTOÉ

dez/0

2de

z/03

dez/0

4de

z/05

dez/0

6de

z/07

dez/0

8de

z/09

dez/1

0de

z/11

dez/1

2de

z/13

dez/1

4de

z/15

13.790 = 74,6%

4.697

Remuneração DE JUÍZES E PROCURADORES

Ganham dentro do Teto (qtde)

Teto — R$ 33.763,00Média acima do Teto — R$ 46.000,00

Ganham acima do Teto (qtde)

Fig.0.6 O Setor Público em Números. Crescimento salarial do setor público vs setor privado.


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7

Introdução

Sabemos que sem reformas estruturais será impossível mudar o rumo

do Brasil. Mas, a seguir, propomos uma forma de medir o impacto e orien-

tar a redução dos custos de transação na relação entre o estado e cidadão,

e entre o estado e as empresas.

COMO MEDIR O IMPACTO ECONÔMICO DAS POLÍTICAS PÚBLICASUma das principais bases conceituais que sustenta a implementação de

qualquer política de governo digital é a aplicação de uma lógica inversa

na relação entre o Estado e seus interlocutores, sejam eles pessoas físicas

ou jurídicas. Não é mais o usuário dos serviços públicos que precisa en-

tender como o Estado está estruturado, mas é o próprio Estado que, nessa

relação, deve promover uma dinâmica o mais confortável possível para os

cidadãos. Dessa forma, o Estado deve reestruturar e adaptar seus proces-

sos, a fim de identificar seus interlocutores e suas necessidades.

Assim, até que esse novo paradigma esteja completamente instalado

entre o Estado e a sociedade, todo o potencial das políticas governamen-

tais eletrônicas só poderá ser alcançado quando as inovações forem con-

cebidas de acordo com parâmetros metodológicos e conceituais voltados à

reestruturação de atividades que agreguem valor e reduzam custos desne-

cessários, possibilitando assim a transferência de recursos das atividades-

-meios para as atividades-fim do Estado, traduzidas em políticas públicas

eficientes e serviços de qualidade.

O que se verifica, em geral, especialmente nos países em desenvol-

vimento, é uma tendência ao crescimento exponencial da demanda por

determinados serviços públicos e políticas públicas que induzem o de-

senvolvimento socioeconômico, tanto em termos quantitativos quanto

qualitativos. Portanto, dentre as possíveis medidas para a promoção da

melhoria do gasto público, as políticas de governo eletrônico se destacam

por sua capacidade de, se bem implementadas, provocarem reduções es-

truturais de gastos desnecessários.


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É necessário pensar na implementação de processos verdadeiramen-

te inovados. Redesenhar processos que têm décadas é perda de tempo e

dinheiro. A maior parte dos processos redesenhados são ineficazes para

a promoção de níveis aceitáveis de funcionalidade. É imperioso descon-

tinuar, repensar a necessidade, eliminar etapas que foram planejadas

quando sequer a internet era uma realidade, ou seja, literalmente no sé-

culo passado. O ciclo de mudança de uma atividade ou de um processo

estabelecido tem que se focar em anular a obsolescência, reduzir custos e

burocracias e imprimir velocidade e segurança sem perder de vista:

1. As normas gerais sobre as quais não se pode ter interferência, isto

sem reavaliar os procedimentos complementares, normalmente

construídos em situações anteriores e não reavaliados durante os

processos de mudança;

2. O aumento da capacidade de processamento inteligente de infor-

mações estratégicas para subsidiar o processo decisório na gestão

pública;

3. A antecipação e simulação de situações derivadas das mudanças

em curso, com projeção de custos envolvidos, e com previsão de

fluxos e procedimentos para uma constante evolução do uso das

informações para a gestão pública.

Neste contexto, é imperativo ter uma metodologia específica para cap-

tar e mensurar os benefícios dos investimentos públicos. Com base nessa

demanda e na verificação da ausência de tais instrumentos, capazes de

dar conta das especificidades que caracterizam o setor público, foi desen-

volvida a metodologia BINPS® — Benefícios sobre Investimentos Públi-

cos. Avaliada por organizações internacionais e instituições acadêmicas

de prestígio, a metodologia BINPS® tem sido frequentemente utilizada

pela e-Stratégia Pública em trabalhos de consultoria para agências go-

vernamentais no Brasil e em outros países como Costa Rica, Argentina,

Uruguai, Paraguai, Guatemala, Nicarágua, Equador, Honduras, Espanha

e premiada em 6 ocasiões.


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9

Introdução

O principal diferencial da metodologia BINPS® em relação a outros

mecanismos semelhantes é a possibilidade de mensurar os custos das

atividades e processos, tanto para o Estado quanto para os usuários dos

serviços. Além disso, permite contabilizar os custos anteriores dos mo-

delos inovados e após sua efetiva implementação. Permite conhecer os

benefícios consistentes na redução de gastos desnecessários pelo Estado

e também pela sociedade.

Também é muito importante ressaltar que a aplicação desta metodolo-

gia oferece ao gestor público informações estratégicas para orientar suas

decisões, pois permite projetar a redução de custos que tanto os cofres

públicos quanto os privados podem obter com a implementação de mo-

delos inovadores.

O objetivo de um bom governo é prestar serviços públicos de alta quali-

dade com eficiência, eficácia e equilíbrio orçamentário, criando condições

favoráveis para o desenvolvimento e crescimento de todos os atores sociais.

Por esta razão, uma metodologia completa que mede o retorno do investi-

mento público em modelos de gestão inovadores também deve ser capaz de:

1. Medir a relação entre o investimento necessário e a melhoria que

esta inovação trará à sociedade, reduzindo e melhorando o custo

do país.

2. Medir a relação entre o investimento e a redução dos custos ope-

racionais dentro das mesmas estruturas públicas.

Em alguns casos específicos, o investimento necessário também pode

levar à eliminação ou redução importante de despesas como taxas, des-

locamentos, fotos, filas e esperas desnecessárias, etc. Também pode gerar

importantes externalidades positivas: quando eliminamos deslocamentos

desnecessários para agendar ou fazer o processo inicial de início de um

trâmite, liberamos ruas e avenidas de trânsito, diminuindo a pressão so-

bre transportes públicos.

Sabemos que, para fazer um diagnóstico de benefícios, é necessária,

sem dúvida, uma análise de custo do processo e não apenas uma men-


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suração de despesas. Somente tornando observáveis os custos é possível

reconhecer os processos que consomem mais recursos e mostram maior

ineficiência econômica.

Ao longo do livro, apresentaremos alguns resultados obtidos em estu-

dos realizados em diferentes locais e datas. Acreditamos que os cálculos

feitos, que mostram a diferença entre o custo do processo tradicional e

o inovado, exemplificam a tendência de melhorar a qualidade do gasto

público a que nos referimos anteriormente.

Dito isto, estamos convencidos de que, pelo governo eletrônico, junto

com fortes políticas de desburocratização e inovação, é possível pensar

em uma estratégia governamental voltada para fornecer serviços de qua-

lidade ao cidadão, que atendam às necessidades atuais da sociedade e da

economia digital em que estamos imersos. Não faltam ferramentas para

isso. Do lado do mercado, temos tecnologia e conectividade e, do lado do

governo, é possível inovar na gestão e melhorar as práticas de governança.

Os avanços do governo eletrônico no setor público devem, cada vez

mais, gerar benefícios sociais, o que depende da liderança de funcioná-

rios públicos e gestores, do avanço na interoperabilidade de processos, da

formação de alianças e de muita criatividade.

Custo Anual Estimado (em milhões)

IPVA

Identificação

Abertura deEmpresas

Renovação de CNH

Atestado deAntecedentes

Boletim de Ocorrência

0 2.000

Tradicional

143450

547804

4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000

1.1341.234

2.4713.564

7.53814.375

18.9394.771

Inovado

Fig.0.7 Comparativo Tradicional vs Inovado. Economia estimada de R$22,8 bilhões/ano considerando todos os trâmites inovados, em 2007.


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CAPÍTULO 1

METODOLOGIA

SISTEMA DE CUSTOSDEFINIÇÃO

Um sistema de custos é formado basicamente de três elementos: sistema

de acumulação de custos, sistema de custeio e método de custeio ou de

apropriação de custos.

Sistema de Acumulação de CustosEsse elemento cuida do processo de acumulação dos custos, ou seja, do

fluxo de informações sobre os custos. Há dois sistemas de acumulação:

por etapa do processo e por ordem de produção, ambos fortemente asso-

ciados à forma de produzir.

De acordo com Nelson Machado, no setor público deve-se utilizar o

sistema de acumulação por ordem de produção, no caso de medir-se o

custo de um projeto, e o sistema de acumulação por processo, no caso de

medirem-se os custos de um processo. Isso porque o projeto caracteriza-

-se como uma encomenda específica, com data inicial e final de execução;

já o processo é contínuo (por ex.: assistência médica), podendo os custos

serem apurados por mês, semestre, ano etc.


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Sistema de CusteioAssociado ao modelo de mensuração, o sistema de custeio depende do tipo

de informação que os gestores necessitam. Seja essa informação baseada

em dados reais, atuais, históricos, estimados ou predeterminados.

“O sistema de custeio do setor público assenta-se nos custos his-

tóricos e orçados. O custo histórico é o elemento fundamental na

integração entre o sistema de custos e os sistemas de orçamento

e contabilidade pública. Por sua vez, o custo orçado poderá ba-

sear-se em simples estimativas ou utilizar a ferramenta do cus-

to-padrão. O ideal é que se construíssem padrões para todas as

atividades e produtos a serem executados no setor público; no en-

tanto, isto não é praticável no início do processo de implantação

de custos, mas ideal a ser perseguido. É importante, todavia, que

o sistema de informação crie condições de especificar, no custo

orçado, quando se trata de padrão ou de mera estimativa.” (MA-

CHADO, 2002, p. 147)

Conforme será explicado mais adiante, foram utilizados os custos re-

ferentes ao ano de 1996 atualizados a valores presentes de 2003 para o

processo tradicional, pois assim é possível evitar os vieses trazidos pela

abertura dos postos do Poupatempo a partir de 1997.

Métodos de CusteioAssociados ao processo de identificar e apropriar o custo ao objeto que

está sendo produzido, os cinco principais métodos de custeio são: custeio

por absorção, custeio pleno, custeio por atividades, custeio variável e cus-

teio direto.

“[O método] permite analisar o desempenho dos gestores e das

políticas públicas com maior objetividade e sem as intermináveis

discussões a respeito dos custos gerais transferidos, (...) que este

método está entranhado no sistema de planejamento/orçamento

e contabilização da execução orçamentária, o que facilita a im-


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Metodologia

plantação do sistema integrado de custos (...) e que a relação cus-

to-benefício da informação, embora difícil de ser quantificada, é

claramente favorável ao método de custeio direto, uma vez que

sua implantação pode ser feita muito rapidamente e com baixo

custo de treinamento.” (MACHADO, 2002, p. 148-9)

O método de custeio direto permite criar — com certa facilidade —

um sistema de custos para o Estado atrelado aos sistemas já implantados.

Por isso, concordamos com Machado na afirmação de que esse seria o

primeiro passo a ser seguido para construir sistemas gerais de custos.

No entanto, cabe questionar a proficuidade de utilizar esse método

quando o objetivo é pensar e custear estruturas administrativas.

Ao objetivar tornar visíveis os custos ocultos dos processos burocrá-

ticos tradicionais e compará-los aos novos processos que passaram por

inovações organizacionais ou tecnológicas, o custeio direto não atinge

esse objetivo. É necessário identificar as diferentes etapas (atividades) do

processo tradicional e do processo inovado e custear cada uma delas.

Para esse objetivo específico, julgou-se viável utilizar o sistema de custeio

baseado em atividades (Activity Based Costing).

De fato, Nelson Machado concorda com essa abordagem: “Implantado

o sistema de custo proposto (custeio direto), nada impede — sendo até

desejável — que, sem retrabalho, órgãos específicos, a partir das informa-

ções extraídas do sistema de informação contábil-gerencial, construam

modelos específicos de análise e gerenciamento de seus custos, seguindo

o modelo ABC.” (MACHADO, 2002, p. 154)

GESTORES

ENTR

AD

A

SAÍD

A

RECURSOS

PROCESSO

ATIVIDADE 1 ATIVIDADE 2 ATIVIDADE 3

Fig.1.1 Base do Custeio por Atividades.


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Assumimos mais conveniente já partir do Custeio ABC, assim como

foi utilizado em outros estudos1 para mensurar atividades/serviços es-

pecíficos. Dado que, para esse propósito, os sistemas de informações do

Estado não conseguem fornecer todos os dados requeridos, optou-se por

pesquisar com maior rigor todas as nuances das atividades específicas e

incorporar, a partir da pesquisa empírica, o restante dos dados.

METODOLOGIA ESPECÍFICA DO ABC

No método de custeio baseado em atividades, ou ABC, assume-se como

pressuposto que os recursos de uma estrutura administrativa, seja no se-

tor privado ou no setor público, são consumidos por suas atividades e não

pelos produtos ou serviços que ela gera.

No caso do setor público, o que se produz, fundamentalmente, são

serviços, e estes consomem recursos de diferentes departamentos ou uni-

dades gestoras, sendo necessário identificar esse fluxo de atividades.

O ABC da primeira geração utiliza um conceito de atividade limitado

ao contexto de cada departamento, em uma visão exclusivamente funcio-

nal e de custeio de produto. Mas, na realidade, o ABC foi concebido como

uma ferramenta de gestão de custos e, nesse sentido, o ABC de segunda

geração tem maior desempenho.

O ABC da segunda geração foi concebido para possibilitar a análise de

custos a partir de duas óticas:

1. Visão econômica de custeio — visão vertical que apropria os cus-

tos aos objetos de custeio por meio das atividades realizadas em

cada departamento;

2. Visão de aperfeiçoamento de processos — visão horizontal no sen-

tido de captar os custos de processos por meio das atividades rea-

lizadas nos vários departamentos funcionais.

1 Ferrer, Florencia. E-government. O Governo Eletrônico no Brasil, Editora Saraiva, 2004. Capítulos 21 e 24.


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Metodologia

Essa segunda visão é a que consideramos mais relevante, já que nos

permite analisar e custear processos avaliando cada atividade realizada,

podendo classificá-las como as que agregam ou não valor.

Os sistemas tradicionais de custos geralmente só refletem os custos

segundo a estrutura organizacional da instituição, na maioria dos casos

estrutura funcional. Já o ABC, nessa segunda visão, procura custear pro-

cessos; e os processos são, via de regra, interdepartamentais, indo além

da organização funcional. O ABC, assim, pode ser visto como uma ferra-

menta de análise dos fluxos de custos, e, quanto mais processos interde-

partamentais houver, maiores serão os benefícios do ABC.

Embora suficientemente simples, esse pressuposto tem contribuído para

melhorar sensivelmente a tradicional metodologia de análise de custos. Seu

objetivo é “rastrear” as atividades mais relevantes, para que se identifiquem

as mais diversas rotas de consumo dos recursos da empresa. Por meio dessa

análise de atividades, busca-se planejar e realizar o uso eficiente e eficaz

dos recursos da empresa e/ou governo. A atribuição de custos às atividades

é feita de forma criteriosa, de acordo com as seguintes prioridades:

1. Alocação direta: é feita quando há uma identificação clara, direta

e objetiva de certos itens de custos com certas atividades;

2. Rastreamento: é uma alocação com base na identificação da relação

causa-efeito entre a ocorrência da atividade e a geração de custos. Essa

relação é expressa por meio de direcionadores de custos de primeiro

estágio, também conhecidos como direcionadores de custos e recursos

(número de empregados, área ocupada, hora-pessoa);

3. Rateio: é realizado quando não há a possibilidade de utilizar nem

a alocação direta nem o rastreamento.

Principais variáveis associadas ao método ABC

• Produtos: Produtos ou Serviços analisados

• Atividades: As etapas do processo para gerar determinado serviço.

Por uma questão de simplificação, sempre chamaremos as ativi-


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dades de etapas do processo. As atividades podem ser realizadas

pelo Estado ou pela sociedade, considerando nela tanto os cida-

dãos como as empresas.

• Direcionador de Custos: Identificá-los é o primeiro passo de qual-

quer tentativa de implementar um sistema de custeio ABC. Como

assinala Martins:

“Direcionador de custos é o fator que determina a ocorrência

de uma atividade. Como as atividades exigem recursos para

serem realizadas, deduz-se que o direcionador é a verdadeira

causa dos custos. Portanto, o direcionador de custos deve refle-

tir a causa básica da atividade e consequentemente da existên-

cia de seus custos.” (Martins, 1996 p. 103)

Existem dois tipos de direcionadores de custos: o de recursos e o de

atividades:

1. Direcionador de Recursos : são os eventos que permitem identifi-

car como determinada atividade consome determinado recurso.

2. Direcionador de Atividades: são os eventos que orientam a forma

como os produtos consomem as atividades.

Assim, torna-se necessário avaliar os custos, classificando-os em duas

categorias: custos de atividades realizadas pelo Estado e custos de ativida-

des da sociedade — custo social. O somatório dos dois compõe o custo total.

Os procedimentos metodológicos específicos para implementar a me-

todologia ABC para mensurar os custos de serviços públicos são:

1. Mapear, antes de mais nada, as diferentes etapas de uma atividade,

considerando as subatividades que a compõem. Devem ser detalha-

das a forma de classificação das atividades e os procedimentos para

calcular as horas/pessoal utilizadas (principal variável de cálculo);

2. Selecionar as variáveis relevantes e não relevantes, ou seja, aquelas

que adicionam ou não valor à atividade;


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Metodologia

3. Classificar as fontes de dados de cada variável; se são relatórios

oficiais ou terão que derivar de pesquisa empírica;

4. Escolher a metodologia de atribuição de custos adequada para

cada variável cujos dados sejam insuficientes;

5. Explicar a escolha dos direcionadores de recursos, assim como de-

vem ser computados os recursos materiais utilizados para obter o

custo unitário de cada direcionador em determinado período de

tempo.

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POR QUE É CADA VEZ MAIS NECESSÁRIO RACIONALIZAR O USO DOS RECURSOS PÚBLICOS

Não há dúvidas em relação à necessidade da estabilização dos preços para

um bom desempenho das forças de mercado. Um dos maiores pesadelos

para qualquer país é a volta da inflação descontrolada. Encontrar as cau-

sas de tais desequilíbrios monetários se transformou no objetivo dos mais

consagrados economistas do século XX. Entre eles, sobressaiu a figura de Thomas Sargent, que conseguiu superar o domínio inquestionável do

“monetarismo puro” de Milton Friedman. Segundo Sargent, o único re-

médio para a inflação é o equilíbrio fiscal. Utilizando a teoria das ex-

pectativas racionais, o Añade2: “a maneira pela qual um deficit corrente

está relacionado com a inflação depende sensivelmente de qual regime de

pagamentos da dívida será utilizado.” Ou seja, as hiperinflações começam com um endividamento público irresponsável, e, com o fardo dos inte-resses e a dificuldade de ampliação dos impostos, o governo acaba sendo

obrigado a emitir moeda e, portanto, a criar inflação. Sendo mais exato,

o investidor, fazendo uso de expectativas racionais, consegue prever uma

possível dificuldade de pagamentos dos custos da dívida em um médio

ou longo prazo, e começa a ampliar as taxas de interesse. Este espiral de-

2 Sargent, Thomes J. Rational Expectations and Inflation. Harper Collins, 1993.


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semboca em uma monetarização forçada, já que o poder de aumento da

tributação também não pode ser exercido em tempo hábil.

Como podemos ver, o Estado dos países em desenvolvimento enfrenta

faz algum tempo, mas mais intensamente nos últimos anos, um dilema

de difícil solução: o crescimento depende em parte dos investimentos do

governo, diretamente ou por meio de PPP — Parcerias Público-Privadas

— mas a estabilidade, alcançada a duras penas, depende fundamental-

mente do equilíbrio fiscal. Este, por sua vez, somente pode ser alcançado

preservando-se a estabilidade, por meio de 3 vias:

1. Ampliação da Arrecadação. Sabe-se que a região da América Lati-

na já possui uma das mais pesadas cargas tributárias do mundo, e

tenta sair faz algum tempo de uma longa recessão, o que torna esta

política de difícil implementação.

2. Corte de Investimento e Gastos Públicos. Além de ser politicamen-

te de difícil aceitação, o que o governo da região já vem oferecendo

à sociedade, na maioria dos casos, não contempla nem sequer as

necessidades básicas dos cidadãos: saúde, educação e infraestrutura

física e de TICs. Sabemos que há uma série de gastos associados à

erradicação da pobreza que, no entanto, não foram implementados

e que necessitam imperiosamente ser desenvolvidos. Assim, o corte

de investimentos públicos não parece ser a melhor alternativa.

3. Aumento da Produtividade do Governo e Redução de Custos

Processuais. Daqui provém grande parte do esforço ultimamente

desenvolvido. Neste sentido, o governo eletrônico, ou melhor, a

introdução de meios eletrônicos no governo, vem desempenhando

um papel fundamental. Como já foi demonstrado em alguns estu-

dos realizados3, as economias são consideráveis.

Mas também sabemos que a tarefa não se resume simplesmente a cor-

tar custos, já que uma decisão deste tipo, sem mudanças estruturais de

processos, pode ser rapidamente revertida em outra administração.

3 Ferrer, Florencia. E-goverment. O governo eletrônico no Brasil. Editora Saraiva, 2004. Capítulos 15, 20 e 24.


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Amostra de Capítulo · 2018. 9. 6. · O Brasil atravessa sua mais profunda crise econômica e...

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