Alternativas de Desenvolvimento para o Nordeste Semi-Árido
142
1 MINISTÉRIO DA FAZENDA BANCO DO NORDESTE DO BRASIL ESCRITÓRIO TÉCNICO DE ESTUDOS ECONÔMICOS DO NORDESTE (ETENE) ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO PARA O NORDESTE SEMI-ÁRIDO RELATÓRIO FINAL Otamar de Carvalho Cláudio Antonio Gonçalves Egler ESTUDOS SOBRE O NORDESTE: UMA PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO PARA O SÉCULO 21 FORTALEZA 2002
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MINISTÉRIO DA FAZENDA
BANCO DO NORDESTE DO BRASIL
ESCRITÓRIO TÉCNICO DE ESTUDOS ECONÔMICOS DO
NORDESTE (ETENE)
ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO PARA O NORDESTE
SEMI-ÁRIDO
RELATÓRIO FINAL
Otamar de Carvalho
Cláudio Antonio Gonçalves Egler
ESTUDOS SOBRE O NORDESTE: UMA PROPOSTA DE
DESENVOLVIMENTO PARA O SÉCULO 21
FORTALEZA
2002
2
MINISTÉRIO DA FAZENDA
BANCO DO NORDESTE DO BRASIL
ESCRITÓRIO TÉCNICO DE ESTUDOS ECONÔMICOS DO
NORDESTE (ETENE)
Otamar de Carvalho
Cláudio Antonio Gonçalves Egler
ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO PARA O NORDESTE
SEMI-ÁRIDO
RELATÓRIO FINAL
ESTUDOS SOBRE O NORDESTE: UMA PROPOSTA DE
DESENVOLVIMENTO PARA O SÉCULO 21
FORTALEZA
2002
3
Banco do Nordeste do Brasil S/A
Presidente Byron Costa de Queiroz
Diretores Marcelo Pelágio da Costa Bonfim
Jefferson Cavalcante Albuquerque
Raimundo Nonato Carneiro Sobrinho
Osmundo Evangelista Rebouças
ESTUDOS SOBRE O NORDESTE: UMA PROPOSTA DE
DESENVOLVIMENTO PARA O SÉCULO 21
Coordenador Institucional dos Estudos Francisco Raimundo Evangelista
Coordenador Técnico dos Estudos
Roberto Cavalcanti de Albuquerque
Consultores Responsáveis pelo Estudo “Alternativas de Desenvolvimento
para o Nordeste Semi-Árido”
Otamar de Carvalho, engenheiro agrônomo, economista, doutor em economia pela Unicamp
(Coordenador); e
Cláudio Antonio Gonçalves Egler, geógrafo, doutor em economia pela Unicamp.
C331a Carvalho, Otamar de
Alternativas de desenvolvimento para o nordeste semi-
árido: relatório final / Otamar de Carvalho, Cláudio Antonio
Gonçalves Egler. --Fortaleza: Ministério da Fazenda, Banco
do Nordeste, 2002.
140 p. . – (Estudos sobre o Nordeste: Uma Proposta de
Desenvolvimento para o Século 21)
1. Egler, Cláudio Antonio Gonçalves. I. Título. II. Série.
CDD: 333.73681
4
SUMÁRIO
1-INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 6
2-MAGNITUDE E PARTICULARIDADES DOS ESPAÇOS SEMI-ÁRIDOS ............................... 9 2.1-Padrões de Desenvolvimento e Sustentabilidade nas Zonas Semi-Áridas ......................................... 9
2.2-Dimensões e Características da Semi-Aridez nos Contextos Mundial E Nacional .......................... 10
2.3-Inserção do Semi-Árido no Nordeste e no Brasil ............................................................................. 11
2.4-Vulnerabilidade Climática e Condicionantes Socioambientais do Nordeste Semi-Árido................ 12
3-OS DIFERENTES SEMI-ÁRIDOS ................................................................................................. 17 3.1-O Semi-Árido e a Região Nordeste até a Década de 1950 ............................................................... 17
3.2-Espaços de Maior Incidência de Secas ............................................................................................. 18
3.3-Polígono das Secas, Zona Semi-árida e Região Semi-árida do FNE ............................................... 21
3.3.1-Polígono das secas ......................................................................................................................... 21
3.3.2-Zona semi-árida ............................................................................................................................. 25
3.3.3-Novas delimitações do semi-árido ................................................................................................. 27
3.3.4-Região semi-árida do FNE............................................................................................................. 28
3.4-A Diferenciação dos Espaços Sub-regionais do Semi-árido Nordestino .......................................... 31
4-DINÂMICA ECONÔMICA RECENTE: IRRIGAÇÃO E URBANIZAÇÃO ............................ 34 4.1-Evolução do PIB na Região Semi-árida do FNE .............................................................................. 36
4.2-Crise do Sistema Gado-Algodão-Lavouras Alimentares .................................................................. 36
4.3-A Irrigação como Alternativa à Crise ............................................................................................... 39
4.4-Processo de Urbanização Recente .................................................................................................... 42
4.5-Reestruturação Produtiva e Alternativas no Pós-crise ...................................................................... 50
4.5.1-Reestruturação produtiva em processo no semi-árido ................................................................... 50
4.5.2-Atividades dinâmicas de base local ............................................................................................... 53
4.5.3-Atividades dinâmicas de escala empresarial .................................................................................. 56
5-MANEJO SUSTENTÁVEL DOS RECURSOS HÍDRICOS E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL ........................................................................................................................................... 59 5.1-Recursos Hídricos do Semi-Árido .................................................................................................... 60
5.1.1-Heterogeneidade do semi-árido ..................................................................................................... 60
5.1.2-Disponibilidades e demandas ........................................................................................................ 62
5.1.3-Águas subterrâneas ........................................................................................................................ 64
5.1.4-Carências........................................................................................................................................ 68
5.1.5-Melhoria dos processos de gestão.................................................................................................. 69
5.1.6-Principais conflitos ........................................................................................................................ 70
5.2-Alternativas de Solução para a Escassez de Água (CARVALHO, 2002) ........................................ 71
5.2.1-Projeto semi-árido .......................................................................................................................... 72
5.2.2-Projeto São Francisco (CARVALHO, 1994) ................................................................................. 73
5.2.3-Conservação e preservação ambiental ........................................................................................... 79
5.2.4 Gestão integrada dos recursos hídricos ........................................................................... 80
5.3-Recuperação da Biodiversidade ........................................................................................................ 83
6-TECNOLOGIA E COMPETITIVIDADE REGIONAL ............................................................... 86 6.1-INFORMAÇÃO E CONHECIMENTO ........................................................................................... 87
6.2-Oferta e Demanda de Tecnologias .................................................................................................... 90
6.3-Cadeias Produtivas, Agropolos e Clusters no Semi-Árido ............................................................... 99
7-A EMERGÊNCIA DE NOVOS ESPAÇOS SUB-REGIONAIS: POTENCIALIDADES E
RESTRIÇÕES ..................................................................................................................................... 105 7.1-Recuperação das Diferenças Internas do Semi-árido ..................................................................... 105
5
7.2-Redes Logísticas e Complexos Territoriais .................................................................................... 108
8-ESTRATÉGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO SEMI-ÁRIDO ................................... 111 8.1-REPASSE DAS ESTRATÉGIAS POSTAS EM PRÁTICA ......................................................... 112
8.1.1-A Estratégia do GTDN ................................................................................................................ 112
8.1.2-Convivência com a semi-aridez ................................................................................................... 114
8.1.3-Projeto Áridas .............................................................................................................................. 116
8.1.4-Plano de desenvolvimento do Seridó ........................................................................................... 117
8.2-ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO ........................................................................... 119
8.2.1-Atividades que têm dado certo no Nordeste como um todo e no semi-árido em particular ........ 119
8.2.2-Potencial a ser desenvolvido no Nordeste semi-árido ................................................................. 120
8.2.2.1-Recursos Naturais ....................................................................................................... 120
8.2.2.2-Agricultura e Pecuária ............................................................................................... 121
8.2.2.3-Atividades Urbano-industriais ................................................................................... 121
8.2.2.4-Atividades e Serviços de Base Local .......................................................................... 121 8.2.3-Requerimentos que ainda devem ser atendidos ........................................................................... 122
8.3-Estratégias de Sobrevivência e Desenvolvimento .......................................................................... 122
8.4-Financiamento do Desenvolvimento do Semi-árido ....................................................................... 123
9-GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NO SEMI-ÁRIDO ........................................................ 127
10-REFERÊNCIAS ............................................................................................................................. 130
6
1-INTRODUÇÃO
As áreas afetadas pelas secas no Nordeste têm sido caracterizadas como semi-áridas. Quase não
se tem referido a ocorrência de porções áridas em seu interior. Mas nos anos de 1960 foram realizados
estudos dando conta da existência de partes áridas no interior do Nordeste. Essa área teria cerca de
1.200 km², estando inserida no Seridó do Rio Grande do Norte. Mesmo assim, o autor dos estudos
indicava que a região árida do Rio Grande do Norte apresentava grandes possibilidades de
desenvolvimento, em virtude de sua proximidade do litoral. Ali, “a pesca poderia dar lugar a uma
grande indústria, e seu clima era excelente para o desenvolvimento do turismo.” (CORNEJO, 1970).
Estudos posteriores indicaram a existência de áreas em processo de desertificação no Nordeste,
destacando-se, dentre elas, as constitutivas dos seguintes núcleos: Gilbués, no Piauí (6.131 km²);
Irauçuba, no Ceará (4.000km²); Seridó, no Rio Grande do Norte (2.341 km²); e Cabrobó, em
Pernambuco (5.960 km²). (GUSMÃO, 1999). São 18.431km² de terras fortemente degradadas, como
resultado do desequilíbrio entre recursos naturais e população. É possível admitir que esse desequilíbrio
talvez fosse maior atualmente, se as atividades do Nordeste Semi-Árido continuassem baseadas no
sistema gado-algodão-lavouras alimentares.
O Semi-Árido Nordestino, oficialmente caracterizado neste estudo como Região Semi-Árida
do FNE, tem uma superfície de 895.254,40 km². Ali viviam, segundo o Censo de 2000, 19.326 mil
habitantes, dos quais 56,52% residiam em áreas urbanas. Continua sendo uma das mais povoadas
regiões semi-áridas do mundo, com uma densidade demográfica de 21,59 hab/km², menor do que a da
Região Nordeste (28,67 hab/km²) e maior do que a do Brasil (19,87 hab/km²).
O Produto Interno Bruto (PIB) per capita do Semi-Árido 1 passou de US$ US$ 654.59, em
1970, para US$ 1,219.81, em 1998. Sua relação para com o “Restante da Área da Sudene” diminuiu
consideravelmente entre 1970 e 1998, baixando de 64,61%, em 1970, para 40,32%, em 1998.
Tendência semelhante pode ser constatada quando se compara o PIB per capita do Semi-Árido com o
PIB per capita da Região Nordeste, no mesmo período: passa-se de 74,67%, em 1970, para 53,19%,
em 1998. Vê-se, assim, que as condições de vida no Semi-Árido, referidas a outras regiões do
Nordeste, pioraram, em termos médios, nos últimos 30 anos.
A situação econômica do Nordeste Semi-Árido continua, pois, a desafiar as instituições e atores
sociais envolvidos com o desenvolvimento e a melhora das condições de sua população.
Há meio século, pensava-se em promover o desenvolvimento do Nordeste Semi-Árido,
“esvaziando-o” de boa parte de seus contingentes demográficos, por intermédio de estratégias de
reorganização de sua economia, como foi pensado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do
Nordeste (GTDN) e pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste-Sudene. Essa
oportunidade foi, em parte, perdida, pois as estratégias adotadas, a partir dos anos de 1960,
privilegiaram a “fixação do homem ao campo”. Os programas subjacentes às novas estratégias não
criaram as condições necessárias para essa fixação. Prestaram-se, muito mais, para intensificar as
migrações do campo para as cidades. O resultado foi o deslocamento acentuado da população rural em
direção às capitais do Nordeste e às cidades de todos os portes do Semi-Árido.
1 Os valores do Produto Interno Bruto do Nordeste foram estimados por Vergolino (2001). Esse levantamento foi realizado
com a colaboração dos economistas Antonio Pessoa Nunes Neto e João Otávio Cavalcanti e da estagiária de economia
Soraya Santana dos Santos.
7
A urbanização crescente que vem sendo observada no Semi-Árido tem um significado
importante, qual seja o de possibilitar a expressão de novas formas de cidadania aos que não dispõem
desse bem. A população rural deixou de estar dispersa, migrando para aglomerados urbanos de
tamanho variado, embora com escasso acesso aos serviços essenciais básicos – como água tratada,
esgotos, educação e segurança. Esses problemas estão sendo hoje exacerbados, porque o processo de
conquista da cidadania, embora tardia, vem colocando aquelas populações em contato mais estreito e
imediato com as instituições responsáveis pela produção de tais serviços. Embora aludidas
possibilidades sejam alvissareiras, sua concretização ainda é limitada, pois as oportunidades de
emprego e renda da grande maioria dos que vivem nas particulares condições urbanas do Semi-Árido
ainda são muito reduzidas.
Aquelas pessoas não têm o que fazer, e as respostas às suas inquietações dependem da
concepção de novas e mais exigentes iniciativas. Algumas dessas iniciativas já começam a ser
estruturadas, a exemplo das oferecidas pelos pequenos negócios urbanos – articulados ou não a
atividades agropecuárias, stricto sensu, ou ao agronegócio – criados e expandidos em um número
apreciável de cidades do Semi-Árido. Embora as respostas nessa direção sejam positivas, ainda é
necessário reforçá-las e levá-las, de forma ampliada, aos aglomerados urbanos de menor porte, onde as
condições para sua replicagem são menos favoráveis. Neste sentido, pensa-se nas possibilidades da
descentralização das funções públicas, mediante o recurso à estruturação de organizações civis
heterodoxas, a exemplo das Organizações Sociais de Interesse Público, que funcionam à base de
contratos de parceria. Afogados da Ingazeira, em Pernambuco, está construindo experiências exitosas
com esse tipo de organização social.
Completa-se neste ano de 2002 um século da produção de Os Sertões, de Euclides da Cunha.
Livro epopéico, nele se descrevem a terra, o homem e a luta nos Sertões Sul do Nordeste, e mais
especificamente, na Bahia e em Canudos, onde milhares de brasileiros sacrificaram a vida,
acompanhando o Conselheiro, em busca de um Projeto de vida. Mais atual do que nunca, mesmo tendo
suas ações passadas há um século, Os Sertões revela as agruras das secas, que continuam a assolar as
paragens semi-áridas do Nordeste. Ali, homens e mulheres persistem em construir e manter sua vida,
arrancando do solo vasqueiro em nutrientes e carente de água o minguado sustento. A luta naqueles
Sertões é hoje, praticamente, a mesma, porque orientada pela busca de justiça, dignidade e
reconhecimento.
Pensar o Nordeste Semi-Árido continua significando revolver as entranhas da nacionalidade.
Representa a busca daquilo que o Brasil tem de mais profundo e contraditório – as raízes da pobreza,
da ignorância e do atraso. Raízes às quais ainda estão condenados milhões de brasileiros, que, a
despeito da violência cotidiana, revivida em “novas Canudos”, continuam acreditando em dias
melhores. Pode ser de pouca serventia mostrar, repetidamente, o que por si já vem sendo denunciado
por indicadores sociais e econômicos produzidos por órgãos governamentais. Talvez possa ser de
escassa utilidade apontar soluções consideradas definitivas, quando soluções dessa natureza vêm sendo
construídas no dia a dia por quem vive e trabalha nos Sertões. O que provavelmente deve ser feito
consiste em ampliar as fronteiras do conhecimento sobre os fatores naturais, sociais e culturais que
explicam a vulnerabilidade climática e a persistência histórica de uma formação territorial que
atravessou séculos, e que hoje está se diversificando e buscando – embora timidamente – caminhos
alternativos.
O avanço da ciência já permite a construção de uma explicação abrangente sobre as origens e
dimensões da semi-aridez. O progresso técnico, muitas vezes resultante da conjugação de experimentos
8
científicos apoiados pela vivência do sertanejo, oferece possibilidades para aumentar a sustentabilidade
do desenvolvimento regional. O grande desafio é a consciência política de conquista dos direitos da
cidadania, que lentamente começa a se generalizar nos Sertões, em conseqüência do processo de
urbanização e da extensão das redes alternativas de organização da sociedade civil. Neste sentido, se
houver uma proposta explícita no presente trabalho, talvez seja a de que existem sinais de mudança
no Nordeste Semi-árido. Mudanças ainda tímidas, é verdade, mas que partem da sociedade civil
organizada, por intermédio de suas mais diversas instituições, desde as religiosas até as técnico-
científicas. Para os que têm traçado painéis pessimistas sobre o futuro do Semi-Árido, é possível
mostrar que há fortes indícios da presença de agentes sociais importantes nos Sertões Nordestinos, que
hoje contribuem para o desmonte das velhas estruturas econômicas da Região.
Também em 2002, outro evento importante deve ser registrado quanto ao passado e ao futuro
do Nordeste Semi-Árido. Há 50 anos, pressionado pelas demandas dos que viviam as agruras da seca
de 1951, o Presidente Getúlio Vargas resolveu criar um instrumento para fomentar o desenvolvimento
do Nordeste. Com esse espírito é que foi instituído, em 1952, o Banco do Nordeste do Brasil, tendo por
missão precípua abrir linhas de crédito para alavancar o desenvolvimento regional, enfatizadas as
possibilidades de solução dos problemas das áreas semi-áridas da Região.
Além desta Introdução, o presente estudo está integrado por oito capítulos, assim especificados:
i. Magnitude e Particularidades dos Espaços Semi-Áridos;
ii. Os Diferentes Semi-Áridos no Nordeste;
iii. Dinâmica Econômica Recente: Irrigação e Urbanização;
iv. Manejo Sustentável dos Recursos Hídricos e Desenvolvimento Regional;
v. Tecnologia e Competitividade Regional;
vi. A Emergência de Novos Espaços Sub-Regionais: Potencialidades e Restrições;
vii. Estratégias para o Desenvolvimento do Semi-Árido; e
viii. Gestão do Desenvolvimento do Semi-Árido.
O documento contém ainda a listagem da Bibliografia Referida e/ou Consultada e onze
cartogramas.
9
2-MAGNITUDE E PARTICULARIDADES DOS ESPAÇOS SEMI-ÁRIDOS
Discutem-se neste capítulo questões relacionadas aos seguintes aspectos:
i. Padrões de Desenvolvimento e Sustentabilidade nas Zonas Semi-Áridas;
ii. Dimensões e Características da Semi-Aridez nos Contextos Mundial e Nacional;
iii. Inserção do Semi-Árido no Nordeste e no Brasil; e
iv. Vulnerabilidade Climática e Condicionantes Socioambientais do Nordeste Semi-Árido.
2.1-Padrões de Desenvolvimento e Sustentabilidade nas Zonas Semi-Áridas
O padrão de desenvolvimento que vigorou no pós-guerra - logo depois do início da segunda
metade do século XX - pode ser denominado genericamente de crescimento sustentado, que reside
basicamente no ideário de que a indústria seria o setor capaz de puxar todo o conjunto da economia nos
países de desenvolvimento tardio, garantindo sustentação ao crescimento econômico. Este foi o
“modelo” que norteou o processo de industrialização da maioria das economias periféricas, como o
Brasil ou o México.
A concepção básica desta proposta de desenvolvimento está em que a sustentação do
crescimento provém da mudança do eixo dinâmico da economia do setor agrário-mercantil para o setor
urbano-industrial, garantindo a formação de uma base produtiva interna capaz de dar movimento
próprio à economia nacional.
Esta é a idéia de crescimento que vigorou até os anos de 1970, quando a economia entra em
crise em escala global. Várias são as explicações para este colapso. Uma das mais aceitas se baseia no
esgotamento do fordismo, como modo de regulação, onde havia um circulo virtuoso entre o aumento
da produção e o crescimento do consumo de massa.
O rompimento unilateral da conversibilidade do dólar pelos Estados Unidos da América (EUA)
e os choques do petróleo propagaram-se por todas as economias capitalistas do mundo, colocando em
dúvida a possibilidade do crescimento ilimitado da máquina fordista. A crítica ao padrão fordista
desenvolveu-se em várias linhas, desde o relatório do Clube de Roma, que propunha crescimento zero,
até as concepções da Comissão Brandt, que enfatizava a cooperação Norte-Sul. De um modo geral,
emerge a questão de como utilizar os recursos naturais sem levá-los ao completo esgotamento e sem
aumentar a imensa concentração dos benefícios dessa utilização. É neste momento que se coloca a
questão da sustentabilidade no desenvolvimento, que pode ser resumida a três concepções básicas:
i. A concepção histórica, que considera necessário transferir a base de recursos disponível
para as gerações futuras, ou seja, que se seja capaz de gerar fluxos econômicos, mantendo o estoque
atual de recursos, que deve ser garantido às gerações futuras;
ii. A concepção geográfica – o lugar –, que valoriza a idéia de sustento e abrigo e traz
também embutida a noção de integração dos lugares, de forma que se incrementem os fluxos
econômicos e de informação, exercendo menos pressão sobre o ambiente, afirmando a cooperação
entre os lugares; e
10
iii. A concepção econômica que busca relacionar a estrutura produtiva com a base de
recursos naturais, por meio de sua capacidade de suporte; ela depende não apenas do estoque inicial,
mas dos fluxos econômicos definidos pela formação social que organiza sua apropriação. É uma nova
leitura da clássica relação entre o desenvolvimento das forças produtivas e as relações sociais de
produção, segundo a qual deve-se ter em mente que a densidade tecnológica da estrutura produtiva e a
eqüidade na distribuição de seu produto constituem componentes fundamentais para o desenvolvimento
sustentável.
2.2-Dimensões e Características da Semi-Aridez nos Contextos Mundial E Nacional
Dos 145 milhões de quilômetros quadrados de terras emersas, existentes no mundo, 55%, ou
seja 79,5 milhões de quilômetros quadrados, são constituídos de zonas áridas e semi-áridas. Essas
terras estão distribuídas em 2/3 de 150 países do mundo; nelas vivem nelas, aproximadamente, 628
milhões de pessoas. Cerca de 60 a 100 milhões desse total estão diretamente afetadas pelo decréscimo
da produtividade dessas terras. Em tais espaços, algo em torno de 6 a 7 milhões de hectares de terra
própria para agricultura tornam-se improdutivas a cada ano, em conseqüência da erosão do solo. Isto
somado à degradação da terra, atinge o equivalente a 67% das terras secas do mundo, representando
uma perda da produção de US$ 40 bilhões. (VERAS, 1996.)
Mais problemática é a constatação de que as terras áridas e semi-áridas encontram-se em
processo de transição. Ou seja, esses espaços passaram a assumir proporções maiores como fontes
potenciais de espaços vitais e de força econômica. (DREGNE, 1970). Há, pois, diferenças notáveis
entre as possibilidades de vida e desenvolvimento em terras áridas e semi-áridas, dentre as quais se
destacam as dotações de recursos (naturais, físicos e humanos). Em termos relativos, as limitações ao
desenvolvimento nas terras áridas e semi-áridas, vis-à-vis as terras não submetidas a tais restrições, são
maiores nas terras áridas dos que nas semi-áridas. (AMIRAN, 1970).
De acordo com critérios agroecológicos internacionais, o Brasil possui apenas 3% do seu
território em condições de semi-aridez, enquanto a vizinha Argentina apresenta 54% de sua extensão
sob clima árido e semi-árido e o Chile a expressiva cifra de 64%. Embora haja secas que afetem a
produção agropecuária na Argentina ou no Chile, o problema ali está muito longe de atingir as
dimensões que assume no Brasil.
O clima tropical semi-árido no Brasil caracteriza-se basicamente pelo regime e quantidade de
chuvas, definido pela escassez, irregularidade e concentração das precipitações pluviométricas.
Dentro da Região Semi-Árida do Nordeste brasileiro, as chuvas anuais vão de um mínimo de 400 mm a
um máximo de 800 mm ao ano, havendo, em alguns casos, áreas situadas nas isoietas de 1.000 mm,
como acontece em pequenas faixas do litoral do Estado do Ceará, onde também podem prevalecer
situações de escassez e distribuição inadequada das chuvas.
Do ponto de vista da quantidade anual de chuva, a variação é comparável a que ocorre no
interior do Pampa argentino, que é considerado um dos celeiros do mundo. A grande diferença é que,
enquanto nesta região as chuvas se distribuem regularmente durante o ano, no Nordeste brasileiro elas
se concentram em um curto período de cerca de três meses, durante o qual ocorrem sob a forma de
fortes aguaceiros, de curta duração.
A disponibilidade de água das chuvas, embora concentrada em três meses, é um dos fatores que
explica o adensamento demográfico do Semi-Árido no Brasil. Fatores históricos, ligados ao relativo
isolamento da região e à permanência de estruturas socioeconômicas fundadas no binômio latifúndio-
11
minifúndio, também contribuem para a resiliência demográfica do Semi-árido Nordestino. Boa parte
da população que emigra do Semi-Árido nos períodos de seca retorna à sua terra, embora o resultado
líquido não represente a manutenção dos contingentes populacionais iniciais.
2.3-Inserção do Semi-Árido no Nordeste e no Brasil
A crise do padrão de desenvolvimento, expressa principalmente pelo esgotamento fiscal e
financeiro do Estado, reduziu drasticamente sua capacidade de regionalizar o gasto público e de influir
através dos instrumentos convencionais, basicamente incentivos fiscais e creditícios, na alocação do
investimento privado no território nacional, a partir da segunda metade dos anos de 1980. Nessa
conjuntura desfavorável, aquilo que havia sido o elemento de coesão em torno do projeto de integração
do mercado doméstico fraturou-se em regionalismos de todos os matizes, que vão desde a manutenção
de privilégios históricos, junto às agências governamentais, até a garantia de mercados preferenciais,
diante do acirramento da concorrência intercapitalista.
Nesse quadro, as duas componentes da questão regional – a regionalização e o regionalismo –
fundem-se em um amálgama amorfo e paralisante que dificulta a obtenção de uma saída negociada
para a crise. Constatações de que o modelo de desenvolvimento precisa ser alterado são, sem dúvida,
importantes. Mas os discursos populistas em torno das vantagens da auto-suficiência, do fechamento
quase feudal em pequenas economias locais ou das tecnologias “endógenas” fazem tábula rasa das
transformações mais importantes do mercado mundial neste final de século, e − o que é pior − apontam
para a redução absoluta e relativa do mercado doméstico, principal fruto de cinqüenta anos de
industrialização nacional.
A criação dos fundos constitucionais para o Nordeste, Norte e Centro-Oeste, embora
representem uma tentativa de orientar a alocação do gasto público, ainda se inserem no modelo
“corretivo” de intervenção regional. Significa dizer que partem de uma situação pretérita, da qual
tentam, através da vinculação do gasto, reverter parcialmente as tendências concentradoras do mercado.
No entanto, hoje a questão do planejamento não pode ser definida somente a partir de uma determinada
distribuição territorial ex-post, mas sim projetar, ex-ante, fronteiras de acumulação capazes de garantir
o crescimento econômico com eqüidade social, sem que se acentuem as forças desagregadoras
presentes no mercado doméstico.
Neste sentido, é importante inverter a ótica presente nos estudos e propostas de
desenvolvimento regional. Não se trata de buscar corrigir “distorções” históricas, mas de avaliar o
papel de cada estrutura produtiva regional, no esforço nacional de vencer a estagnação e a crise. Caso
contrário, o nivelamento se fará por baixo, isto é, com o sucateamento de parcelas ponderáveis do
mercado doméstico. O que o discurso conservador e neoliberal procura ocultar é que a dimensão da
concorrência já está presente ex-ante, na formulação das políticas macroeconômicas e setoriais,
principalmente aquelas que afetam diretamente as regras do jogo no interior dos complexos industriais.
A crise, no entanto, abre possibilidades para vislumbrar alternativas para a superação de suas
causas. Neste sentido, a persistência das secas permite que se analisem não apenas as dimensões
estruturais do desenvolvimento da Zona Semi-Árida, mas também os aspectos relativos às suas
vinculações com a economia nacional. Ao desnudar a estrutura produtiva regional, as secas mostram
como novas formas de inserção no mercado doméstico estão se fazendo presentes e ampliando suas
margens de atuação, principalmente aquelas associadas ao manejo eficiente da água e dos solos do
Semi-Árido. Ilustram, da mesma maneira, como novas formas de organização da sociedade civil estão
ocupando o espaço aberto pela reacomodação das camadas que compõem a estrutura social da Região,
12
buscando novos canais de expressão e, através deles, novas alternativas de desenvolvimento para o
Nordeste.
Outros aspectos devem ser considerados na contextualização do Semi-Árido em relação ao
Nordeste e ao Brasil. Primeiro, há que destacar o discurso daqueles que atribuem às secas a origem
principal das mazelas das regiões sertanejas. E, depois, novamente, o discurso, agora dos que apenas
consideram as estiagens prolongadas um subterfúgio das elites regionais. Ambas as categorias de atores
caem no lugar comum de ocultarem as especificidades ecológicas, históricas e culturais da formação
histórica e territorial brasileira. O reducionismo às secas, seja como fator determinante, seja como véu
secular, não consegue atingir o cerne da questão do atraso da Zona Semi-Árida. O atraso dessa região
reside em uma complexa articulação entre condicionantes ambientais, socioeconômicos e políticos, que
conferem a este domínio conservador um papel ímpar na manutenção da miséria de uma ponderável
parcela da população brasileira.
A questão nordestina – da qual a Zona Semi-Árida constitui um componente fundamental – é,
na realidade, uma questão da sociedade brasileira em relação ao seu passado. É uma forma
transformada de questão agrária, entendida como expressão do modo social de apropriação das fontes
originais da riqueza: terra e trabalho. Terra apreendida aqui em seu sentido pleno, como as condições
naturais originais, onde o trabalho se materializa na produção. E a sujeição do trabalhador às
condicionantes naturais para obter o mínimo necessário ao seu sustento é a forma mais primitiva de
exploração das fontes originais da riqueza. Neste sentido, o que está em questão é o próprio padrão de
desenvolvimento, por ter sido incapaz de promover o crescimento econômico com um mínimo de
qualidade ambiental e eqüidade social.
2.4-Vulnerabilidade Climática e Condicionantes Socioambientais do Nordeste
Semi-Árido
O sertanejo espera as chuvas com grande ansiedade. Entra ano e sai ano, e ele não deixa de
pensar se o próximo ano será de bom “inverno”, ou seja, com chuvas para fazer água para as pessoas e
para o gado e outros animais beberem; para garantir o crescimento dos cultivos alimentares – feijão e
milho e, sempre que possível, arroz e mandioca – e de lavouras comerciais, como o algodão; ou se será
um ano de seca – com chuvas ralas ou vasqueiras. Nos sertões, agricultores e fazendeiros não têm
muito que fazer para evitar os prejuízos causados pelas secas. Podem até armazenar um pouco dos
legumes que colhem e manter algumas cabeças de gado bovino, dependendo de terem um açude para
dali tirar o seu sustento e o de seu gado e animais. Mas poucos açudes construídos no Semi-Árido
suportam mais de um ano de seca. Fogem a essa regra os grandes açudes públicos – com mais de 500
milhões de metros cúbicos de capacidade nominal de armazenamento de água – e os grandes açudes
particulares, construídos em “sistema de cooperação”, com apoio do Departamento Nacional de Obras
Contra as Secas (DNOCS). 2 Mas o adensamento populacional na hinterlândia semi-árida expandiu-se
de tal forma, que mesmo os grandes açudes particulares têm sido vencidos pelo desequilíbrio entre
disponibilidade e demanda por água nos ambientes rurais e urbanos das áreas afetadas pelas secas no
Nordeste.
2 A construção de açudes “em cooperação” pelo DNOCS teve vigência até 1967. As iniciativas a este respeito foram
restauradas temporariamente em 1985, para serem suprimidas no começo de 1986. Esse tipo de política remete às práticas
que ensejaram a chamada “indústria das secas”. Trata-se de discussão que, por sua amplitude temática, não será aqui
desenvolvida.
13
Diante de todas essas dificuldades, o sertanejo tem que se desdobrar para sobreviver nos anos
de seca. Perdidas as esperanças de chegada das chuvas, ele procura ajuda junto ao governo. A
expectativa maior é a de obter emprego em uma “frente de trabalho”, instalada por uma das instâncias
de governo (municipal, estadual ou federal). Só depois, se a iniciativa tiver sido malsucedida, é que ele
migrará. Com a falta de oportunidades fora do Nordeste, os sertanejos tangidos pelas secas passaram a
optar pela busca de uma oportunidade na periferia do seu município. Para sobreviver na cidade, o novo
migrante procura ali um trabalho temporário. Passada a quadra de seca, muitas vezes ele tem de voltar
a trabalhar na fazenda de onde saiu ou em outras, próximas à cidade de destino. Com o tempo, ele se
transforma em um faz-tudo. Nessa condição, chegará o momento em que ele irá procurar um
“padrinho” político para lhe conseguir uma aposentadoria junto ao Instituto Nacional de Seguridade
Social (INSS), como já fizeram muitos outros, que encontram nesse expediente uma alternativa para
sobreviver na cidade, onde não há oportunidades de emprego, principalmente compatíveis com sua
qualificação. Entre um “bico” e a busca pela aposentadoria, esse sertanejo que passou a morar na
periferia da cidade também espera ter acesso aos benefícios das “cestas básicas” distribuídas pelo
governo e a uma eventual bolsa-escola para seus filhos, como forma de melhorar o nível de
rendimento.
Nesse contexto, convém discutir três aspectos importantes relacionados ao processo de
deflagração das secas: a vulnerabilidade climática, a dimensão social da seca e o desenvolvimento do
Semi-Árido em contexto de dotação limitada de recursos naturais. O primeiro deles chama logo
atenção pelo fato de essa região ser particularizada como espaço semi-árido incluído em região
tropical, por sinal, a única região semi-árida situada em zona equatorial tropical no mundo.
(BOTELHO, 2000). Assim, as secas no Semi-Árido Nordestino não são causadas pelos mesmos fatores
que determinam as secas nas áreas semi-áridas temperadas do Mundo, como acontece, por exemplo, no
Sul da Espanha, no Sul da Índia ou no Oeste dos Estados Unidos. As áreas afetadas pelas secas no
Nordeste não podem por isso ser tratadas como qualquer outra área semi-árida.
É ponto pacífico que a seca no Nordeste não se caracteriza como problema apenas pela falta da
água, em proporções variadas, para uso em atividades agropecuárias, por exemplo, como se pensava e
chegou a ser escrito em publicações bem aceitas técnica e politicamente pela sociedade. (CARVALHO,
1960). De peso tão ou mais importante que o volume de chuvas é sua variabilidade, no tempo e no
espaço. A variabilidade no tempo significa que as chuvas que caem em um determinado território
podem alcançar volume equivalente ou próximo das médias normais históricas, registradas para aquele
território, mas sua ocorrência se dá em um número reduzido de dias, ao longo do período normal de
ocorrência das chuvas no Semi-Árido, que varia de 3 a 5 meses. A variabilidade no espaço tem a ver
com o fato de as chuvas em determinado ano serem intensas em certas áreas do semi-árido e pouco
intensas ou ausentes em outras áreas dessa mesma região, caracterizando o fenômeno das chamadas
secas parciais anuais.
É possível prever a ocorrência de secas no Nordeste, 3 considerando seus determinantes mais
gerais, como o referido à resistência da Zona de Convergência Intertropical (ZCIT) a se deslocar para o
litoral norte do Nordeste e ali permanecendo durante boa parte da estação chuvosa da Região (ou
“inverno”). Da ausência da ZCIT ou de sua chegada e retorno fora de tempo é que decorrem as secas
no Nordeste, especialmente das que ocorrem com maior freqüência, afetando boa parte do Piauí, quase
3 Na linha dos trabalhos realizados pelo Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos (CPTEC), do Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE), de São José dos Campos, bem como da Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos
Hídricos-Funceme e outros Núcleos Estaduais de Monitoramento de Tempo e Clima e de Gerenciamento de Recursos
Hídricos, instalados nos estados do Nordeste. No máximo, serão feitas referências de contexto histórico, para sustentar
argumentações ligadas a questões científicas e tecnológicas.
14
todo o Ceará e expressivas porções territoriais do Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco, além de
algumas áreas da parte centro-norte da Bahia. Como será discutido no item 3.2 adiante, nas áreas onde
as secas incidem com freqüência de até 70%, a vulnerabilidade ao clima é extraordinariamente elevada.
Essas áreas representam, na realidade, a porção do território nordestino mais caracterizada pela semi-
aridez e, em conseqüência, mais afetado pelas secas, do ponto de vista climático.
Os problemas subjacentes à semi-aridez no Nordeste apresentam, em segundo lugar, uma
dimensão social bem expressiva, caracterizada pelos impactos socioeconômicos da seca sobre os
contingentes populacionais da região, em particular sobre os que dispõem de menor poder de compra,
residentes no campo ou nas cidades. No semi-árido, as secas continuam produzindo impactos negativos
sobre as atividades humanas, tanto em termos econômicos, como sociais. Tais impactos são mais
agudos em função do ainda baixo grau de desenvolvimento das forças produtivas naqueles espaços.
De fato, a civilização construída no Nordeste sujeito às secas é pobre de realizações, tanto
materiais como culturais. A economia do Semi-Árido foi, durante muito tempo, alicerçada nas atividades
de baixa produtividade do complexo pecuária-algodão-lavouras de subsistência. Por causa da
descontinuidade a que era submetida freqüentemente pelas secas produziu minguados excedentes. É essa
circunstância que notabiliza esse tipo de agricultura e, no geral, a pequena produção rural no Nordeste. A
geração de menores excedentes está vinculada à lógica da formação econômica do Nordeste Semi-Árido,
comandado, historicamente, pelo capital mercantil. A dominação persistente dessa forma de capital foi
responsável pela manutenção do atraso rural, assegurado por arcaicas formas de intermediação comercial e
financeira. Mais grave ainda, contribuiu para dificultar o acesso à terra e, em conseqüência, à água.
A agricultura de subsistência foi o elo mais fraco do complexo pecuária-algodão-lavouras de
subsistência. Primeiro, por estar vinculada ao desenvolvimento de atividades comandadas pelo capital
comercial. Segundo, por ser praticada por pequenos proprietários e trabalhadores sem terra (meeiros,
moradores e arrendatários), que exerciam muito pouca influência sobre o processo de produção. 4 Os que
se dedicam à agricultura de subsistência produzem milho, feijão, arroz e mandioca. Sua produção destina-
se, em boa parte, ao próprio consumo dos produtores. Poucas parcelas são levadas ao mercado.
A análise da produção de grãos gerada pela agricultura do Nordeste facilitará a compreensão desse
problema. Nos anos de chuvas normais, o Nordeste produz em torno de cinco milhões de toneladas de
grãos (arroz, feijão, fava, milho, soja e sorgo granífero). Em anos mais favoráveis pode produzir seis
milhões de toneladas. Mas a variação em torno da média é muito grande, por causa das secas. Sensível às
variações climáticas, a safra de grãos no Nordeste pode baixar para um patamar situado entre dois e três
milhões de toneladas.
Num ano regular como o de 1988, foram produzidos no Nordeste 5,2 milhões de toneladas de
grãos (39,2% de milho, 34,1% de arroz, 18,5% de feijão e 8,2% de soja, sorgo e fava) Se
desconsiderarmos os cerrados, entretanto (o que significa excluir a soja), esse total foi de 4,8 milhões.
Nos anos de 1991, 1992 e 1993, a produção de grãos foi fortemente afetada pelas secas parciais ocorridas
nesses anos, especialmente em 1993. Em 1991, a produção foi de 4,7 milhões de toneladas. Baixou para
2,8 milhões em 1992 e para 2,6 milhões em 1993 (3,8% da safra brasileira de grãos, de 1992/93, que foi de
68,1 milhões de toneladas, quando nos anos sem seca essa participação tem ficado nos limites de 8 a 10%).
4 Sobre a lógica e a dinâmica do capital comercial no Nordeste, veja-se: Cano (1985); Carvalho (1988).
15
5 A produção de grãos do Nordeste, em 1993, correspondeu a exatos 50% da obtida em 1988 (TABELA
1).
TABELA 1
PRODUÇÃO DE GRÃOS ALIMENTARES NO NORDESTE, EM ANOS DE INVERNO NORMAL E DE SECA
(Em 1.000 kg)
ANOS ARROZ FEIJÃO MILHO SOJA SORGO TOTAL TOTAL SEM SOJA (c)
1988 (a) 1.786,5 968,1 2.053,5 393,0 37,4 5.238,5 4.845,5
1991 (b) 1.727,9 1.069,5 1.884,9 449,0 25,7 5.157,0 4.708,0
1992 (b) 834,5 825,4 1.141,2 504,0 54,2 3.359,3 2.855,3
1993 (b) 1.120,1 566,6 914,5 678,1 28,6 3.307,9 2.629,8
FONTE: Boletim... (1993); IBGE (1993)
(a) Ano de chuvas normais.
(b) Anos de seca parcial.
(c) A soja é produzida predominantemente nos Cerrados, portanto fora do Nordeste Semi-Árido.
O impacto da seca é mais acentuado em alguns estados do que em outros. Varia ainda de ano para
ano e de um para outro município. Os Estados do Piauí, Ceará e Rio Grande do Norte foram os mais
afetados pela seca de 1993. Nesses estados, a seca de 1993, comparada com a de 1991, provocou uma
quebra na produção de milho de menos 73% no Piauí, menos 87% no Ceará e menos 96% no Rio Grande
do Norte. A quebra na produção de feijão foi de menos 80% no Ceará e de menos 98% no Rio Grande do
Norte. A de arroz foi menor, em termos relativos, mas foi considerável, inclusive no Maranhão, onde as
variações climáticas são bem menos acentuadas.
A magnitude das perdas indicadas é mais ou menos comum a todas as secas. O fator crítico que
dali se deriva é que essas perdas afetam mais intensamente os pequenos agricultores (proprietários de terra
ou trabalhadores sem terra). É por isso que essas categorias de agricultores vêm se caracterizando,
historicamente, como “clientes” preferenciais dos programas de emergência de seca.
Em anos de ausência de seca, a produção de grãos no Nordeste é suficiente para atender a cerca de
50% da demanda por grãos da Região, correspondentes a algo em torno de 10 milhões de toneladas. Esse
déficit seria bem menor, se a produtividade da agricultura nordestina não fosse tão baixa; em média, a
produtividade dos cultivos graníferos no Nordeste é da ordem de 25% da média nacional.
Os agricultores que vivem da agricultura de subsistência no Nordeste semi-árido encontram-se
hoje em situação pior do que há 20 anos atrás, quando eles ainda estavam vinculados às atividades do
complexo pecuária-algodão-lavouras de subsistência. No final da década dos anos de 1970, eles
encontravam sustentação na lógica desse complexo, caracterizada: (i) pelo interesse dos donos de terra em
manterem a força de trabalho de que necessitavam para garantir a formação de pastos para o rebanho
bovino; (ii) pela oferta de um pedaço de terra, por parte dos proprietários rurais, para que nele fosse
cultivada a principal lavoura comercial do semi-árido – o algodoeiro arbóreo (lavoura semipermanente,
que produzida durante pelo menos cinco anos); e (iii) pela necessidade deles próprios disporem de um
pedaço de terra, para dela tirarem o sustento de suas famílias.
5 A safra brasileira de 1993/1994, considerada recorde, foi de 73,6 milhões de toneladas. A última safra recorde havia sido a de
1989/1990, com 71,5 milhões de toneladas de grãos. (UMA SAFRA..., 1994). A safra brasileira de grãos (2001/2002) alcançou
o patamar de 95 milhões de toneladas. Estima-se que a safra de 2002/2003 possa elevar-se para 110 milhões de toneladas de
grãos. (PORTAL..., 2002).
16
Vinculados às atividades desse complexo, os pequenos agricultores e trabalhadores sem terra do
Semi-Árido tiravam seu sustento da exploração das lavouras de subsistência; tinham acesso a uma renda
monetária, ainda que pequena, como resultado do plantio do algodoeiro arbóreo; e davam sustentação à
pecuária − a principal atividade econômica dos proprietários de terra - por meio dos pastos que formavam
nas áreas de plantio de algodão.
O ponto extremo dos três aspectos discutidos neste item tem, em terceiro lugar, a ver com as
possibilidades de o desenvolvimento do Semi-Árido estar, efetivamente, limitado pela escassez de seus
recursos naturais, especialmente os de água e solo. Os dois primeiros aspectos podem constituir uma
sólida base para as discussões aqui iniciadas, que serão desdobradas ao longo de todo o estudo. Do
conjunto dos três aspectos será possível derivar uma posição mais precisa a respeito das secas como
elementos responsáveis pela pobreza do Semi-Árido - em sentido restrito ou amplo.
Certo é que as secas no Nordeste semi-árido continuam constituindo um problema agudo, de
impacto socioeconômico crescente sobre as atividades produtivas, especialmente das que são
executadas pelas famílias mais pobres. Seus impactos sobre o meio ambiente já foram menores. Hoje
são mais intensos, em virtude da sobreexploração dos escassos recursos de solo, da destruição da
escassa cobertura vegetal e do acúmulo de lixo às margens da quase absoluta maioria dos riachos e rios
da região, especialmente nos trechos situados na periferia das cidades e aglomerados urbanos da
hinterlândia semi-árida.
A questão aqui discutida não é simples, como parece crer o brazilianista Mike Davis, que aceita
a definição de seca como “um elemento estratégico no processo de acumulação pelas grandes unidades
de produção rural no Nordeste”. (DAVIS, 2002). Os “industriais da seca” do Nordeste com certeza
tiraram bastante proveito da variabilidade climática do Semi-Árido Nordestino, mas os problemas que
essa particularidade do clima confere a mais de 50% do território do Nordeste não são tão simples
como pensam os que vêem a questão de fora da Região e do Brasil. Ela é bem mais complicada,
exatamente porque seus determinantes climáticos continuam desarticulados dos fatores ambientais,
tecnológicos, socioeconômicos e político-institucionais envolvidos no processo de desenvolvimento em
curso no Nordeste.
17
3-OS DIFERENTES SEMI-ÁRIDOS
As áreas que conformam o Nordeste Semi-Árido do Brasil apresentam características que as
tornam particulares no contexto de todas as outras áreas semi-áridas do mundo. Em primeiro lugar,
trata-se da única região semi-árida do globo localizada no interior da Zona Equatorial da Terra, cuja
característica principal consiste em apresentar uma só estação climática, chuvosa, com dois máximos
de chuvas, correspondentes à passagem do equinócio (de março e de setembro). Dita zona é toda ela
não apenas úmida, mas superúmida, como ocorre na Amazônia, no antigo Congo e em Java. O
aproveitamento das águas das chuvas confere uma segunda particularidade ao Nordeste Semi-Árido.
Noventa e dois por cento de todas as águas de chuva que caem nesse território são “consumidas” pela
insolação, evaporação e evapotranspiração. São, assim, aproveitados apenas 8% de todas as chuvas na
alimentação dos rios, lagoas, açudes e sistemas de drenagem dessa região. A situação é bem diferente
nas zonas semi-áridas temperadas, como ocorre nas áreas semi-áridas dos Estados Unidos e de Israel,
onde a “perda” de água das chuvas (insolação, evaporação e evapotranspiração) é da ordem de 45%.
No tocante ao Semi-Árido Nordestino, está-se diante da “zona equatorial do Planeta onde o clima mais
se anomalizou”. (BOTELHO, 2000). A Região Semi-Árida do Nordeste apresenta uma terceira
característica importante, qual seja a de se notabilizar como a área semi-árida mais povoada do mundo.
(AB’SABER, 1999).
Os espaços sujeitos à semi-aridez no Nordeste são dotados de dimensões variáveis, tanto do
ponto de vista climático como político. Ali, há áreas onde o clima contribui para que as secas ocorram
com mais intensidade do que em outras. Daí decorre a natureza do processo de expansão e contração
dos seus espaços semi-áridos, que também tem conferido notoriedade ao Nordeste. Aos poucos, vai se
constatando que o processo de expansão/contração dos limites desses espaços encontra justificativas
técnico-científicas sólidas.
Abordam-se neste capítulo alguns dos aspectos centrais das razões que comandam as variadas
delimitações e denominações por que tem passado o Nordeste Semi-Árido, com destaque para os
seguintes:
i. O Semi-Árido e a Região Nordeste até a Década de 1950;
ii. Espaços de Maior Incidência de Secas;
iii. Polígono das Secas, Zona Semi-Árida e Região Semi-Árida do FNE; e
iv. A Diferenciação dos Espaços Sub-Regionais do Semi-Árido.
3.1-O Semi-Árido e a Região Nordeste até a Década de 1950
Durante quase meio século, o Nordeste esteve caracterizado como correspondendo ao território
que ia dos Estados do Maranhão a Alagoas. Em 1938, essa região teve sua superfície reduzida,
passando a abranger os Estados do Ceará a Alagoas. Na época, os Estados do Piauí e Maranhão
integravam a região então denominada de Meio Norte. Em estudos realizados de 1939 a 1941, o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) recomendou que se acrescentasse à divisão então
em vigor à época os espaços dos Estados do Maranhão e Piauí. Novamente, em 1962, o IBGE
estabeleceu, de acordo com os estudos que integraram a Enciclopédia dos Municípios Brasileiros,
18
editada a partir de 1958, que os Estados do Maranhão à Bahia integravam a Grande Região Meio
Norte e Nordeste. (IBGE, 2000c). Mesmo assim, os limites dessa Grande Região continuaram objeto
de discussão entre os geógrafos, de dentro e de fora do IBGE. (COSTA, 1964).
De todo modo, até então, o Nordeste era particularizado pela figura do Polígono das Secas,
espaço delimitado e instituído em 1936, como base para as ações de apoio governamental às vítimas
das secas. Em 1952, o Polígono teve sua área redefinida, abrangendo partes dos territórios do Piauí à
Bahia e uma porção do norte de Minas Gerais. O Polígono, que já constituía o espaço de atuação
particular do DNOCS, criado em janeiro de 1946, passou, de forma ampliada, a também integrar a área
de jurisdição do Banco do Nordeste do Brasil-BNB, instituído em 1952, atendendo as exigências de
funcionamento dessa instituição. Foram ainda circunstâncias particulares das secas que levaram a
Sudene, criada em 1959, a estabelecer como sua área de jurisdição o espaço integrado pelos Estados do
Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, além
do norte de Minas Gerais.
Sob o patrocínio daquelas instituições, apoiadas ainda pela Comissão do Vale do São Francisco-
CVSF e pela Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), criadas em 1946 e 1948,
respectivamente, fundava-se uma “nova era” em relação ao desenvolvimento futuro do Nordeste, para
usar a expressão de Stefan H. Robock, no contexto da qual tiveram início as principais mudanças sobre
como encarar os problemas do Nordeste. Diminuíam as ênfases na questão hidráulica, passando-se a
conferir prioridade a estratégias destinadas a “encorajar todas as possibilidades regionais de expansão
econômica – tanto a mineração e a indústria como a agricultura, tanto as áreas úmidas como o interior
semi-árido – e, deste modo, aumentar a resistência econômica do Nordeste às secas periódicas”.
(ROBOCK, 1964).
Certo é que para tratar da distribuição espacial da população e das atividades econômicas no
Semi-Árido Nordestino, é operacionalmente importante conhecer as distintas delimitações da figura
paradigmática dos espaços afetados pelas secas no Nordeste. Isto porque continuam sendo realizados
repetidos esforços para delimitar o “espaço de ocorrência das secas”, que instituições e pesquisadores
individuais supõem poder ser definido de forma mais acabada ou “definitiva”. Trata-se de esforço que
talvez pudesse ser dispensado. De fato, os fatores que determinam a carência e a distribuição irregular
das chuvas no Nordeste continuam produzindo espaços de ocorrência de secas variáveis a cada ano,
sejam as chuvas ali observadas consideradas normais (equivalendo o volume de água precipitada a
valores históricos iguais ou superiores às médias de longo prazo) ou anormais (com os valores
situados abaixo das médias normais ou de longo prazo, em “x” por cento), tipificando assim anos de
seca mais ou menos intensos, de duração anual ou plurianual.
3.2-Espaços de Maior Incidência de Secas
É notável a variabilidade espacial e temporal das chuvas no Nordeste brasileiro, aspecto também
comum a outras regiões tropicais semi-áridas do mundo. Os índices das precipitações médias registradas
apresentam consideráveis desvios em relação à média de longo prazo. As variações ano a ano também são
expressivas. Durante a estação chuvosa de 1985, por exemplo, houve uma anomalia positiva de cerca de
200%, enquanto em 1983 (último ano de uma seca que durou cinco anos) foi observada uma anomalia
negativa de quase 100%. A variabilidade espacial é bem ilustrada pelo aconteceu no ano de 1970. Nesse
ano, o norte do Nordeste brasileiro experimentou uma seca severa, embora sua parte sul tenha ficado
levemente mais úmida que o normal. (NOBRE; BARROS; MOURA FÉ, 1993).
19
As áreas de maior incidência de secas no Nordeste correspondem aos espaços diretamente
influenciados pela Zona de Convergência Intertropical (ZCIT), quer se trate de secas anuais ou plurianuais.
Há anos em que a variabilidade climática decorrente da ação da ZCIT é combinada com os fatores que
determinam o regime pluviométrico na Zona da Mata e no Nordeste meridional. Quando essa conjunção
de fatores se articula têm lugar as secas de amplas proporções – anuais (como as de 1951, 1958 e 1970) e
plurianuais (como a de 1979-83).
Essas áreas apresentam uma certa homogeneidade física. Nelas, os solos são relativamente mais
pobres do que nas demais zonas geoeconômicas do Nordeste, como a Zona da Mata, a Zona do Agreste ou
os Cerrados da Bahia, Piauí e Maranhão. A precipitação pluviométrica nas áreas semi-áridas situa-se, de
fato, nos limites de 400 a 700 ou 800mm de chuvas anuais.
No interior das áreas afetadas pelas secas há um espaço, denominado de “miolão semi-árido”, de
acordo com Carvalho (1988), onde as secas são mais intensas, ocorrendo com freqüência entre 81 e 100%.
Esse espaço apresenta variabilidade climática extremamente acentuada. Trata-se do coração do semi-
árido. É o espaço em forma de “ferradura” onde a ausência de chuvas é determinada pelo deslocamento
rumo ao Norte da ZCIT. (FIGURA 1).
As condições que conformam o clima no “miolão semi-árido” põem as secas em relevo e dão
notoriedade ao Nordeste. Carentes de recursos naturais e notabilizados por elevado grau de pobreza,
aqueles espaços são densamente povoados, vindo, por isso, recebendo o epíteto de área semi-árida mais
povoada do mundo, como destacado pelo geógrafo Ab’Saber (1999). O Semi-Árido é, ademais, a área
de maior abrangência físico-territorial, vis-à-vis os outros espaços naturais que conformam e estruturam
o Nordeste.
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FIGURA 1-Nordeste: Área de Incidência de Secas
FONTE: CARVALHO et alii, 1973.
Inc idência de Secas
81 - 100 %
61 - 80 %
41 - 60 %
21 - 40 %
0 - 20%
N
Nordeste
Incidência de Secas
0 500 km
21
3.3-Polígono das Secas, Zona Semi-árida e Região Semi-árida do FNE
A Área de Atuação da Sudene era de 1.662.947 km², até 1980. Em 1998, foi elevada para
1.760.661,30 km². O aumento de 97.714,30 km² deveu-se aos seguintes acréscimos: 6
i. Revisão de cálculos sobre as áreas dos municípios
brasileiros, efetuada pelo IBGE: 23.449,60 km²;
ii. Inclusão de municípios do Vale do
Jequitinhonha, em Minas Gerais, por conta das
disposições da Lei nº 9.690, de 15.07.98: 7 49.813,70 km²; e
iii. Inclusão de municípios do noroeste do
Estado do Espírito Santo (24.451,00 km²), por
conta das disposições da Lei nº 9.690/98: 24.451,00 km².
Esse aumento não trouxe mudanças para o tamanho do Semi-Árido Nordestino, em qualquer
uma de suas três configurações mais utilizadas – Polígono das Secas, Zona Semi-Árida e Região Semi-
Árida do FNE. Descrevem-se a seguir os contornos e os elementos definidores de cada uma dessas
categorias.
3.3.1-Polígono das secas
Os espaços de ocorrência de secas no Nordeste estruturaram-se, historicamente, em torno de
duas figuras. Primeiro, foi criada, em 1936, a figura do Polígono das Secas. E depois, em 1989, a
figura da Região Semi-Árida do FNE.
O Polígono das Secas foi instituído pela Lei nº 175, de 07 de janeiro de 1936, como
regulamentação do disposto no Art. 177 da Constituição da época. Essa lei estabelecia que o plano
sistemático da defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte (ou Nordeste, hoje)
compreenderia obras e serviços de execução normal e permanente, assim como obras de emergência e
serviços de assistência às populações, durante as crises climáticas que exigissem imediato socorro.
Definia os limites da poligonal da área beneficiada, que tinha os seguintes vértices: cidades de
Aracati, Acaraú e Camocim, no Ceará; interseção do meridiano de 44º com o paralelo de 9º; interseção
do mesmo meridiano, com o paralelo de 11º e cidade de Amargosa, no Estado do Bahia; cidade de
Traipu, no Estado de Alagoas; cidade de Caruaru, no Estado de Pernambuco; cidade de Campina
Grande, no Estado da Paraíba; e cidade de Natal, no Estado do Rio Grande do Norte. (FIGURA 2).
A Lei nº 175/1936 dispunha também que a lei poderia alterar os limites assim fixados, se novas
observações demonstrassem a manifestação das secas em outras zonas do Nordeste, com as mesmas
características já observadas nas outras áreas. Nessas circunstâncias, o governo deveria providenciar a
6 Os cálculos foram efetuados com base informações da Sudene. (BRASIL, 1999b).
7 Essa lei é de autoria da Senadora Júnia Marise (PMDB-MG). Aos acréscimos de área resultantes das disposições desse
dispositivo legal, no Estado de Minas Gerais, foram acrescentadas emendas de Deputados Federais do Estado do Espírito
Santo, incorporando novos municípios à área de atuação da Sudene.
22
construção ou conclusão dos açudes e estradas que tivessem sido estudados, projetados ou iniciados, na
data da lei, ainda que não estivessem incluídos na área delimitada pela poligonal referida.
Além disso, explicitava as formas de financiamento das obras e serviços considerados nas
disposições anteriores, que deveriam ser implementadas mediante a mobilização de recursos
orçamentários – correspondentes a três por cento da receita tributária federal – ou de recursos
provenientes dos saldos do depósito formado pela contribuição de um por cento da referida receita
tributária federal, sem aplicação especial.
O Polígono das Secas criado pela Lei de 1936, traçado na FIGURA 2, tinha uma superfície
geográfica de 672.281,98 km², correspondentes a 43,2% da área total do Nordeste delimitado pelo
IBGE (1.557.767 km²).
A partir de 1959, as alterações da área do Polígono passaram a constituir responsabilidade da
Sudene. De 1936 até 1989, aquela área elevou-se diversas vezes, até alcançar a superfície de
1.083.790,7 km², dos quais 121.490,9 km² pertenciam à chamada Área Mineira do Polígono das Secas.
A área do Polígono das Secas chegou – até 1989 – a corresponder a 64,4% da Área de Atuação da Sudene
(1.682.668,70 km²), enquanto foi tomada como área reconhecida oficialmente como de ocorrência de
secas. A área do Polígono das Secas passou de 43,2% da superfície do Nordeste, em 1936, para 64,4%
em 1989. (FIGURA 3).
A delimitação de uma linha poligonal sem considerar os limites de todas as unidades político-
administrativas, especialmente daquelas cortadas pela linha poligonal, tem o mérito de permitir a
configuração da área objeto de tratamento especial, em virtude da ocorrência de secas –
particularmente no que diz respeito à ampliação da oferta de água, via construção de açudes e poços, e
aplicação de fundos públicos, durante a chamada fase hidráulica. 8 Por outro lado, tem a desvantagem
de ignorar as instâncias político-administrativas municipais, desconsiderando os princípios que regem a
gestão federativa.
A institucionalização do Polígono das Secas, a partir de 1936, representou a legitimação da área
de atuação, primeiro, da então Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas-IFOCS e, posteriormente,
do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas-DNOCS.
8 A fase da solução hidráulica caracterizou-se pela construção de açudes e por um discurso político especificamente favorável à
irrigação. Foi posta em prática no Nordeste depois da grande seca de 1877-1879, prevalecendo as suas orientações até meados do
Século XX.
23
FIGURA 2-Primeira Área do Polígono das Secas
FONTE: Elaboração própria, a partir das informações da Lei nº 175, de 07.01.1936.
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
AMARGOSA
CAMOCIMACARAU
CAMPINA GRANDE
TRAIPU
CARUARU
ARACATI
NATAL
PI
BA
MA
PE
SE
AL
CE
PB
RN
Legenda
" Cidade
Polígono das Secas
km
2000
Polígono das Secas
Segundo a Lei nº 175, de 07.01.36
24
BA
PI
MA
CE
MG
PE
PB
RN
AL
SE
Limites Municipais
Limites do Polígono das Secas em 1936
Limites do Polígono das Secas em 1989
Região Semi-Árida do FNE
Limites Estaduais
N
Nordeste Semi-Árido
Limites do Polígono das Secas
e da Região Semi-Árida do FNE
0 500 km
FIGURA 3-Primeiro Polígono, Polígono Final e Região Semi-Árida do FNE
FONTE: Elaboração própria, a partir da Lei nº 175/1936, da Lei nº 7.827, de 27.09.1989, e da Portaria nº 1.182, de
14.09.1999, da Sudene.
25
3.3.2-Zona semi-árida
Submetidas a outros critérios de delimitação, mais afins à ecologia local, as áreas onde as secas
ocorrem com maior freqüência foram agrupadas sob a denominação de Zona Semi-Árida, abrangendo,
como mencionado no item 2.2 anterior, as regiões naturais de Sertão, Seridó, Curimataú, Caatinga,
Carrasco e Cariris Velhos e a Área Mineira do Polígono das Secas. A superfície da Zona Semi-Árida era
de 882.081 km², no começo dos anos de 1980, correspondendo a 53,1% da Área de Jurisdição da Sudene,
onde residiam, em 1991, 35,4% da população total da Região, distribuídos em 761 municípios. (FIGURA
4). (DUQUE, 1953). Essa área (Nordeste da Sudene) está integrada pelos Estados do Maranhão, Piauí,
Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia e pela Área Mineira do
Polígono das Secas. O Nordeste da Sudene abrangia, até então, uma superfície de 1.662.947 km².
O perfil da economia do semi-árido passa, atualmente, por grandes dificuldades, mas novas
atividades começam a engendrar a estruturação de novos espaços econômicos. É o que ocorre com o
desenvolvimento de indústrias leves, que vão sendo interiorizadas; com as atividades centradas na
agricultura irrigada, exploradas em áreas caracterizadas por uma melhor dotação de recursos de solo e
água; e com as atividades urbanas baseadas na criatividade ensejada pelo desenvolvimento de pequenos
negócios urbanos, que começam a ser vislumbrados e conduzidos em áreas urbanas e rurais do Semi-
Árido Nordestino. À margem das novas atividades, com possibilidades de dinamização, seguem dando
alguma sustentação à vida econômica da hinterlândia semi-árida o comércio tradicional, reforçado por
alguns segmentos de serviços modernos.
Deve-se estar atento para o fato de que o padrão de desenvolvimento observado na região ainda
apresenta traços de grande insustentabilidade, considerando os problemas de natureza econômica,
social e cultural potenciados pela seca. Destacam-se, dentre esses, os elementos básicos de exclusão
social, expressos pelas escassas possibilidades econômicas de vastas áreas rurais e inúmeras pequenas
cidades. Daí resulta a repetição de conhecidos processos de migração, cuja origem continua sendo rural
e o destino urbano. A gravidade desse fenômeno deve ser posta em relevo, pois as migrações estão se
dando agora não mais para fora do Nordeste, mas dos campos para as cidades do semi-árido. Esse tipo
de migração é tanto mais grave quanto menos dinâmica passam a ser as atividades de grande parte dos
espaços econômicos do semi-árido. O recurso às reduzidas remunerações oferecidas pelos Programas
de Emergência de Seca e pelas Aposentadorias do INSS tem constituído o instrumento que minimiza a
ocorrência de novas formas de exclusão social e a explosão da fome.
Certo, porém, é que as atividades em processo de estruturação têm sido incapazes de propiciar
novas e mais duradouras frentes de expansão econômica, sem as quais as secas não podem ser
vencidas.
26
Os diferentes processos de estruturação econômica e de ocupação humana deixaram marcas
sobre o ambiente do semi-árido que devem ser pontuadas. As áreas ambientalmente degradadas, ali
encontradas: são ocupadas por solos de alta fertilidade, que foram ou continuam sendo muito explorados, como
os bruno não-cálcicos (pela cultura algodoeira); os podzólicos eutróficos e similares (por lavouras
de subsistência e comerciais, como a mamona); e por solos de média a baixa fertilidade, como os
planossolos, onde a degradação é menos intensa. As áreas do Trópico Semi-Árido (TSA) do
Nordeste [...], ambientalmente mais degradadas, cobrem uma superfície superior a 20 milhões de
hectares. Equivalem, neste sentido, a 65,9% da área mais seca do TSA, a 21,9% da superfície do
TSA e a 12% da superfície do Nordeste. (CARVALHO, 1994, apud SÁ, 1994).
Ainda como fatores naturais adversos, destacam-se os referidos ao clima semi-árido,
caracterizado por temperaturas elevadas (médias anuais entre 26 e 28ºC, insolação superior a 3.000
horas/ano, umidade relativa do ar na faixa de 65%, precipitação pluviométrica média anual abaixo de
800 mm e alta evapotranspiração). Essas condições, aliadas à dominância do substrato geológico de
tipo cristalino (com escassez de água subterrânea e exigência de captação e armazenamento de águas
de superfície, por meio da açudagem e da perenização de rios), exercem forte influência na
disponibilidade e oferta de recursos hídricos. Daí decorre outro aspecto importante, referido à
possibilidade de salinização das águas, processo comum aos terrenos cristalinos, como resultado da
intensa ação do sol e dos altos índices de evaporação, associados aos ventos.
A limitação dos recursos hídricos tem prejudicado a produção de água para consumo humano,
com fortes repercussões sobre o desenvolvimento da agricultura (irrigada e de sequeiro) e da pecuária,
e, nos últimos 10 a 15 anos, sobre o abastecimento humano. Destaque-se, além disso, que a degradação
dos recursos hídricos locais tem-se dado pela destruição da cobertura florestal, como resultado dos
desmatamentos e queimadas (principalmente das matas ciliares), da acumulação e uso não controlado
da água (gestão inadequada) e do lançamento de agentes poluidores nos mananciais. Fatores adicionais
vêm contribuindo para limitar a quantidade e a qualidade desses recursos. Por um lado, deve-se
considerar a erosão dos solos, ampliada com a destruição da cobertura vegetal, provocando com isso o
assoreamento dos açudes. Leva-se em conta, por outro, a construção indiscriminada de açudes nos
riachos que formam os rios alimentadores dos açudes de maior porte. A descontinuidade na
alimentação hídrica de bacias e sub-bacias hidrográficas tem contribuído, dessa forma, para que açudes
outrora dotados de expressiva capacidade de armazenamento de água não consigam mais sangrar ou
exijam invernos sempre pródigos em chuvas de grande capacidade volumétrica.
No limite, os recursos hídricos estão sendo utilizados sem uma adequada e cada vez mais
necessária política de produção de água, armazenamento, gerenciamento e conservação dos
recursos hídricos – superficiais e subterrâneos. A escassez de água no Nordeste alcança hoje níveis
que ultrapassam as previsões mais pessimistas. O problema hídrico não está restrito apenas ao meio
rural do Nordeste Semi-Árido. Ele afeta neste começo do século XXI as cidades da hinterlândia semi-
árida e, praticamente, todas as capitais da Região. As secas de 1993 e de 1998 apresentaram efeitos neste
sentido de extremo rigor, não poupando nem mesmo as classes urbanas mais abastadas, de pequenas,
médias ou grandes cidades, como Fortaleza e Recife, cujos habitantes foram submetidos a racionamentos,
até então, incomuns em matéria de abastecimento de água.
A denominação de Zona Semi-Árida foi utilizada pela Sudene, até 1989, como categoria de
análise e planejamento das intervenções governamentais nas áreas afetadas pela seca. Seu esboço já
constava dos estudos do GTDN, cuja estratégia foi incorporada aos Planos Diretores da Sudene.
27
3.3.3-Novas delimitações do semi-árido
Os estudos que buscam encontrar uma delimitação precisa (ou mais “definitiva”) para o semi-
árido não deixam de ser úteis. Em seu esforço, as instituições e os pesquisadores por eles responsáveis
apresentam achegas que podem ser importantes para a caracterização de particularidades intrínsecas do
semi-árido. Uma das contribuições destacáveis, a este respeito, foi produzida pela Fundação Cearense
de Meteorologia e Recursos Hídricos-Funceme, instituição vinculada à Secretaria de Recursos Hídricos
do Ceará-SRH. 9 No “Redimensionamento da Região Semi-Árida do Nordeste do Brasil”, (CEARÁ,
1993). A Funceme adotou critérios climáticos e fitoecológicos para estabelecer unidades
geossistêmicas, combinando-os com os critérios que delimitam grandes unidades geomorfológicas e
unidades geoambientais do Nordeste. A partir daí fez a correspondência entre Unidades
Geomorfológicas (adotadas pelo IBGE), Unidades de Paisagem (Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária-Embrapa) e Grandes Unidades Geossistêmicas (Funceme).
Com esse procedimento, a Funceme resumiu a Sete Grandes Unidades Geossistêmicas 10
o
número de diferentes espaços naturais característicos do Semi-Árido Nordestino, estruturadas a partir
das 14 Unidades Geomorfológicas do IBGE 11
e das 16 Unidades de Paisagem da Embrapa. 12
Não
poderia ser muito diferente. Toda regionalização tem uma lógica particular, refletindo o seu resultado
os critérios adotados em sua concepção. A Zona Semi-Árida delimitada pelo Ministério do Interior,
conforme Carvalho et al. (1973), a partir dos estudos realizados por Duque (1953) constitui uma síntese
de seis regiões naturais, características das áreas secas no Nordeste, assim denominadas: Seridó, Sertão,
Caatinga, Cariris Velhos, Curimataú e Carrasco. A essas regiões naturais foi acrescentada a Área
Mineira do Polígono das Secas, na qual estão envolvidos espaços naturais do Sertão e da Caatinga,
presentes no norte de Minas Gerais. A Zona Semi-Árida, conforme já mencionado, tinha uma superfície
de 882.081 km². (CARVALHO, 1988). A Região Semi-Árida do Nordeste Brasileiro, definida pela
Funceme, no contexto das Grandes Unidades Geossistêmicas, considerando também a área de
jurisdição da Sudene, tem uma superfície um pouco menor (788.064 km²). (CEARÁ, 1993)
Algumas observações são importantes a este respeito. Primeiro, a configuração do semi-árido
ainda está fortemente condicionada por determinantes naturais e ecológicos, sem maiores
considerações para com os determinantes econômicos, socioculturais, tecnológicos e político-
institucionais. Segundo, esses determinantes com certeza constituem fatores de mudança nas próprias
condições ambientais, dessa forma contribuindo para a ampliação e/ou redução das dimensões
9 Até meados dos anos de 1980, a Funceme era conhecida como Fundação Cearense de Meteorologia e Chuvas Artificiais,
vinculando-se, à época, à Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Ceará. 10
São estas as sete Grandes Unidades Geossistêmicas identificadas pela Funceme: 1) Depressão Sertaneja; 2) Planaltos
Sedimentares; 3) Planalto da Borborema; 4) Planaltos com Coberturas Calcárias; 5) Maciços Serranos Residuais; 6)
Chapada Diamantina e Encostas do Planalto Baiano; e 7) Tabuleiros Pré-Litorâneos e parte da Planície Costeira. 11
As 14 Unidades Geomorfológicas do IBGE estão assim especificadas: a) Depressão São-Franciscana; b) Depressão
Cearense; c) Planuras do Baixo São Francisco; d) Cuestas do Meio Norte e Chapada do Araripe; e) Chapadões e Chapadas
do Meio Norte; f) Chapadão Oriental São-Franciscano; g) Bacia Sedimentar Tucano-Jatobá; h) Superfície Borborema; i)
Depressão São-Franciscana e Centro Norte do Espinhaço; j) Maciço “Inselberg”; k) Inselbergue e Testemunhos; l) Serra do
Espinhaço; m) Superfície Conquista-Maracás; e n) Litoral com Tabuleiros e Dunas. 12
Tomam-se aqui as letras utilizadas pela Embrapa para caracterizar as 16 Unidades de Paisagem integrantes do Nordeste
Semi-Árido, dentre as 20 que caracterizam a Região Nordeste, especificadas com as letras de “A” a “U”, adiante escritas
entre parênteses: i. Depressão Sertaneja (F); ii. Áreas de Dunas Continentais (Q); iii. Superfícies Dissecadas Diversas (H);
iv. Serrotes, Inselbergs e Maciços Residuais (V); v. Grandes Áreas Aluviais (N); vi. Chapadas Altas (A); vii. Chapadas
Intermediárias e Baixas (B); viii. Bacias Sedimentares (I); ix. Superfícies Dissecadas Diversas (H); x. Planalto da
Borborema (D); xi. Superfícies Cársticas (J); xii. Maciços e Serras Altas (S); xiii. Maciços e Serras Baixas (T); xiv.
Chapada Diamantina (C); xv. Superfícies Retrabalhadas (E); e xvi. Tabuleiros Costeiros (L). (SILVA et al., 1993).
28
geográficas dos espaços semi-áridos, afetando diretamente a capacidade de suporte das áreas afetadas
pelas secas. Isto significaria pensar as soluções dos problemas do semi-árido segundo percepções que
privilegiem o manejo social dos recursos naturais, especialmente dos recursos de solo e água, e
considerem, na devida conta, a visão positiva do desenvolvimento, incorporando estratégias de
cooperação centradas no trabalho.
Os esforços dessa natureza servem para afinar os instrumentos de planejamento e gestão do
território. Na prática, as delimitações que prevalecem são as oficiais, produzidas pelo Estado, em
atendimento, com maior ou menor eficácia, às demandas políticas e sociais. O próximo item trata da
última delimitação oficial do Semi-Árido Nordestino.
3.3.4-Região semi-árida do FNE
Os critérios utilizados na delimitação da área de ocorrência das secas, para fins de intervenção
planejada das ações governamentais no Nordeste, foram alterados a partir de princípios estabelecidos na
Constituição de 1988, conforme os disciplinamentos aportados pela Lei nº 7.827, de 27.09.1989, que
instituiu os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste-FNE e do Centro-
Oeste-FCO. O inciso IV do art. 5º da mencionada lei define como semi-árida a região inserida na Área de
Atuação da Sudene, com precipitação pluviométrica média anual igual ou inferior a 800 mm. Estabelece
ainda que os municípios incluídos nessa condição teriam sua aceitação como tal mediante publicação em
Portaria da Sudene. A lista inicialmente publicada tem sido ampliada sempre que se dá o desmembramento
de um daqueles municípios, como já ocorreu algumas vezes. O espaço integrado por esses municípios
passou a ser denominado de Região Semi-Árida do FNE. Suas diferenças internas se assemelham e se
aproximam das que caracterizavam as duas outras figuras anteriores (Polígono das Secas e Zona Semi-
Árida), tanto do ponto de vista natural, como econômico, social e ambiental.
A Região Semi-Árida do FNE representa uma parte expressiva do território nordestino,
abrangendo porções variáveis dos Estados situados na Área de Jurisdição da Sudene (FIGURA 3).
Nessa área atuam distintas instituições, como o Banco do Nordeste do Brasil, o DNOCS e a Companhia de
Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codevasf). A área de atuação do Banco do Nordeste sempre
foi igual à da Sudene. A do DNOCS sempre esteve restrita à do antigo Polígono das Secas; e a da
Codevasf à Bacia do São Francisco. 13
A partir de 1989, a Sudene deixou de utilizar a figura do Polígono das Secas, de acordo com Lins
e Burgos (1989), como referência à área reconhecida oficialmente como de ocorrência de secas. O uso
da categoria Zona Semi-Árida era feito mais como um sinônimo de Polígono das Secas e como uma forma
de não usar uma figura que passara a representar os interesses conservadores pautados pela chamada
“indústria das secas”.
Depois de 1989, a Sudene passou a trabalhar com o conceito de Região Semi-Árida do FNE,
figura elevada à categoria de área reconhecida oficialmente como de ocorrência de secas e de
referência às medidas de apoio ao fortalecimento da economia das áreas afetadas pelas estiagens no
Nordeste. Durante a seca de 1993, a Superintendência ainda chegou a produzir uma lista dos municípios
afetados, referindo-os ao Polígono das Secas, mas aos poucos foi deixando de utilizar essa última
categoria.
13
A bacia do São Francisco tem uma superfície de 640.000 km², 57% dos quais estão inseridos na área do (antigo) Polígono
das Secas do Nordeste.
29
O Nordeste Semi-Árido será entendido neste estudo como correspondendo à Região Semi-Árida
do FNE. O cartograma 3.3, já apresentado, mostra o conjunto dos limites do Polígono das Secas (original
e final) e da Região Semi-Árida do FNE. De acordo com a lei que instituiu esse Fundo, os benefícios
especiais dele derivados só são oferecidos aos produtores localizados em municípios integrantes da nova
Região Semi-Árida. Isto significa que há municípios da Área Mineira do Polígono das Secas, por
exemplo – nos quais chove mais de 800 mm por ano – que não se beneficiam de suas vantagens especiais,
como ocorre com o crédito destinado a investimentos em irrigação e o crédito, com rebate, oferecido a
miniprodutores.
A Região Semi-Árida do FNE estava constituída no ano 2000 por 1.042 municípios, abrangendo
uma superfície total de 895.254,40 km² (TABELA 2). Sua população, naquela data, era de 19.326.007
habitantes, dos quais 56,52% residiam em áreas urbanas e 43,48% em áreas rurais. A densidade
demográfica da região em apreço era de 21,59 hab/km². É interessante destacar que em 1991, essa região
contava com apenas 892 municípios. A tabela 3.2 compara informações sobre a dinâmica demográfica do
Nordeste e da Região Semi-Árida do FNE, para os anos de 1991 e de 2000.
Deve-se ainda salientar o fato de a nova Região Semi-Árida haver sido caracterizada em
função de uma única variável – a precipitação pluviométrica média anual, inferior a 800 mm. Significa
dizer que a Região Semi-Árida do FNE foi delimitada sem considerar – explicitamente – aspectos
cruciais da semi-aridez no Nordeste e, portanto, da sustentabilidade do desenvolvimento, como os
ambientais, lato sensu, econômicos, socioculturais e político-institucionais.
TABELA 2 REGIÃO SEMI-ÁRIDA DO FNE, SEGUNDO DELIMITAÇÃO DA SUDENE. NÚMERO DE MUNICÍPIOS, ÁREA,
POPULAÇÃO TOTAL, URBANA E RURAL EM 2000 (Habitantes)
ESTADO
NÚMERO DE
MUNICÍPIOS ÁREA (km²) POPULAÇÃO TOTAL
POPULAÇÃO
URBANA POPULAÇÃO RURAL
Piauí 108 126.544,40 855.078 379.238 475.840
Ceará 132 119.956,70 3.735.542 2.173.353 1.562.189
R. Grande do Norte 129 48.443,00 1.491.633 997.577 494.056
Paraíba 170 48.611,60 1.964.257 1.231.782 732.475
Pernambuco 131 85.979,80 3.182.862 1.867.518 1.315.344
Alagoas 49 11.941,70 789.265 416.717 372.548
Sergipe 30 11.038,50 390.596 207.946 182.650
Bahia 252 387.526,30 6.320.019 3.327.533 2.992.486
Minas Gerais 41 55.212,40 596.755 320.706 276.049
TOTAL 1.042 895.254,40 19.326.007 10.922.370 8.403.637
FONTE: Lins e Burgos (1989); Brasil (1999); IBGE (2000b).
30
TABELA 3 POPULAÇÃO TOTAL, POPULAÇÃO URBANA E POPULAÇÃO RURAL DO NORDESTE E DA REGIÃO SEMI-
ÁRIDA DO FNE, NOS ANOS DE 1991 E 2000
ANO
POPULAÇÃO
URBANA/POPULA-ÇÃO TOTAL (%)
POPULAÇÃO (Habitantes)
TOTAL URBANA RURAL
NORDESTE, 1991 60,52 43.751.261 26.477.750 17.273.511
NORDESTE, 2000 69,04 47.679.381 32.919.667 14.759.714 Taxa de Crescimento da População do Nordeste: 1991-2000 (%) 0,96 2,45 – 1,73
REGIÃO SEMI-ARIDA DO FNE, 1991 48,56 17.847.287 8.666.912 9.180.375
REGIÃO SEMI-ARIDA DO FNE, 2000 56,52 19.326.007 10.922.370 8.403.637 Taxa de Crescimento da População do Nordeste Semi-Árido: 1991-2000 (%) 0,89 2,60 – 0,98
FONTE: IBGE (2000b).
A área oficial de ocorrência de secas pode ser ampliada, temporariamente, no curso de uma
grande seca no Nordeste. Isso ocorrerá sempre que municípios não incluídos na Região Semi-Árida do
FNE, 14
afetados de maneira acentuada pela escassez e irregularidade das chuvas, requererem a adoção de
medidas emergenciais de atendimento às populações submetidas aos rigores climáticos. Passados,
entretanto, os efeitos daquele ano de seca, cessará a vigência das medidas emergenciais de apoio à
população e de quaisquer outros benefícios extraordinários concedidos à conta da emergência de secas.
Isto já aconteceu em áreas da Zona Litoral-Mata e da Zona do Agreste, durante as secas de 1987 e de
1993, e até de municípios do Estado do Maranhão, considerados climaticamente vulneráveis às secas,
durante o ano de 1993.
A Região Semi-Árida do FNE considerada como área oficial de ocorrência de secas, neste
trabalho, não inclui municípios dos Cerrados do Nordeste, como os integrados por porções territoriais das
regiões oeste da Bahia, sudoeste do Piauí e sudeste do Maranhão, que fazem parte de outro bioma. Os
cerrados também não são incluídos no Sertão. Do ponto de vista ecológico, o Sertão é uma região
natural e cultural particular, que já integrou o Polígono das Secas e a Zona Semi-Árida e agora faz
parte da Região Semi-Árida do FNE. O Semi-Árido em geral e a Região Semi-Árida do FNE têm
características distintas do Sertão, inclusive maior superfície territorial. Só se admite atribuir maior
superfície ao Sertão, para nele incluir os cerrados, apenas como licença poética. Neste sentido, o Sertão
pode ser considerado como uma grande área interior do Nordeste e de partes do norte de Minas Gerais
ou do sudeste de Goiás. Cerrados e Sertões são categorias diferentes, definidas segundo classificações
distintas. Os Cerrados são definidos segundo critérios relacionados à vegetação. Os Sertões, ao
contrário, têm uma conotação nitidamente cultural. Como espaço interior, assume significados de terra
misteriosa, bravia, incivilizada, fora do alcance do braço da lei. Neste sentido, é que se aproximam Os
Sertões, de Euclides da Cunha; o Grande Sertão, Veredas, de Guimarães Rosa; e os sertões
epopéicos, de Ariano Suassuna. 15
Destaque-se, ainda, o fato de o Nordeste Semi-Árido caracterizar-se pela presença do binômio
latifúndio-minifúndio, em função do que seus indicadores de concentração fundiária, representados, por
exemplo, pelo Índice de Gini, não são tão elevados como em outras áreas do Brasil, principalmente nas
áreas de Cerrado, onde a dominância da grande propriedade é inquestionável.
O partilhamento da terra em pequenas propriedades na Região Semi-Árida constitui um dos
fatores que explicam a persistência de relações sociais de produção fundadas na parceria e a resistência
do sertanejo em manter vínculos com seu lugar de origem. Cerca de dois em cada três estabelecimentos
14
Por não atenderem ao critério de média de chuvas inferior a 800 mm por ano. 15
Não seguimos, portanto, o economista Maia Gomes (2001), que tomou a liberdade de incluir os Cerrados nos Sertões,
baseando-se em algumas mudanças ocorridas na economia dos Cerrados.
31
agropecuários do semi-árido possuem menos de 10 ha, o que torna seu proprietário extremamente
vulnerável às condições climáticas, pois é praticamente impossível sustentar uma família apenas com
os rendimentos obtidos em um estabelecimento com essas dimensões naquela região. (FIGURA 4).
3.4-A Diferenciação dos Espaços Sub-regionais do Semi-árido Nordestino
Como Sertões do Nordeste ou como Região Semi-Árida do FNE, o território afetado pelas secas
é caracterizado por expressivas diferenças internas. Resultantes, em parte, de suas particularidades físicas
(o embasamento rochoso cristalino de sua geologia e a semi-aridez de seu clima, com chuvas esparsas,
temporal e espacialmente), as diferenças têm sido ampliadas por força de um conjunto de relações sociais
de produção determinadas pela lógica e interesses dos centros mais dinâmicos da economia brasileira,
articulados aos interesses dos principais grupos econômicos do próprio Nordeste, especialmente dos
menos comprometidos com o avanço capitalista da sociedade regional.
As diferenças dos subespaços sertanejos refletem em sua organização espacial a interação de
fatores econômicos, ambientais, socioculturais, tecnológicos e político-institucionais que determinam,
ao mesmo tempo, a configuração e a amplitude de seus problemas, concorrendo para a existência de
subespaços com maior ou menor dinamismo econômico. Pautadas pela “homogeneidade” do clima
semi-árido (chuvas escassas e mal distribuídas), as áreas semi-áridas têm na seca sua face
representativa e na diversidade dos recursos naturais os fatores que regem sua heterogeneidade. Esses
fatores concorrem para uma diversificada forma de utilização dos solos (agricultura de sequeiro,
pecuária que inclui uma avicultura em plena expansão , agricultura irrigada e exploração de
minerais).
Algumas áreas do semi-árido apresentam potencialidades agrícolas, agroindustriais, minerais e
turísticas, que, devidamente estimuladas, podem contribuir para dinamizar tais espaços, enquanto
outras, se encontram em processo de reduzido crescimento, estagnação ou mesmo de retrocesso,
apresentando baixos índices de produtividade dos fatores de produção e graves problemas sociais. Há
ainda áreas que, apesar de apresentarem uma economia em expansão, necessitam de investimentos
especiais, para compensar as distorções entre crescimento acelerado, necessidades e demandas da
população.
Esses fatores contribuem para a diferenciação espacial do semi-árido, particularizada pelas
especificidades da economia urbana. Com esse tipo de preocupação, geógrafos e economistas têm se
entregue à tarefa de estudar categorias que podem mostrar as interfaces do desenvolvimento com o
espaço, em suas vertentes de espaço natural e espaço produzido. Tanto num caso como noutro, os
níveis de análise espacial podem ser ainda mais desagregados, como vem sendo destacado nas
inúmeras proposições efetuadas sobre o assunto. Daí, passar-se daquelas categorias para as de
subespaços produzidos (administrativos, sociais ou geográficos) como estados, sub-regiões,
mesorregiões, microrregiões, municípios ou regiões agrárias. Ou então para espaços naturais como
bacias hidrográficas, microbacias, regiões naturais, zonas agroecológicas e biorregiões.
32
0 400 Kilometers
Índice de Gini0 - 0.410.41 - 0.5620.562 - 0.660.66 - 0.7480.748 - 0.897
Limite da Região Semi-Árida do FNE
Rio principal
N
Nordeste
Estrutura Fundiária - 1995
FIGURA 4-Nordeste: Estrutura Fundiária - 1995
FONTE DOS DADOS BÁSICOS: IBGE. Censo Agropecuário 1995-1996 (Estados do Nordeste).
33
Uma atuação compatível com os problemas e potencialidades ali existentes requer o estabelecimento de
critérios que permitam a definição de sub-regiões dotadas de certo grau de homogeneidade,
considerados os fatores responsáveis pelas diferenças dos seus espaços internos. Neste sentido, pensa-
se ser possível subdividir a Região Semi-Árida do FNE em sub-regiões, integradas pelos 1.042
municípios da região, agregados em áreas com:
I. Grande potencial de aproveitamento hidroagrícola sob o comando de um centro urbano
dinâmico, com atores sociais ativos e com pré-investimentos já realizados;
II. Potencial de desenvolvimento baseado em recursos minerais, com exploração dinâmica
e atores sociais ativos;
III. Relativa escassez de oferta de recursos naturais, com presença de centros urbanos
distribuidores de mercadorias e com a presença de atores relevantes, mas com uma atuação menos
articulada em relação a projetos de desenvolvimento local;
IV. Baixos níveis de desenvolvimento econômico e possibilidades restritas de
desenvolvimento futuro; e
V. Atividades econômicas incipientes, potencialidades restritas e atores sociais pouco
atuantes ou ainda emergentes.
As sub-regiões que podem ser definidas por esses critérios apresentarão diferenças notáveis,
entre si, no que se refere à dotação de recursos naturais, ao nível de atuação dos seus atores sociais e
políticos e, conseqüentemente, ao dinamismo econômico. Dentre os atores importantes ali existentes,
destacam-se políticos, empresários, sindicatos de trabalhadores rurais, organizações de produtores
(associações, cooperativas), organizações de produtores, exportadores, organizações não-
governamentais e instituições federais (como o Banco do Nordeste, Agência de Desenvolvimento do
Nordeste-Adene, CHESF, Codevasf, DNOCS, Banco do Brasil, universidades federais, estaduais e
particulares, escolas técnicas, centros de pesquisa − como os da Embrapa -, Fundação Joaquim Nabuco,
Serviço Nacional do Comércio (SENAC), Serviço Nacional da Indústria (SENAI), SENAR e Sebrae,
além de outras instituições estaduais).
34
4-DINÂMICA ECONÔMICA RECENTE: IRRIGAÇÃO E URBANIZAÇÃO
O Semi-Árido já é habitado por um contingente de pessoas residentes em sítios urbanos
superior ao número daquelas que vivem em áreas rurais. Esse deslocamento da população rumo às
cidades dessa região tem a ver com a lógica dos determinantes das migrações internas, qualificados por
fatores de expulsão (falta de oportunidades de emprego no campo) e fatores de atração (a capacidade –
efetiva ou aparente – que têm os centros urbanos de propiciar melhores oportunidades de emprego e de
serviços essenciais).
O crescimento urbano do Semi-Árido Nordestino vem-se dando a taxas superiores às
observadas no Nordeste como um todo e no Brasil. Esse crescimento, notabilizado a partir dos anos de
1970, resultou da crise que atingiu as principais atividades econômicas da região, particularmente
daquelas que integram o complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares. Decorre também de sua
frágil base de recursos naturais, especialmente os de solo e água, incapaz de atender as demandas de
sua crescente população. A lógica dos programas de desenvolvimento postos em prática na região,
entre as décadas de 1970 e de 1980, orientada por diretrizes de fixação “do homem ao campo”,
contribuiu ainda mais para aumentar os deslocamentos populacionais na direção campo-cidade.
Evangelista e Araújo (1998) produziram importante contribuição sobre a dinâmica da economia
do Nordeste, a partir da agricultura, estudando a contribuição do setor agrícola regional para o processo
de transformação pelo qual passou o Nordeste nos últimos anos. Em seu estudo destacam o papel
desempenhado pelas transferências financeiras, considerando as diversas fases da atuação
governamental orientadas para a superação das disparidades regionais. Os resultados por eles obtidos
indicam haver uma correlação positiva entre o desempenho global da economia do Nordeste e o da
agricultura regional, embora esta ainda seja extremamente suscetível à ocorrência de secas.
Apesar da crise das atividades do complexo, a população que passou a residir nas cidades do
semi-árido tem encontrado ali mecanismos de sobrevivência, sustentados por algumas iniciativas
governamentais postas em prática em situações de emergência de secas. No curso da seca de 1993, os
autores deste trabalho estudaram os impactos daquela seca sobre a população do Semi-Árido. Uma das
constatações relevantes verificadas dizia respeito ao fato de o comércio das cidades pequenas e de porte
médio do Semi-Árido ter duas fontes principais de movimento: as remunerações recebidas pelos
agricultores alistados nas frentes de emergência e os pagamentos efetuados aos trabalhadores rurais
aposentados pelo Funrural. (CARVALHO; EGLER; MATTOS, 1993). Novos estudos sobre o assunto
mostram que a economia do semi-árido continua sendo movimentada pela estruturação da chamada
“economia sem produção”. (MAIA GOMES, 2001). Essa economia é constituída pelos rendimentos
dos trabalhadores rurais aposentados, pelos salários dos funcionários públicos, pelas transferências da
União – via Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios – e por outros investimentos
realizados pelos governos estaduais. Os novos estudos indicam também que as atividades urbanas e
rurais do Semi-Árido estão sendo dinamizadas pelas modernas atividades ligadas à agricultura irrigada
e sua agroindústria – ainda que restritas a poucos espaços da região das secas. (MAIA GOMES, 2001;
DELGADO, 1997).
Urbano e rural no semi-árido não constituem dimensões espaciais autônomas. As atividades
econômicas realizadas nesses espaços estão sendo gradativamente integradas, dando margem à
construção de espaços caracterizados como rurbanos, para usar expressão cunhada por Gilberto
Freyre. Ao falar para professoras pernambucanas que se formavam em 1956, Gilberto Freyre chamava
35
atenção, diante dos problemas urbanos que se avolumavam na cidade do Recife, para a necessidade de
descentralizar as atividades que se concentravam cada vez mais na capital de Pernambuco.
Do que se necessita em Pernambuco [...] é uma política social que não se extreme nem na
urbanização nem na ruralização da comunidade pernambucana mas se esmere na sua
rurbanização. Ou seja: no equilíbrio, dentro dessa comunidade complexa e já antiga e
ecológica e sociologicamente diversa pelos seus vários espaços naturais e culturais que
devemos procurar transformar de antagônicos em complementares – agrários, pastoris,
industriais – dos valores e estilos urbanos com os valores e estilos rurais. Mais que equilíbrio:
interpretação. Compenetração. Precisamos formar e desenvolver aqui uma mentalidade
rurbana, na acepção por assim dizer conjugal, de rurbanidade. Por conseguinte, rurbana não
apenas no sentido que de ordinário se atribui à palavra criada por Galpin para definir situações
intermediárias entre a puramente urbana e a puramente rural, mas no que expandindo a idéia
do Professor Cole, venho, no Brasil, procurando desenvolver para caracterizar situação mista,
dinâmica e, repito, conjugal, fecundamente conjugal: terceira situação desenvolvida pela
conjugação de valores das duas situações originais e às vezes contrárias ou desarmônicas,
quando puras. (FREYRE, 1961).
Vários pequenos empreendimentos importantes em desenvolvimento na hinterlândia semi-árida
são constituídos por negócios urbanos em áreas urbanas e por negócios urbanos em áreas rurais. São,
pois, oportunidades concebidas e construídas em espaços rurbanos. Todas pensadas e arquitetadas à
sombra do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares.
Descrevem-se a seguir os seguintes aspectos da dinâmica econômica recente do Semi-Árido
Nordestino:
i. Evolução do PIB na Região Semi-Árida do FNE;
ii. Crise do Sistema Gado-Algodão-Lavouras Alimentares;
iii. A Irrigação como Alternativa à Crise;
iv. O Processo de Urbanização Recente; e
v. Reestruturação Produtiva e Alternativas no Pós-crise.
36
4.1-Evolução do PIB na Região Semi-árida do FNE
A evolução do PIB na Região Semi-Árida do FNE foi bem favorável no período 1970-80. Sua
taxa de crescimento anual foi de 8,65% ao ano. Foi mais favorável ainda no “Restante da Área da
Sudene” (10,22% ao ano). Para o Nordeste como um todo, a taxa de crescimento foi de 9,79%.
(TABELA 3).
No período 1980-90 a situação apresentou-se de modo bem diferente. A taxa de crescimento
anual do PIB na Região Semi-Árida do FNE foi de menos 0,31% ao ano, contra 3,02% no “Restante da
Área da Sudene” e de 2,26% para a Região Nordeste como um todo.
Apesar dos cinco anos de seca do período 1990-98, o PIB na Região Semi-Árida do FNE
(4,87% ao ano), no “Restante da Área da Sudene” (3,50%) e no Nordeste como um todo (3,79% ao
ano) cresceu a taxas que indicam uma maior autonomia da economia regional em relação ao impacto
das secas. Esse resultado parece dever-se ao maior crescimento do setor urbano, vis-à-vis o setor rural.
Essa percepção é confirmada pela análise dos dados absolutos do PIB per capita, mostrados na tabela
4.1. Os dados dessa tabela sugerem que as atividades econômicas do semi-árido estão concentradas ou
nas cidades ou nas áreas mais bem dotadas de recursos naturais. Revelam, também, que a relação entre
o PIB per capita da Região Semi-Árida do FNE e o “Restante da Área da Sudene” diminuiu entre
1970 e 1998: era de 64,61%, em 1970, tendo passado para 40,32%, em 1998.
A análise da distribuição espacial do PIB per capita no semi-árido mostra outros aspectos que
devem ser destacados. Em primeiro lugar, a economia do semi-árido ainda apresenta níveis
extremamente baixos de geração de renda monetária, quando comparada ao restante da região
Nordeste. Em segundo lugar, é flagrante a importância da irrigação na elevação do produto regional,
pois é justamente no Médio e Submédio São Francisco e nos Vales do Piranhas-Açu e Jaguaribe, onde
se observam níveis diferenciados de PIB per capita, como se vê na FIGURA 5.
A irrigação em larga escala ainda constitui um fato recente no contexto regional. É evidente que
sua generalização tem limitações de toda sorte, desde a disponibilidade de terras aptas até as próprias
dimensões do mercado doméstico para seus produtos. No entanto, é inegável que já deixou marcas na
estrutura econômica e social do semi-árido.
4.2-Crise do Sistema Gado-Algodão-Lavouras Alimentares
A agricultura praticada no semi-árido constitui o paradigma do complexo pecuária-algodão-
lavouras alimentares, que vigorou até a primeira metade da década de 1980. Ali a produtividade do
trabalho sempre foi baixa. Mas a população pobre que vivia das atividades desse complexo, integrada
por pequenos proprietários, parceiros, moradores e trabalhadores sem terra, conseguia sobreviver,
tirando o seu sustento da parte que lhes tocava na produção de algodão e lavouras alimentares. Com a
desorganização dessas atividades, seja como resultado do impacto da seca de 1979-83, seja pela entrada
do “Bicudo” nos algodoais do Semi-Árido, a partir de 1983, 16
a agricultura do Nordeste perdeu uma de
suas principais fontes de renda e emprego, da qual viviam essas categorias de produtores rurais.
16
Este assunto será retomado no item 4.5 adiante.
37
N
PIB per Capita
1998
Fonte: Calcu lado por J osé Ra im undo Vergol ino
0 600 km
PIB per C api ta
116.37 - 1.000,00
1.000,00 - 1 .500,00
1.500,00 - 3 .000,00
3.000,00 - 6 .000,00
6.000,00 - 12.369.47
Rio
Lim ite Estadua l
Lim ite da Região Sem i-Á r ida do FN E
FIGURA 5-PIB per capita do Nordeste e do Nordeste Semi-Árido
FONTE DOS DADOS BÁSICOS: VERGOLINO, J. R. Estimativa dos PIB municipais do Nordeste. Fortaleza: Banco
do Nordeste, 2001.
38
TABELA 4 PIB DO NORDESTE E DE ALGUMAS DE SUAS SUB-REGIÕES, NOS ANOS DE 1970, 1980, 1990 E 1998 (EM US$ 1,00 E VALORES PERCENTUAIS)
AREA GEOGRÁFICA
PIB EM 1970 PIB EM 1980 PIB EM 1990 PIB EM 1998
EM US$ 1.00 (%) EM US$ 1.00 (%) EM US$ 1.00 (%) EM US$ 1.00 (%)
REGIÃO SEMI-ÁRIDA DO FNE 7.252.588.547 28,4% 16.621.373.469 25,6% 16.115.473.162 19,8% 23.574.106.841 21,6%
Taxa de Crescimento Anual do PIB (%) 1970-80 8,65 1980-90 -0,31 1990-98 4,87
RESTANTE DA ÁREA DA SUDENE 18.271.854.759 71,6% 48.334.852.719 74,4% 65.112.905.058 80,2% 85.771.174.658 78,4%
Taxa de Crescimento Anual do PIB (%) 1970-80 10,22 1980-90 3,02 1980-90 3,50
TOTAL DO NORDESTE DA SUDENE 25.524.443.306 100,0% 64.956.226.188 100,0% 81.228.378.220 100,0% 109.345.281.499 100,0%
Taxa de Crescimento Anual do PIB (%) 1970-80 9,79 1980-90 2,26 1980-90 3,79
PIB PER CAPITA (US$ 1.00)
Região Semi-Árida do FNE 654.59 1,275.18 902.96 1,219.81
Restante da Área da Sudene 1,013.11 2,107.04 2,513.63 3,025.08
Nordeste da Sudene 876.68 1,805.63 1.856.60 2,293.35
FONTE: Vergolino (2001).
Nota: o PIB per capita para os anos de 1990 e 2000 foram calculados utilizando as projeções calculadas com base nos censos demográficos de 1991 e de 2000.
39
A desestruturação do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares expandiu, portanto, as
dificuldades da população pobre do semi-árido de forma extraordinária, mormente nos anos de seca.
Essa população não conta hoje com alternativas de produção, para lhes garantir a sobrevivência, nem
mesmo nos anos de “inverno” normal. O aumento da demanda pelos empregos criados no quadro dos
programas de emergência, convencionais ou modernizados, é uma conseqüência dessa quase total
impossibilidade com que se defronta o sertanejo, mesmo do que dispõe de um pequeno trato de terra. A
impossibilidade ganha existência porque o pequeno agricultor não consegue atravessar um ano de boas
chuvas, apenas plantando lavouras alimentares. Com essas lavouras, de baixíssima produtividade,
cultivadas em terrenos onde apenas o algodoeiro arbóreo produzia uma renda monetária, relativamente
estável, eles não conseguem gerar nem o alimento para consumir durante o ano, nem a renda para
comprar os mantimentos do dia-a-dia, como o sal, o querosene e um pouco de carne, uma a duas vezes
por mês, se tanto.
Outros desdobramentos dessa crise serão apresentados e discutidos ao longo deste capítulo.
4.3-A Irrigação como Alternativa à Crise
A irrigação vem sendo considerada, desde meados do século XIX, como solução para os
problemas das secas do Nordeste. Assumia-se que a irrigação no semi-árido constituía instrumento para
solucionar pelo menos dois problemas: a escassez de água para abastecimento à população e o
dessedentamento dos rebanhos, via construção de açudes, e a descontinuidade da oferta de alimentos, a
ser regularizada por meio do aproveitamento agrícola em regime de irrigação das terras férteis
existentes.
Durante a segunda metade do século XIX, as idéias a este respeito não passaram do discurso
dos políticos e de algumas projeções sobre a magnitude das áreas irrigáveis, realizadas por técnicos
estrangeiros que aportaram no Nordeste, no bojo de algumas Missões, como as representadas pela
Comissão Científica de Exploração (de 1857) e pelas Comissões Especiais de Estudos e Obras, dentre
as quais destacou-se, no último quartel do século XIX, a do francês J. Revy. Essa Comissão estudou a
construção de açudes importantes e identificou a possibilidade de irrigação de uma área da ordem de
80.000 hectares no Vale do Jaguaribe, no Ceará. (ALVES, 1958). As Comissões de Estudos tiveram
continuidade na primeira metade do século XX, criadas que foram para dar solução a áreas específicas
de atuação. (GUERRA, 1981).
Do discurso à prática, em uma região, onde conhecimento e informação constituíam matérias
escassas, foi despendido um largo tempo. Na primeira metade do século XX foi criada a instituição que
realizou os primeiros e mais importantes estudos sobre o Nordeste: a Inspetoria de Obras Contra as
Secas (IOCS), em 1909, transformada em 1919 em Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas
(IFOCS) e passada à condição de autarquia em janeiro de 1946, sob o nome de Departamento Nacional
de Obras Contra as Secas. Essa entidade, em sua tríplice denominação, foi responsável pelos primeiros
e mais abrangentes estudos realizados sobre os recursos naturais do Nordeste, bem como pelas
primeiras experiências de irrigação postas em prática no semi-árido. Ao todo, deviam estar sendo
irrigados no Semi-Árido Nordestino, até 1950, cerca de 9.450 ha. 17
O que foi feito em matéria de irrigação na segunda metade do século XX continuou recebendo
decisivo apoio do DNOCS, que viu as ações de irrigação serem ampliadas com o apoio da Comissão do
17
Informações obtidas no Site do DNOCS, Disponível em: <www.dnocs.gov.br>.
40
Vale do São Francisco (CVSF), a partir de 1946, 18
e da Sudene, depois de 1960. Os avanços da
irrigação no Nordeste começaram a se tornar mais expressivos nos anos de 1960, graças às pesquisas e
estudos mais específicos realizados sob os auspícios da Sudene. As áreas piloto de irrigação instaladas
por aquela Superintendência no Vale do São Francisco e no Vale do Jaguaribe foram assumidas e
expandidas pela Superintendência de Desenvolvimento do Vale do São Francisco-Suvale e pelo
DNOCS, respectivamente.
Na década de 1970 foram observados progressos consideráveis a este respeito, em particular no
Vale do São Francisco, depois que a Suvale foi transformada na Codevasf, empresa pública que pautou
suas ações pelo incentivo à irrigação empresarial. Por atuar em áreas onde as possibilidades de
expansão da agricultura irrigada eram bem menores do que as trabalhadas pela Codevasf, o DNOCS
não logrou expandir as áreas irrigadas sob sua responsabilidade a patamares equivalentes aos
alcançados por aquela empresa pública.
Os resultados mais expressivos alcançados pela Codevasf resultaram da conjugação de esforços
entre os setores público e privado, que foi bem menos favorável ao DNOCS. O Departamento de Secas
continuou centrando seus esforços na produção de água para diferentes usos, dentre os quais a
irrigação, mediante a construção de açudes públicos de grande porte, como o Armando Ribeiro
Gonçalves, no Rio Grande do Norte; o Araras e o Banabuiú, no Ceará; e outros de menor porte, na
Bahia, Pernambuco e Piauí.
Significa dizer que o avanço da irrigação (aqui referida como correspondendo mais
especificamente aos estudos e obras de infra-estrutura hídrica) e da agricultura irrigada (relacionada
ao avanço da agricultura em regime de irrigação) dependeu da montagem e desenvolvimento de uma
base técnica, bem mais sofisticada do que a exigida pela agricultura de sequeiro. Indica, também, que a
montagem dessa base técnica nos espaços semi-áridos do Nordeste brasileiro teve sua expansão
limitada pelas estreitas margens de progresso da economia nordestina.
O Nordeste contava, até 1970, com 115.900 ha de áreas irrigadas (14,6% da área irrigada no
Brasil). Em 1980, esse número passou a ser de 261.400 ha (14,7% da área irrigada no País). Em 1985,
as áreas irrigadas alcançaram o patamar de 366.800 ha, elevando-se para 453.100 hectares irrigados,
em 1991. (SOUZA, 1994). Os dados constantes do Censo Agropecuário de 1996 indicam que a área
irrigada no Nordeste, naquela data, era de 751.887 ha, enquanto a área irrigada no Brasil era de
3.121.619 ha. Por conta da duplicidade de contagem, observada nos dados do IBGE, para alguns
estados, a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional fez uma correção
daqueles números, em 1998. Com essa correção, as áreas irrigadas no Nordeste passaram para 495.300
ha, em 1998, valor correspondente a 17,3% da área irrigada no Brasil, naquele mesmo ano, que era de
2.870.204, de acordo com dados daquela Secretaria.
Os dados da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional estão
mais de acordo com os registros das áreas irrigadas, em 1991, no Nordeste. Estão também mais
ajustados à lógica dos investimentos públicos realizados em irrigação no Nordeste, na década dos anos
de 1990. Depois de perder o caráter de Programa Especial, comandado por um Ministro Extraordinário
para Assuntos de Irrigação, em 1988, as atividades do subsetor de irrigação passaram, gradativamente,
a perder substância. O auge da irrigação no Brasil e no Nordeste, em particular, pode ser considerado
18
A CVSF foi extinta em 1967, dando lugar à Superintendência do Vale do São Francisco-Suvale, que funcionou até 1974,
quando foi substituída pela Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco-Codevasf.
41
como tendo sido alcançado nos anos de 1986-88, quando as atividades desse subsetor mereceram a
prioridade mais efetiva que já lhes foi concedida até hoje.
Essa prioridade encontra paralelo nas analogias estabelecidas entre nordestinos no poder e
eventos importantes favoráveis ao desenvolvimento da Região, conforme Hirschman (1965), como os
que ocorreram com a criação do Banco do Nordeste do Brasil em 1952/53 (quando o baiano Rômulo
Almeida − idealizador e primeiro presidente do Banco − era Chefe da Assessoria Econômica do
Presidente Getúlio Vargas) e a instituição do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste-Codeno, em
1958, e da Sudene, em 1959 (tendo o paraibano Celso Furtado como coordenador do GTDN e primeiro
superintendente da Sudene). Foi o que aconteceu com a irrigação no Nordeste, no período 1985-88.
Nesse período, parafraseando Gilberto Freyre, estavam Ministro da Irrigação (Vicente Fialho) e
Presidente da República (José Sarney) dois nordestinos. Foi por inspiração do Presidente José Sarney
que a Embrapa criou em 1986 o Centro de Pesquisa em Agricultura Irrigada, sediando-o em
Parnaíba, no Piauí. Sem maiores explicações, porém, durante o processo de planejamento estratégico a
que foi submetida a Embrapa, em 1991, o Centro foi extinto, utilizando-se como argumento principal a
inadequação de sua sede na cidade de Parnaíba. 19
No período 1986-90, os investimentos públicos ou privados em irrigação, a preços constantes
de 1990, passaram do equivalente a US$ 407,2 milhões, em 1986, para US$ 619,8 milhões, em 1990.
(CARVALHO, 1994b. ) Situação bem diversa da experimentada no período 1995-98, quando os
dispêndios 20
anuais foram decrescentes. A preços de 1998, eles passaram de R$ 446 milhões, em 1995,
para R$ 370 milhões, em 1998.
Não há como fugir às evidências. De 1988 para cá, as atividades do subsetor irrigação
começaram a perder impulso. A redução nos níveis de investimento foi a conseqüência mais imediata
da importância política atribuída às atividades desse subsetor. As ênfases na irrigação privada, como
mola propulsora do desenvolvimento da irrigação, não passaram do discurso. Serviram, ao contrário,
para acelerar o processo de obsolescência da infra-estrutura de irrigação que vinha sendo montada na
Região, às custas de um lento, mas continuado processo de investimento público.
Houve avanços da irrigação privada, sem dúvida. Mas a expansão a este respeito só ocorreu nas
áreas em que os investimentos públicos foram maciços e continuados. A importância desse processo
pode ser aquilatada pela preservação das áreas de excelência em irrigação no Nordeste, dentre as quais
continuam se destacando as do Pólo Petrolina-Juazeiro, em terras de Pernambuco e Bahia; do Pólo do
Açu, no Rio Grande do Norte; e do Pólo do Norte de Minas Gerais, para referir os mais representativos.
O papel da irrigação no Nordeste é fundamental para “abrir” terras no semi-árido. Não apenas
por vencer as limitações climáticas, como ocorreu até o final da primeira metade do século XX –
durante a chamada fase hidráulica do desenvolvimento dessa atividade na Região. Fundamental e
importante devido à sua possibilidade de permitir a expansão da agroindústria no domínio agrário-
mercantil do semi-árido. Não há como discordar que, nessa porção do seu território, o futuro da Região
continuará a depender do adequado aproveitamento de suas áreas irrigáveis.
Neste sentido, é importante assinalar que, embora a integração entre a agricultura e a indústria
tenha avançado bastante na década dos anos de 1980, ainda é prematuro afirmar que o processo é
19
Se a localização era pouco adequada, que se transferisse a sede do Centro para um outro sítio. Mas não se justificava
extinguir um centro de pesquisa de tamanha importância, por uma questão tecnicamente fácil de resolver. 20
Em atividades e projetos de infra-estrutura de irrigação.
42
homogêneo, pois são evidentes as linhas de fratura entre as diversas áreas produtoras, diferenciadas por
fatores como acesso à terra, tipos de culturas, nível de tecnologia, nível e tipo de integração com o
mercado, distância dos centros de consumo e de exportação. A questão agrária hoje assume novas
dimensões, onde o acesso à tecnologia tem um peso quase tão importante quanto o acesso à terra.
O desenvolvimento da irrigação no Nordeste continua na ordem do dia, sendo considerada uma
alternativa técnica e econômica importante para o desenvolvimento do semi-árido, que ainda dispõe de
apoio político. Um empreendimento com a denominação de Projeto Novo Modelo de Irrigação foi
incluído no Programa Avança Brasil do governo federal. Esse Projeto está sendo estudado e
detalhado segundo enfoque que considera a irrigação como negócio. Por isso, sua base de ação está
constituída pela iniciativa privada, tanto no que se refere à construção das obras de infra-estrutura como
à implantação e condução das atividades agrícolas, de agroindustrialização e de comercialização.
Propósito semelhante prevalece no relacionamento com o ambiente externo, aí incluídos os atores da
cadeia produtiva do agronegócio da irrigação e o governo. 21
Na concepção do modelo, foi dada grande ênfase às experiências realizadas em países como
EUA, Colômbia, México, Chile, Argentina, Espanha, França e Israel. Os estudos abordam os
problemas e soluções ali encontrados e resolvidos, enfatizando-se o avanço do conhecimento em áreas
como agricultura irrigada e irrigação, gestão de perímetros, políticas governamentais e relações entre os
elos da cadeia produtiva do agronegócio da irrigação. Nos estudos também foi discutida e apresentada
uma proposta para uma política nacional de irrigação, com base no Projeto Novo Modelo de Irrigação.
Essa proposta considera que, num mundo globalizado, a capacidade de competir define as
possibilidades de sobrevivência e de expansão de mercado. Quem dominar a tecnologia de
informação será competitivo e crescerá. Considera, também, a irrigação como importante
instrumento de desenvolvimento, especialmente para o Nordeste e Norte de Minas, pela sua
capacidade de gerar renda, emprego estável, divisas, ampliar ofertas de alimentos além de
fomentar a modernização do meio rural. (FRANÇA, 2001a).
A nova política proposta continua considerando importante a realização de obras de infra-
estrutura hídrica, mas o foco de sua atenção passa a ser a visão do agronegócio, que envolve a
promoção desse negócio, a instituição de plataformas de informação, a serem devidamente divulgadas,
em escala nacional, para atrair agricultores e empresas competentes. Concede prioridade à organização
dos produtores e propõe a utilização de um novo modelo de financiamento da agricultura irrigada,
associando o crédito rural a outros tipos de crédito e à gestão dos negócios. Os estudos do Novo
Modelo de Irrigação estão apresentados em quatro volumes, assim especificados: i) A Importância do
Agronegócio da Irrigação para o Desenvolvimento do Nordeste; ii) O Estado da Arte Nacional e
Internacional do Agronegócio da Irrigação 2000; iii) Modelo Geral para Otimização e Promoção do
Agronegócio da Irrigação; e iv) Modelo Específico para Otimização e Promoção do Projeto de
Irrigação Salitre- Juazeiro, na Bahia. (FRANÇA, 2001a).
4.4-Processo de Urbanização Recente
Os rebatimentos territoriais da crise do padrão pretérito de desenvolvimento sobre o Semi-Árido
devem ser analisados com cuidado. O progressivo desmonte do complexo pecuária-algodão-lavouras
alimentares, principalmente no que diz respeito à parcela da renda apropriada pelo pequeno produtor,
21
Os estudos realizados pelo Banco do Nordeste, com o apoio de empresas de consultoria, empresários e instituições
governamentais, enfeixando o chamado “Novo Modelo de Irrigação”, estão consolidados em quatro volumes. (FRANÇA,
2001a )
43
teve papel determinante na aceleração do processo de urbanização do Sertão nordestino. O crescimento
das pequenas e médias cidades, em conseqüência do êxodo rural provocado pela dissolução do
tradicional consórcio milho-feijão-algodão, aliado à migração provocada pela justa extensão ao campo
dos benefícios da previdência social, está modificando, rapidamente, a paisagem sertaneja, com o
crescimento das “pontas de rua”, onde se alojam, sem a menor infra-estrutura ou disponibilidade de
serviços coletivos, boa parte da população recém chegada do campo.
A urbanização do Nordeste Semi-Árido, que é um processo irreversível, traz, além dos
problemas comuns à maioria das cidades brasileiras, um novo desafio para as administrações locais: a
questão do abastecimento de água às populações urbanas. A concentração espacial dos habitantes nas
zonas áridas e semi-áridas representa não apenas uma mudança locacional mas, principalmente, uma
mudança de costumes, em relação a um bem natural escasso: a água. Essa mudança, aliada à simples
expansão física da demanda, em conseqüência do crescimento urbano, leva a um aumento exponencial
do consumo de água, passando a concorrer com as atividades econômicas pelo fornecimento desse
recurso natural de importância fundamental.
A questão dos conflitos pelo uso da água no Nordeste Semi-Árido constitui um aspecto central
para o planejamento do desenvolvimento regional. As principais reservas disponíveis de água
superficial estão localizadas ao longo do Rio São Francisco, cujo aproveitamento é hoje disputado entre
a geração de energia e a irrigação. Conflitos localizados já estão presentes entre o uso para
abastecimento humano e a irrigação, em açudes próximos a pequenas e médias cidades, como é o caso
de Sumé, na Paraíba. Dessa maneira, é inegável que o manejo adequado dos escassos recursos hídricos
disponíveis constitui um aspecto fundamental de qualquer proposta conseqüente de desenvolvimento
para o Nordeste Semi-Árido.
As atividades da agricultura moderna, em expansão no “miolão semi-árido”, ainda não
adquiriram nem a densidade nem a extensão para ocuparem os trabalhadores que foram liberados pela
gradativa extinção das atividades do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares. As opções
intentadas com a introdução de variedades de algodão herbáceo, de maior produtividade, mas
cultivadas em regime de cultura pura, têm apresentado êxito apenas relativo. A fruticultura que começa
a despontar no interior dos ainda pouco numerosos projetos de irrigação – públicos ou privados –
constitui uma alternativa econômica de grande importância. Mas sua generalização, ainda restrita a
pequenas extensões das terras irrigáveis dos vales úmidos do semi-árido, demanda capital e trabalho
qualificado. Tanto um como outro são escassos no meio da massa de trabalhadores egressa das áreas
antes vinculadas às atividades do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares. A pecuária bovina,
por uma questão técnica, restrita às propriedades com superfícies superiores a 200 hectares, e
preferencialmente com mais de 500 hectares, continua sendo explorada de forma pouco tecnificada.
Por isso, está também sujeita às incertezas e aos riscos do clima.
A população pobre do Nordeste vem se deslocando cada vez mais para as capitais e cidades de
médio e grande porte, dessa e de outras regiões. Mas uma de suas localizações privilegiadas continua
sendo os perímetros das pequenas vilas e cidades do interior, exatamente por falta de opções de
trabalho. A origem dos que são expulsos do meio rural da hinterlândia semi-árida permanece, assim,
vinculada aos espaços mais afetados pelas secas. Nesses espaços, a população diminui percentualmente
de um censo para outro, mas continua crescendo em termos absolutos. Este é um drama que precisa ser
conhecido, reconhecido e enfrentado.
As cidades importantes do interior do Nordeste, além das capitais, nos anos 50, eram pouco
numerosas. Dentre elas, destacavam-se as referidas a seguir, por estado: Jequié e Feira de Santana
44
(Bahia); Estância e Propriá (Sergipe); Penedo e Arapiraca (Alagoas); Catende, Garanhuns e Caruaru
(Pernambuco); Campina Grande, Patos e Souza (Paraíba); Mossoró, Caicó, Currais Novos e Ceará-
Mirim (Rio Grande do Norte); Crato, Sobral e Maranguape (Ceará); Picos, Parnaíba e Campo Maior
(Piauí); e Pedreiras (Maranhão). Suas economias estavam vinculadas aos setores agrícola e mineral.
Cinqüenta anos depois, a maioria dessas cidades continua desempenhando importante papel econômico
nos estados referidos.
Além daquelas, havia algumas outras cidades importantes nas Serras Úmidas (ou Brejos de
Altitude), como Ubajara (no Ceará); Serra Negra do Norte (no Rio Grande do Norte); Serra do Teixeira
e Areia (na Paraíba); Triunfo (em Pernambuco); Água Branca e Mata Grande, apenas parcialmente (em
Alagoas); e Lençóis (na Bahia). Sergipe não tem terras situadas em áreas de serra. A economia dessas
cidades esteve historicamente ligada à fruticultura. Elas serviram, durante muito tempo, de refúgio para
os proprietários dotados de mais capital, que ali passavam os tempos difíceis das secas.
Naquela época, a infra-estrutura de transporte estava referida em sua quase totalidade às
estradas construídas pelo DNOCS, que executava todos esses tipos de ações no Nordeste: açudes,
poços, estradas, aeroportos e sistemas de abastecimento de água. Até o final dos anos de 1950, os
trechos de estradas asfaltadas no Nordeste eram extremamente reduzidos em número e em extensão.
Não passavam de muito mais de 100 a 150 km em cada um dos Estados. Os viajantes vibravam de
satisfação quando chegavam aos trechos asfaltados que antecipava a entrada nas capitais do Nordeste.
O número de pessoas residentes em áreas urbanas no Brasil, segundo o Censo de 2000, chegou
a 81,2% da população total, representados por 137,7 milhões de brasileiros. Esses números têm sido
colocados em dúvida por alguns economistas e demógrafos, que se mostram reticentes em relação
àquele grau de urbanização.
Em artigo sobre o assunto, José Eli da Veiga, da Universidade de São Paulo, argumenta que só
pertenceria, de fato, à rede urbana pouco mais da metade da população brasileira. Em “A Ilusão de um
País Urbano”, ele começa por destacar que, “em 1996, havia 52,7 milhões de habitantes nas 12
aglomerações metropolitanas, 20,6 milhões em 37 aglomerações não-metropolitanas, e 13,3 milhões
em 62 centros urbanos dispersos. Um total de 86,6 milhões de pessoas, que correspondia a 55% da
população brasileira. Proporção que pouco mudará com a completa divulgação do Censo 2000.”
Embora possa parecer impensável, ele se perguntava se toda a outra quase metade do Brasil era rural,
afirmando que a resposta não seria simples, por exigir “a observação de vários tipos de distribuição
populacional.” (Veiga, 2000.)
Para Eli da Veiga, a urbanização constatada no Brasil é enganosa. De acordo com o tratamento
que faz das estatísticas demográficas, a população brasileira residente em domicílios urbanos
não passa de mera ficção estatística, cuja origem é uma convenção que atropela qualquer
critério de geografia humana, para não dizer de bom senso. Os domicílios são classificados
conforme a zona municipal em que se localizam. Ora, qualquer município tem
obrigatoriamente zona urbana, mesmo que sitiada pela mais cerrada das matas, pela mais rala
das caatingas, pela mais extensiva das pastagens, ou pela mais erma das plantações. Pululam
assim domicílios urbanos em lugarejos perdidos no meio das campinas, dos cerrados, do semi-
árido, das florestas amazônicas, ou do pantanal. Por razões das mais bizarras, alguns desses
espaços sequer possuem domicílios rurais, como é o caso extremo de Fernando de Noronha.
Desse jeito, é até surpreendente a sobra de um ‘resíduo’ rural com quase 20% dos habitantes.
(VEIGA, 2000).
45
A causa das restrições comentadas parece referir-se ao conceito de domicílio urbano do IBGE.
Por isso, convém deixá-lo aqui explicitado. De acordo com o Censo Demográfico de 2000, é
considerada residente em área urbana a pessoa que vive em domicílio urbano. Na seqüência,
caracterizam-se como domicílios urbanos “as áreas urbanizadas ou não, correspondentes às cidades
(sedes municipais), às vilas (sedes distritais) ou às áreas urbanas isoladas.” E como domicílio rural
“toda a área situada fora desses limites, inclusive os aglomerados rurais de extensão urbana, os
povoados e os núcleos.” (IBGE, 2000b).
Com certeza, as pessoas residentes em “domicílios urbanos” situados em “lugarejos perdidos”
não têm o mesmo acesso aos privilégios dos serviços tipicamente urbanos, a exemplo dos serviços
básicos de abastecimento de água e saneamento. Mas ao migrarem para uma vila ou sede de distrito,
aquelas pessoas passam a ter de se comportar como os habitantes de todo sítio urbano, a começar pela
natureza das atividades que desempenham. Mesmo as pessoas que residem nas cidades, mas trabalham,
temporariamente, no campo, aprendem a incorporar hábitos de quem vive nas cidades. E é nesses sítios
que aquelas pessoas estão aprendendo a identificar e a defender com mais presteza sua cidadania. Aqui
se trabalha por isso com os conceitos de domicílios urbanos utilizados pelo IBGE para caracterizar a
população urbana do Nordeste.
De uma população recenseada total de 22,4 milhões de habitantes, em 1960, com 34,2%
vivendo em domicílios urbanos, o Nordeste chegou a 2000 com uma população total de 47,7 milhões,
dos quais 69% estavam residindo em áreas consideradas urbanas. Houve um crescimento de 113%,
representado, em números absolutos, por mais 25,3 milhões de pessoas. O crescimento teria sido muito
maior na ausência das migrações extra-regionais. (Vide FIGURA 6, sobre a população urbana e rural
do Nordeste e do Nordeste Semi-Árido e a FIGURA 7, sobre a estrutura urbana do Nordeste.)
A situação da população do Nordeste neste começo de século XXI é bem diversa da encontrada
ali 50 anos atrás. As condições de vida das pessoas que viviam no meio rural nos anos de 1950 e
migraram para as cidades − mesmo as de menor porte − podem até estar melhor hoje, tomando-se por
base o acesso que elas têm às informações, ao emprego e aos serviços básicos. Mas as desigualdades no
meio urbano estão muito acentuadas.
Os dados de pesquisa do PNUD e IPEA sobre as condições de vida da população brasileira -
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e Índice de Condições de Vida (ICV) mostram que os
indicadores sociais melhoraram em algumas capitais do País, em relação à primeira metade dos anos
de 1980, considerada como a “década perdida”. Mas pioraram em outras, pois houve aumento do
desemprego e da desigualdade de renda. Além disso, o acesso ao trabalho piorou.
Porto Alegre perdeu renda e o primeiro lugar como a cidade mais bem avaliada pelo ICV entre
1995 e 1999. Curitiba é a melhor entre as capitais. Na segunda posição, São Paulo foi quem
mais evoluiu entre esse período e 1981/1985 (28%). No outro extremo, a oitava colocada,
Salvador ficou praticamente estagnada (0,6%). (RYFF, 2001).
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Nordeste
População Urbana e Rural - 2000
Fonte: IBGE - Cens o D em ográ fico de 2000
População Rural# 1 Ponto = 500 hab.
População Urbana# 307 - 20000
# 20000 - 100000
# 100000 - 500000
# 500000 - 1000000
# 1000000 - 2439823
Rio
Limite Estadual
Limite da Região Semi-Ár ida do FNE
0 600 km
FIGURA 6- População Urbana e Rural do Nordeste e do Nordeste Semi-Árido
FONTE DOS DADOS BÁSICOS: IBGE. Censo Demográfico de 2000.
47
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Uberlândia
Brasília
Belém
Palmas
Araguaína
Castanhal
Imperatriz
Montes Claros
Governador Valadares
Teófilo Otoni
Vitória da Conquista
Ilhéus
Jequié
Salvador
BarreirasFeira de Santana
Petrolina
Juazeiro do Norte
Caxias
Teresina
São Luís
Parnaíba
Sobral
Alagoinhas
Aracaju
Arapiraca
Maceió
Garanhuns
CaruaruRecife
Fortaleza
Mossoró
Campina Grande
João Pessoa
Natal
Sistema Urbano
Meio Norte
Fortaleza
Recife
Salvador
Legenda
" Metrópole Nacional
! Metrópole Regional
$ Centro Regional
Ë Centro Sub-regional 1
Ï Centro Sub-regional 2
km
2001000
Estrutura Urbana
Nordeste
FIGURA 7: Estrutura Urbana do Nordeste
FONTE DOS DADOS BÁSICOS: IBGE. Censo Demográfico de 2000.
48
Dentre as doze capitais estudadas, Fortaleza ficou em décimo primeiro lugar no ICV, com
0,691, e décimo segundo no IDH, com 0,698. Enquanto isso, Recife colocou-se em décimo segundo
lugar no ICV (0,690) e em décimo primeiro no IDH (0,700). Ou seja, a situação das duas últimas
capitais no ranking das 12 capitais brasileiras, além de desvantajosa, não distingue muito uma da outra.
A situação é crítica, pois se trata de duas das três capitais dos estados economicamente mais
importantes do Nordeste.
O Semi-Árido Nordestino merece destaque especial, tendo em vista os problemas sociais e
econômicos enfrentados pelos que ali vivem. De fato, essa zona vem se caracterizando, desde os anos
de 1960, como espaço com uma das maiores taxas de crescimento urbano em todo o Nordeste. Essas
especificidades já haviam sido captadas no Censo Demográfico de 1970. No período 1970-80, o
aglomerado “população urbana do interior do Nordeste” correspondente à população urbana total da
Região menos a população urbana das capitais, cresceu a 4,41% ao ano, vis-à-vis a taxa de crescimento
anual da população de todas as capitais nordestinas, que foi de 3,6%. A taxa de crescimento da
população urbana do Nordeste Semi-Árido, no mesmo período de 1970-80, foi de 4,4% ao ano,
idêntica à constatada para o aglomerado “população urbana do interior do Nordeste”.
Note-se, ademais, que afora as capitais, as “porções interiores dos estados do Nordeste” que
apresentam maior crescimento urbano são as do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco.
Note-se, também, que são exatamente esses os estados com maiores proporções de seus territórios
incluídas nos domínios semi-áridos do Nordeste. As participações a este respeito são as seguintes:
Ceará (92,5%), Rio Grande do Norte (84,6%), Paraíba (80,5%) e Pernambuco (65%). (CARVALHO,
1988).
As tendências à expansão do crescimento urbano nos espaços semi-áridos tiveram continuidade
nas décadas seguintes, embora as taxas globais de crescimento demográfico tenham sido um pouco
menor. De fato, no período 1980-91, a taxa de crescimento da população urbana do Semi-Árido foi
ligeiramente inferior (4,01%), o mesmo acontecendo com a do Nordeste como um todo (3,53%). No
período 1991-2000 continuou crescente o grau de urbanização do Nordeste. Conforme mencionado, a
presença de população em sítios urbanos passou de 60,52% em 1991 para 69,04% em 2000. Mas houve
uma diminuição da taxa de crescimento da população total da Região, que baixou de 1,8% ao ano, no
período 1980-91, para 0,96%, no período 1991-2000. A taxa de crescimento da população urbana do
Nordeste que fora de 3,53% no primeiro período baixou para 2,45% ao ano, no período 1991-2000. A
redução na taxa de crescimento da população total ocorreu por conta de dois movimentos, o de
diminuição da taxa de crescimento da população e o de redução – com forte perda – da população rural,
que transparece na taxa de crescimento da população rural, que foi de – 1,73% ao ano, no período
1991-2000.
Os dados do período 1991-2000 confirmam a tendência das décadas anteriores, referidas tanto
ao Nordeste como um todo como ao próprio semi-árido. A presença da população urbana no semi-árido
que era de 48,56%, em 1991, elevou-se para 56,52%, em 2000. A taxa de crescimento da população
total das áreas afetadas pelas secas (que foi igual a 0,89% ao ano), no período 1991-2000, ficou assim
um pouco menor do que a do Nordeste (0,96%). Mas a da população urbana (igual a 2,60%) superou a
do Nordeste (2,45%). Pode-se, por isso, observar uma menor taxa de crescimento da população rural
na Região Semi-Árida do FNE (– 0,98%), vis-à-vis a taxa de – 1,73% da população rural de toda a
Região Nordeste. Todos esses resultados estão sintetizados na TABELA 5.
49
TABELA 5
INDICADORES DEMOGRÁFICOS DO NORDESTE E DE SUA REGIÃO SEMI-ÁRIDA
ESPECIFICAÇÃO
1970
1980
1991
2000
TAXA DE
CRESCIMENTO
ANUAL NO
PERÍODO 1970-
80 (% a.a.)
TAXA DE
CRESCIMENTO
ANUAL NO
PERÍODO 1980-91
(% a.a.)
TAXA DE
CRESCIMENTO
ANUAL NO
PERÍODO 1991-
2000 (% a.a.)
POPULAÇÃO URBANA (Habitantes)
Região Semi-Árida 3.224.712 4.966.682 8.666.912 10.922.370 4,41 4,01 2,60
Nordeste 12.034.559 18.072.026 26.477.750 32.919.667 4,15 3,53 2,45
RSA/Nordeste 0,27 0,27 0,33 0,33
Brasil 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137.953.959 4,44 2,97 2,45
POPULAÇÃO RURAL (Habitantes)
Região Semi-Árida 7.854.861 8.067.805 9.180.375 8.403.637 0,27 -0,26 -0,98
Nordeste 17.080.443 17.902.156 17.273.511 14.759.714 0,47 -0,32 -1,73
RSA/Nordeste 0,46 0,45 0,53 0,57
Brasil 41.054.053 35.566.297 35.834.485 31.845.211 -1,42 0,07 -1,30
POPULAÇÃO TOTAL (Habitantes)
Região Semi-Árida 11.079.573 13.034.487 17.847.287 19.326.007 1,64 2,90 0,89
“Restante da Área da Sudene” 18.035.429 22.939.695 25.903.974 28.535.374
Nordeste 29.115.002 35.974.182 43.751.261 47.679.381 2,14 1,80 0,96
RSA/Nordeste 0,38 0,36 0,41 0,41
Brasil 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.799.170 2,48 1,93 1,63
DENSIDADE DEMOGRÁFICA (Hab/km²)
Região Semi-Árida (área = 895.254,40 km²) (*) 12,38 14,56 19,94 21,59
Nordeste (área = 1.662.947 km²) (**) 17,51 21,63 26,31 28,67
Brasil (8.547.403,5 km²) 10,90 13,92 17,18 19,87
ÍNDICE DE URBANIZAÇÃO (Em % do Total)
Região Semi-Árida 29,11 38,10 49,39 56,52
Nordeste 41,33 50,24 60,52 69,04
Brasil 55,92 67,53 75,59 81,25
FONTE: IBGE (2000b).
50
(*) A superfície da Região Semi-Árida do FNE corresponde à área dos 1.042 municípios que a integravam, em 2000, equivalente
a 895.254,40 km².
4.5-Reestruturação Produtiva e Alternativas no Pós-crise
Tratam-se neste item de questões relacionadas aos seguintes aspectos:
i. Reestruturação Produtiva em Processo no Semi-Árido;
ii. Atividades Dinâmicas de Base Local; e
iii. Atividades Dinâmicas de Base Empresarial.
4.5.1-Reestruturação produtiva em processo no semi-árido
Há uma certa unanimidade na caracterização das atividades econômicas, historicamente,
estruturadas nas áreas semi-áridas do Nordeste. Todas elas tomam como ponto de partida as tendências
observadas do processo de colonização dessa Região. Algumas das necessidades da economia
canavieira, que se formou nas áreas litorâneas, em áreas mais férteis e melhor localizadas, tendo em
vista o mercado externo, foram satisfeitas pela economia pastoril, que se estruturou nas terras
interiores, conhecidas como Sertão, ainda no alvorecer da colonização. As grandes fazendas de gado
foram instaladas Sertão adentro, com muito pouco cuidado técnico. Entretanto, a lida com o gado era
intensa, pois não havia estradas, e as fazendas não eram cercadas. Criado à solta, o único manejo dado
ao gado correspondia ao seu ajuntamento para a ferra e a partilha da sorte, que correspondia ao
pagamento feito pelos fazendeiros aos vaqueiros, na proporção de um para cada quatro ou cinco
bezerros nascidos. À casa-grande das fazendas foram aos poucos se juntando outros personagens
daquela sociedade pastoril, em seu interior ou em sua área de influência, formando os primeiros
núcleos habitacionais. Índios, pretos forros e mestiços de variada composição étnica faziam serviços
diversos nas fazendas, típicos da atividade pastoril ou de atividades agrícolas. Além de cuidarem do
gado, eles também se dedicavam ao plantio de lavouras alimentares, como a mandioca, o milho e o
feijão.
Esse quadro assim permaneceu, pelo menos até meados do século XVII, quando o cultivo do
algodão passou a ser realizado em algumas áreas do Nordeste, com destaque inicial para a capitania do
Maranhão. Ao seu cultivo, se dedicaria depois a futura capitania do Piauí. Na primeira metade do
século XVIII, as capitanias de Pernambuco e da Paraíba passaram a estimular o cultivo do algodão em
suas terras, acatando, de início, as orientações do governo português, que estava bem integrado ao
circuito do capital mercantil, dominado pela Inglaterra. Essas orientações entretanto não valiam se os
brasileiros pretendessem industrializar o algodão, especialmente tecidos mais finos. Portugal não
aceitava a concorrência. Mas as exportações brasileiras de algodão conseguiram crescer, destinando-se
a maior parte do produto ao mercado inglês. Nessa época, já se registrava a excelência do algodão de
Pernambuco, que era mais limpo, comparado com o algodão mais grosseiro e sujo, produzido no
Maranhão, como noticiava em 1808, de Londres, Hipólito da Costa Pereira Furtado de Mendonça, no
jornal Correio Braziliense, que ali fundara, naquele ano. (MATHIAS, 1988). De boa qualidade era
também o algodão do Ceará e da Bahia.
Com a Guerra de Secessão nos Estados Unidos, o mercado brasileiro de algodão tomou forte
impulso, tanto em relação à produção agrícola como à sua industrialização, beneficiando
51
consideravelmente as províncias do Nordeste. A expansão da lavoura algodoeira contribuiu para
diversificar o leque de opções econômicas da Região, ampliando suas possibilidades à lógica do
modelo primário-exportador, que continuaria forte até meados do século XX.
Na primeira metade do século XX, foi fortalecida a integração das atividades pastoris com as
atividades agrícolas de produção de alimento e de algodão. O beneficiamento do algodão deu-lhes a
sustentação técnica e econômica necessária, enquanto puderam prevalecer algumas vantagens
comparativas dinâmicas oferecidas pela lavoura algodoeira, relacionadas à sua resistência ao rigor do
ambiente semi-árido.
As atividades econômicas do Nordeste Semi-Árido foram organizadas, historicamente, em
torno do chamado complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares, secundado, em algumas
porções territoriais (do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba e Bahia) por atividades minerais. Em
caráter complementar, também foram exploradas atividades ligadas à pecuária de leite, à piscicultura e
a ovino-caprinocultura. Mas o centro econômico mais importante girou durante mais de um século em
torno das atividades do referido complexo.
A essas atividades estiveram ligados, por um lado – determinando o que e quanto produzir e em
que condições – os grandes proprietários e donos das usinas de beneficiamento de algodão e, por outro,
os pequenos proprietários de terra e trabalhadores sem terra – mobilizados estes como parceiros e
moradores. Como “condiceiros”, os parceiros e moradores eram financiados pelos proprietários da
terra, a quem também vendiam sua produção. A lógica de “comprar barato para vender caro”,
estabelecida pelo capital comercial, prevalecia nas relações entre os proprietários rurais e seus
agregados. (CARVALHO, 1988).
O conjunto daquele complexo de atividades foi assim caracterizado, segundo a percepção hoje
clássica de Celso Furtado:
Observada em suas linhas mais gerais, a economia das zonas semi-áridas apresenta-se como
um complexo de pecuária extensiva e agricultura de baixo rendimento. Do ponto de vista do
trabalhador rural, a atividade mais importante é a agrícola; do ponto de vista do proprietário
das terras, a pecuária. Na fazenda típica da região, combinam-se criação e cultura de algodão
mocó. Essas atividades destinam-se ao mercado e dão origem a um fluxo de renda monetária.
A renda criada pela pecuária é apropriada, em sua quase totalidade, pelo fazendeiro; a que
provém do algodão mocó divide-se, quase sempre em partes iguais, entre o dono da terra e o
cultivador. Para o trabalhador rural, importa menos a meação do algodão, que a agricultura de
subsistência. (BRASIL, 1967).
Ainda que de baixa rentabilidade, essas atividades deram sustentação econômica, social e
política a quase todo o Semi-Árido. A indústria e a agroindústria da região estiveram durante muito
tempo associadas à agropecuária, em particular às atividades de beneficiamento do algodão, para a
extração da pluma e do óleo e produção da torta. Nos anos de 1930 a fins de 1960 essa economia
alavancou grandes negócios no Nordeste.
Além das capitais, importantes núcleos urbanos cresceram ao abrigo dessas atividades, a
exemplo de Picos, Água Branca, Buriti dos Lopes e São Pedro do Piauí (no Piauí); de Acopiara,
Campos Sales, Iguatu e Quixadá, Quixeramobim e Itapipoca (no Ceará); Angicos, Campo Redondo,
Nova Cruz, Umarizal, Caicó, Currais Novos, Jardim de Piranhas e Acari (no Rio Grande do Norte);
Campina Grande, Catolé do Rocha, Piancó, Patos, Pombal, Souza, Antenor Navarro (atual São João do
Rio do Peixe) e Taperoá (na Paraíba); de Floresta, São José do Belmonte, São José do Egito, Sertânia,
52
Salgueiro e Serra Talhada (em Pernambuco); Limoeiro de Anadia, Major Isidoro, Olho D’Água das
Flores e União dos Palmares (em Alagoas); Canhoba, Cumbe, Itabaiana e Ribeirópolis (em Sergipe); e
de Feira de Santana, Guanambi, Jeremoabo, Riacho de Santana, Urandi e Vitória da Conquista (na
Bahia). Essas e outras cidades contavam com usinas de beneficiamento de algodão. Hoje, são raras
aquelas que ainda dispõem dessas estruturas. (BANCO DO NORDESTE, 1964).
As atividades do complexo da pecuária e do algodão e lavouras alimentares entraram em crise
profunda, a partir do começo dos anos da década de 1980, como uma das conseqüências da seca
qüinqüenal de 1979-83, agravadas pela introdução no Nordeste da praga do Bicudo do Algodoeiro.
Além dessas causas de cunho natural, já vinham ocorrendo mudanças significativas nas relações sociais
de produção, em virtude da penetração da legislação social no campo, a exigir dos proprietários da terra
a remuneração dos trabalhadores, mais por mecanismos de assalariamento, do que por relações de
parceria (como a meação e a terça), que predominavam nas grandes e médias propriedades rurais.
A crise se completa na última década do segundo milênio. As áreas agrícolas dedicadas ao
cultivo do algodoeiro foram transformadas em capoeiras, de onde os rebanhos tiravam uma parte do
seu sustento. Na falta do algodão, os proprietários de terra passaram a dispensar os trabalhadores, que
antes produziam pastos cuidando dessa lavoura. Nessas condições, os condiceiros não tinham mais
como tirar o seu sustento, plantando as lavouras alimentares de feijão, milho e mandioca, às custas das
quais conseguiam reproduzir-se como força de trabalho demandada pelos proprietários para cuidar do
algodão e dos rebanhos. Além da ocorrência do Bicudo, no início da década de 1980, a concorrência de
outros países produtores de algodão (Paraguai e Egito), facilitada por algumas políticas econômicas que
dominaram o ambiente brasileiro dos anos de 1990 – favoráveis aos importadores – atuou como fator
relevante para ampliar as bases da crise da economia algodoeira.
Como resultado, tornou-se mais ampla a migração do campo para as cidades, caracterizada
como estratégia de sobrevivência de parte considerável da população envolvida com as atividades
vinculadas à economia algodoeira, em seus desdobramentos agrícolas e não-agrícolas, conforme
destacado nos itens 4.1 e 4.2 anteriores.
O vazio deixado pela crise da economia algodoeira ainda não foi preenchido, nem mesmo em
escala compatível com as possibilidades antes oferecidas pelas atividades de baixa produtividade que
integravam o complexo. (FRANÇA, 1977). As alternativas econômicas oferecidas pelo setor agrícola
apresentam escassas possibilidades de sucesso, pois além de se manterem as restrições naturais (ligadas
aos recursos de solo e água), as opções tecnológicas também foram agravadas, em virtude da
desorganização dos serviços de pesquisa e extensão rural, comandada pelo desmonte imposto pelo
governo federal e pelos governos estaduais do Nordeste às instituições que propiciavam esses serviços.
As atividades produtivas que passaram a ser vislumbradas como alternativas econômicas para o
Semi-Árido Nordestino podem ser assim ordenadas:
a. Atividades concebidas e estruturadas em função do melhor aproveitamento das
possibilidades locais, desencadeado em decorrência da atuação de organizações sociais que começaram
a induzir iniciativas, cuja implementação dependia fortemente do esforço de diferentes comunidades;
b. Atividades decorrentes da instalação de projetos de infra-estrutura hídrica, concebidos,
projetados e implementados sob o comando do setor público federal, em alguns casos coadjuvado pelos
governos estaduais;
53
c. Atividades agroindustriais estruturadas em torno das possibilidades oferecidas pelo
avanço da agricultura irrigada, em áreas caracterizadas por uma melhor dotação de recursos de solo e
água, onde não faltou apoio público e político local para a criação e fortalecimento de capacidade
institucional, logo transformada em vantagens competitivas; e
d. Atividades industriais tornadas viáveis em função do apoio do setor público e do setor
privado, estimuladas por importante volume de incentivos governamentais (federais, estaduais e
municipais). Também puderam ser instaladas em áreas onde foi possível transformar vantagens
comparativas em vantagens competitivas.
Referem-se a seguir os aspectos mais característicos das atividades dinâmicas de base local
(alínea a) e de base empresarial (alíneas b, c e d), que estão sendo implementados no Semi-Árido
Nordestino.
4.5.2-Atividades dinâmicas de base local
Em anos da década de 1960 já estavam sendo pensadas e postas em práticas ações destinadas a
promover o aproveitamento das potencialidades locais, com vistas ao desenvolvimento de áreas
atrasadas ou pobres. Nessa linha, foram estudados espaços situados em áreas áridas e semi-áridas. A
questão ambiental fazia parte dos temas considerados, mas de forma pouco clara. Sua explicitação não
ia além do que se considerava “uso adequado dos recursos naturais”, como expressão de garantia para a
promoção do desenvolvimento econômico de áreas hoje caracterizadas como dotadas de frágeis
condições ambientais. Neste sentido, os vínculos (links) industriais locais eram considerados cruciais
ao crescimento econômico dos projetos locais de desenvolvimento. Ou ainda: Such linkages, to be
fruitful, must be intra-area linkages – the clustering of linked production activities within the local
resources area. 22
O tratamento dos problemas do desenvolvimento no Nordeste como um todo e no Semi-Árido
em particular passou a ser considerado no rol das iniciativas de aproveitamento das possibilidades
locais efetivas na década dos anos de 1990, sob o impulso de empreendimentos como o Projeto Áridas,
levado a efeito nos anos de 1993 a 1996. (BRASIL, 1995). O relativo sucesso dessa iniciativa deveu-se,
em boa medida, ao esforço de uma parcela expressiva dos executivos de alguns estados do Nordeste,
que trabalharam com o apoio técnico de instituições de cooperação externa, como o Instituto
Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) e o Banco Mundial, além de terem contado
com um certo respaldo institucional da então Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da
Presidência da República (Seplan-PR). Por volta de 1995/1996, iniciativas complementares de enfoque
semelhante passaram a ser executadas por instituições como o Banco do Nordeste e a Sudene. Com
forte ênfase no aproveitamento das potencialidades locais de desenvolvimento, o Banco do Nordeste
começou a executar Projetos de Desenvolvimento Local Integrado, em parceria com o Fundo
Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA), no âmbito do Projeto Banco do Nordeste (PNUD)
e do Projeto Banco do Nordeste/IICA. (SEMINÁRIO ..., 1997). A Sudene deu seqüência a esse
esforço, em 1998, com a implementação do Programa Regional de Desenvolvimento Local e
Sustentável, em convênio com o PNUD. (SUDENE, 2000).
Esses esforços programáticos foram desencadeados no curso das reformas a que foi submetido o
Estado brasileiro, na década de 1990. Em grande medida, coincidiram com a perda de capacidade de
22
Para serem bem sucedidos, esses encadeamentos deveriam ser de natureza intra-local, ou seja, o crescimento das
atividades deveria realizar-se de forma agrupada (clustering) no interior da área local de recursos. (KELSON, 1970).
54
investir do Estado, posta a nu desde o final da década de 1980. As inovações referidas coincidiram
também com a desestruturação dos aparelhos de Estado instituídos no Nordeste, a partir dos anos de
1960, quando da criação da Sudene. Ao perder a capacidade de orquestração do desenvolvimento
planejado, de que dispôs a Sudene, durante certo tempo, novos atores entraram em cena, oriundos tanto
dos setores público e privado como do chamado terceiro setor, integrado por inúmeras organizações
não-governamentais. Os novos atores passaram a trabalhar utilizando princípios concebidos na
perspectiva de que os rumos do desenvolvimento regional já não podiam ser sustentados por
transferências e subsídios públicos e privados extra-regionais.
Diante da exaustão dos fundos públicos, que ia se tornando cada vez mais evidente, era
necessário, em primeiro lugar, “dimensionar as potencialidades internas da região, disponíveis para
induzir investimentos de infra-estrutura econômica e investimentos diretamente produtivos”, com os
quais seria possível “promover processos de crescimento dos níveis de emprego e de renda regional.”
Em segundo lugar, precisava-se saber se a sociedade regional estaria disposta “a promover
endogenamente a mobilização de suas potencialidades de desenvolvimento.” (HADDAD, 1994).
Respondidas essas questões, havia ainda que conceber, detalhar e promover a formulação e a
implementação de um novo Projeto de Desenvolvimento para o Nordeste, que pudesse ser
compreendido e aceito pela sociedade regional. Esta foi, em sentido amplo, a natureza das propostas
desenhadas pelo Projeto Áridas, inicialmente orientadas para o desenvolvimento do Semi-Árido
Nordestino, complementadas por aquelas iniciativas deflagradas pelo Banco do Nordeste e pela
Sudene.
As novas abordagens sobre o desenvolvimento do Nordeste Semi-Árido estão hoje,
minimamente, marcadas por essas percepções, em particular no que se refere ao seu componente
político. Embora este já constitua um determinante fundamental para a eficácia das políticas
econômicas, as propostas em andamento também têm procurado considerar a força dos determinantes
tecnológicos e econômicos, mais adequados às especificidades da Região Semi-Árida, como os
referidos à influência das políticas econômicas na escolha de tecnologias e no desenvolvimento das
pequenas e médias empresas. 23
Nos estudos para a formulação e implementação de alguns programas de desenvolvimento
sustentável, concebidos e em execução em algumas sub-regiões do Semi-Árido Nordestino, tem-se
constatado a expansão dos chamados negócios não-agrícolas tanto em áreas rurais como urbanas. (RIO
GRANDE DO NORTE, 2000). É possível, inclusive, observar a passagem de uma região de base
produtiva essencialmente primária, com a economia comandada pelas atividades do complexo
pecuária-algodão-lavouras alimentares, para uma região em grande parte urbana (mais de 56% da
população residindo no meio urbano, em 2000), com áreas e sub-regiões onde se vislumbra o domínio
de atividades que estão sendo estruturadas em torno de pequenos negócios não-agrícolas. Dentre esses
negócios destacam-se aqueles relacionados à produção de redes e artefatos de couro, assim como a
produção também artesanal de alimentos (queijo-de-manteiga, queijo-de-coalho, nata e manteiga-de-
garrafa e carne-de-sol), observada em várias cidades encravadas no Semi-Árido Nordestino.
As pequenas indústrias de confecções (roupas, bonés) e de calçados adentram várias cidades da
hinterlândia semi-árida, como Sobral (no Ceará); Jardim do Seridó, Parelhas e Caicó (no Rio Grande
do Norte); e Brejo da Madre de Deus e Afogados da Ingazeira (em Pernambuco). Nesses e em vários
outros núcleos urbanos o comércio e os serviços também estão se desenvolvendo. Certo é que embora
23
Essas questões são discutidas por Paulo Haddad nos estudos sobre desenvolvimento endógeno, que produziu para o
Projeto Áridas. (HADDAD, 1994).
55
estejam sendo estruturadas essas novas atividades no interior, sua dinâmica ainda não dispõe de força
econômica suficiente para competir com a das empresas instaladas nas capitais e noutros pólos
importantes, como Campina Grande (na Paraíba) ou Feira de Santana (na Bahia). Os pequenos
negócios, notadamente os organizados informalmente, são os que apresentam maior dinamismo a nível
local.
A caprinocultura e a ovinocultura também estão se constituindo em novas iniciativas no interior
do Semi-Árido, com características intermediárias entre as atividades de base local e atividades
empresariais. As condições de adaptabilidade do efetivo caprino, vis-à-vis suas potencialidades de
mercado, estão contribuindo para estimular sua expansão em várias sub-regiões do Ceará, Rio Grande
do Norte, Paraíba, Pernambuco e Bahia. De “atividade dos pobres”, como contraponto ao status
historicamente oferecido pela criação de gado bovino, a caprinocultura começa a se afirmar no
Nordeste, sendo prestigiada e promovida em várias partes da Região. O avanço e a difusão de novas
tecnologias vêm sendo viabilizados por instituições como a Embrapa, por intermédio do Centro
Embrapa Caprinos, sediado em Sobral, no Ceará. O Protocolo da Ovino-caprinocultura que o Banco do
Nordeste vem firmando com os governos estaduais constitui um importante instrumento para a
ampliação das oportunidades de desenvolvimento sustentável da cadeia produtiva baseada tanto na
ovino-caprinocultura como na bovinocultura, com destaque especial para as atividades relacionadas à
produção de leite e derivados.
A economia algodoeira do Semi-Árido passa, sem dúvida, por uma crise notável. Nos anos mais
recentes, começou-se a vislumbrar a estruturação de novas atividades, como as referidas anteriormente.
Essas novas atividades ainda não ocuparam os espaços econômicos deixados pelas atividades
vertebradas em torno do algodão e da pecuária, mas começam a ganhar peso relativo, passando a
integrar a base produtiva de várias sub-regiões do Semi-Árido, que pode, assim, caracterizar-se como
se encontrando em processo de reestruturação.
Essas possibilidades estão sendo notabilizadas em uma das regiões ecologicamente mais frágeis
do Semi-Árido Nordestino – o Seridó do Rio Grande do Norte. Ali, uma atividade vem marcando,
desde 1995, aproximadamente, a vida econômica, social e política regional. Trata-se da pecuária
leiteira, realizada nos espaços rurais, em íntima associação com as atividades urbanas. Caracterizada
por forte e antiga vocação regional, a pecuária leiteira do Seridó norte-rio-grandense teve seu
crescimento recente impulsionado por importante iniciativa governamental: o Programa do Leite.
Esse Programa sustentou a estruturação de um mercado institucional, que tem vigência em todo o
Estado do Rio Grande do Norte, contribuindo positivamente para fomentar a ampliação da produção
local, agora também estimulada a diversificar-se. (SEPLAN, 2000).
As atividades ligadas à piscicultura e à pesca artesanal também têm se expandido no Semi-
Árido, mas foram prejudicadas consideravelmente na década de 1990, na qual ocorreram sete anos de
seca. Por isso, muitos açudes secaram ou tiveram seus níveis de água rebaixados expressivamente.
Outros foram comprometidos pelo assoreamento e pela poluição. Essas atividades foram ainda
prejudicadas pelo “encolhimento” do DNOCS (no fomento e pesquisa da piscicultura) e da Codevasf,
no fornecimento de alevinos. Não obstante, ainda há um núcleo importante de produção piscícola na
região do baixo-médio São Francisco − na região de Itacuruba em Pernambuco. Apesar disso, não
devem ser descartadas as possibilidades da pesca interior no semi-árido, tanto em açudes públicos
como particulares.
56
4.5.3-Atividades dinâmicas de escala empresarial
A crise do sistema pecuária-algodão-lavouras alimentares levou a desarticulação da estrutura
produtiva do Semi-Árido, sucateando boa parte do equipamento instalado nas cidades pequenas e
médias, que integravam a cadeia produtiva do algodão arbóreo. A superação da crise, que se iniciou na
década de 1990, aparentemente ainda está em andamento, porém há indicadores que se orientam para a
emergência de um conjunto de atividades, cuja principal característica é a diversidade, ao contrário da
estrutura relativamente homogênea que caracterizava o sistema pecuária-algodão-lavouras alimentares.
A principal mudança, em níveis mais amplos, reside na relação entre cidade e campo no Semi-
Árido. No sistema pecuária-algodão-lavouras alimentares, a cidade desempenhava o papel de coletora e
de beneficiamento do excedente agrícola que se originava no campo e era transferido para os mercados
externos à Região. Isto conformava uma estrutura hierarquizada em bacias urbanas, cujas nascentes
estavam nas terras interiores do Sertão, que produziam a fibra. Ali era onde se descaroçava o algodão,
em máquinas localizadas nas pequenas cidades sertanejas, tendo como desaguadouro os portos
litorâneos exportadores dos fardos de pluma de algodão.
A crise do sistema desarticulou essas bacias urbanas e abriu espaço para a construção de uma
nova estrutura, cujo arranjo espacial ainda está em construção. Nessa direção, o que antes era uma
relação entre grandes e pequenos proprietários rurais e o capital mercantil urbano, está, aparentemente,
sofrendo transformações com a presença de novos agentes, tanto do lado empresarial, como do
trabalho, que, na maioria das vezes, reside e opera a partir das cidades do Semi-Árido.
Dentre essas atividades, ainda vinculada ao passado do sistema, destaca-se a pecuária, que foi
obrigada a se modernizar – abrindo espaços para novos investimentos, principalmente no setor de
produção de leite e laticínios, devido à integração nacional da estrutura produtiva no setor, o que pode
ser parcialmente atribuído à presença de grandes firmas, como a Parmalat, que opera em todo o
território nacional. A Parmalat possui duas unidades de beneficiamento no Semi-Árido, uma em
Garanhuns (Pernambuco) e outra em Morada Nova (Ceará). Pesquisa realizada pelo Banco não
constatou influência das empresas de laticínios na modernização da produção. Ao contrário, verifica-se
uma seleção de fornecedores (os que já eram modernos), a quem se paga diferenciadamente mas
pedindo sigilo, denotando pouco interesse em modificar o panorama da produção. (BANCO DO
NORDESTE, 2001). A entrada dessa grande firma multinacional no mercado regional de leite in
natura forçou a modernização, tanto do plantel, com melhoria genética, por meio da inseminação
artificial e da vacinação do rebanho, como dos tratos para coleta e armazenamento do produto. Novas
tecnologias também estão sendo utilizadas para a produção e silagem de forragens, por meio de silos
trincheira – utilizados no semi-árido para armazenar forragens durante as estiagens e períodos de verão.
A irrigação, conforme tratada no item 4.3, anterior, não pode ser vista apenas como uma
atividade rural, já que sua sustentação repousa nos serviços ofertados pela cidade. Desde a manutenção
dos equipamentos, até o financiamento dos investimentos e do custeio, a irrigação empresarial é uma
atividade que induz a novas relações entre campo e cidade. Nessa direção, novos complexos territoriais
integrados estão se desenvolvendo no Semi-Árido, tendo como base funções urbanas de apoio à
irrigação, como ocorre com os Pólos de Petrolina-Juazeiro, Assu e Mossoró, dentre outros.
A redefinição do papel funcional das cidades no Semi-Árido é, talvez, o processo em curso de
maior dimensão espacial e econômica nessa região. Sua base ainda repousa nas transferências de
fundos públicos, seja através do Fundo de Participação dos Municípios, seja através do Funrural, que
transferem recursos para a massa de aposentados que progressivamente saiu do campo e passou a
57
residir nas cidades. No entanto, essas transferências não são as únicas responsáveis pelas
transformações das cidades sertanejas. Um conjunto de novas atividades, muitas vezes estruturadas em
redes produtivas, que articulam grandes, médios e pequenos estabelecimentos, preferencialmente
orientadas para a produção de bens de consumo não-duráveis, tais como têxteis e vestuário, está se
desenvolvendo nas áreas urbanas, como ocorre em algumas cidades do Seridó do Rio Grande do Norte.
É notável que essas novas funções urbanas estabeleçam relações, não apenas entre campo e
cidade, mas também entre as próprias cidades. Assim, começa a se desenhar, no Semi-Árido, o esboço
de uma rede urbana regional, com alguma divisão territorial do trabalho entre as cidades e certa
especialização funcional na oferta de serviços urbanos. Esse processo atrai novos investimentos, seja na
oferta de infra-estrutura logística, seja na oferta de serviços especializados. A emergência de Teresina,
como pólo regional de oferta de serviços de saúde é um exemplo dessa tendência, cujo efeito de
reestruturação do espaço regional ainda está em curso.
É evidente que essa refuncionalização das cidades tem algum efeito sobre a oferta de emprego.
Não há a menor dúvida de que, nas cidades nordestinas, predomina o subemprego e a precarização das
relações de trabalho. Porém, tomando como base os dados da Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), que abrange o chamado setor formal da
economia, observa-se que a oferta de emprego ainda é muito baixa na economia sertaneja e o setor de
serviços é dominante na maioria delas. São raras as exceções, como as que ocorrem com Vitória da
Conquista (na Bahia) ou Mossoró (no Rio Grande do Norte), que já apresentam sinais evidentes de
diversificação da estrutura produtiva. (FIGURA 8).
58
N
Nordeste
Empregados por Setor Econômico
segundo as Microrregiões - 2000
Fonte: MT E, R AIS 2000
0 600 km
Lim ite da Região Sem i-Árida do FNE
Empregados por Setor em 31/12/2000
Agropec uár ia
Construção civil
Indústr ia
Com ércio
Serviços
FIGURA 8- Empregados por Setor Econômico segundo as Microrregiões – 2000
FONTES DOS DADOS BÁSICOS: IBGE. Censo Demográfico de 2000.
59
5-MANEJO SUSTENTÁVEL DOS RECURSOS HÍDRICOS E
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Este capítulo trata da problemática dos recursos hídricos do semi-árido, no quadro das novas
formas de regulação de uso de recursos naturais, com vistas à sua utilização sustentável. O manejo
sustentável dos recursos hídricos constitui uma das vias para a solução de problemas centrais do
desenvolvimento no Semi-Árido. Grande parte das terras dessa região é dotada de solos com reduzidas
possibilidades de aproveitamento agrícola. Uma parcela das terras melhor dotadas desses recursos é
utilizada na produção de alimentos, nos anos de chuvas regulares.
As terras caracterizadas pela menor fertilidade, antes cultivadas com o algodoeiro arbóreo, não
estão encontrando alternativas de aproveitamento econômico. Esses espaços estão hoje ocupados por
espécimes de vegetação da caatinga rala. Seu fácies transita da semi-aridez para a aridez, pois neles até
a pecuária extensiva, de bovinos ou caprinos, vai deixando de se caracterizar como uma exploração
rentável, ainda que de baixa produtividade. O maior empecilho à utilização desses espaços é a escassez
crescente de recursos hídricos. O quadro é mais grave quando se constata que essas áreas passaram a
abrigar aglomerados urbanos que não conseguem estruturar um nível mínimo de atividades dotadas de
sustentação econômica. Como situações extremas de pobreza econômica e ambiental, esses
aglomerados caracterizam-se também como espaços de ausência de cidadania. Os que ali vivem
constituem os clientes privilegiados das demandas mal sucedidas por novas atividades no Semi-Árido
Nordestino.
Sem a atividade algodoeira, a agropecuária do Semi-Árido minguou sua produção, diminuindo
os excedentes econômicos que davam uma relativa sustentação à vida no campo e nas cidades da
hinterlândia semi-árida. Sem atividade econômica, as migrações campo-cidade cresceram, ampliando
os quadros demográficos nas vilas, pequenos aglomerados e sedes municipais. A pressão por novas
fontes de abastecimento de água tornaram-se críticas, institucionalizando-se o recurso ao uso do carro-
pipa e até dos jumentos equipados com pipas para o transporte d’água, de fontes nem sempre
saudáveis, cuja utilização era comum até as décadas de 1940 e 1960. Na contraponta desse processo, as
populações locais recorrem ao imaginário popular, que lhes fala das excelências da irrigação, buscando
com essa atividade, em quadro de recursos hídricos escassos e mal geridos, criar esquemas de irrigação
simplificada, transformados, muitas vezes, em agentes de degradação das reduzidas manchas de solos
exploráveis em regime de agricultura de sequeiro. Com essas alternativas estão sendo criadas novas
fontes de degradação ambiental. Assim, os agricultores passam a não dispor, primeiro, da cobertura
vegetal das áreas aluviais de rios, riachos e córregos. Depois, ficam com suas terras – salinizadas –
emprestáveis para o uso agrícola. A perda de biodiversidade é uma das conseqüências mais imediatas
de algumas das “inovações” postas em prática. Restará àqueles agricultores, por fim, migrarem para as
vilas e cidades, dando início a novos ciclos de “vida Severina” em pontas de rua de cidades antigas ou
de novos aglomerados.
O manejo sustentável dos recursos hídricos constitui hoje um problema de todos os integrantes
da sociedade do Semi-Árido Nordestino, ricos e pobres, indiscriminadamente. É de alguns aspectos
dessas questões que se trata neste capítulo, como os seguintes:
60
i. Recursos Hídricos do Semi-Árido;
ii. Alternativas de Solução para a Escassez de Água; e
iii. Recuperação da Biodiversidade.
5.1-Recursos Hídricos do Semi-Árido
No semi-árido, mais de 90% das precipitações pluviométricas anuais ocorrem durante a estação
das chuvas, que dura em torno de quatro meses. Durante essa estação, as precipitações pluviométricas
são extremamente variáveis, seja de um ano em relação a outro, dentro de uma mesma estação e,
inclusive, dentro de um dos meses de chuva. A intensidade das precipitações diárias médias pode
chegar a ser de duas a quatro vezes mais elevada do que em muitas regiões temperadas. Conforme
verificado em vários países, este é um sério problema, pois quando a precipitação é intensa, mas de
curta duração, a quantidade de água que cai excede a capacidade de absorção de água pelo solo. Tem-
se observado também que a intensidade máxima das chuvas de curta duração aumenta apenas de forma
marginal com o aumento da chuva anual.
Trata-se a seguir de alguns aspectos relevantes sobre a problemática dos recursos hídricos no
Semi-Árido Nordestino:
i. Heterogeneidade do Semi-Árido;
ii. Disponibilidades e Demandas;
iii. Águas Subterrâneas;
iv. Carências;
v. Processos de Gestão; e
vi. Principais Usos e Conflitos.
5.1.1-Heterogeneidade do semi-árido
Umidade, temperatura, precipitação pluviométrica, solo, vegetação e recursos hídricos
constituem as variáveis básicas configuradoras do Trópico Semi-Árido em geral, do Nordeste brasileiro
e de cada um dos estados sujeitos às determinações de cada uma dessas variáveis, por si ou em
conjunto. O cotejo dessas variáveis produz os indicadores que têm delimitado as diferentes áreas semi-
áridas, caracterizadas, lato sensu, pela ausência, escassez e má distribuição das chuvas, seguida de
temperaturas altas, baixa umidade relativa e, eventualmente, ventos fortes. Esses são os elementos que
tipificam os espaços submetidos à ocorrência de secas. Tais condições não são observadas ao mesmo
tempo e de forma generalizada em todas as áreas semi-áridas do Nordeste, pois estas podem variar de
muito áridas a áridas, semi-áridas e subúmidas. A semi-aridez no Nordeste, numa escala mais ampla de
variação, pode dar lugar a áreas com as seguintes características: semi-áridas acentuadas e subdesérticas;
semi-áridas rústicas; semi-áridas moderadas; e subúmidas passando a úmidas. (AB'SABER, 1999).
61
A semi-aridez pode resultar de um longo processo de inadequado manejo do solo e da água, em
virtude do emprego de tecnologias impróprias, tanto de produção como de preservação ambiental. O
avanço da semi-aridez segue esses caminhos, a partir dos quais terras cultiváveis podem se transformar
em desertos, quer a sua exploração seja feita em grande ou em pequena escala. O processo é mais grave
quando o sobrepovoamento se dá na presença de variáveis responsáveis pela semi-aridez, como as
mencionadas. Os casos a este respeito são observados em escala mundial, nacional, sub-regional e local.
Nesses lugares, o homem tem destruído “a vegetação das zonas áridas e semi-áridas, usando-a não
somente para alimentar o gado, mas também para atender às suas próprias necessidades de combustível,
abrigo, remédios e alimentação.” Os maiores danos têm sido causados nos anos de seca. (KOVDAV,
1977).
Conforme destacado no item 3 anterior, o Nordeste semi-árido tem uma característica física que
o torna peculiar dentre todos os semi-áridos: a natureza de sua semi-aridez, que é dada por sua base
cristalina, com formação geológica rasa, sendo ao mesmo tempo submetido a uma alta taxa de
evaporação, pois está situado em zona tropical, (quase) equatorial. O volume de água evaporada
corresponde a cerca de três vezes o volume médio de chuvas precipitadas. São cerca de 750 a 800 mm
de chuvas anuais contra uma evaporação de 2.000 a 2.500 mm por ano. Não fosse o açude, que
acumula e mantém reservas de água, o semi-árido caminharia para a situação de deserto. A evaporação
cresce mais em função da superfície hidráulica dos corpos d’água (os açudes) do que de sua
profundidade. Por isso, a localização e construção de açudes tem de ser bem planejada. Do contrário, o
rendimento de suas águas pode ser negativo, como acontece em muitas áreas do Semi-Árido
Nordestino. No Ceará, por exemplo, cerca de 75 a 80% dos açudes apresentam rendimentos negativos,
segundo estudos realizados por Hypérides Macedo. A questão central sobre os recursos hídricos do
semi-árido, especialmente os de superfície, não é que chova pouco; é que as manchas de solos
sedimentares nessa região são escassas, em comparação com as áreas cristalinas. “Toda a região
cristalina é uma colcha de retalho, é um mosaico multidiverso.” (MACEDO, 1998).
Esses aspectos são cruciais para as políticas de acumulação, utilização e conservação das águas
disponíveis nos açudes do Nordeste. Interessam sobremodo à definição de políticas públicas. As
políticas nesse domínio devem ser diferenciadas espacial e setorialmente, tomando como ponto de
partida a disponibilidade de recursos hídricos. As políticas de recursos hídricos precisam ser
específicas, desdobrando-se em políticas e ações de perenização de rios (para evitar que as águas
fiquem paradas nos açudes); em políticas de transferência de água (levando a água das fontes – os
açudes – para as regiões a serem sustentadas); em políticas de adução (uso de adutoras para levar a
água das fontes aos pontos de consumo); e em políticas de integração de bacias (ligando uma bacia a
outra, de modo reversível, para que uma bacia possa suprir os déficits de outra). (MACEDO, 1998).
O Nordeste dispõe de apenas dois rios com grande extensão e volume de água – o São
Francisco e o Parnaíba, que tangenciam a região sertaneja. O São Francisco corta grande parte das
áreas afetadas pelas secas. Seu percurso em território semi-árido tem início no sudoeste de Minas
Gerais, de onde inflete na direção norte, deslocando-se, voluntariosamente, pela fronteira sudeste de
Pernambuco, em direção ao Atlântico, na porção leste do Nordeste. Por isso, deixa os Estados da
Paraíba, do Rio Grande do Norte e do Ceará sem os benefícios de suas águas.
O Nordeste conta com seis conjuntos de bacias hidrográficas principais: a Bacia do Rio
Parnaíba, a Bacia do Rio Jaguaribe, as Bacias dos Rios Mundaú e Paraíba, as Bacias dos Rios Itapicuru
e Vaza-Barris, a Bacia do Rio Paraguaçu e a Bacia do Rio São Francisco. (BRASIL, 1985). Os estudos
dos recursos hídricos do Nordeste passaram a ser feitos − com a elaboração da Fase I do Plano de
Aproveitamento Integrado dos Recursos Hídricos do Nordeste do Brasil (PLIRHINE) − (BRASIL, 1980).
62
dividindo-se o Nordeste em 24 Unidades Espaciais de Planejamento (UEP), cada uma delas
correspondendo a uma bacia hidrográfica ou a um conjunto de bacias hidrográficas. Os estudos do
Projeto Áridas, realizados nos anos de 1993/1994, adotaram essa mesma classificação. (VIEIRA,
1994). Aquelas 24 UEP, com suas respectivas bacias hidrográficas, estão especificadas na TABELA 6.
5.1.2-Disponibilidades e demandas
Há quatro conceitos essenciais à definição da oferta de água: potencialidades, disponibilidades,
capacidade de armazenamento de recursos hídricos e nível de garantia de suprimento de água. Esses
conceitos também foram utilizados durante os trabalhos de elaboração do Plirhine, sendo revisitados
durante a preparação do Projeto Áridas. Continuam sendo utilizados atualmente.
A potencialidade dos recursos hídricos de uma dada bacia hidrográfica corresponde ao
escoamento natural médio, ou seja, à soma dos escoamentos de superfície e de base. A disponibilidade
de recursos hídricos representa uma parcela da potencialidade, ativada por meio de açudes, poços, etc.
A capacidade de açudagem equivale à capacidade nominal de armazenamento de um açude ou
reservatório. O nível de garantia da água armazenada em um açude é definido a partir de sua
disponibilidade efetiva, que é aquela com a qual se pode efetivamente contar para diferentes tipos de
consumo. “O nível de garantia mais utilizado no planejamento dos recursos hídricos é o de 90%. 24
Para este nível de garantia, referidos a açudes bem dimensionados e nas condições normais da região
semi-árida, o nível de rendimento de um reservatório é de 20 a 30%.” O volume disponível anual dos
reservatórios situados em rios intermitentes, para aquela garantia de 90%, foi considerado como
correspondendo a um nível de rendimento médio de 25%, nos estudos do Plirhine e do Projeto Áridas.
Esse foi o valor médio considerado como volume disponível anual referido à capacidade total de
acumulação de água dos reservatórios existentes nas Unidades Espaciais de Planejamento (ou Bacias
Hidrográficas) dos rios intermitentes do Nordeste. (VIEIRA, 1994).
Na TABELA 6 estão transcritas informações sobre a potencialidade e a disponibilidade de
recursos hídricos, assim como sobre a capacidade de açudagem (ou de armazenamento) de todos os
açudes construídos no Nordeste, para as 24 Unidades de Planejamento (caracterizadas como bacias ou
conjunto de bacias hidrográficas) estudadas pela Sudene, no âmbito do Plirhine. (SUDENE, 1980).
Aquelas unidades de planejamento foram novamente estudadas, em 1993/1994, pelo Projeto Áridas-
Nordeste, tomando por base o ano de 1991.
A oferta de água disponível depende, assim, da forma como são mobilizadas as potencialidades
e as disponibilidades de recursos hídricos, no quadro dos níveis de garantia e de rendimento afetos à
capacidade de acumulação dos açudes. Corresponde, pois, à parte da água produzida (ou bruta, ou
armazenada (CEDRAZ, 2002). em açudes, poços e outros meios (como as cisternas, em bem menores
proporções). Equivale, assim, ao volume regularizado da água efetivamente tornada disponível para
consumo pelos diferentes usuários. Em síntese, a oferta de água é expressa pela capacidade de
açudagem de açudes e barragens construídos (soma das capacidades de acumulação regularizada
daqueles reservatórios) e pela vazão dos poços instalados. Como essa segunda parcela é reduzida em
24
O nível de garantia pode ser elevado para até 95% ou para até 99%, como foi feito nos estudos do Projeto de
Transposição de Águas do São Francisco, conduzido pelo Ministério da Integração Nacional. A oferta de água regularizada
diminui à proporção em que aumenta o nível de garantia de sua utilização. A utilização de um maior nível de garantia é
considerado necessário (ou economicamente mais adequado) quando se trabalha com a utilização prioritária dos recursos
hídricos para atividades como as de irrigação. (BRASIL, 2000a)
63
relação à primeira, considerar-se-á como oferta de água apenas a capacidade de açudagem,
regularizada, dos açudes e barragens existentes.
TABELA 6 PROJETO ÁRIDAS. CARACTERIZAÇÃO DAS UNIDADES ESPACIAIS DE PLANEJAMENTO UTILIZADAS
UNIDADE ESPACIAL DE
PLANEJAMENTO-UEP
ÁREA (km²) PRINCIPAIS BACIAS HIDROGRÁFICAS ESTADO
1- Tocantins Maranhense 32.900 Tocantins MA
2- Gurupi * 50.600 Gurupi, Turiaçu MA
3- Mearim-Grajaú-Pindaré 97.000 Mearim, Grajaú e Pindaré MA
4- Itapecuru 54.000 Itapecuru MA
5-Munim-Barreirinhas 27.700 Munim, Preguiças MA
6- Parnaíba 330.000 Parnaíba MA, PI, CE
7- Acaraú-Coreaú 30.500 Coreaú, Acaraú, Aracatiaçu PI, CE
8- Curu 11.500 Curu CE
9- Fortaleza 14.700 São Gonçalo, Ceará, Pacoti, Cocó, Pirangi CE
10-Jaguaribe 72.000 Jaguaribe CE
11-Apodi-Mossoró 15.900 Apodi, Mossoró CE, RN
12-Piranhas-Açu 44.100 Piranhas, Açu RN, PB
13-Leste Potiguar 24.440 Ceará-Mirim RN, PB
14-Oriental da Paraíba 23.760 Mamanguape, Paraíba PB
15-Oriental de Pernambuco 25.300 Capibaribe, Ipojuca,Uma PE
16-Bacias Alagoanas 17.100 Mundaú PE, AL
17-São Francisco 487.000* São Francisco PE, AL, SE, BA, MG
18-Vaza-Barris 22.330 Vaza-Barris SE, BA
19-Itapicuru-Real 46.100 Real, Itapicuru SE, BA
20-Paraguaçu-Salvador 81.560 Pojuca, Paraguaçu, Jiquiriçá BA
21-Contas-Jequié 62.240 Contas BA
22-Pardo-Cachoeira 42.000 Cachoeira, Pardo BA, MG
23-Jequitinhonha 23.200 Jequitinhonha BA, MG
24-Extremo Sul da Bahia 27.300 Jucuruçu, Itanhém, Mucuri BA
NORDESTE 1.663.230
FONTE: Sudene. Plirhine, 1980. Apud: VIEIRA, Vicente P. P. B. et alii. Coord. (1994)- Recursos hídricos e o
desenvolvimento sustentável do semi-árido nordestino; relatório consolidado. Brasília, 1994, p. 10. (Estudo realizado no
âmbito do Grupo de Recursos Hídricos do Projeto Áridas.).
(*) Área da UEP dentro do Nordeste da Sudene.
A demanda total por recursos hídricos no Nordeste, considerada como uma demanda potencial,
máxima, teórica, para todos os usos, correspondia, em 1991, a 21,8 bilhões de metros cúbicos por ano,
como se vê na TABELA 8. (GONDIM FILHO, 1994). Esse agregado abrange as demandas
populacionais urbana e rural, animal, de irrigação, agroindustrial, de distritos agroindustriais e
ecológica. De 1979/80 para 1991, a demanda cresceu 144,9%, ao passar de 8,9 bilhões de metros
cúbicos, em 1979/80, para 21,8 bilhões, em 1991. (CARVALHO, 1994a e 1994b).
A distribuição dos açudes no Nordeste da Sudene é extremamente concentrada, como resultado
das condições que propiciam sua construção – local para a instalação dos maciços das barragens e
disponibilidade hídrica para ser acumulada. A infra-estrutura hídrica do Nordeste – que realmente conta
– é integrada por pouco mais de 300 açudes e barragens de porte. A grande maioria deles foi construída
pelo DNOCS, conforme Araújo (1990), vindo na seqüência os construídos pela Codevasf e pelos
estados da Região. Dentre aqueles mais de 300 açudes e barragens, há 10 (cerca de 3% daquele total)
com capacidade de armazenamento superior a 500 milhões de metros cúbicos, que podem acumular
64
73% (62 bilhões de metros cúbicos de água) da capacidade total de armazenagem do Nordeste,
calculada em 85,1 bilhões de metros cúbicos de água. (TABELA 8) 25
A mencionada comparação reflete, ademais, a dinâmica da urbanização observada no interior do
semi-árido do Nordeste. Reforça também as evidências sobre os conflitos entre oferta e demanda de
água em várias sub-regiões do Nordeste. É quase certo que esse desequilíbrio decorre mais das escassas
disponibilidades de recursos hídricos e da distribuição espacial dos açudes, do que da capacidade de
armazenamento.
Um dos principais indicadores da adequação ou inadequação da distribuição de água em várias
sub-regiões do Semi-Árido Nordestino é a concentração de grande volume de água armazenável em um
reduzido número de açudes. As evidências antes apontadas podem ser particularmente encontradas nos
estados caracterizados pela presença de bacias carentes, como ocorre com os do Ceará, Rio Grande do
Norte, Paraíba e Pernambuco. Naqueles estados persistem os problemas de atendimento da demanda
por água, especialmente da chamada demanda rural difusa (água para consumo doméstico e dos
animais, ao nível das fazendas) e da demanda urbana municipal (água para consumo doméstico e
para os serviços urbanos das capitais e cidades do interior).
5.1.3-Águas subterrâneas
A disponibilidade de água subterrânea depende das condições geológicas e climáticas. No
Nordeste, sua ocorrência é mais favorável nas áreas sedimentares, em virtude de sua continuidade e
estrutura geológica. Segundo estudos realizados pela Sudene, na segunda metade da década de 1960,
revistos pelo Projeto Áridas, as ocorrências de águas subterrâneas em áreas sedimentares são mais
expressivas nas seguintes bacias:
i. Bacia do Parnaíba. Tem espessura de aproximadamente 3.000 m. Estende-se dos
Estados do Maranhão, Piauí a pequenas porções do Ceará, Pará e Goiás. Sua parte mais conhecida é a
borda oriental, situada quase que integralmente no semi-árido. O potencial de reservas exploráveis é de
1,0.109 m³/ano.
26
25
Dentre os dez açudes e barragens com essa capacidade, destacam-se os seguintes: Sobradinho (que pode acumular cerca
de 35 bilhões de metros cúbicos), Itaparica (com cerca de 15 bilhões de metros cúbicos), Xingó (com cerca de 5 bilhões),
Armando Ribeiro Gonçalves (com 2,2 bilhões) e Orós (com 2,1 bilhões). 26
Os números para o potencial das reservas permanentes exploráveis correspondem a um valor médio entre as estimativas
calculadas por Rebouças e Gaspary (1966). Os valores médios foram calculados pela equipe responsável pelos estudos de
recursos hídricos do Projeto Áridas. (VIEIRA, 1994).
65
TABELA 7 POTENCIALIDADE, DISPONIBILIDADE E CAPACIDADE DOS AÇUDES E BARRAGENS DO NORDESTE, POR UNIDADE DE PLANEJAMENTO, EM 1991
UNIDADES DE PLANEJAMENTO (UP)
ÁREA DAS UPs
(km²)
POTENCIALIDADE 1 DAS UPs (hm³/ano)
DISPONIBILIDADE 2 DAS UPs (hm³/ano)
CAPACIDADE DE AÇUDAGEM 3
DAS UPs (hm³)
1-Tocantins Maranhense
2-Gurupi
3-Mearim-Grajaú-Pindaré
4-Itapecuru 5-Munim-Barreirinhas
6-Parnaíba
7-Acaraú-Coreaú 8-Curu
9-Fortaleza
10-Jaguaribe 11-Apodi-Mossoró
12-Piranhas-Açu
13-Leste Potiguar 14-Oriental da Paraíba
15-Oriental de Pernambuco
16-Bacias Alagoanas
17-São Francisco
18-Vaza-Barris
19-Itapicuru-Real 20-Paraguaçu-Salvador
21-Contas-Jequié
22-Pardo-Cachoeira 23-Jequitinhonha
24-Extremo Sul da Bahia
32.900
* 50.600
97.000
54.000 27.700
330.000
30.500 11.500
14.700
72.000 15.900
44.100
24.440 23.760
25.300
17.100
* 48.700
22.330
46.100 81.560
62.240
42.000 * 23.200
* 27.300
5.950,000
17.800,000
17.570,000
9.300,000 8.810,000
40.120,000
5.270,000 2.360,000
2.270,000
4.150,000 820,000
2.720,000
1.680,000 2.190,000
4.330,000
3.080,000
41.100,000
1.200,000
2.080,000 8.420,000
5.560,000
7.160,000 6.110,000
6.980,000
575,000
2.594,000
4.021,500
1.753,000 1.930,000
9.064,040
700,090 565,727
666,199
2.078,360 217,399
1.555,525
219,864 363,899
325,931
247,517
64.837,880
110,808
211,942 1.756,000
735,500
817,000 548,500
1.415,000
0,790
0,260
10,260
2,440 1,570
6.779,068
1.825,682 1.196,531
850,245
7.054,173 657,597
6.102,101
458,256 1.047,595
603,725
31,669
55.209,933
302,430
653,766 1.691,652
617,395
28,490 1,590
0,080
NORDESTE (da Sudene) 1.663.230 207.030,000 97.301,681 85.127,298
FONTE: Vieira (1994)
66
TABELA 8 DEMANDAS HÍDRICAS DOS ESTADOS DO NORDESTE, EM 1991
ESTADO
POPULAÇÃO (hab) DEMANDA HÍDRICA (hm³/ano)
URBANA
RURAL
URBANA
RURAL
ANIMAL
DE
IRRIGA-
ÇÃO
AGROIN-
DUSTRI-
AL
DISTRI-
TOS
INDUS-
TRIAIS
TOTAL
1-Maranhão 1.972.008 2.957.021 183,384 75,554 107,778 403,148 13,142 45,799 828,805
2-Piauí 1.367.184 1.214.953 159,272 31,038 101,641 273,849 5,620 39,817 611,237
3-Ceará 4.162.007 2.204.640 517,944 56,331 109,075 1.003,169 91,909 130,006 1.906,434
4-Rio Grande do Norte 1.669.267 746.300 189,651 19,070 32,528 267,420 45,632 47,639 601,940
5-Paraíba 2.052.066 1.149.048 196,964 29,352 46,318 288,824 55,649 49,242 666,349
6-Pernambuco 5.049.968 2.076.201 593,768 53,050 79,948 1.425,883 547,714 148,441 2.848,804
7-Alagoas 1.482.033 1.032.067 175,222 26,366 20,718 249,459 410,030 43,805 925,600
8-Sergipe 1.002.877 488.999 97,599 12,489 23,170 153,959 36,281 24,400 347,898
9-Bahia 7.016.770 4.851.221 798,814 123,951 366,486 1.643,813 59,608 200,120 3.192,792
10-Minas Gerais 1 736.830 603.018 71,043 15,411 42,648 485,730 7,295 17,761 639,888
NORDESTE (da Sudene) 26.511.010 17.323.468 2.983,661 442,612 930,310 6.195,254 1.272,880 747,030 2 12.571,747
FONTE: Vieira (1994); Gondim Filho (1994)
1 Corresponde à Área Mineira do Polígono das Secas.
2 A esse total deve ser acrescentado o valor da demanda ecológica, equivalente, em 1991, a 9.292,938 hm³/ano, para as 24 UPs. A demanda total efetiva passa a ser
assim de 21.864,685 hm³/ano, para o Nordeste da Sudene. Nas fontes consultadas não consta o volume da demanda ecológica por Estado.
67
TABELA 9 CAPACIDADE DOS AÇUDES E BARRAGENS DO NORDESTE, POR ESTADO
ESTADO CAPACIDADE DE
TODOS OS AÇUDES
E BARRAGENS DO
NORDESTE (hm³)
CAPACIDADES DOS AÇUDES E
BARRAGENS DO NORDESTE,
EXCLUINDO OS DO SISTEMA
CHESF (hm³) 1
1-Maranhão 15,320 15,320
2-Piauí 5.511,298 426,298
3-Ceará 11.557,988 11,557,988
4-Rio Grande do Norte 3.495,833 3.495,833
5-Paraíba 3.183,256 3.183,256
6-Pernambuco 13.271,041 2.489,041
7-Alagoas 3.859,206 59,206
8-Sergipe 55,711 55,711
9-Bahia 43.298,519 7.956,519
10-Norte de Minas Gerais 879,126 879,126
NORDESTE (da Sudene) 85.127,298 30.118,298
FONTE: Vieira (1994)
1
Não inclui as Barragens de Boa Esperança-PI, Itaparica-PE, Sobradinho-BA, Xingó-AL e Moxotó-BA.
ii. Bacia do Araripe. Composta pelos sedimentos da Chapada do Araripe, que abrangem
áreas do oeste de Pernambuco, sul do Ceará e pequena porção do Piauí. É constituída geologicamente
pela Formação Exu e pela Formação Santana, com arenitos de espessura variável entre 100 a 300 m.
Tem potencial de reservas exploráveis de 1,0.107 m³/ano.
iii. Bacia Potiguar. Estende-se por toda a parte norte do Estado do Rio Grande do Norte e
parte da zona fronteiriça a oeste do Estado do Ceará. Comporta dois aqüíferos principais: os de arenito
(com espessura de 50 a 300 m, repousando sobre embasamento cristalino) e o de calcário Jandaíra, que
se sobrepõe ao primeiro, com uma espessura de 100 a 650 m. As reservas exploráveis nessa bacia estão
calculadas, em termos médios, em 75.107 m³/ano.
iv. Bacia do São Francisco. Os sedimentos principais dessa bacia estão referidos ao arenito
Urucuia. Sua espessura é de algo em torno 200 metros, mas diminui de leste para oeste. Sua porção
central ainda não foi medida. Nos pontos mais espessos, sua profundidade é admitida como tendo uns
500 metros. É de 3,0.109 m³/ano o volume de reservas exploráveis.
v. Bacias de Tucano, Jatobá e Recôncavo. Estendem-se desde as proximidades de
Salvador até o Estado de Pernambuco, próximo ao município de Arcoverde. Estão constituídas por dois
grupos de aqüíferos, mas o mais importante é o superficial, que apresenta espessura média de 1.500 m
(na Bacia de Tucano) e de 800 m (na Bacia do Jatobá). As reservas exploráveis permanentes dessas
bacias estão calculadas, em termos médios, em 2,0.109 m³/ano.
vi. Bacias do Jacaré, Paraguaçu e Salitre. Estão localizadas na região central da Bahia, na
área de Irecê e Morro do Chapéu. São constituídas por um pacote de arenitos, conhecido como arenito
Tombador e pelo calcário Bambuí, superposto àquele. A grande maioria dos poços ali escavados está
localizada sobre o calcário. As reservas exploráveis permanentes na área dessas bacias estão estimadas
em 1,0.109 m³/ano. (REBOUÇAS; GASPARY, 1966).
68
Convém notar que as quantificações apresentadas foram estudadas nas décadas dos anos de
1960 e de 1970. Os estudos de então “não tiveram seqüência com estudos de detalhamento, mas, ao
contrário, deixaram de existir.” (VIEIRA, 1994).
As reservas de água subterrânea na área do cristalino são mais escassas. As reservas conhecidas
são pequenas, por conta da descontinuidade que caracteriza as zonas aqüíferas. Os estudos realizados
até hoje ainda não permitem sua adequada quantificação. Os pequenos reservatórios de água
disponíveis no cristalino estão localizados nas fraturas, fendas e falhas das rochas. Os poços perfurados
apresentam baixa vazão em virtude da reduzida disponibilidade de água armazenada. Segundo os
estudos realizados por Rebouças e Gaspary (1966), o potencial explorável dessas águas está situado no
limite de 50 e 250 milhões de metros cúbicos por ano.
As águas subterrâneas no semi-árido, provenientes de áreas sedimentares, incluindo as reservas
exploráveis de pequenas bacias não consideradas na relação anterior, é da ordem de 17 bilhões de
metros cúbicos por ano, enquanto no cristalino o volume desses recursos oscila entre os 50 e 250
milhões de metros cúbicos por ano, já referidos.
5.1.4-Carências
A carência de recursos hídricos no Nordeste é demonstrada quando se compara a
disponibilidade de água nas UEP – ou Bacias Hidrográficas (coluna 4 da TABELA 7) – com a
capacidade de açudagem de todos os açudes nelas construídos (coluna 5 da tabela referida). Em 1991,
havia uma disponibilidade de 97,3 bilhões de metros cúbicos, para uma capacidade de açudagem de
85,1 bilhões de metros cúbicos. 27
A diferença, em termos médios, é de mais 12,2 bilhões de metros
cúbicos. Esse número representa os excedentes totais, médios, de recursos hídricos, naquele momento.
Dito volume pode ser ampliado, desde que se utilizem outros recursos hídricos locais, mediante a
mobilização de parte da potencialidade dos recursos hídricos existentes, ou se amplie a disponibilidade
com o recurso à transposição de águas de bacias hidrográficas de fora do Nordeste, como as Bacias do
Tocantins e do São Francisco.
A distribuição espacial da população e das atividades econômicas não coincide com as
disponibilidades de água para os diferentes usos. Há uma disponibilidade (ou oferta global) superior à
demanda, mas isto não significa que todas os espaços do Nordeste disponham da água de que
necessitam. A distribuição espacial da oferta não é compatível com a localização dos diferentes tipos de
demanda. A distribuição espacial da demanda reflete em muito a dinâmica da urbanização observada
no interior da Região, o que reforça as evidências de conflitos entre oferta e demanda de água em
várias sub-regiões do Nordeste. Esse desequilíbrio resulta mais das escassas disponibilidades de
recursos hídricos e da distribuição espacial dos açudes, do que da capacidade de armazenamento.
O grande número de carros-pipa que transitam todos os anos, em situações de seca ou de chuvas
normais, no interior e em cidades do semi-árido ou do Litoral do Nordeste, reflete o grau de
inadequação entre oferta e demanda de água na Região, tanto em termos temporais como espaciais.
Constitui, por isso, um precioso indicador das carências cuja constatação vai sendo reforçada a cada
ano.
O abastecimento de água no Nordeste tende assim a exigir soluções complexas e de difícil
execução, principalmente se a água bruta ou água produzida (disponível em açudes ou poços ou
27
Incluindo as Barragens do sistema CHESF: Boa Esperança-PI, Itaparica-PE, Sobradinho-BA, Xingó-AL e Moxotó-BA.
69
captáveis de rios como o São Francisco e distribuídas por meio de conjuntos de tomadas de água e de
adutoras) vier a passar do domínio público para o domínio privado. Há uma luta em estruturação pela
privatização das águas do São Francisco, ainda não tornada efetiva graças à força de importantes
grupos econômicos e políticos do Nordeste, contrários à medida. Graças aos conflitos de interesse entre
os distintos blocos de capital do Nordeste, pode-se constatar uma convivência favorável, não se sabe se
temporária, entre representantes de trabalhadores e de capitalistas, de grande importância econômica e
social para o Nordeste.
5.1.5-Melhoria dos processos de gestão
A água já foi incorporada ao rol dos bens econômicos. É um bem econômico porque tem um
custo para que possa ser obtida, embora nem todos paguem para consumi-la. O preço da água no
Nordeste pode ser pago em dinheiro – como faz a grande maioria dos consumidores urbanos e dos
consumidores produtivos – ou em esforço braçal, como ocorre com boa parte das pessoas que,
residindo no campo, integram a demanda rural difusa. Para atender a qualquer uma dessas situações, a
água tem de ser produzida. Produz-se água quando se constrói uma cisterna ou um açude; quando se
perfura um poço ou se instala uma tomada d’água em um rio; quando se constrói uma adutora, para
distribuir água nas fazendas, em casas do meio rural e nas cidades. O trabalho agregado em qualquer
uma dessas atividades tem custo, que é passado ao preço da água. Até mesmo a água distribuída em
carros-pipa tem um custo específico, que se não é pago por quem dela se beneficia é porque o governo
arca com o ônus de sua captação e distribuição.
No Nordeste, o preço da água ainda não é pago por todos, mas pode vir a ser, no futuro.
Enquanto isso não acontece, a produção e distribuição de água são realizadas a custos mais elevados do
que os praticados em condições de maior eficiência de uso, combinada com cobertura completa de
custos. O balanço hídrico entre oferta e demanda de água no Nordeste indica a existência de uma oferta
média superior à demanda. Na prática, porém, essa situação é desfavorável em muitos espaços da
Região, porque há um grande número de bacias hidrográficas nas quais há insuficiência de oferta frente
às demandas. A busca do equilíbrio é feita por intermédio da produção adicional de água, armazenada
por meio da construção de açudes, adutoras e cisternas, além da perfuração de poços.
Em termos de volume, as capitais de estado e, em particular, as três regiões metropolitanas da
Região (Salvador, Fortaleza e Recife) constituem as áreas mais carentes de água no Nordeste. Mas a
Região Semi-Árida do FNE e o Agreste apresentam maiores dificuldades, do ponto de vista da
distribuição espacial da demanda. Esses problemas tendem a exigir soluções mais complexas porque o
seu atendimento depende de providências tomadas no âmbito de cada um dos estados da Região. Os
problemas dos estados com bacias hidrográficas carentes – como o Ceará, Rio Grande do Norte,
Paraíba e Pernambuco – exigem soluções conjuntas, como as que estão sendo pensadas no contexto do
Projeto de Transposição de Águas do São Francisco, quer se trate da alternativa trabalhada pelo
Ministério da Integração Nacional ou pela Codevasf. (Veja-se o item 5.3 adiante.) Individualmente,
nenhum daqueles estados poderá dar solução aos graves problemas de abastecimento hoje enfrentados
por suas populações.
A instituição de novos processos de gestão dos recursos hídricos no semi-árido foi enfatizada
pelo Plirhine e pelo Projeto Áridas, com destaque para aspectos relacionados aos seguintes temas:
preservação hidroambiental e conservação da água; controle e uso otimizado das disponibilidades;
ampliação racional da oferta; capacitação de recursos humanos; e institucionalização de um sistema
regional de gestão. (VIEIRA, 1994).
70
Os princípios, objetivos e diretrizes para o uso racional dos recursos hídricos, considerados na
Lei nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou
o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, já estavam presentes nos estudos do
Plirhine e do Projeto Áridas. Nesses estudos, o Nordeste semi-árido era considerado como a região em
que os recursos hídricos constituíam fatores efetivamente limitantes ao desenvolvimento econômico e
social, além de gerador de problemas políticos para a economia regional.
Com a Lei nº 9.433/1997, foram asseguradas as condições básicas para planejar o uso atual e
futuro dos recursos hídricos, segundo as especificidades ambientais da Região. Para isso, estão
estabelecidas as bases para a criação de instituições com capacidade para realizar estudos e pesquisas,
fazer cálculos, elaborar, executar e pôr em prática projetos de controle e uso da água, que disponham,
ademais, de autoridade para exercer o controle e o manejo efetivo do uso desses recursos. O conjunto
dessas instituições constitui o “Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”, criado por
aquela lei.
Alguns estados do Nordeste deram início a iniciativas de planejamento e gestão adequada dos
recursos hídricos antes da edição da Lei nº 9.433/1997, elaborando leis e planos estaduais de recursos
hídricos, como o Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco e Bahia. Na produção desses
instrumentos, vêm contando com a participação dos diferentes usuários da água. Começam também a
estabelecer princípios e normas para a cobrança pelo uso da água, um dos principais instrumentos para
disciplinar a utilização do mais escasso recurso natural da Região Semi-Árida do Nordeste.
5.1.6-Principais conflitos
Diante da escassez de água com que se vêem a braços várias sub-regiões do Semi-Árido
Nordestino, os conflitos de uso dos recursos hídricos estão na origem da vulnerabilidade ambiental e da
insustentabilidade do desenvolvimento regional. Os conflitos no domínio dos recursos hídricos
referem-se (quase) sempre ao não atendimento da demanda, inerente ao aproveitamento e/ou controle
dos recursos hídricos. Assim, à exceção das cheias, os conflitos têm como característica a deficiência
hídrica, constatada no confronto entre demandas e disponibilidades, no âmbito de uma determinada
bacia ou sub-bacia. O Plirhine estabeleceu categorias de conflitos, a partir de prioridades para o
atendimento das demandas, classificando-as em demandas rurais difusas; demandas das pequenas
cidades; e demandas de vulto, associadas a grandes aproveitamentos hídricos, como os relacionados ao
uso múltiplo (geração de energia, abastecimento, saneamento e irrigação). (VIEIRA, 1994).
Os conflitos crescem à medida que se amplia o desequilíbrio entre oferta e demanda de água.
Esse tipo de conflito é de natureza quantitativa. Constituem conflitos qualitativos os resultantes de
enchentes em áreas rurais e urbanas, os decorrentes de problemas de erosão dos solos e transporte de
sedimentos, assim como os relacionados à conservação da água ameaçada por processos de poluição,
determinada pelo lançamento de efluentes poluídos nas calhas fluviais e nos reservatórios existentes no
meio rural.
O exame dos conflitos pelo uso da água no semi-árido constitui um aspecto central para o
planejamento do desenvolvimento regional. Os Estados do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba e
Pernambuco caracterizam-se como os mais carentes nessa matéria, como foi demonstrado pelos
estudos do Plirhine (1980) e do Projeto Áridas. (BRASIL, 1995). Naqueles estados, além disso, as
disponibilidades de águas subterrâneas são também muito reduzidas, em virtude da amplitude que neles
assume o substrato cristalino. As principais reservas disponíveis de água superficial no Nordeste estão
localizadas nas áreas influenciadas ou banhadas pelo Rio São Francisco, cujo aproveitamento é hoje
71
disputado entre a geração de energia e a irrigação. Conflitos localizados já estão presentes entre o uso
para abastecimento humano e a irrigação nos açudes próximos a pequenas cidades (como Sumé, na
Paraíba) e na maior cidade do interior do Nordeste (Campina Grande, também na Paraíba), além da
crise que afeta a grande maioria das capitais da Região. Dessa maneira, é inegável que o manejo
adequado dos escassos recursos hídricos disponíveis constitui um aspecto fundamental de qualquer
proposta conseqüente de desenvolvimento para a Região Semi-Árida do FNE.
Fernando Fajnzylber, importante economista latino-americano, oferece um excelente
contraponto a respeito da adequada utilização dos recursos naturais. Ele diz que, na maioria dos países
latino-americanos, a industrialização “foi realizada sem potenciar de forma adequada a base de recursos
naturais e, em alguns casos, a expensas dela” [...]. Isto se explica pelo fato de que “os conceitos
econômicos dominantes baseavam-se no pressuposto implícito de que a disponibilidade dos recursos
naturais e do meio ambiente em seu todo era praticamente infinita e, por conseguinte, o tema da
sustentabilidade carecia de sentido. Os recursos naturais eram a fronteira a ser conquistada.” A crise da
década de 1980, denominada por esse autor como a do “aprendizado doloroso”, representou “o início
da conscientização sobre a necessidade de haver uma transição para uma nova fase do processo de
industrialização, que supere o encapsulamento setorial, favoreça a articulação produtiva e aumente a
competitividade internacional, entendida como o desafio de caráter sistêmico, que exige uma
aproximação convergente da indústria, recursos naturais, serviços e meio ambiente.” (FAJNZYLBER,
1992).
Quando se avaliam os impactos econômicos, sociais, políticos e ambientais provocados pelas
secas no Nordeste, como os referentes às sete secas ocorridas durante os dez anos da década de 1990,
compreende-se como continua a ser doloroso o aprendizado de quantos vivendo no Semi-Árido
trabalham arduamente para levar em conta o novo paradigma de desenvolvimento com
sustentabilidade.
5.2-Alternativas de Solução para a Escassez de Água
O Projeto de Transposição de Águas do São Francisco constitui uma das principais propostas
para a redução da vulnerabilidade do Semi-Árido Setentrional às estiagens prolongadas. Mais do que
um projeto polêmico, a Transposição envolve uma série de obras que, na realidade, já vêm sendo
executadas há algum tempo.
Pensado em 1847, o Projeto de fato começou com a construção do Açude Orós, de cujas águas
provém boa parte da oferta que atende a população de Fortaleza, via Canal do Trabalhador, depois da
conclusão deste em setembro de 1993. O empreendimento teve continuidade com a construção do
Açude Castanhão. E prossegue com os estudos realizados pelo Ministério da Integração Nacional e
pela Codevasf. Não há como desconsiderar os impactos do crescimento urbano da população do semi-
árido sobre a demanda de recursos hídricos do Nordeste. O atendimento da demanda colocada por essa
população – dispersa em vilas, distritos e cidades de porte variado e, mesmo, no meio rural – constitui
o fundamento sobre o qual se assenta hoje a implementação do Projeto de Transposição. Isto não
significa que o Projeto vá resolver, de imediato, todas as carências hídricas do Nordeste. Mas sem ele
não haverá gestão adequada dos recursos hídricos que solucione as crescentes carências e demandas de
água já identificadas e calculadas. Simplesmente, porque não haverá oferta adicional de água para ser
bem gerenciada.
A escassez, a falta e a gestão inadequada dos recursos hídricos do Nordeste como um todo e do
semi-árido em particular constituem questão cuja solução passará por esse Projeto. Aqueles problemas
72
vão ser solucionados na dependência de decisões que vierem a ser tomadas neste começo de novo
século a respeito da implementação do Projeto de Transposição.
Na linha das alternativas em estudo, discussão e implementação, trata-se na seqüência dos
seguintes aspectos:
i. Projeto Semi-Árido;
ii. Projeto São Francisco;
iii. Conservação e Preservação Ambiental; e
iv. Gestão Integrada dos Recursos Hídricos.
5.2.1-Projeto semi-árido
Os objetivos desse Projeto estão pautados por princípios orientados para a eliminação da
pobreza; a garantia de dinâmica demográfica compatível com o desenvolvimento sustentável; a
concepção de políticas, programas e projetos de desenvolvimento em sintonia com as necessidades,
demandas e possibilidades das sociedades brasileira, nordestina, são-franciscana e local; a abordagem
integrada do uso dos recursos de solo; a interrupção e controle de processos de desertificação ou
degradação ambiental, desencadeados, inclusive, pela adoção de determinadas estratégias de
sobrevivência por parte das populações mais pobres; e a proteção e adequada gestão dos recursos
hídricos, face às demandas produtivas, sociais e ambientais dos espaços são-franciscanos e semi-áridos.
Neste sentido, a concepção do Projeto cuida de atender e dar conseqüências práticas às importantes
orientações estabelecidas na Agenda 21. (CONFERÊNCIA..., 1992; CONFERÊNCIA..., 1996).
As iniciativas programáticas do Projeto Semi-Árido abrangem ações multissetoriais diversas,
englobando recursos hídricos, agricultura, pecuária, piscicultura, pólos agroindustriais, transporte,
energia, educação, ciência e tecnologia, mineração, saúde e saneamento, meio ambiente, florestamento,
turismo, artesanato e suporte financeiro. Confere, porém, prioridade especial à gestão adequada dos
recursos hídricos, por sua notória escassez, decorrente do regime de distribuição irregular das chuvas.
(BRASIL, 1999).
A peça de resistência do Projeto Semi-Árido está assentada em proposta de aproveitamento
dos recursos hídricos regionais, integrantes de seu Sistema de Abastecimento Hídrico para Uso
Múltiplo. Esse sistema está constituído pela instalação de três Subsistemas: os de Abastecimento, de
Regularização e de Suprimento.
Os Subsistemas de Abastecimento compreendem
redes de reservatórios interligados por canais em nível (sem declividade) que captam as
precipitações locais e são interligados a mananciais perenes de grande porte, para atender uma
demanda de uso múltiplo no Semi-Árido calculada em 1.000 m³/s. Abastecem os principais
reservatórios planejados e construídos, e não lançam água nos talvegues naturais, sendo
possível o total gerenciamento das águas armazenadas. (CODEVASF, 1999).
A demanda de uso múltiplo de 1.000 m³/s, decorrente da instalação dos três subsistemas, estará
assim estruturada:
73
i. 170 m³/s serão captados na própria Região Semi-Árida;
ii. 180 m³/s se originarão das possibilidades de aumento da vazão regularizada, mediante a
expansão do volume armazenado, por meio da instalação de obras de regularização nas sub-bacias dos
Rios Paracatu, Urucuia, Carinhanha, Corrente, Grande e Jequitaí; e
iii. 650 m³/s provirão de excedentes hídricos das bacias vizinhas. Tais excedentes seriam
armazenados na Bacia do São Francisco, para regularizar as vazões requeridas. Os mananciais com
essa possibilidade estão localizados na bacia do rio Paraná (Rios Grande, Paranaíba e São Marcos) e na
Bacia do Tocantins (Rios Peixinho, Peixe, Balsas e Galhão). (CODEVASF, 1999).
A alternativa de captação em bacias limítrofes situadas ao sul e a oeste da área abrangida pelo
Projeto Semi-Árido é justificada devido à ocorrência de precipitações mais abundantes nas bacias do
Paraná e do Tocantins. Assim, a transposição de vazões para a Bacia do Rio São Francisco mobilizará
tão somente águas excedentes. (CODEVASF, 1999).
O Projeto Semi-Árido estabelece um sistema de gerenciamento para as bacias hidrográficas de
sua área de atuação – que inclui sistema de canais, obras de regularização de vazões na bacia do Rio
São Francisco e de transposições a partir de bacias limítrofes –, compatível com a adequada gestão dos
recursos hídricos, segundo seus diferentes usos (abastecimento humano e animal, uso industrial e
agroindustrial, geração de energia e irrigação, além da demanda ecológica). Os elementos que
estruturam o Projeto consideram o leito do Rio São Francisco como reservatório de águas adicionadas
– fonte principal de atendimento das demandas. Por conta da sustentação dessa fonte e da continuidade
do processo de desenvolvimento, o Projeto considera também as exigências relacionadas à sua
recuperação, conservação e adequado gerenciamento, “incluindo a preservação de lagoas marginais que
constituem habitat natural de reprodução de espécies nativas, recomposição da ictiofauna e das matas
ciliares.” (CODEVASF, 1999).
5.2.2-Projeto São Francisco
Praticamente, a única bacia hidrográfica com balanço positivo entre oferta e demanda de recursos
hídricos no Nordeste Semi-Árido é a do São Francisco. Os rios perenes situados no interior dessa região
correspondem ao São Francisco – com alguns de seus 19 afluentes permanentes – e ao Rio Parnaíba, em
áreas do Estado do Piauí, também afetadas pelas secas. Daí o apelo, iniciado no final da primeira metade
do século XIX (por volta de 1847), de buscar solução para a escassez de recursos hídricos no Semi-Árido
Nordestino, particularmente em áreas dos Estados do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco
(Nordeste Setentrional), mediante a transposição de águas oriundas do Rio São Francisco.
No momento, a solução mais acabada, do ponto de vista técnico, está representada pela
implementação do Projeto de Transposição de Águas do São Francisco, denominado de Projeto São
Francisco pelo Ministério da Integração Nacional. Esse Projeto foi estruturado a partir dos estudos
realizados pelo antigo Departamento Nacional de Obras de Saneamento-DNOS, à época vinculado ao
Ministério do Interior. Os estudos do DNOS datam da primeira metade da década de 1980. Foram
retomados, primeiro, pelo Ministério da Integração Regional-MIR e, depois, pela Secretaria Especial de
Políticas Regionais-Sepre, que cedeu lugar, em 1999, ao Ministério da Integração Nacional.
Em princípio, o Projeto de Transposição delineado pelo MIR tinha como objetivo a execução de
obras e o desenvolvimento de atividades orientadas para dar solução ao problema da insuficiência de
74
água no Semi-Árido Nordestino, atendendo as demandas da população do campo e das cidades; a
expansão de áreas irrigadas, como forma de aumentar a produção de alimentos e matérias-primas; e a
neutralização dos efeitos das secas. Essa proposta correspondia a uma alternativa reduzida, frente à
originalmente detalhada pelo DNOS, em termos da vazão a ser transposta. O sistema adutor principal
do Projeto compreendia quatro trechos básicos, seguindo traçado assemelhado ao do Projeto original,
imaginado em 1847, no qual se baseara o DNOS, assim especificados nos estudos originais:
Cabrobó-Jati (reversão São Francisco/Salgado);
Salgado-Piranhas-Apodi (adução por gravidade);
Apodi-Chapada do Apodi (adução por gravidade); e
Jati-Orós-Banabuiú-Choró-Pacoti (chamado ramal Cariri; deverá chegar até Fortaleza,
aproveitando o Canal do Trabalhador, construído pelo governo do Estado do Ceará, em 1993).
Posteriormente, o MIR reavaliou os critérios e parâmetros que fundamentaram a concepção do
anteprojeto das obras. A partir dos novos estudos seriam construídas, inicialmente, obras para a captação,
no curto prazo, de 70 m³/s, no braço da Ilha de Assunção, localizada no Município de Cabrobó, em
Pernambuco, dos quais 15 m³/s seriam utilizados na própria Bacia do São Francisco, para atender o Estado
de Pernambuco. Os outros 55 m³/s teriam a seguinte distribuição: 25 m³/s para o Ceará (Bacia do
Jaguaribe), 15 m³/s para a Paraíba (Bacia do Piranhas) e 15 m³/s para o Rio Grande do Norte (5 m³/s para o
Piranhas-Açu e 10 m³/s para o Apodi). 28
O Projeto São Francisco, ainda em fase de estudos na órbita do Ministério da Integração
Nacional, 29
está pautado por estudos conduzidos por esse Ministério, em parceria com o Ministério da
Ciência e Tecnologia, por intermédio da Fundação de Ciência, Aplicações e Tecnologia Espaciais-
FUNCATE, vinculada ao Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE). Para dar continuidade aos estudos
antes conduzidos pela Sepre, o Ministério da Integração Nacional contratou, mediante licitação pública,
três conjuntos de estudos: os de Engenharia (alternativas, viabilidade técnica e econômica e Projeto
Básico), os Ambientais (Estudos de Impaco Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental) e os
deInserção Regional. Desses trabalhos encarregaram-se, pela ordem, os consórcios Engecorps-Harza e
Jaakko Pöyry–Tahal, e a empresa VBA Consultores.
O resultado desses estudos técnicos é denso e volumoso. Ao todo, foram elaborados 51
Relatórios Técnicos, no tocante aos temas abordados, pelos Consórcios Engecorps-Harza, Jaakko
Pöyri-Tahal e VBA Consultores, assim especificados (TABELA 10 adiante):
i. 32 Relatórios de Engenharia, correspondendo o de número 32 ao Relatório Síntese de
Viabilidade Técnico-Econômica e Ambiental do Empreendimento (Consórcio Engecorps-Harza);
ii. 16 Relatórios de Inserção Regional, correspondendo o de número 16 ao Relatório
Geral de Avaliação do Projeto de Transposição (VBA Consultores);
28
Face à considerável redução da vazão total do Projeto, o trecho Rio Apodi-Chapada do Apodi foi eliminado do Sistema
de Transposição, na alternativa de construção em curso. 29
Porque as forças políticas contrárias à sua concretização conseguiram impedir a aprovação do Relatório de Impacto
Ambiental do Projeto, em 2001.
75
iii. 01 Relatório de Impacto Ambiental (Consórcio Jaakko Pöyri-Tahal);
iv. 01 Relatório sobre o Estudo de Impacto Ambiental, em 16 volumes (Consórcio
Jaakko Pöyri-Tahal); e
v. 01 Relatório de Avaliação Preliminar da Transposição de Águas do Rio Tocantins
para o Rio São Francisco.
Esse último Relatório foi produzido com o propósito de antecipar questões relacionadas à
necessidade de a viabilização política do Projeto de Transposição poder vir a depender da importação
de águas de bacias doadoras vizinhas. (BRASIL, 2000a). Neste sentido, o Projeto São Francisco
caminha na direção da alternativa de transposição que está sendo estudada e detalhada pela Codevasf,
no bojo do Projeto Semi-Árido. (CODEVASF, 1999).
Alguns dos 51 Relatórios foram reformulados em atendimento às recomendações apresentadas
durante as Audiências Públicas destinadas à discussão do RIMA do Projeto. Foram programadas nove
Audiências Públicas sobre o Projeto, assim agendadas:
i. Dia 19.03.2001: Sousa-Paraíba;
ii. Dia 21.03.01: Natal-Rio Grande do Norte;
iii. Dia 23.03.01: Fortaleza-Ceará;
iv. Dia 26.03.01: Aracaju-Sergipe;
v. Dia 28.03.01: Penedo-Alagoas;
vi. Dia 30.03.01: Belo Horizonte-Minas Gerais;
vii. Dia 06.04.01: Salgueiro-Pernambuco;
viii. Dia 09.04.01: Salvador-Bahia (foi embargada por ação do Órgão Estadual de Meio
Ambiente); e
ix. Dia 10.04.01: Juazeiro-Bahia (foi realizada).
As vazões a serem transpostas, segundo a alternativa estudada pelo Ministério da Integração
Nacional, correspondem aos volumes especificados na TABELA 10, para os Eixos Norte e Leste.
TABELA 10 DISTRIBUIÇÃO DAS VAZÕES POR ESTADO (m³/s), NOS EIXOS NORTE E LESTE
ESTADO EIXO NORTE EIXO LESTE TOTAL
Paraíba 10 10 20
Ceará 40 - 40
Rio Grande do Norte 39 - 39
Total Transferido 89 10 99
Pernambuco (*) 10 18 28
TOTAL 99 28 127
FONTE: Brasil (2000)
(*) Distribuição de 8 m³/s para o Agreste e de 10 m³/s para a Bacia do Moxotó.
A transposição será feita a partir de uma sucessão de canais, aquedutos, túneis e reservatórios
que têm origem nas duas tomadas d’água após a barragem de Sobradinho. O conjunto dos dois
eixos e suas ramificações terá cerca de 700 km de extensão. A primeira captação d’água, que
atenderá o Eixo Norte, será implantada próxima da cidade de Cabrobó. A segunda, servindo o
76
Eixo Leste, sairá do reservatório de Itaparica. Um terceiro eixo em direção ao semi-árido do
Piauí já está em estudos.(BRASIL, 2001).
A alternativa selecionada – de transpor 127 m³ de água por segundo, por meio das obras que
integram os Eixos Norte e Leste – apresenta vantagens importantes sobre as demais alternativas
estudadas, 30
pois o eixo principal da transferência alonga-se no divisor de águas dos Estados do Ceará
e da Paraíba, alimentando todas as bacias por gravidade, sem necessidade de novos bombeamentos.
Mas o sistema funcionará de forma intermitente, de forma que a vazão total média nos dois eixos será
de 64 m³/s. (BRASIL, 2001) A alternativa escolhida considera, ainda, outras vantagens, como a de
assegurar melhor qualidade da água na entrada de cada estado e de possibilitar sua gestão mais flexível,
com a possibilidade de criar uma bolsa d'água, cujo destino dependerá da capacidade de cada estado de
pagar pelo recurso ao concessionário do Projeto. (BRASIL, 2002e). (FIGURA 9).
30
Incluindo-se as alternativas estudadas pelo DNOS, avaliadas pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica-
DNAEE, em 1983.
77
Rio Grande do Norte
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Se rg ip e
Ceará
Piauí
Bahia
Trecho III
Tre
cho I
Tre
cho
IV
Trecho V
Tre
cho II
Maranhão
Tocantins
Açudes e R epresas
Rio
Trans posiç ão T ocantins -São F rancisc o
Trans posiç ão do São F rancisc o
100 0 100 km
NordesteProjetos de Transposição de Águas
das Bacias do Tocantins e do São
Francisco
(A
FIGURA 9-Nordeste: Projetos de Transposição de Águas das Bacias do São Francisco e do Tocantins
FONTE: BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Projeto de transposição de águas do rio São Francisco para
o Nordeste setentrional: análise econômica e justificativa do empreendimento - relatório 32. Revisão 3. Brasília,
DF, 2000b.
78
TABELA 11 PROJETO DE TRANSPOSIÇÃO DE ÁGUAS DO SÃO FRANCISCO. RELATÓRIOS PRODUZIDOS PELO
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL E MINISTÉRIO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA, MEDIANTE
CONTRATO COM CONSÓRCIOS DE EMPRESAS PRIVADAS
RELATÓRIOS DE ENGENHARIA – CONSÓRCIO ENGECORPS – HARZA DATA OBSERVAÇÃO
R1 Arranjos Preliminares das Obras Abril 1999
R2 Banco de Dados de Custos Unitários Abril 1999
R3 Concepção Tecnológica das Obras Abril 1999 R4 Curvas Paramétricas de Obras Típicas Mapeamento Geológico Regional Abril 1999
R5 Programação Geral dos Trabalhos de Campo Abril 1999 R6 Mapeamento Geológico Geotécnico das Faixas de Obras Janeiro 1999
R7 Estudos Operacionais Abril 1999
R8 Concepção Tecnológica dos Equipamentos Eletromecânicos Abril 1999 R9 Sistema de Suprimento de Energia Elétrica Abril 1999
RI0 Estudos de Captação de Água no Rio São Francisco – Pré-Dimensionamento Março 1999
R11 Hidrológico e Hidráulico Pré-Dimensionamento Geotécnico das Obras Abril 1999 R12 Pré Dimensionamento Hidrológico e Hidráulico Abril 1999
R13 Pré Dimensionamento Geotécnico das Obras Abril 1999
R14 Concepção Estrutural das Obras Abril 1999 R15 Pré-Dimensionamento dos Equipamentos Eletromecânicos Maio 1999
R16 Metodologia para Avaliação Econômico-Financeira do Projeto Abril 1999
R17 Análise e Seleção de Alternativas Junho 1999 R18 Dimensionamento Hidrológico das Obras Principais na Alternativa Selecionada Março 2000
R19 Dimensionamento Hidráulico da Alternativa Selecionada Março 2000
R20 Investigações Geológico-Geotécnicas Complementares Março 2000 R21 Estudos de Túneis Março 2000
R22 Dimensionamento das Obras de Drenagem e Controle de Erosão de Leito Fluvial Março 2000
R23 Dimensionamento das Obras Principais da Terra e Rocha Março 2000
R24 Dimensionamento Estrutural das Obras Civis Março 2000
R25 Dimensionamento de Equipamentos Eletromecânicos e Hidromecânicos Março 2000
R26 Avaliação de Desapropriações, Relocações e Reassentamento de População Março 2000 R27 Anteprojeto das Vias de Acesso Março 2000
R28 Dimensionamento de Equipamentos Elétricos, Subestações, Linhas de Transmissão e Sistema de Telecomando Março 2000
R29 Infra-Estrutura para Implantação das Obras Março 2000 R30 Cronogramas, Métodos Construtivos e Orçamentos Março 2000
R31 Análise Econômica e Justificativa do Empreendimento Agosto 2000
R32 Relatório Síntese de Viabilidade Técnico-Econômica Não disponível
RELATÓRIOS DE INSERÇÃO REGIONAL – EMPRESA VBA CONSULTORES DATA OBSERVAÇÃO
R1 Análise Prospectiva da Irrigação Março 2000
R2 Análise Prospectiva do Abastecimento D'água Março 2000 R3 Análise dos Usos Difusos D'água Março 2000
R4 Estudo Hidrológico Regional Março 2000
R5 Operação Integrada dos Açudes Março 2000 R6 Análise da Eficiência da Açudagem nas Bacias Receptoras Março 2000
R7 Avaliação da Qualidade das Águas Superficiais Março 2000
R8 Mapeamento dos Aqüíferos e Caracterização Hidrodinâmica Março 2000 R9 Avaliação das Perdas e Recarga dos Aqüíferos Março 2000
R10 Análise Geomorfológica Março 2000
R11 Estudos Hidroenergéticos Março 2000 R12 Cenários de Demanda Hídrica nas Bacias Receptoras Março 2000
R13 Identificação de Subprojetos Integráveis Março 2000
R14 Potencialização da Açudagem nas Bacias Receptoras Março 2000 R15 Modelo de Gestão para o Projeto de Transposição Março 2000
R16 Relatório Geral (Avaliação do Projeto de Transposição) Março 2000
RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL - CONSÓRCIO JAAKO PÖYRY – TAHAL DATA OBSERVAÇÃO
R1 Relatório de Impacto Ambiental-RIMA Junho 2000
R2 Estudos de Impacto Ambiental-EIA Junho 2000 (16 volumes)
FONTE: Brasil (2000).
79
Diante das circunstâncias de a viabilização política do Projeto de Transposição poder vir a
depender da importação de águas de bacias doadoras vizinhas, o Ministério da Integração Nacional
realizou uma Avaliação Preliminar da Transposição de Águas do Rio Tocantins para o Rio São
Francisco. Essa avaliação consta de dois Relatórios, produzidos pela empresa VBA Consultores. O
Tomo I corresponde ao Relatório Geral, dele constando informações sobre os estudos básicos, fatores
condicionantes das alternativas de obras de engenharia, metodologia de seleção de alternativas,
alternativas mais viáveis com os respectivos custos, avaliação ambiental, análise econômica da
alternativa de menor custo e balanço global de geração hidroelétrica. O Tomo II contempla os estudos
básicos preliminares sobre a região estudada, relacionados aos estudos hidrológicos básicos; estudos
geológicos-geotécnicos preliminares; e diagnóstico geoambiental e socioeconômico da região estudada
(bacia do rio do Sono). (BRASIL, 2000).
A decisão de implementar o Projeto de Transposição continua constituindo objeto de ampla
discussão, como mostram as matérias publicadas em jornais não apenas do Nordeste, como do eixo Rio
de Janeiro-São Paulo. Neste sentido, destacam-se matérias produzidas pelo Jornal do Brasil (edição de
19 de janeiro de 2000) e pela Folha de São Paulo (em sucessivas reportagens e artigos assinados).
Como todos os grandes empreendimentos de aproveitamento hídrico, o Projeto de
Transposição de Águas do São Francisco, na versão do Ministério da Integração Nacional ou da
Codevasf, continuará sendo estudado e aperfeiçoado, até que as condições políticas amadureçam o
suficiente, abrindo as portas para sua implementação e operação.
5.2.3-Conservação e preservação ambiental
Os estudos realizados para o Projeto Semi-Árido (sob a orientação da Codevasf) e para o
Projeto São Francisco (sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional) constituem,
hoje, a mais ampla base de informações técnicas (de engenharia), ambientais, econômicas e sociais já
produzidas em relação às possibilidades de aproveitamento dos recursos naturais do Vale do São
Francisco e do Semi-Árido Nordestino. Essas informações são socialmente muito importantes, seja
pelo que mostram – em matéria de carências e potencialidades –, seja pelas possibilidades que ensejam
a todos os brasileiros de compreenderem como o Rio São Francisco pode contribuir para a solução de
inúmeros problemas das áreas afetadas pelas secas no Nordeste.
Os dois Projetos contemplam propostas distintas de transposição de águas do São Francisco
para o Nordeste semi-árido, distinguindo-se uma da outra no tocante ao espaço de abrangência dos
Projetos e à forma de captação e distribuição das águas a serem mobilizadas (ou transpostas). A área de
atuação do Projeto Semi-Árido abrange 862.888 km². É superior em duas vezes e meia a área de
atuação do Projeto São Francisco, calculada em 338.165,50 km². 31
31
A área do Projeto São Francisco cobre o espaço referente ao Nordeste Setentrional. Corresponde, assim, ao território
integral dos Estados do Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba e Pernambuco (355.177,50 km²), menos à superfície da Zona
da Mata da Paraíba e de Pernambuco (17.013 km²).
80
No Projeto São Francisco, as águas a serem transpostas serão captadas no Rio São Francisco,
de onde serão elevadas (por estações de bombeamento e adutoras) para canais e leitos de rios e riachos.
Daí fluirão para os reservatórios de armazenamento e distribuição, segundo os diferentes usos dados às
águas. No Projeto Semi-Árido, as águas (adicionais) provirão do Rio São Francisco e de bacias
vizinhas (como a do Tocantins); e de reservatórios de coleta de chuva local. As águas dessas duas
fontes serão armazenadas em canais-reservatórios, de onde serão distribuídas de conformidade com
os diferentes tipos de demanda (consumo nas cidades, no campo e nas atividades produtivas – rurais e
industriais). Os canais-reservatórios serão construídos em paralelo ao Rio São Francisco, sendo assim
alimentados com a água desse Rio e dos reservatórios de coleta de chuva local. Com esse
procedimento, maximiza-se a eficiência das águas captadas, pela vantagem da sinergia hídrica.
Os dois Projetos também apresentam tamanhos diferentes. Nas alternativas estudadas, o Projeto
Semi-Árido prevê a mobilização de recursos de investimentos para as obras de infra-estrutura (hídrica
e de energia elétrica) no montante de US$ 20,0 bilhões, em período de 20 anos. A proposta do Projeto
São Francisco prevê recursos no montante de US$ 1,4 bilhão, para um prazo de quatro anos.
Há dois outros aspectos novos, que reforçam as possibilidades de preservação e conservação
ambiental na área do Vale do São Francisco:
i. a instituição do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, pelo Decreto de
05 de junho de 2001; e
ii. a criação do Projeto de Conservação e Revitalização da Bacia Hidrográfica do Rio
São Francisco, por decreto também de 05 de junho de 2001.
O Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio são Francisco foi instituído com atribuições
normativas, deliberativas e consultivas, no âmbito dessa bacia, ficando vinculado ao Conselho
Nacional de Recursos Hídricos-CNRH. Sua área de atuação, abrange partes dos Estados de Minas
Gerais, Goiás, Bahia, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e o Distrito Federal, ou seja, tem a mesma área de
jurisdição da Codevasf. Em sua versão original, o Decreto que instituiu aquele Comitê não incluía a
Codevasf no Comitê. Posteriormente, a falha foi sanada, passando a Codevasf a fazer parte do
colegiado.
Admite-se que a Codevasf deverá participar ativamente das ações do Projeto, seja por suas
possibilidades, seja pela semelhança de funções entre o que a Empresa faz – segundo sua missão
institucional – e o rol de iniciativas estratégicas incluídas no Projeto de Conservação e Revitalização
da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, referido às seguintes áreas: despoluição; conservação
de solos; convivência com a seca; reflorestamento e recomposição de matas ciliares; gestão e
monitoramento; gestão integrada dos resíduos sólidos; educação ambiental; e unidades de conservação
e preservação da biodiversidade. Sem dúvida, a Codevasf dispõe de um considerável acervo de
realizações nessas áreas.
5.2.4 Gestão integrada dos recursos hídricos
Boa parte das modificações na organização institucional do Brasil, em particular na área de
recursos hídricos, têm como marco a Constituição de 1988, que estabelece a figura de dominialidade
das águas de superfície. Esta alteração constituiu uma importante mudança em relação ao Código de
81
Águas de 1934, 32
que admitia a coexistência do domínio público e privado, embora assegurasse o uso
gratuito da água para as necessidades vitais. O reconhecimento da água como recurso finito implicou
na elaboração da Lei 9.433/1997. A própria Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída por
aquela lei, estabelece que o controle do volume potencial de água para uso nas diversas regiões, as
categorias de usuários, os serviços a serem prestados, bem como o acesso a eles, passam a depender de
uma instância de âmbito nacional. Assim, o Sistema Nacional de Recursos Hídricos foi criado a fim
de assegurar quatro objetivos:
redução da centralização do sistema de gestão;
abertura do processo de decisão;
arbitragem em situações de conflito de interesses decorrentes da concorrência entre usos
múltiplos na bacia hidrográfica; e
redução da tensão entre quantidade e degradação da qualidade da água.
A década de 1990 caracterizou-se como um período de reformas macroeconômicas e de nível
institucional que propiciaram mudanças importantes nas atribuições do Estado. A crise econômica da
década de 1980 e os sucessivos planos de ajuste estrutural marcaram o fim de um período de extrema
centralização das decisões, abrindo caminho para a constituição de um modelo no qual o Estado passa a
exercer papel regulador, desfazendo-se dos monopólios e demais atividades que lhe conferiam ação
direta na estrutura produtiva. (PIRES DO RIO; PEIXOTO, 2001).
O novo arranjo institucional proposto baseou-se na criação de Agências, que assumiram
atribuições relativas à organização, às condições de operação e à fiscalização dos respectivos setores.
No que diz respeito aos recursos hídricos, considera-se como marco importante desse novo arranjo a
instituição do Sistema Nacional de Recursos Hídricos-SNRH, concebido no interior da Política
Nacional de Recursos Hídricos-PNRH.
Essa política, definida na Lei Federal no 9.433, sancionada em 08 de janeiro de 1997, adota
cinco princípios fundamentais:
a bacia hidrográfica como unidade de planejamento;
o uso múltiplo da água;
o reconhecimento de que a água consiste num bem finito e vulnerável;
o reconhecimento de seu valor econômico; e
a gestão participativa e descentralizada.
Esses princípios orientam a percepção de duas propriedades específicas: a não exclusão e a
associação de usos. A não exclusão refere-se à categoria de bens de consumo coletivo, na qual a água
32
Além do Código de Águas, encontram-se referências às condições de uso dos recursos hídricos na Política Nacional de
Meio Ambiente, instituída pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que considerava a água como recurso ambiental, sendo,
por esta via, integrada ao patrimônio público.
82
está inserida. Nota-se, entretanto, que a não exclusão do consumo do bem está apoiada numa unidade
espacial transformada em território pela orientação estratégica prevista em lei, cujas atribuições são
conferidas, na esfera federal, à Agência Nacional de Águas-ANA e, nas esferas estaduais e municipais,
aos Comitês e Agências de Bacias. Essa última característica é importante, pois à diferença de outras
agências de regulação, 33
a ANA e as instituições que integram o Sistema Nacional de Recursos
Hídricos estão expressamente vinculadas a uma unidade espacial: a bacia hidrográfica, em suas
múltiplas escalas.
O QUADRO 1, adiante, apresenta o arranjo institucional do Sistema Nacional de Recursos
Hídricos-SNRH, indicando, além das instâncias que o constituem, as atribuições, os atores envolvidos e
a escala de atuação de cada uma das instâncias.
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), a Agência Nacional de Águas e as
Agências Regionais de Água ou de Bacias constituem as principais inovações institucionais do
Sistema. Ainda que não delineada plenamente, a superfície de regulação tem seus limites definidos
pelas duas primeiras instâncias. No que diz respeito às atribuições de cada instância, observa-se a
separação das atividades executivas das atividades de planejamento, o que parece agir na direção
contrária aos princípios de descentralização. Integrando esse sistema na qualidade de autarquia, a ANA,
aprovada em junho de 2000, atua em todo o território nacional e funciona de modo independente em
relação ao CNRH. Tal fato constitui um elemento que conduzirá a um processo inverso, de
centralização, apoiado na figura de dominialidade da União para cursos de água interestaduais. Além
disso, a criação de novas categorias institucionais obriga a realização de ajustes nos órgãos existentes e
provoca mudanças nas ações políticas, que agora passarão a sofrer a influência, de maneira mais
explícita, do jogo de interesses de usuários e entidades civis.
O interesse particular despertado por essa modalidade de organização apoiada nas bacias
hidrográficas é relativamente recente no Brasil. Entretanto, desde o final da década de 1960, a
abordagem por bacias hidrográficas estava sendo utilizada nos Estados Unidos, Alemanha e França. A
adequação desse modelo não se faz sem problemas. Naqueles países, a existência de instâncias
intermediárias entre os níveis local e nacional enraizou-se no processo de constituição do aparato
institucional. Essas instâncias, favorecendo o contato entre diversos atores, contribuíram para a
manutenção de práticas de cooperação e negociação, mesmo que, tal como ocorreu nos Estados
Unidos, o modelo de gestão de bacias hidrográficas não tenha sido efetivamente implementado. O novo
arranjo institucional brasileiro está sendo construído sobre quadros e estruturas preexistentes, que nem
sempre se movem na mesma velocidade. Significa que para garantir o êxito de uma iniciativa, tal como
foi idealizada, será necessário promover ajustes e abrir espaço para que a nova ação seja concretizada.
(PIRES DO RIO; PEIXOTO, 2001).
33
Como a Agência Nacional de Energia Elétrica-ANEEL, a Agência Nacional de Telecomunicações-ANATEL e a Agência
Nacional do Petróleo-ANP.
83
QUADRO 1
SISTEMA NACIONAL DE RECURSOS HIDRICOS (SNRH): ARRANJO INSTITUCIONAL
INSTÂNCIAS ATRIBUIÇÕES ATORES ENVOLVIDOS ESCALA DE
ATUAÇÃO
CNRH ()
Articular o planejamento dos recursos hídricos,
arbitrar conflitos.
Representantes dos níveis federal e estadual,
usuários e organizações civis com atuação no
gerenciamento ou no uso dos recursos hídricos.
Federal
ANA ()
Organizar, implantar e gerir o SNRH, definir e
fiscalizar condições de operação de
reservatórios, garantir o uso múltiplo dos
recursos hídricos.
(Órgão técnico).
Federal
Conselhos
Estaduais
Promover debate sobre recursos hídricos,
arbitrar conflitos, estabelecer cobrança pelo uso
do recurso.
Entidades públicas e privadas, correspondentes
às do CNRH.
Estadual
Comitês de
Bacias
Discutir sobre o uso múltiplo da água, outorga
e cobrança do uso, enquadramento dos corpos
d’água, desenvolver ações para melhoria
ambiental.
Representantes dos níveis federal e estadual,
usuários e organizações civis cujos territórios
se situem, ainda que parcialmente, em suas
áreas de atuação.
Estadual
Agências de
Águas ()
Cobrar pelo uso dos recursos, gerir os recursos
oriundos da cobrança, constituindo, de fato,
Secretarias executivas dos Comitês.
(Órgão técnico).
Regional/
Local
Consórcios
Intermunicipais
Implantar políticas públicas para a gestão dos
recursos hídricos.
Prefeituras, Associações de Usuários, órgãos de
pesquisa e estudo.
Regional/
Local
FONTE: Pires do Rio e Peixoto (2001).
() Instâncias inexistentes antes da Lei nº 9.433/1997.
5.3-Recuperação da Biodiversidade
A degradação ambiental no Semi-Árido faz parte de um conjunto de preocupações que
transcende os limites dessa região, hoje sendo tratado no contexto da biodiversidade. Lester Brown,
Presidente do Worldwatch Institute, de Washington, pioneiro na luta pela conservação e preservação
ambiental, diz que o professor E. O. Wilson, da Universidade de Harvard, no livro Biodiversidade,
dá a entender que estamos numa corrida contra o tempo, e que o ‘nós’ é a humanidade.
Infelizmente, as únicas pessoas que estão ativamente engajadas na corrida para preservar nossa
rica herança evolucionária de vida vegetal e animal são um punhado de cientistas e
ambientalistas em atividade. Para tomarmos a dianteira que a situação requer, serão necessárias
muito mais pessoas expressando suas preocupações e trabalhando em prol da questão.
(WILSON; PETER; PENNA, 1997; BROWN, 1997).
Ecologia, meio ambiente e biodiversidade constituem temas de estudo recente, especialmente a
biodiversidade, que ainda está, por isso, sujeita a divergências sobre o seu significado. Concebe-se a
biodiversidade como representando o número de espécies que vivem em uma determinada área. De
origem florística e faunística, o conceito tem sido também aplicado a domínios mais restritos, como as
áreas interiores de uma mesma zona bioclimática. A riqueza e a pobreza da flora e da fauna têm
explicações variadas, conforme se queira explicar a raridade de certas espécies ou a vulnerabilidade de
espécies ameaçadas de extinção. (COMPANHIA..., 1995).
A biodiversidade aborda de forma combinada aspectos biológicos, ecológicos, sociais e,
inclusive, culturais. Neste sentido, A diversidade biológica engloba todas as espécies de plantas, animais e microorganismos e os
ecossistemas e processos ecológicos dos quais eles são parte. É um termo geral (guarda-chuva)
84
para o grau da variedade da natureza, incluindo o número e freqüência dos ecossistemas,
espécies ou genes, em uma dada montagem. É usualmente considerada em três níveis
diferentes. Diversidade genética, que é a soma total da informação genética contida nos genes
de plantas, animais e microorganismos individuais que habitam a terra. Diversidade de
espécies, que se refere à variedade de organismos vivos sobre a terra e tem sido variavelmente
estimada estar entre 5 a 50 milhões ou mais, embora somente 1,4 milhão tenham atualmente
sido descritos. A diversidade de ecossistemas relaciona-se à variedade de habitats,
comunidades bióticas, e processos ecológicos na biosfera, bem como a tremenda diversidade
dentro dos ecossistemas, em termos de diferenças de habitat e da variedade de processos
ecológicos. (MACNEELY, 1990).
Segue-se, nessa linha, o conceito produzido pela Convenção sobre Diversidade Biológica,
realizada em 1992, segundo a qual,
Diversidade Biológica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as fontes,
incluindo ecossistemas, inter alia, terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os
complexos ecológicos dos quais eles são parte; isto inclui a diversidade dentro das espécies,
entre espécies e de ecossistemas. (CAR, 1995).
A conservação dos recursos da biodiversidade é fundamental para que o desenvolvimento seja
promovido de forma sustentável. Apesar de um relativo consenso sobre essa questão, ainda não se
dispõe de um instrumental técnico-científico utilizável no levantamento, classificação e gestão
sustentada desses recursos, capaz de receber o mesmo grau de unanimidade.
As experiências realizadas na Amazônia brasileira, por exemplo, indicam a necessidade de se
estabelecerem Corredores Ecológicos como áreas sujeitas a tratamento especial, com vistas à
preservação da biodiversidade. Esses corredores são definidos em função das condições da floresta
pluvial, onde a preservação da cobertura vegetal é decisiva para a manutenção da vida. Em áreas como
os Cerrados, reconhece-se a importância das relações entre solo e água, como fundamentais para a
manutenção das condições de diversidade natural, daí derivando a importância que assumem as matas
ripárias, isto é, as veredas, vistas como várzeas que margeiam um rio.
Outra é a situação da Caatinga do semi-árido, ainda caracterizada como um dos biomas menos
protegidos no Brasil. Já é reconhecida sua capacidade de recomposição das condições originais,
embora se saiba de suas perdas irreparáveis, quando levada a condições de extremo stress ecológico.
Nessa situação, os espaços de ocorrência da Caatinga apresentam forte tendência à desertificação,
como já foi apontado por vários autores que estudam o Nordeste brasileiro. (VASCONCELOS
SOBRINHO, 1982).
A Caatinga é um termo de origem indígena (caa=mata; tinga=branca, clara, aberta). Em seu
sentido mais amplo engloba “um grande número de formações e associações vegetais, fisionômica e
floristicamente diferentes.” É o mais heterogêneo tipo de vegetação existente no Brasil. Há dois tipos
gerais de caatinga: a arbustiva e a arbórea. (EGLER, 1992). Uma das particularidades mais notáveis da
Caatinga é sua capacidade de perder as folhas na estação seca (ou sem chuvas), um mecanismo fisiológico
de defesa contra a alta transpiração, utilizado pelas plantas desse bioma. A Caatinga é o agrupamento
florístico que ocupa maior espaço no Nordeste semi-árido. Dentre as regiões naturais que integram o semi-
árido, a Caatinga cobre uma superfície de 623.402 km² (69,6% da área da a Região Semi-Árida do FNE.)
(CARVALHO et al., 1973).
Na caatinga a associação florística com o solo e a atmosfera é quase uma simbiose, tal é o regime
de economia rígida da água para entreter as funções em equilíbrio; a união densa, fechada, de
catingueiras, acácias, umbuzeiros, maniçobas, macambiras, cactáceas, pereiro, etc., protege o solo
85
no inverno com a sua folhagem verde e no verão cobre-o com uma camada de folhas fenadas que
são em parte comidas pelo gado e o restante aduba o chão; as espécies, para sobreviverem em
relativa harmonia fisiológica absorvem umidade do ar, com o abaixamento da temperatura à noite,
quando a terra seca lhe nega água e força-as ao repouso. Este é o clímax de estabilização
vegetativa. (DUQUE, 1953).
A Caatinga integra o ecossistema das Caatingas e Florestas Deciduais do Nordeste, que, em
conjunto, ocupam uma superfície de 939.391 km². Aproximadamente 60% da área daquele ecossistema
estão recobertas pela vegetação nativa, em maior ou menor estágio de alteração. Essa degradação – que
deve superar os 50% das áreas de cobertura vegetal original – foi e é provocada pela intensa coleta de
lenha, pelo pastoreio excessivo e ocasionalmente pelo fogo. Como o estrato herbáceo desaparece
durante a seca – ao contrário do que ocorre nos Cerrados –, inexiste na Caatinga a prática do fogo
objetivando a melhoria das pastagens naturais. O uso e a ocupação das terras antropizadas é
essencialmente agrícola de ciclo curto e pecuário. As culturas de ciclo médio e longo ocorrem
localizadamente, possuindo pouca expressão territorial. Destacam-se a produção de frutas e de grãos
em áreas irrigadas. A mineração e os espaços ocupados com a infra-estrutura regional representam uma
parcela muito pequena do território.
A degradação ambiental, no Semi-Árido, vem ocorrendo há muito tempo, devido principalmente à
grande e contínua redução da cobertura florística e à conseqüente erosão do solo. A erosão é o elemento
mais visível, com suas marcas bem nítidas, principalmente no cristalino, onde o Semi-Árido perdeu sua
capacidade, ainda que mínima, de armazenagem de água no solo e subsolo. Em conseqüência, o
exacerbado escoamento superficial das chuvas realimentam, a cada estação, o processo de erosão das finas
camadas de solo ainda existentes. Os pequenos riachos e os rios intermitentes, que foram alimentados, no
passado, por alguns meses após as chuvas, pelos aqüíferos subterrâneos, recarregados pelas águas das
chuvas, deixaram de existir.
Há vários fatores contribuindo para essa degradação. Dentre eles, destaca-se a elevada densidade
populacional do Semi-Árido Nordestino, acarretando a ocupação de grandes áreas pela agricultura de
subsistência e de maiores áreas ainda pela criação de bovinos, ovinos e caprinos, sem nenhuma
preocupação com a conservação do solo e da água. De uma certa forma, o caráter extensivo das
atividades da agropecuária tradicional do Semi-Árido explica porque sua exploração é feita, na maioria
dos casos, sem o concurso de novas técnicas de produção e comercialização. Em virtude de sua baixa
produtividade e das incertezas do clima, os retornos propiciados pelas novas tecnologias não
costumam compensar os custos de sua utilização. Esse quadro expõe o alcance dos níveis de
insustentabilidade, que vêm sendo constatados com toda a clareza. E mostra uma tendência para o
agravamento, pois continua não havendo uma preocupação mais concreta da sociedade para com os
aspectos relacionados à conservação do solo e da água nas áreas do Polígono das Secas.
Estima-se que 45% da superfície das caatingas estão alterados e apenas 0,7% dos ecossistemas
semi-áridos estão sob regime de proteção permanente. As principais ameaças à sua biodiversidade são a
destruição e a fragmentação do habitat; o tráfico de animais silvestres; a coleta predatória de plantas; e
a superexploração de espécies e caça indiscriminada.
O estudo da biodiversidade no Semi-Árido caracteriza-se, ao lado do aumento da eficiência do
uso da água, como tema prioritário para estudos e pesquisas. Como as instituições de pesquisa do
Nordeste estão fragilizadas, seja pela carência de recursos humanos devidamente qualificados e mal
remunerados, seja pela disponibilidade de recursos financeiros e equipamentos, as expectativas de
avanços técnico-científicos nessa área tendem a ser remotas.
86
6-TECNOLOGIA E COMPETITIVIDADE REGIONAL
Durante muito tempo, o Brasil foi importador de tecnologia. Importou, de início, bens e
serviços que representavam uma ciência e uma técnica que não se dispunha. Esses produtos eram
considerados como insumo, pelo qual se pagava um preço embutido no pagamento das mercadorias
importadas. Aos poucos, o País foi realizando melhoramentos nos produtos importados, mas os
progressos obtidos eram reduzidos, do ponto de vista científico.
Nos anos posteriores à década de 1950, as tecnologias e produtos tecnológicos começaram a ser
adquiridos em função das demandas do processo de “crescimento para dentro”. Naquela época, a
distinção entre ciência e técnicas voltadas para a produção não era clara. Também não era clara a
distinção entre capitalista e empresário, característica que só passou a ser feita depois, a partir da teoria
das inovações de Joseph Schumpeter. Analisando a questão, Ignacio Rangel chamou atenção para o
fato de não ser difícil “compreender que a emergência da ciência e da técnica como forças produtivas
autônomas teria que esperar pelo surgimento do capitalismo financeiro.” (RANGEL, 1982).
Por isso, antes de o Brasil se tornar produtor de tecnologia continuou sendo importador de
tecnologia. (RANGEL, 1982). Essas particularidades foram destacadas ainda nos anos de 1970, por
Rangel, e se prestam para indicar o centro de referência sobre as possibilidades da produção científica e
tecnológica que devem ser consideradas, em relação ao Nordeste como um todo e ao Semi-Árido em
particular. Se o Brasil fizer as opções adequadas e necessárias ao avanço da ciência e tecnologia que
interessam ao seu desenvolvimento, será mais fácil para o Nordeste abrir ou ampliar seus caminhos na
mesma direção. Conseqüentemente, estarão sendo viabilizadas as opções exigidas pelo Nordeste Semi-
Árido. (SICSÚ; DIAS, 1994).
Destaque-se que a política de ciência e tecnologia hoje praticada no Nordeste contempla, em
boa medida, a orientação do GTDN. Essa política esteve vinculada às expectativas em relação ao
“motor” do desenvolvimento, baseado na industrialização. Note-se que o conceito de indústria
equivalia, de certo modo, ao conceito de desenvolvimento, na linha da boa tradição teórica da
Comissão Econômica para a América Latina e Caribe-Cepal. Mais importante porém era a
circunstância de a política de desenvolvimento tecnológico do GTDN – e depois da Sudene –
privilegiar as diferenças espaciais do Nordeste, destacando neste sentido o Semi-Árido. Nesse espaço, o
avanço tecnológico deveria ser viabilizado, em boa parte, pelas possibilidades derivadas da expansão
da agricultura irrigada, sem esquecer as tecnologias requeridas para modernizar as atividades da
economia algodoeiro-pecuária, as oleaginosas e a fruticultura.
Um outro conceito a ser destacado está referido ao padrão tecnológico. O uso mais (ou menos)
intenso da ciência e da técnica determina o padrão tecnológico vigente em uma determinada economia
e sociedade. O padrão tecnológico tradicional (no sentido de atraso ou escasso uso de tecnologia nas
atividades produtivas) ou moderno (no sentido de competitivo) permite que setores – ramos e indústrias
locais – concorram com seus congêneres externos, situados no mesmo espaço ou fora dele – o Nordeste
como um todo, o Brasil e outros países. Entende-se, pois, como padrão tecnológico o conjunto de
tecnologias utilizadas na produção de um determinado produto. Esse padrão, em linguagem mais clara,
equivale a um sistema de produção, como os que integram um determinado “pacote tecnológico”.
O padrão tecnológico é, assim, resultado e síntese da produção e generalização do
conhecimento, em condições históricas determinadas. Compreende um dado conjunto de tecnologias,
lastreadas por invenções e inovações, geradas internamente ou adquiridas no exterior. Resulta da
aplicação do progresso técnico, que se constitui em forças produtivas. Como indústria que é, a ciência e
87
a tecnologia caracterizam-se como a síntese em que tem se convertido o trabalho técnico-científico.
(RANGEL, 1982). A existência de um dado padrão tecnológico envolve os resultados e os
desdobramentos das atividades do conhecimento, abrangendo a pesquisa fundamental e a pesquisa
aplicada, assim como todo o desenvolvimento final dos produtos e processos. Compreende no rol das
atividades aí desenvolvidas os esforços do setor público e do setor privado, seja como agentes
produtivos, seja como agentes responsáveis pelo seu financiamento.
Este capítulo é dedicado à discussão das seguintes questões:
i. Informação e Conhecimento;
ii. Oferta e Demanda de Tecnologias; e
iii. Cadeias Produtivas, Agropolos e Clusters no Semi-Árido
6.1-INFORMAÇÃO E CONHECIMENTO
A aplicação progressiva e interdependente da base científica e tecnológica ao sistema produtivo
em favor do desenvolvimento sustentável lança as bases da confluência de projetos multidisciplinares
para objetivos comuns. Novas problemáticas interdisciplinares infundem novas exigências de produção
do conhecimento e sua aplicação no planejamento do desenvolvimento. A articulação entre os
conhecimentos corresponde ao fundamento primeiro de um desenvolvimento científico capaz de
responder aos problemas multidimensionais da sustentabilidade do desenvolvimento nacional.
O que está em questão, portanto, é o desafio da inovação dos paradigmas científicos que
obstaculizam as possibilidades de reorientação das práticas produtivas para o desenvolvimento
sustentável. Este é o ponto crítico.
A modernidade ética da sustentabilidade afirma o valor da diversidade cultural como
patrimônio universal, o que pode entrar em relação tensa e conflitante com algumas ideologias da
“globalização”. Desse modo, os projetos de desenvolvimento sustentável devem afirmar as identidades
nacionais, regionais, étnicas e religiosas presentes em cada sociedade, ao mesmo tempo em que o
princípio da “sustentabilidade” não anula a dimensão nacional-estatal do processo de desenvolvimento.
A democratização requerida pela modernidade ética da sustentabilidade não é incompatível com a
soberania do Estado nacional, nem deslegitima as instâncias governamentais em sua função diretiva e
de regulação das políticas públicas.
O Projeto Nordeste de Pesquisa, elaborado pela Regional Nordeste do Fórum Nacional de
Pró-Reitores de Pesquisa e Pós-Graduação, o mais avançado dentre os projetos regionais, identificou
as linhas temáticas de meio ambiente, biodiversidade, saúde e agropecuária como as de maior
incidência no conjunto da demanda.
No passado, o sistema brasileiro de Ciência & Tecnologia (C&T) deu importantes passos nas
formas participativas de formulação e de implementação de programas de ciência e tecnologia,
inclusive com capacidade de organizar as demandas empresariais em projetos de Pesquisa &
Desenvolvimento (P&D). Foram tentativas de aproximar a oferta de conhecimentos técnico-científicos
às demandas do setor produtivo, bem como de promover a realização de projetos cooperativos.
88
O quadro atual de operação do sistema nacional de C&T apresenta capacidades para
empreender atividades direta ou indiretamente voltadas para o desenvolvimento sustentável. Por
exemplo, no campo da meteorologia e climatologia, o Centro de Previsão do Tempo e Estudos
Climáticos-CPTEC, ligado ao Instituto de Pesquisas Espaciais-INPE, tem implementado e operado
modelos matemáticos de previsão de curto, médio e longo prazos, bem como disseminado as
informações e as previsões meteorológicas. As previsões de tempo têm sido distribuídas de forma
sistemática à imprensa, como também às cooperativas agrícolas.
No sensoriamento remoto, destacam-se o PRORADAR, desenvolvido em conjunto com o
Center of Remote Sensing, do Canadá, e o MULPAN – Avaliação de Multissensores no Estudo de
Áreas Alagadas do Pantanal, desenvolvidos em cooperação com a Embrapa Pantanal (CPAP).
O INPE tem colaborado com o Interamerican Institute for Global Change (IAI) em uma rede
cooperativa de instituições com interesses comuns em pesquisas sobre mudanças globais. O objetivo da
parceria consiste em promover a cooperação regional para pesquisas interdisciplinares em mudanças
globais, nas quais estão implicadas as ciências da terra, do oceano, da atmosfera e do meio ambiente.
Atenção particular tem sido dada aos impactos das mudanças climáticas nos ecossistemas e na
biodiversidade.
O Instituto Nacional de Tecnologia (INT) opera o projeto Desenvolvimento de Agricultura
Sustentável, em conjunto com o Instituto de Tecnologia Tropical de Colônia e a Universidade Técnica
de Berlim. Também desenvolve uma nova tecnologia de produção de couro vegetal a partir do látex de
borracha, a qual vem sendo empregada por comunidades extrativistas na Amazônia.
A respeito das possibilidades que estão sendo criadas no Brasil, de interesse para o Nordeste,
merecem destaque as atividades referidas a seguir:
Componente de C&T do PPG-7 – Proteção de Florestas Tropicais (FINEP) e PTU -
Programa do Trópico Úmido – pesquisa sobre o ecossistema amazônico;
Projetos apoiados pelo Global Environment Facilities Trust Fund-GEF, para geração de
energia elétrica a partir da gaseificação da madeira e do bagaço da cana-de-açúcar;
Instituição de centros de referência para energias renováveis (pequenas centrais
hidroelétricas, biomassa, eólica e solar);
Programa de Ciências do Mar, implementado pelo CNPq, em parceria com o Ministério
da Marinha e o Ministério do Meio Ambiente; Programa FINEP-VERDE, em parceria com as
indústrias;
LBA – Biosfera-Atmosfera da Amazônia;
Desenvolvimento de núcleos temáticos em atendimento às especificações da Convenção
das Nações Unidas e do capítulo 17 da Agenda 21, que trata do meio ambiente e do desenvolvimento:
dinâmica de ecossistemas; processos naturais sobre a zona costeira; caracterização e manutenção da
biodiversidade; poluição da zona costeira; recursos vivos; variabilidade oceânica em larga escala;
89
Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos Vivos na Zona Econômica
Exclusiva (REVIZEE), que se destina a inventariar os recursos vivos na ZEE e as características
ambientais de sua ocorrência, bem como determinar suas biomassas e estabelecer os potenciais de
captura sustentável;
Grupo Executivo do Setor Pesqueiro – GESPE; participação do Grupo de Trabalho
Permanente sobre aspectos internacionais em matéria de pesca;
Levantamento da Plataforma Continental – LEPLAC;
Proteção à Camada de Ozônio – PRÓ-OZON (Protocolo de Montreal);
Programa de Saneamento Básico – PROSAB; E
Atividades do INPE e do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia-INPA, com
relação aos processos de desmatamento, controle de queimadas e clima, gerenciamento de recursos
hídricos e aproveitamento racional da biodiversidade.
Recentes evoluções nas relações do Brasil com os Estados Unidos permitiram uma aproximação
do CNPq com a National Science Foundation (NSF), que tem propiciado cooperação em programas de
pesquisa de interesse comum, inclusive o desenvolvimento conjunto da LTER (Long Term Ecological
Research Network), voltada para o monitoramento ecológico e que utiliza metodologia padronizada
que permite comparações entre ecossistemas similares nos dois países.
Dentre as atividades de cooperação, por meio de acordos bilaterais, podem ser referidas as que
se seguem:
Implementação do Programa Plantas do Nordeste, voltado para o aproveitamento
econômico de plantas nativas do Nordeste brasileiro;
Estudos dos impactos ambientais na Amazônia e no Pantanal, realizados no âmbito do
programa Studies of Human Impact on Forests and Flood Plains in the Tropics (SHIFT), conduzido em
cooperação com a Alemanha;
Ainda em colaboração com a Alemanha, o Programa Water Availability, Vulnerability of
Ecosystems-WAVES and Society in Semi-Arid Northeastern Brazil, que focaliza o tema global change
– problemas de dinâmica social associados à disponibilidade de recursos hídricos, em área equivalente
a 300.000 km² no Semi-Árido Nordestino;
Estudos na área de poluição ambiental/tecnologias ambientais na região de Cubatão, São
Paulo, já concluído, com a utilização de técnicas avançadas de sensoriamento ambiental. Os agentes
poluentes resultantes dos processos de engomagem e de tintura da indústria têxtil, já identificados,
estão sendo controlados em ambientes industriais por meio de projeto que envolve empresas brasileiras
e alemãs, bem como centros de investigação dos dois países;
Iniciativa semelhante está sendo planejada para a indústria sucro-alcooleira, por meio do
Programa Zero Emission Initiative (ZERI), idealizado na Universidade das Nações Unidas-UNU e
embasado nos princípios de sustentabilidade e utilização integral da matéria-prima; e
90
Tecnologias para a promoção direta do uso mais racional e eficiente dos recursos
naturais, como, por exemplo, tecnologias de irrigação por gotejamento, microaspersão, etc.,
diretamente destinadas ao uso mais eficiente dos recursos hídricos. Característica similar tem a
tecnologia envolvida na adoção do sistema de plantio direto, para a reversão do ciclo de pobreza que
envolve a degradação dos recursos ambientais – solo, água, ar e biodiversidade. Ou ainda, as
tecnologias de caldeiras de alta pressão para incrementar a eficiência do uso de combustível nas usinas
termelétricas ou em sistemas de co-geração em diversos processos industriais.
6.2-Oferta e Demanda de Tecnologias
O Nordeste Semi-Árido conta com uma experiência tecnológica considerável, que foi ampliada
com a implementação de vários empreendimentos, conduzidos sob a responsabilidade direta e indireta
do Estado, como exigência de estudos e fomento a atividades produtivas. No primeiro caso, destacam-
se progressos em relação a estudos e pesquisas sobre clima e previsão de secas. No segundo, estão
incluídas as atividades integrantes do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares;
desenvolvimento da agricultura irrigada; e fortalecimento de vários tipos de agroindústria. A oferta de
novas tecnologias se expandiu ainda com a emergência dos serviços modernos ligados à informática, a
partir de projetos implementados em pólos tecnológicos, como o de Campina Grande, na Paraíba.
Nesse conjunto também se inclui a produção de novas capacidades em segmentos específicos, a
exemplo dos ligados à produção de queijo e derivados. 34
Apesar da fragilidade e da reduzida
articulação com alguns setores produtivos, há segmentos que vêm constituindo pontos de apoio ao
desenvolvimento de novas atividades dinâmicas, como as relacionadas à fruticultura irrigada e ao
turismo.
A oferta e a demanda por tecnologia são representadas por recursos humanos qualificados,
equipamentos e instalações. O produto do trabalho de quem realiza pesquisa e experimentação
corresponde a inovações tecnológicas.
A oferta de tecnologia disponível no Nordeste está referida em boa medida à estrutura de
pesquisa montada e operada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária-Embrapa. A Embrapa
já instalou 40 Centros de Pesquisa no Brasil. Neles estão trabalhando 2.104 pesquisadores, 35
dos quais
67 são graduados (3,18% do total), 1.019 têm título de mestrado (48,44% do total) e 1.018 dispõem de
título de doutorado (48,38% do total). A distribuição de quadro de pessoal da Embrapa, por grande
região, é a seguinte, conforme especificado na tabela 6.1: Norte (12,9%), Nordeste (20,3%), Sudeste
(17,5%), Sul (17,9%) e Centro-Oeste (31,4%). O Centro-Oeste abriga o maior número de Centros de
Pesquisa e número de pesquisadores. O Sudeste conta com nove Centros de Pesquisa, sendo seguido
pelas Regiões Nordeste e Sul (cada uma com sete centros) e pela Região Norte, onde estão localizados
seis dos 40 Centros de Pesquisa da Embrapa.
34
O Jornal Gazeta Mercantil, em Relatório sobre o Rio Grande do Norte, faz o seguinte destaque sobre o Pólo Queijeiro
do Seridó: “O projeto que prevê a criação do Pólo de Modernização Empresarial das Indústrias de Queijos do Seridó, em
Currais Novos, orçado em R$ 22,2 milhões, começará a ser implantado em dezembro (de 1999), com a construção do
Centro Tecnológico do Queijo (CTq). O prédio integra o complexo que também contará com um Núcleo Central de
Processamento de Serviços. A sede da holding, formada por 50 pequenas indústrias de queijos, ocupará uma área de 60
hectares. Quando estiver concluído o Condomínio Empresarial, próxima etapa do projeto, o centro vai ter uma capacidade
para produzir 35 mil quilos de queijo de leite de vaca por dia. (GUIMARÃES, 1999)- “Modernização do pólo de queijo vai
começar neste mês”. O Pólo Queijeiro do Seridó Norte-rio-grandense continua contribuindo para a dinamização da
economia daquela região. 35
Situação vigente em dezembro de 2001.
91
TABELA 12 DISTRIBUIÇÃO DOS CENTROS DE PESQUISA E DOS PESQUISADORES DA EMBRAPA POR REGIÃO
CENTROS E PESQUISADORES NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-
OESTE
TOTAL
Número de Centros 6 7 9 7 11 40
Nº de Pesquisadores nos Centros 271 372 369 377 506 1.895 Pesquisadores Cedidos a Empresas Estaduais de Pesquisa do Nordeste - 54 - - - 54 Pesquisadores Cedidos a Outras Unidades, considerados na Sede - - - - 71 71
Pesquisadores Lotados na Sede - - - - 84 84
TOTAL DE PESQUISADORES 271 426 369 377 661 2.104 Distribuição dos Pesquisadores por Região (%) 12,9 20,3 17,5 17,9 31,4 100,0
FONTE: EMBRAPA. Departamento de Pessoal. (Posição em dezembro de 2001).
A distribuição dos Centros de Pesquisa e pesquisadores da Embrapa, por nível de formação,
consta da FIGURA 10, adiante.
Os avanços em ciência e tecnologia que interessam ao desenvolvimento do Semi-Árido
começaram a adquirir certa densidade em anos da década de 1970. Naquela época teve começo a
produção de importantes informações tecnológicas, que avançaram em função de iniciativas como as
seguintes:
Criação da Embrapa (em 1974) e das Empresas Estaduais de Pesquisa Agropecuária, a
partir de 1974;
Criação da Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural-Embrater (em
1974) e das Empresas Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural-Emater, também a partir de
1974;
Realização do I Seminário de Desenvolvimento do Semi-Árido, em março de 1974,
promovido pelo Ministério do Interior, a partir das informações sistematizadas no Plano Integrado
para o Combate Preventivo aos Efeitos das Secas no Nordeste;
Criação do Centro de Pesquisa Agropecuária do Semi-Árido-CPATSA, hoje
denominado de “Embrapa Semi-Árido”, em Petrolina;
Execução de Programa de Pesquisa para o Semi-Árido, em 1981, pelo CNPq (Projeto
Geração e Adaptação de Tecnologias Apropriadas para as Pequenas Propriedades do Trópico-Semi-
Árido- Projeto GAT);
Criação de Fazendas de Área Seca em Projetos de Irrigação do DNOCS;
Criação da Funceme, em 1974;
Criação de Programas Especiais de Desenvolvimento Regional, como o Programa de
Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste-Polonordeste, o Projeto Sertanejo e o Programa de
Desenvolvimento da Agroindústria do Nordeste, entre os anos de 1974 e 1976;
92
Criação do Programa de Irrigação do Nordeste-PROINE, em 1985; e
Estruturação de rede de monitoramento climático e previsão de chuvas (integrada pela
Funceme e pelos Núcleos Estaduais de Monitoramento de Tempo e Clima e Gerenciamento de Recursos
Hídricos), a partir de 1991. 36
Destacam-se a seguir elementos referidos aos Centros de Pesquisa instalados e operados pela
Embrapa no Nordeste. Esses centros foram concretizados com o apoio técnico de Universidades
Federais como a de Pernambuco, Ceará, Paraíba e Bahia; e de instituições como o DNOCS, Codevasf,
Sudene, Banco do Nordeste e algumas entidades estaduais de pesquisa – a exemplo do Instituto de
Pesquisas Agronômicas-IPA e do Instituto de Tecnologia do Estado de Pernambuco-ITEP. A
estruturação dos Centros de Pesquisa da Embrapa no Nordeste foi realizada com suporte financeiro do
governo federal. Os recursos provinham, em boa parte, dos Programas Especiais de Desenvolvimento
Regional implementados no Nordeste Semi-Árido (como o Polonordeste, Projeto Sertanejo,
Agroindústria do Nordeste e Programa de Recursos Hídricos do Nordeste-Prohidro, dentre os
principais), cuja execução foi coordenada pelo Ministério do Planejamento e Ministério do Interior e
implementada por vários outros ministérios e governos de estados do Nordeste.
A Embrapa instituiu, organizou e colocou em funcionamento sete Centros de Pesquisa no
Nordeste, assim especificados:
i. Centro Nacional de Pesquisa do Algodão-CNPA (hoje denominado Embrapa Algodão,
sediado em Campina Grande-PB);
ii. Centro Nacional de Pesquisa em Agroindústria Tropical-CNPAT (Embrapa
Agroindústria Tropical, com sede em Fortaleza, Ceará);
iii. Centro Nacional de Caprinos-CNPC (Embrapa Caprinos, sediado em Sobral, Ceará);
iv. Centro Nacional de Pesquisa em Mandioca e Fruticultura-CNPMF (Embrapa Mandioca
e Fruticultura, com sede em Cruz das Almas, Bahia);
v. Centro de Pesquisa Agropecuária do Meio Norte-CPAMN (Embrapa Meio Norte,
localizado em Teresina, Piauí);
vi. Centro de Pesquisa Agropecuária Tabuleiros Costeiros-CPATC (Embrapa Tabuleiros
Costeiros, sediado em Aracaju, Sergipe); e
vii. Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semi-Árido-CPATSA (Embrapa Semi-
Árido, com sede em Petrolina, Pernambuco). 37
36
Esses núcleos estaduais foram estabelecidos nos Estados do Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas,
Sergipe e Bahia, em 1991. O Núcleo do Ceará era constituído pela Funceme, que vinha atuando com propósitos semelhantes
desde 1974, quando foi criada. Esse modelo de “estadualização” dos serviços de meteorologia nacional alcançou sucesso e foi
estendido a outros estados do País (Maranhão, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins). 37
Além do CPATSA, a Embrapa mantém em Petrolina uma unidade do Serviço de Negócios para Transferência de
Tecnologia − a Embrapa Transferência de Tecnologia-SNT. Trata-se de unidade descentralizada, que tem como missão
formular, propor, coordenar e executar a política, as estratégias e as ações gerenciais relativas à transferência de tecnologia
(produtos e serviços) que possam ser viabilizados pela Embrapa e destinadas ao desenvolvimento sustentável do
agronegócio brasileiro. Ver, a respeito, o site: Disponível em: <http://www.embrapa.br/snt/servicos.htm>. As informações
93
Pesquisadores da Embrapa por
Nível de Qualificação - 2002
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FIGURA 10- Pesquisadores da Embrapa por Nível de Qualificação - 2002
FONTE: Elaboração própria, a partir de informações obtidas com o Departamento de Pessoal da Embrapa, em Brasília, em
dezembro de 2001.
sobre o SNT no Nordeste foram lembradas aos autores por F. R. Evangelista, gerente executivo do ETENE/Banco do
Nordeste, e coordenador institucional dos “Estudos sobre o “Nordeste: uma Proposta de Desenvolvimento para o Século
21”.
94
Dos sete centros especificados, três não estão formalmente sediados no Semi-Árido: o Embrapa
Tabuleiros Costeiros (Aracaju), o Embrapa Agroindústria Tropical (Fortaleza) e o Embrapa Meio Norte
(Teresina). Mas o Embrapa Agroindústria Tropical e o Embrapa Meio Norte têm foco de atuação
centrado no Semi-Árido.
Os sete Centros de Pesquisa referidos estão sendo operados por 426 pesquisadores, dos quais 14
são graduados (3,3% do total); 261 têm título de mestrado (61,3%) e 151 têm doutorado (35,4%). A
distribuição desses quadros por formação e centros a que estão ligados consta da tabela 6.2.
Há outras instituições, além da Embrapa e empresas estaduais de pesquisa agropecuária,
realizando pesquisas de interesse para o Semi-Árido. Dentre elas destacam-se as Universidades
Federais dos diferentes estados do Nordeste. Além dessas, há algumas universidades públicas
estaduais, produzindo informações tecnológicas que também interessam ao Semi-Árido, a exemplo da
Universidade Estadual do Ceará (UECE) (com sede em Fortaleza); Universidade Regional do Cariri-
URCA (sediada na cidade do Crato-CE); e Universidade Vale do Acaraú (em Sobral, Ceará);
Universidade de Fortaleza-Unifor; Escola Superior de Agronomia de Mossoró-ESAM; e Faculdade de
Agronomia do Submédio São Francisco-FAMESF (sediada em Juazeiro da Bahia).
Instituições como a Petrobrás, o Instituto de Pesquisas Espaciais-INPE e o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-Ibama, por meio de suas Representações Estaduais,
também vêm colaborando positivamente para a produção de inovações tecnológicas para o Semi-Árido
Nordestino.
As informações até aqui apresentadas requerem complementações relacionadas à demanda por
tecnologias, ainda que a abordagem do tema seja feita de forma simplificada. A formulação de
demandas tecnológicas (ou prospecção tecnológica) constitui um novo campo de pesquisa. Seu
desenvolvimento começa a se firmar na gestão de C&T, como resultado da maturação dos
investimentos em pesquisa e da escassez de recursos para o financiamento de novos investimentos, em
atividades produtivas, tanto públicos como privados. A identificação de demandas tecnológicas é
problemática, diante das dificuldades que as instituições de C&T devem solucionar, na área de P&D.
Na execução de suas atividades, as instituições de C&T devem responder a questões como as seguintes:
o que é importante pesquisar e como distribuir os recursos disponíveis (financeiros e humanos), para
atender as demandas identificadas. (GOEDERT; PAEZ; CASTRO, 1994).
95
TABELA 13
NÚMERO DE PESQUISADORES DA EMBRAPA NO NORDESTE POR CENTROS DE PESQUISA E GRAU DE FORMAÇÃO
UNIDADES DE PESQUISA
SEDE
SIGLAS
NÚMERO DE PESQUISADORES
COM GRADUAÇÃO COM MESTRADO COM DOUTORADO TOTAL
1. Embrapa Algodão Campina Grande-PB CNPA 2 33 10 45
2. Embrapa Agroindústria Tropical Fortaleza-CE CNPAT 1 37 27 65
3. Embrapa Caprinos Sobral-CE CNPC 1 15 10 26
4. Embrapa Mandioca e Fruticultura Cruz das Almas-BA CNPMF 2 33 32 67
5. Embrapa Meio Norte Teresina-PI CPAMN 2 37 15 54
6. Embrapa Tabuleiros Costeiros Aracaju-SE CPATC 32 15 47
7. Embrapa Semi-Árido Petrolina-PE CPATSA 1 41 26 68
SUBTOTOTAL (Nas Unidades) 9 228 135 372
Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrário Salvador-BA EBDA-BA 1 5 5 11
Empresa de Pesquisa Agropecuária da Paraíba João Pessoa-PB EMEPA-PB 2 10 1 13
Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte Natal-RN EMPARN-RN 1 11 4 16
Gerência de Planejamento do Maranhão São Luís-MA GEPLAN-MA 1 2 1 4
Empresa de Pesquisa Agropecuária de Pernambuco Recife-PE IPA-PE 5 5 10
PESSOAL CEDIDO ÀS EMPRESAS ESTADUAIS 5 33 16 54
TOTAL PESQUISADORES EMBRAPA NORDESTE TOTAL 14 261 151 426
TOTAL PESQUISADORES EMBRAPA BRASIL 67 1.019 1.018 2.104
RELAÇÃO NORDESTE/BRASIL (%) 20,9 25,6 14,8 20,3
FONTE: EMBRAPA. Departamento de Pessoal. (Posição em dezembro de 2001).
96
Não se dispõe de informações quantitativas sobre a demanda por serviços de C&T no Nordeste
Semi-Árido. Mas a formulação da demanda por aqueles serviços tem constituído objeto de discussão
em encontros, simpósios, seminários e congressos de ciência e tecnologia. Mesmo assim, os resultados
concretos daí advindos são restritos. As entidades dedicadas à pesquisa e à tecnologia estão atentas a
esse problema, como mostram as iniciativas postas em prática pela Embrapa, que vem formulando seus
Projetos de Pesquisa conferindo particular atenção às demandas dos produtores. Idêntica observação
também vale para as organizações envolvidas com a difusão de tecnologia, tomando-se por base o caso
mais estudado, que é o da aplicação de novas tecnologias em atividades agropecuárias. Em relação a
este setor, o problema é complexo. Não se conta com uma instituição que atue, especificamente, sobre
o tema, nas esferas nacional e regional. Assim, as que existem no âmbito estadual – as Empresas
Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural – precisariam dispor de uma capacidade instalada
mais efetiva, compatível com as demandas hoje postas por sua clientela preferencial.
As carências em matéria de difusão de novas tecnologias chegam a integrar o rol das
recomendações de várias instituições de pesquisa, em particular daquelas cujos maiores interessados
dispõem de conhecimento técnico e científico restrito sobre a matéria, como ocorre com as ligadas ao
setor agropecuário. A situação é um pouco diferente, quando se trata de agricultores e pecuaristas,
tecnicamente mais avançados, que até podem não dispor de uma percepção precisa sobre as demandas
específicas na área de C&T, mas sabem localizar os problemas que limitam a rentabilidade de seus
negócios. A ligação dos agricultores mais modernos com os centros de pesquisa de organizações como
a Embrapa é realizada por intermédio de meios modernos de comunicação, como o telefone e, por fim,
a Internet. É o que acontece com os que se dedicam à irrigação empresarial, notadamente em pólos
como os de Petrolina-Juazeiro, Assu e Norte de Minas Gerais.
As maiores dificuldades para a prospecção tecnológica tendem a ficar mais restritas aos
pequenos produtores, em particular dos que produzem diminutos excedentes para o mercado, como os
que trabalham nas áreas mais carentes de recursos do Semi-Árido. Esses produtores ainda dependem
muito dos técnicos responsáveis pela difusão de tecnologias, integrantes dos quadros das Emater, para
terem suas demandas bem especificadas.
No setor urbano, as dificuldades também são enfrentadas pelos micros e pequenos empresários,
embora a natureza particular de seus problemas seja distinta. Esses empresários podem contar com uma
disponibilidade relativamente maior de recursos financeiros do que a mobilizável pelos micros e
pequenos agricultores. Os problemas que os micros e pequenos empresários urbanos enfrentam estão
relacionados, mais especificamente, à capacidade de pagamento dos serviços de informação técnica.
Como o Estado não financia a assistência técnica requerida pelos setores econômicos urbanos – dada a
suposição de sua maior força econômica e financeira –, os micros e pequenos empresários urbanos só
têm acesso a inovações técnicas se puderem pagar pelos serviços exigidos para a utilização de novas
tecnologias. As exceções, para confirmar a regra, estão representadas pelo apoio oferecido pelo Serviço
Brasileiro de Apoio às Micros e Pequenas Empresas-Sebrae.
Admite-se, assim, que no Semi-Árido o acesso aos serviços prestados pelas instituições de
difusão tecnológica é realizado segundo duas possibilidades: o interessado recebe o serviço de
assistência técnica e informação gratuitamente – quando se trata de um micro ou pequeno agricultor –,
ou paga por aquele serviço – quando se trata de um empresário, quer tenha negócio em área rural ou
urbana.
97
Atualmente, as instituições que atendem a demanda por serviços de C&T no Nordeste Semi-
Árido estão representadas por organizações como as especificadas a seguir, em relação às atividades
com as quais operam:
i. Atividades Rurais: Emater, organizações não-governamentais (como o Centro de
Assessoria Assuruá-CAA e Movimento da Sociedade Alternativa, na Bahia; Assessoria e Serviços a
Projetos em Agricultura Alternativa – AS-PTA e Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores e
Instituições Não-Governamentais Alternativas-Caatinga, em Pernambuco; e o Serviço de Apoio aos
Projetos Alternativos Comunitários-Seapac, vinculado à Diocese de Caicó, no Rio Grande do Norte) e
empresas privadas (de planejamento e de assistência técnica); e
ii. Atividades Urbanas: Sebrae, organizações não-governamentais e empresas privadas
(de planejamento, consultoria, assessoria e marketing).
A identificação das demandas tecnológicas depende, fundamentalmente, da integração de ações
entre as instituições de produção e difusão de inovações e destas com os clientes, que podem ser
pequenos agricultores, empresários rurais e empresários urbanos. Para uma região com as
características do Semi-Árido, será tanto mais eficaz, quanto mais próximos atuarem os diferentes
atores desse processo, em relação aos seus objetivos comuns.
As demandas tecnológicas mais efetivas do Semi-Árido têm sido as colocadas pelos grandes
produtores (rurais ou urbanos), em particular daqueles ligados às atividades algodoeiro-pecuárias. O
atendimento dessas demandas, em particular as de interesse do complexo pecuária-algodão-lavouras
alimentares, foi viabilizado pela ação de instituições públicas e privadas. No primeiro caso (instituições
públicas), destacaram-se o antigo Instituto de Pesquisas e Experimentação Agropecuárias do Nordeste-
Ipeane, a Sudene e a Embrapa, além de órgãos estaduais, como o Instituto de Pesquisas Agronômicas
de Pernambuco. No caso das instituições privadas, merece destaque a contribuição de empresas como a
Machine Cotton, a Anderson Clayton e o Instituto Nordestino para o Fomento de Algodão e
Oleaginosas-Infaol.
Ressalte-se, ademais, que
As necessidades de tecnologia de usuários específicos, ou da sociedade como um todo, são
definidas pelos objetivos da sociedade. Estes, por sua vez, são influenciados por características
dos sistemas sociais, como valores, padrões de consumo, que determinam problemas,
necessidades e prioridades em relação à tecnologia. Todas essas variáveis têm comportamento
dinâmico e provocam modificações nas demandas dos usuários da tecnologia. Por isso, é
fundamental que as variáveis que interferem neste processo, sejam monitoradas.” Esses
objetivos devem ser, por seu turno, colocados no quadro geral dos espaços (naturais ou
produzidos) e situados nos contextos gerais e específicos das diferentes dimensões do
desenvolvimento sustentável (ambiental, tecnológica, econômica, sociocultural e político-
institucional). O próximo passo consistirá na avaliação das conseqüências futuras de decisões
atuais e na avaliação do potencial futuro das tecnologias sobre o processo de inovação social.
(GOEDERT, PAEZ;CASTRO, 1994).
A identificação das demandas tecnológicas do Semi-Árido deve passar por etapas como as
referidas a seguir:
i. Análise do mercado de produtos, com a identificação das tecnologias mais importantes
neles contidas;
98
ii. Exame das necessidades, exigências e aspirações dos consumidores daqueles produtos;
iii. Análise do mercado de tecnologia, de acordo com os seus diferentes segmentos; e
iv. Identificação da clientela e caracterização de suas demandas, na perspectiva dos centros
de P&D (levantamento, classificação, compatibilização, agregação e estabelecimento de prioridades).
(GOEDERT; PAEZ; CASTRO, 1994).
É possível assumir que as demandas tecnológicas colocadas atualmente por agentes produtivos
do Semi-Árido estão referidas a exigências observáveis nas esferas de atividades dinâmicas e de
atividades (tradicionais ou não) ligadas à indústria e à agroindústria. No que se refere às atividades
dinâmicas, são destacáveis as demandas colocadas pelos seguintes subsetores:
Pecuária (de corte e leite);
Lavouras (de sequeiro ou irrigadas) exploradas em regime de pequena produção rural
organizada;
Lavouras empresariais, como a de produtos da horticultura e fruticultura; e
Serviços modernos.
No que se refere às demandas afetas a atividades ligadas à indústria e à agroindústria, há
demanda de tecnologias para a:
Agroindústria alimentar; e
Instalação de Parques Tecnológicos e outras formas de produção e difusão de
tecnologias.
A explicitação das demandas referidas aos dois conjuntos de atividades mencionados não
significa carência de tecnologias, pois boa parcela das inovações requeridas já se acham dominadas. O
que falta, em determinados casos, é torná-las disponíveis, em função das características dos mercados
de produtos e de tecnologia, da disponibilidade de crédito para o desenvolvimento de novas atividades,
da organização das instituições de difusão tecnológica e da criação de instrumentos de apoio aos micros
e pequenos produtores e empresários, rurais ou urbanos.
Deve-se mencionar, por fim, a falta de suporte dos governos estaduais aos trabalhos de C&T, no
conjunto dos quais se inclui a formação de profissionais bem capacitados, para que, devidamente
remunerados, possam identificar as demandas tecnológicas e produzir as inovações a elas
correspondentes.
A maioria dos Estados brasileiros não tem investido em ciência e tecnologia. Pagam mal a seus
cientistas e investem pouco na infra-estrutura laboratorial. Com exceção de São Paulo, há nos
Estados a tradição de esperar pelos investimentos públicos federais, que, por sua vez, também
são reduzidos, principalmente quando comparados, em percentagem do PIB, com os efetuados
em países desenvolvidos. (SOUSA, 1993).
99
Esta situação apresenta-se mais grave atualmente. O governo federal vem reduzindo seus já
diminutos aportes de recursos às atividades de pesquisa, geração e difusão de tecnologias. Assim, a
contribuição do setor privado, por mais amplas e efetivas que possam ser os esquemas de parceria,
tenderá a ser insuficiente para equilibrar o balanço entre demanda e oferta de informações tecnológicas.
6.3-Cadeias Produtivas, Agropolos e Clusters no Semi-Árido
Há meio século, a estrutura da economia do Semi-Árido envolvia praticamente todas as
atividades hoje conhecidas. A diferença estava afeta ao grau de desenvolvimento de algumas delas e à
sua composição estrutural. Naquela época, as atividades eram desenvolvidas com pouca integração. A
exceção ficava para as atividades do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares, em seus
desdobramentos agrícolas e industriais.
As atividades agrícolas, por si, compreendiam cultivos de milho, feijão, arroz, mandioca e cana-
de-açúcar. Também havia algumas lavouras frutícolas, exploradas em regime de sequeiro nas várzeas e
baixios (laranja, banana, manga, pinha, mamão), e um também reduzido número de produtos cultivados
em regime de irrigação (como algumas das espécies frutícolas cultivadas em regime de agricultura de
sequeiro). Além dos produtos alimentares, eram cultivados produtos que serviam de matéria-prima para
a indústria, como o algodão, o caroá, o sisal, a carnaúba, a mamona e o babaçu (em pequena escala). A
atividade pastoril estava constituída pela pecuária bovina e de pequenos animais (caprinos, ovinos,
suínos e aves).
A indústria era incipiente, sendo constituída por atividades como as seguintes: extração de sal;
industrialização da pesca, da cera de carnaúba, do óleo da oiticica e do óleo do babaçu; beneficiamento
do algodão; produção de cimento; produção de artigos de metalurgia (parafusos, molas e bronzes);
industrialização da cana-de-açúcar (para a produção de açúcar, em pequena escala, fabricação de
rapadura, mel e derivados); e indústria petrolífera. 38
As atividades produtivas em curso no Nordeste vêm sendo desenvolvidas com diferentes graus
de tecnologia, variáveis ainda de acordo com os setores que estruturem. Seu grau de desenvolvimento
também varia espacialmente, na dependência dos processos que comandaram historicamente sua
exploração e dos apoios e estímulos concedidos pelo Estado. Hoje, é possível identificar atividades de
um mesmo ramo econômico (agroindústria canavieira, por exemplo) movidas por processos técnicos
avançados em algumas áreas da Zona Litoral-Mata (principalmente na Mata Norte) ou por processos
técnicos específicos de atividades de menor produtividade, como ainda ocorre com a exploração da
cana-de-açúcar destinada à produção de rapadura, em áreas de algumas das Serras Úmidas do Nordeste.
Diferenças da mesma natureza podem ser observadas em relação a atividades conduzidas em regime de
agricultura irrigada nos domínios semi-áridos do Nordeste. Os níveis tecnológicos e de produtividade
apresentados pelas atividades frutícolas exploradas em áreas dos Pólos Agroindustriais movidos pela
irrigação (Russas e Morada Nova, em terras do Submédio Jaguaribe, no Ceará; em Petrolina-
PE/Juazeiro-BA, Assu-RN e Norte de Minas Gerais) são notavelmente distintos dos observados nas
áreas de pequena irrigação, conduzidas por iniciativas que contaram com menor aporte de capital e
tecnologia.
Este estudo tem como um de seus propósitos contribuir para a expansão das possibilidades de
desenvolvimento do Semi-Árido Nordestino. Orienta-se assim para a identificação de oportunidades de
38
Não se sabia ainda da existência de petróleo no litoral e em algumas áreas do semi-árido, que só muito recentemente
foram identificadas e estudadas pela Petrobrás.
100
investimento especificamente setoriais ou multissetoriais, que interessem a essa região. Daí a
necessidade de transpor as fronteiras das atividades organizadas por setores econômicos, adentrando as
possibilidades oferecidas por sua estruturação em torno de cadeias produtivas, agropolos e clusters.
Na linha dos estudos disponíveis sobre gestão agroindustrial, entende-se como cadeia produtiva
um segmento do negócio agrícola, que abranja as relações entre fornecedores de insumos, a fazenda, com
seus diferentes sistemas de produção, a agroindústria e a comercialização, assim como o mercado
consumidor de um determinado produto. A utilização desse conceito possibilita uma melhor compreensão
das relações entre os distintos atores que participam de uma dada cadeia produtiva. Permite a compreensão
e a análise das novas demandas do mercado consumidor, caracterizado por indivíduos ou organizações,
que apresentam necessidades comuns e interesses no consumo de um dado produto. (BATALHA, 1997).
O conceito de cadeias produtivas é mais amplo do que o representado por atividades
especificamente setoriais, como o cultivo de uma determinada lavoura (o algodoeiro), a fabricação de
um dado produto (o tecido de algodão) e a prestação de um serviço técnico (a consultoria em
planejamento) ou de lazer (o turismo). Assim, a cadeia produtiva caracteriza-se como uma sucessão de
operações de transformação dissociáveis, capazes de serem separadas e ligadas entre si por um
encadeamento técnico. É também um conjunto de relações comerciais e financeiras que estabelecem,
entre todos os estados de transformação, um fluxo de troca, entre fornecedores e clientes. É um
conjunto de ações econômicas que preside a valoração dos meios de produção e assegura a articulação
das operações. Envolve três macrossegmentos principais, como os de comercialização, industrialização
(ou produção de serviços) e produção de matérias-primas. Em síntese, a cadeia produtiva é definida a
partir da identificação de um determinado produto final. Por exemplo: a cadeia produtiva do leite, da
soja, do milho ou da carne.
Em estudo realizado pelo Banco do Nordeste, destaca-se, no tocante ao setor industrial, que a
cadeia produtiva
tem o significado de uma seqüência de etapas sucessivas pela qual passam e vão sendo
transformados os diversos materiais. Por exemplo, na cadeia do cimento, o cimento é um
produto intermediário e os blocos de concreto, lajes pré-moldadas etc., que formam o setor de
produtos de cimento, estão no estágio seguinte deste processo de transformação. O último
estágio é o da construção civil, para a qual convergem os produtos da cadeia do cimento e das
demais cadeias de produção de materiais de construção. (HAGUENAUER; PROCHNIK,
2000).
O estudo do Banco também põe em relevo que “entre cada dois mercados pode estar uma
indústria, 39
ou parte de uma indústria. A indústria do concreto, por exemplo, está toda na cadeia do
cimento. Já a produção de manilhas divide-se entre a cadeia do cimento e a da cerâmica, a produção de
calçados distribui-se entre calçados de plástico, borracha, couro e/ou uma mistura dos anteriores. Em
casos como estes dois últimos, a existência de dois ou mais processos produtivos, empregando
matérias-primas substancialmente diferentes, na produção de um produto destinado a um mesmo uso
provoca a convergência de duas cadeias produtivas em um mesmo mercado.” O trabalho do Banco do
Nordeste destaca ainda que a vantagem do conceito explicitado é o de permitir a correspondência entre
indústrias e cadeias produtivas.
39
O estudo recomenda, como manda a boa teoria, que não se confunda indústria com fábrica. “Indústria é um conjunto de
estabelecimentos produtivos que produz o mesmo bem ou bens similares entre si. Os estabelecimentos, portanto, competem
entre si.” (HAGUENAUER; PROCHNIK, 2000).
101
Produtos substitutos, fabricados com tecnologias diferentes, são originados de indústrias
diversas. No âmbito da análise econômica das cadeias, esta definição também é vantajosa. Para
fins de análise de investimento, indústrias concorrentes têm requisitos de escala, tecnologia e
de capital completamente diversos. Também diferem os serviços requeridos, a qualificação da
mão-de-obra e as formas de interação com fornecedores e consumidores. (HAGUENAUER;
PROCHNIK, 2000).
Para estudar as cadeias produtivas do Nordeste, o estudo do Banco propôs uma tipologia para as
formas de cooperação dessas cadeias, sintetizada em redes de firmas, como as seguintes:
Redes de subcontratação tradicional. Compreendem as redes relacionadas às
indústrias tradicionais e produtos complexos, como os têxteis, calçados, móveis, etc.;
Redes de montagem modular. Abrangem as redes de produtos de produção em massa,
com arquitetura modular de componentes e subsistemas, que refletem alta complexidade de
tecnologias. Nela estão incluídos produtos como automóveis e eletrodomésticos;
Redes de produtos complexos. Correspondem as redes de empresas voltadas para a
produção de bens de capital de custo elevado, intensivos em tecnologia de engenharia e produzidos em
lotes muito pequenos ou unitários. Nesta categoria estão incluídos os sistemas de controle de tráfego
aéreo, motores de aviões e sistemas de automação bancária; e
Redes de base tecnológica. São integradas por produtos intensivos em gastos de
pesquisa e desenvolvimento, ou seja, tecnologia, mas de fabricação relativamente mais simples,
encontrados nas indústrias de optoeletrônica, biotecnologia, novos materiais e software.
((HAGUENAUER; PROCHNIK, 2000).
Tomando por base a metodologia apresentada no estudo referido e na Matriz de Insumo-
Produto do Nordeste, divulgada em 1992, foram identificadas 10 cadeias produtivas no Nordeste, assim
especificadas:
i. Construção civil;
ii. Agroindustrial;
iii. Petroquímica;
iv. Pecuária, abate e laticínio;
v. Têxtil, vestuário e calçados;
vi. Grãos, óleos e frutas;
vii. Eletroeletrônica;
viii. Química;
ix. Metal-mecânica; e
x. Papel e gráfica.
102
O estudo chama atenção para o fato de que, precisamente, apenas duas das 10 cadeias listadas
podem ser caracterizadas como cadeias produtivas, lato sensu. As demais estariam na categoria de
complexos industriais, pois reúnem conjuntos de cadeias interdependentes. Para efeito do presente
estudo, mantém-se a denominação de cadeias produtivas para os dez conjuntos referidos. Na realidade,
esta opção também é adotada no estudo do Banco do Nordeste, para evitar a análise do conceito de
indústria implícito em cada atividade.
O peso de cada uma dessas cadeias é calculado, naquele estudo, a partir de variáveis como valor
adicionado, conforme especificado na TABELA 14 adiante.
TABELA 14
PARTICIPAÇÃO DO NORDESTE NA ECONOMIA NACIONAL, EM 1992, SEGUNDO AS CADEIAS PRODUTIVAS
CADEIAS PRODUTIVAS VALOR ADICIONADO
(NORDESTE/BRASIL – %)
De Base Agropecuária (Três Cadeias Produtivas) 22,6
Construção Civil 21,1
Têxtil e Calçados 15,2
Petroquímica 13,1
Papel e Gráfica 8,3
Química 7,9
Eletroeletrônica 6,5
Metal-Mecânica 2,3
TOTAL 15,6
FONTE: Haguenauer e Prochnik (2000).
Das 10 cadeias produtivas especificadas, têm a ver de forma mais específica com economia do
Nordeste Semi-Árido as de base agropecuária (agroindustrial; pecuária, abate e laticínio; e grãos, óleos
e frutas) e a de têxtil, vestuário e calçados. Em conjunto, elas contribuem com 37,8% do valor
adicionado das mesmas cadeias referidas ao Brasil. Já é um peso razoável, que explica, de alguma
forma, o dinamismo apresentado pela economia nordestina, mesmo diante dos problemas observados
nos anos das décadas de 1980 e 1990, quando houve desaceleração em alguns complexos
agroindustriais brasileiros. Essa desaceleração foi comandada pelas filiais de empresas globais, que
entraram na América Latina, “sobretudo, para desnacionalizar o agribusiness, os bancos, as grandes
cadeias comerciais e os serviços de utilidade pública, e não para promover a industrialização e o
crescimento.” (TAVARES, 2002).
As particularidades do Nordeste, no contexto das diferentes regiões brasileiras, contribuíram
para que a crise que afetou mais fortemente o setor industrial brasileiro, v. g., os segmentos produtores
de bens de capital e bens de consumo duráveis, atingisse menos intensamente sua economia. É
provável que as cadeias produtivas de base agropecuária do Nordeste tenham sofrido menos aqueles
impactos, em virtude de os produtos de sua agroindústria e de sua fruticultura terem tido como destino
mais específico o mercado externo. (ARAÚJO, 2000a).
A articulação setorial das atividades que integram as cadeias produtivas com maior presença no
Semi-Árido foi possibilitada pelo maior grau de exigências tecnológicas dos seus componentes. Essa
integração setorial tem desdobramentos espaciais, como os visualizáveis no desenvolvimento das
atividades que estão sendo exploradas no interior dos Pólos Agroindustriais mais dinâmicos. É o caso
dos Pólos Agroindustriais que estão sendo trabalhados pelo Banco do Nordeste, com ênfase particular
103
para os instalados e apoiados em áreas semi-áridas da Região, a exemplo dos seguintes: Uruçuí-
Gurguéia (no Piauí), Baixo Jaguaribe (no Ceará), Assu-Mossoró (no Rio Grande do Norte), Alto
Piranhas (na Paraíba), Petrolina-Juazeiro (em terras de Pernambuco e Bahia, respectivamente) e Norte
de Minas (em Minas Gerais). (ACARINI, 2002).
O atendimento de uma ou mais atividades, associadas ou não a uma cadeia produtiva, em um
determinado espaço, no interior do qual se articulam produtores, produtos, processos e técnicas,
também pode ser realizado no contexto do que está sendo denominado de agropolo. Esse conceito está
sendo desenvolvido pelo CNPq, ao abrigo das iniciativas realizadas pelo Projeto de Implantação de
Agropolos, conduzido por aquela instituição, em parceria com a Associação Brasileira das Instituições
de Pesquisa Tecnológica (ABIPTI), e a colaboração de várias instituições públicas e organizações
privadas. Como resultado das iniciativas do Projeto Agropolos, vários agropolos foram organizados
no Brasil, em praticamente todas as regiões brasileiras. No Nordeste, as primeiras experiências tiveram
início na Paraíba – com o Projeto do Agropolo do Piranhas, no Sertão Paraibano – e no Ceará – com
a previsão de instalação de agropolos nas regiões do Baixo Acaraú, Baixo Jaguaribe, Cariri, Médio
Jaguaribe, Ibiapaba e Metropolitana de Fortaleza, envolvendo 64 municípios. (VIEIRA, 1999).
Novas formas de abordagem agregada para várias atividades econômicas, de interesse para a
Região Semi-Árida, passaram a ser realizadas no Nordeste, no contexto das transformações econômicas
ocorridas nos últimos anos, como as referidas à concepção dos clusters. Cluster é um “um grupo de
coisas ou atividades semelhantes que se desenvolvem em conjunto”. Esse conceito tem, assim, uma
“conotação de junção, união, agregação, integração.” Em termos econômicos, os clusters podem ser
entendidos, de forma simplificada, como “aglomerados de atividades econômicas afins” ou “núcleos
integrados de competitividade”. Numa perspectiva mais abrangente, um Cluster Econômico refere-se a
um agrupamento de empresas líderes, que comercializam produtos e ou serviços competitivos
em mercados estratégicos, e que são abastecidas por uma rede de fornecedores de insumos e
serviços. Empresas e fornecedores, por sua vez, são apoiados por instituições que oferecem
recursos humanos capacitados, recursos financeiros, tecnologia e infra-estrutura física.
(BNDES, 1997).
Essa concepção foi detalhada em encontros realizados em Salvador (outubro de 1996),
Fortaleza (outubro de 1996) e Recife (janeiro de 1997), a partir dos quais foram produzidas as bases
para a formulação de uma estratégia de desenvolvimento competitivo da economia nordestina,
lastreada inclusive pela atração de investimentos externos. Daí resultou a montagem de um projeto de
desenvolvimento regional, denominado Iniciativa pelo Nordeste. Por suas características, a Iniciativa
foi considerada um desdobramento operacional do Projeto Áridas. (BNDES, 1997.) 40
O primeiro estudo realizado pelas instituições integrantes da Iniciativa pelo Nordeste, em
caráter preliminar, identificou 14 atividades com características promissoras de desenvolvimento
competitivo. Dentre elas, foram escolhidas como mais promissoras as atividades relacionadas à
produção de grãos, à fruticultura e ao turismo, em virtude de sua capacidade de competir no mercado
internacional. A escolha desses três clusters foi feita também por corresponderem ao interesse
simultâneo do maior número de estados do Nordeste. As demais atividades seriam consideradas em
etapa posterior. (BNDES, 1997.)
40
A “Iniciativa pelo Nordeste” não chegou a se concretizar. De positivo, porém, ficaram as discussões e os documentos
produzidos em torno do assunto.
104
Daqueles três conjuntos de atividades, apenas o cluster de grãos não apresenta maior interesse
para o Semi-Árido. As áreas vocacionadas para a produção de grãos no Nordeste são os Cerrados, em
áreas da Bahia, Piauí e Maranhão.
A passagem de uma atividade explorada de forma independente, setorial, para as atividades
desenvolvidas no contexto de uma cadeia produtiva, de um agropolo ou de um cluster envolve um
amplo rol de relações e exigências setoriais e espaciais. Essas exigências abrangem novas e mais
complexas tecnologias – de produto e de processo de organização –, assim como a mobilização de
doses crescentemente elevadas de capital, para que possam ser rentáveis. Envolvem por isso relações
de propriedade do capital distintas das prevalecentes em economias tradicionais e, conseqüentemente,
de baixa produtividade, como as vigentes no complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares.
105
7-A EMERGÊNCIA DE NOVOS ESPAÇOS SUB-REGIONAIS:
POTENCIALIDADES E RESTRIÇÕES
A Região Semi-Árida do FNE, como se viu no capítulo 3, está integrada por porções
territoriais dos Estados do Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe,
Bahia e Minas Gerais (no que aqui se chama de Áreas Mineira do FNE). Trabalhou-se no capítulo 3
para se chegar à delimitação mais acabada do Nordeste Semi-Árido oficial. Trata-se agora de indicar
as diferenças internas mais específicas da Região Semi-Árida do FNE.
Num segundo momento, são mostrados os traços principais das redes logísticas e complexos
territoriais identificáveis na hinterlândia semi-árida do Nordeste. Ficam assim configuradas as bases
para o planejamento territorial dos espaços semi-áridos dessa Grande Região.
7.1-Recuperação das Diferenças Internas do Semi-árido
A Região Semi-Árida do Nordeste está longe de ser um conjunto homogêneo, tanto do ponto de
vista ambiental, como geoeconômico. Apesar da dominância das condições climáticas de semi-aridez,
diversos fatores naturais contribuem para diferenciar o espaço regional. Variações na altitude podem
explicar a ocorrência de brejos e serras úmidas, onde as estiagens são amenizadas pelas chuvas de
relevo. Vales fluviais, formados por rios perenizados e semiperenizados, destacam-se na paisagem pela
presença de vegetação e pelos cultivos que ocupam as terras de várzea. Distintas condições de
topografia e de solos podem resultar em diferenciações notáveis na cobertura vegetal, fazendo variar a
densidade e a diversidade de espécies.
Do ponto de vista geoeconômico, aquilo que poderia ser descrito genericamente como o
território do complexo gado-algodão-alimentos sofreu radicais transformações nas últimas décadas, em
grande parte devido ao processo de divisão territorial do trabalho associado ao crescimento e expansão
da rede de cidades no Semi-Árido. É importante frisar que ainda não é possível descrever o processo
ora em curso na região como o de uma urbanização no sentido pleno do termo, que significa um pouco
mais do que a aglomeração de população em núcleos urbanos, mas principalmente a consolidação de
uma estrutura produtiva urbano-industrial, que passa a comandar a dinâmica econômica regional.
Do ponto de vista das atividades dinâmicas é importante reconhecer o papel da irrigação no
Nordeste na transformação do Semi-Árido. Não apenas por contribuir para vencer as limitações
climáticas, como ocorreu na fase inicial de desenvolvimento dessa atividade na Região, durante a assim
chamada fase hidráulica. Mas principalmente devido à sua possibilidade de permitir a integração das
atividades agrícolas com diversos segmentos urbanos, tanto a montante como a jusante da cadeia
produtiva. Não há como discordar que, nessa porção do seu território, “o futuro do Nordeste depende,
basicamente, da criação de uma nova, dinâmica e talvez única frente de expansão econômica,
alicerçada em produtos cultivados em áreas irrigadas.” (CARVALHO, 1990).
Apesar do avanço da irrigação nos vales úmidos e da conquista dos cerrados nas regiões do
Além São Francisco (oeste da Bahia) e sul do Piauí pela soja, ainda é prematuro afirmar que houve
uma efetiva integração agroindustrial que responda diretamente aos estímulos do segmento urbano-
industrial do complexo. Isto porque não se formou uma base produtora de bens intermediários capaz de
endogeneizar os impulsos dinâmicos provenientes da modernização e expansão da agricultura e
106
pecuária regionais. Boa parte desses impulsos é transferida para fora do Semi-Árido, pela inexistência
de um setor de produção de bens de capital capaz de dar sustentação à expansão da agropecuária
regional.
Em um de seus últimos trabalhos, a Sudene 41
dividiu o Nordeste em seis Áreas Estratégicas
de Desenvolvimento (FIGURA 11), assim denominadas:
i. Arco Litorâneo (compreende quatro subáreas: Regiões Metropolitanas; Outras Capitais
Litorâneas; Zona da Mata; e Restante do Litoral);
ii. Pré-Amazônia;
iii. Ribeira do Parnaíba (envolve Teresina e o Restante da Ribeira do Parnaíba);
iv. Semi-Árido;
v. Ribeira do São Francisco (abrange Petrolina-Juazeiro e o Restante da Ribeira do São
Francisco); e
vi. Cerrados. (ALBUQUERQUE, 2000a).
A divisão adotada pela Sudene incorpora o espírito das orientações estabelecidas no Estudo dos
Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento-ENIDs. De particular, a divisão regional
mencionada apresenta uma distinção importante, qual seja a de manter o Semi-Árido como uma das
Áreas Estratégicas prioritárias.
Como se vê na FIGURA 11, a Área Estratégica do Semi-Árido está formada por duas
manchas: a do Sertão Norte e a do Sertão Sul. É necessário notar que a Região Semi-Árida do FNE,
adotada neste estudo como o espaço semi-árido oficial, constitui, conforme descrito no capítulo 3, um
espaço contínuo, no interior do qual está incluído o Vale do São Francisco, batizado no estudo da
Sudene como Ribeira do São Francisco. Esclareça-se, ainda, que algumas áreas do Agreste nordestino
– zona de transição entre as condições ecológicas e sociais vigentes na Zona da Mata e o Sertão –
foram incluídas na Área Estratégica do Semi-Árido, tal como delimitada no Estudo da Sudene. Ao
proceder assim, a Sudene rompeu com o principal critério de inclusão de municípios na Região Semi-
Árida do FNE. Pela lei que instituiu o FNE, só seriam incluídos na Região Semi-Árida os municípios
com precipitação pluviométrica anual inferior a 800 mm.
Nessas condições, o Nordeste Semi-Árido passa doravante a ser desagregado em três grandes
áreas: o Sertão Norte, o Sertão Sul e a Ribeira do São Francisco, como se vê na FIGURA 11.
A diferenciação interna da Região Semi-Árida do FNE pode ser claramente percebida pelos
indicadores demográficos expostos na TABELA 15. É flagrante que o critério adotado para a
delimitação da Região, isto é municípios com precipitações médias anuais iguais ou inferiores a 800
mm, abrange diferentes paisagens naturais e distintos espaços geoeconômicos.
41
Antes de ser extinta, em maio de 2001.
107
BA
PI
MA
CE
MG
PE
PB
RN
AL
SE
Áreas Estratégicas
Pré-Amazônia
Ribeira do ParnaíbaArco Litorâneo
Regiões Metropolitanas
Agreste
Sertão
Ribeira do São Francisco
Cerrados
Rios Principais
Limite da Região Semi-Ár ida do FNE
Limites Estaduais
N
Nordeste
Áreas Estratégicas e Região
Semi-Árida do FNE - 2002
0 500 km
Fonte: Seg un do classificação de Rob erto Ca va lca nti
FIGURA 11- Nordeste: Áreas Estratégicas da Sudene e Região Semi-Árida do FNE
FONTE: Adaptado de Albuquerque (2000a).
108
O Sertão Norte e o Sertão Sul apresentam características como as originalmente propostas por
Mello (1978). Para Andrade (1984) Manoel Correia de Andrade e Silva e Andrade Lima (1982) o
Sertão Norte compreende partes dos territórios de Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará,
onde predominaram por muito tempo as atividades do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares. O
Sertão Sul é extenso e diversificado, em relação aos recursos e condições naturais, no que se refere às
combinações de atividades econômicas ali realizadas ou no que toca aos domicílios das populações que o
habitam. O Sertão Norte é mais denso e mais urbano que o Sertão Sul. A questão do abastecimento de
água, seja para irrigação, seja para abastecimento humano, atinge dimensões distintas nessas duas
porções do espaço sertanejo, sendo evidente que o Sertão Norte tende ao aguçamento mais breve dos
conflitos de uso sobre os recursos hídricos.
A Ribeira do São Francisco, que tradicionalmente foi uma área de pecuária extensiva, está
rapidamente se modificando pela expansão da grande irrigação, principalmente nos trechos médio e
submédio da bacia hidrográfica são-franciscana. A questão do conflito de uso da água seja para
irrigação, seja para transporte, seja para geração de energia, já é constatada em várias vários pontos do
Vale.
O Sertão Sul e o Sertão Norte formam um verdadeiro “paredão” entre os territórios do Litoral e
Agreste e os dos espaços mais interiores do Nordeste, integrado por partes da Bahia, Piauí e Maranhão.
Esse “paredão” vai do sudeste da Bahia até o “saliente nordestino”, ou seja, a parte mais setentrional da
Região, situada na porção mais extrema do litoral do Rio Grande do Norte.
Essa configuração espacial dos Sertões do Nordeste, com a crise permanente a que vêm sendo
submetidas as atividades econômicas ali desenvolvidas, sugere e, até mesmo, reclama, enfaticamente, que
se trate de reorganizar a economia sertaneja, em novas bases conceituais. Pela natureza das crises
conhecidas e em função do seu agravamento progressivo, é fundamental tratar-se de quebrar a (aparente)
homogeneidade que as secas parecem conferir às áreas semi-áridas do Nordeste. Irrigação, agroindústria e
atividades não-agrícolas, em novas combinações, constituem parte do caminho a ser seguido, segundo o
que puder ser orientado pelo planejamento.
7.2-Redes Logísticas e Complexos Territoriais
A existência de dois Sertões – o do Norte e o do Sul –, cortados pela Ribeira do São Francisco,
não é, em si, uma construção inovadora. Desde os primórdios da colonização, o processo de
povoamento do Nordeste Semi-árido realizou-se através de duas correntes de avanço da pecuária,
conhecidos como Sertões de Dentro e Sertões de Fora, sendo o São Francisco, a principal via de
penetração e circulação para os Sertões de Dentro.
O “Velho Chico” desempenhou, e ainda desempenha, um papel decisivo na estruturação do
espaço Semi-Árido do Nordeste. Entretanto, esse papel foi se modificando, no decorrer do tempo, de
principal elemento de integração dos Sertões, entre si e ao restante da economia nacional, em fator de
diferenciação e divisão do território entre os grandes conjuntos que compõem a Região Semi-árida nos
dias atuais.
Essa nova realidade exige que se coloque a dimensão logística do São Francisco em um novo
patamar, não apenas no que diz respeito ao seu papel de eixo de navegação, gerador de energia
hidrelétrica ou fonte de recursos hídricos para irrigação e abastecimento humano. Alem de todas essas
funções, a Ribeira do São Francisco, enquanto área estratégica, tem um papel decisivo na integração
territorial dos Sertões.
109
Para compreender esse papel, é necessário que seja reconstruída uma nova concepção sobre a
dinâmica espacial do Nordeste, em seu conjunto, e do Semi-Árido em particular. Essa concepção
começou a ser delineada no já referido documento da Sudene, no qual estão propostas seis Áreas
Estratégicas de Desenvolvimento, segundo Albuquerque (2000a), e teve seguimento em estudo do
IPEA/IBGE/NESUR-Unicamp, no qual se procurou descrever e analisar a rede urbana brasileira e os
sistemas urbano-regionais que a conformam. (IPEA, 199)|. Nesses documentos, estão evidenciados
tanto o papel estruturante que desempenham as Metrópoles Nacionais de Salvador, Recife e Fortaleza
sobre o espaço nordestino como a emergência de novas aglomerações urbanas e cidades médias, como
Petrolina-Juazeiro, Teresina-Timon, Mossoró e Vitória da Conquista, dentre outras, que exercem um
forte papel polarizador sobre o Semi-Árido.
Esses centros compõem um novo mapa regional, onde as redes de energia, transportes e
telecomunicações desempenham um papel decisivo na diferenciação dos lugares e em sua capacidade
de atrair investimentos. No entanto, essa é uma afirmativa que é válida para qualquer estrutura
produtiva na economia globalizada. No Semi-Árido, é necessário que se agregue mais uma rede
decisiva, ainda em fase inicial de implantação, que é a rede de adutoras e canais, que garantem a
oferta de recursos hídricos durante todo o ano.
Na Ribeira do São Francisco foi onde a rede hídrica manifestou-se inicialmente importante,
tendo sido ali responsável pela transformação do trecho submédio do vale em um complexo territorial
de dimensões nacionais, capaz de capturar investimentos privados no mercado doméstico de capitais. A
categoria de complexo territorial pressupõe uma estrutura produtiva capaz de condensar os impulsos
dinâmicos tanto de sua face urbana, como rural, garantindo sua conexão permanente com os fluxos de
capitais, mercadorias e informações.
A noção de que o desenvolvimento sustentável do Semi-árido só será possível por intermédio
de uma rede hídrica capaz de vencer as limitações naturais de oferta de água tendeu a generalizar-se a
partir de então. O Estado do Ceará, seguido pelos Estados do Rio Grande do Norte e da Paraíba, está
buscando garantir a gestão integrada de seus recursos hídricos, por meio da construção de redes de
canais e adutoras que buscam estabilizar a oferta de água para os centros urbanos e para a agricultura
irrigada.
A definição das Áreas Estratégicas de Desenvolvimento para o Nordeste, imaginada pela
Sudene, principalmente no que diz respeito ao Semi-Árido, pressupõe uma nova concepção logística
que inclui não somente a consolidação das redes estruturantes do espaço − como as de transporte,
energia e telecomunicações −, mas principalmente a de um sistema capaz de garantir água às cidades,
que no decorrer das últimas décadas passaram a se constituir em focos de transformação da economia
sertaneja. Não se pode, por isso, negligenciar medidas de gestão dos recursos hídricos e de solos que
garantam a manutenção da qualidade e do volume das águas disponíveis.
Nesse contexto, a Bacia do São Francisco, bem como a do Parnaíba, podem desempenhar uma
nova função na estruturação do espaço regional, na medida em que sediam complexos territoriais
capazes de estender vetores de transformação e integração entre os diferentes Sertões, aumentando a
densidade das redes e ocupando vazios logísticos, como os que ocorrem no Sertão Meridional.
O desenho de uma nova topologia espacial ainda está em elaboração. Mas é flagrante a
percepção de que as atividades dinâmicas em desenvolvimento nos Vales do Jaguaribe, Piranhas-Açu e
Acaraú, assim como nas áreas de Cerrados do Além São Francisco, apresentam em comum uma nova
relação cidade-campo e entre as próprias cidades, articulada em eixos, cujo dinamismo presente e
110
futuro vai depender também da integração hídrica do Semi-Árido. O documento da Sudene propõe,
neste sentido, a definição de Eixos de Integração e de Inserção, dentre os quais cabe destacar, por
seus impactos sobre o Semi-Árido, os seguintes: Eixo Longitudinal Central, Eixo Longitudinal
Ocidental, Eixo Transversal Central e Eixo Transversal Meridional. Esses eixos estão assim
caracterizados:
i. O Eixo Longitudinal Central compreende a navegação no Rio São Francisco (entre
Pirapora-MG e Juazeiro-Petrolina); a linha ferroviária que, provindo de Belo Horizonte, interliga
Montes Claros a Salvador e Juazeiro-Petrolina e, através da futura Ferrovia Transnordestina, a
Salgueiro-Crato-Juazeiro do Norte e Fortaleza; e o eixo rodoviário constituído pela BR-135 (de Montes
Claros a Barreiras, Picos e, através da BR-020, Fortaleza). O Eixo avança, do sul para o norte, pelas
Áreas Estratégicas Ribeira do São Francisco e Semi-Árido, demandando o Arco Litorâneo (Fortaleza).
ii. O Eixo Longitudinal Ocidental é constituído, principalmente, pelas BR-020, 135 e
316, articulando (a partir de Brasília) Barreiras-Teresina e São Luís (em direção a Belém); e pelo rio
Parnaíba (Santa Filomena-Floriano-Teresina). Esse Eixo serve às Áreas Estratégicas dos Cerrados,
Semi-Árido e Pré-Amazônia, buscando, a partir de Teresina, o litoral, em São Luís e Fortaleza.
iii. O Eixo Transversal Central está constituído por uma trama de rodovias federais que
articulam Fortaleza (BR-020), Natal (BR-226, 427 e 230), João Pessoa (BR-230), Recife (BR-232 e
316) e Maceió (BR-316) a Picos e, através da BR-230, a Carolina (a BR-230 é, a partir daí, conhecida
como a Rodovia Transamazônica). Esse Eixo interliga a porção oriental do Arco Litorâneo ao Semi-
Árido e aos Cerrados centrais.
iv. O Eixo Transversal Meridional é formado pela BR-242, que interliga Salvador a
Barreiras, demandando o Centro-Oeste. O Eixo serve de conexão entre o trecho meridional do Arco
Litorâneo, polarizado por Salvador, e as Áreas Estratégicas do Semi-Árido (porção meridional),
Ribeira do São Francisco e Cerrados (na Bahia). (ALBUQUERQUE, 2000a).
Dadas as características da divisão regional do Semi-Árido em Sertão Norte e Sertão Sul,
assumem especial importância os Eixos Longitudinais, por permitirem a conexão e estruturação das
distintas porções do espaço sertanejo. Mais que isto, é evidente que o Eixo Longitudinal Central, cujo
arcabouço central repousa sobre o Vale do São Francisco, tem papel decisivo na futura configuração
espacial do Nordeste Semi-Árido.
111
8-ESTRATÉGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO SEMI-ÁRIDO
A formulação de estratégias de desenvolvimento para o Nordeste requer destaques específicos
para atividades econômicas realizadas tanto em áreas rurais como urbanas ou rurbanas. As estratégias
propostas estão, fundamentalmente, organizadas no contexto da análise e da avaliação de projetos de
investimentos, cuja sustentabilidade terá de ser buscada em ambiente pautado pela competitividade
global. Para as condições específicas do Semi-Árido não basta a busca de projetos que garantam o
crescimento econômico. Também é fundamental que as ações estruturadas para aquele espaço, por
diferentes setores (público, privado e não-governamental) sejam pautadas por determinantes que
assegurem a inclusão social. Essa preocupação não é meramente acessória ou complementar. Os
estudos empíricos até aqui realizados, dentro e fora do País, mostram que não há uma correlação geral
e sistemática entre crescimento econômico e distribuição de renda. Ou seja, é necessário combinar o
econômico e o social, para que as populações pobres ou carentes possam ter acesso aos benefícios das
políticas explícitas de desenvolvimento social. (HADDAD, 1994).
Ademais, as estratégias de desenvolvimento do Semi-Árido Nordestino devem estar articuladas
a direcionamentos de política econômica (setoriais e espaciais) estreitamente articulados às estratégias
concebidas para o desenvolvimento do Nordeste. Assim caracterizadas, as estratégias para o Semi-
Árido deverão estar estruturadas de forma a poderem promover e garantir o crescimento em contexto
de justiça social. Precisarão, da mesma forma que o Nordeste em seu conjunto, estar orientadas por
determinantes que estruturem meios para vencer o desafio da competitividade. (ALBUQUERQUE,
2000a)Considera-se aqui que a competitividade e a inclusão social só deixarão de atuar como
elementos contraditórios do processo de desenvolvimento, quando este é concebido e organizado sobre
uma base adequada de inovações, tanto de produtos técnicos como de processos de organização.
As estratégias para o Semi-Árido precisam ter um duplo desdobramento: o de estratégia de
transformação/desenvolvimento e o de estratégia de sobrevivência, tal como pensado e trabalhado
pelo criador e primeiro presidente do Banco do Nordeste, Rômulo Barreto Almeida. (ALMEIDA,
1953; ALMEIDA, 1985a; ALMEIDA, 1985b).
A opção estratégica resultante – com as adaptações políticas, sociais e ambientais necessárias 42
– consistirá, como já pensado em relação ao Nordeste, por Albuquerque & Maia Gomes, em adotar
uma inserção diferenciada da economia do Semi-Árido nas economias do Nordeste, brasileira e
internacional. Do mesmo modo, há que introduzir o Semi-Árido, de forma ativa e dinâmica, na
educação, nos serviços modernos, no comércio e nos investimentos em projetos estruturantes (como o
Projeto de Transposição de Águas do São Francisco para o Nordeste Setentrional).
(ALBUQUERQUE, 1996).
As particularidades das estratégias propostas e de sua opção principal serão mais bem
compreendidas se seguidas de um breve sumário da estratégia de desenvolvimento formulada por Celso
Furtado, no corpo da estratégia do GTDN, para a mesma Região Semi-Árida, complementadas por
estratégias específicas de desenvolvimento sustentável para determinados espaços do mesmo Semi-
Árido Nordestino, como o Seridó do Rio Grande do Norte.
42
Que não adiram a ferro e fogo à chamada “integração competitiva”, que tem poucos espaços nos recantos da hinterlândia
semi-árida, restritos estes aos negócios de base empresarial.
112
Assim, descrevem-se neste capítulo elementos como os seguintes:
i. Repasse das Estratégias Postas em Prática;
ii. Alternativas de Desenvolvimento;
iii. Estratégias de Sobrevivência e Desenvolvimento; e
iv. Financiamento do Desenvolvimento do Semi-Árido.
8.1-REPASSE DAS ESTRATÉGIAS POSTAS EM PRÁTICA
São variadas as percepções e respectivas alternativas de desenvolvimento para o Nordeste
Semi-Árido. Quase todas consideram que as soluções para os seus problemas passam pelo
enfrentamento da questão da variabilidade climática. De fato, essa questão esteve presente durante a
chamada fase hidráulica, vigente até o final dos anos de 1950, quando o aumento da oferta de água
constituiu o elemento central das propostas de solução.
Descrevem-se a seguir algumas das estratégias concebidas e postas em prática em relação ao
Nordeste Semi-Árido:
i. A Estratégia do GTDN;
ii. Convivência com a Semi-Aridez;
iii. Projeto Áridas; e
iv. Plano de Desenvolvimento do Seridó do Rio Grande do Norte.
8.1.1-A Estratégia do GTDN
A busca de solução para os problemas do Semi-Árido continua sendo considerada crucial ao
desenvolvimento do Nordeste. Segundo a concepção do GTDN, o problema das secas poderia ser
equacionado – dada a escassa base de recursos naturais do Semi-Árido, diante da população que nele
residia – pelo aumento da produtividade na agropecuária e pela abertura de frentes de povoamento no
Estado do Maranhão e/ou no oeste da Bahia.
Melhor elaborada do que as concepções anteriores, dada a específica visão de que dispunha seu
autor sobre os problemas do Brasil e do Nordeste, a construção de Celso Furtado, no GTDN,
considerava que os problemas do Semi-Árido Nordestino seriam, efetivamente, solucionados mediante
a reorganização de sua economia. O pressuposto básico dessa reestruturação econômica consistia em
aumentar a produtividade das atividades agropecuárias ali praticadas ou a serem introduzidas, como as
da irrigação, para liberar a mão-de-obra rural. Reorganizada a economia do Semi-Árido, seria possível
reduzir a pressão populacional sobre os escassos recursos naturais disponíveis (especialmente os de
solo e água), dois dos problemas centrais desse semi-árido de particularíssimas características.
A proposta do GTDN constituiu um marco importante, não porque fosse extraordinariamente
inovadora em relação ao Semi-Árido, mas porque colocava a região e o Nordeste no contexto de uma
113
revolucionária concepção de desenvolvimento regional. Para Celso Furtado, os problemas do Semi-
Árido Nordestino deveriam ser solucionados numa perspectiva positiva. Neste sentido, deveriam ser,
pautados pelas possibilidades do desenvolvimento econômico, como era denominado o rearranjo dos
recursos disponíveis, vis-à-vis os problemas enfrentados pela população de um determinado espaço
natural. O diagnóstico de Celso Furtado considerava que, além de fenômeno climático, a seca
representava uma crise de produção, que atingia, periodicamente, a economia nordestina. Com esse
diagnóstico, Furtado teve a capacidade de perceber – o que hoje parece óbvio – que a agricultura de
subsistência do Semi-Árido constituía o elo mais fraco da cadeia produtiva regional.
Nas palavras de Furtado:
Como crise de produção, a seca é muito mais grave do que a crise típica da economia
capitalista. Esta última decorre do colapso da demanda efetiva, e por isso mesmo sua carga
tende a se distribuir por todo o sistema econômico. No caso da seca, o impacto concentra-se no
segmento mais frágil do sistema: a agricultura de subsistência. (BRASIL, 1959).
Esta percepção permite resgatar o sentido que os analistas do desenvolvimento econômico davam à
“sustentabilidade” na década dos anos de 1950. Naquele momento, consoante as concepções de Rostow,
admitia-se que a “decolagem” para o desenvolvimento consistia na capacidade de romper com o círculo
vicioso de uma economia, cuja dinâmica se dava através de surtos esporádicos de crescimento, e de atingir
o círculo virtuoso da industrialização auto-sustentada, no qual a capacidade de acumulação seria
endogeneizada por intermédio da consolidação de uma indústria pesada, capaz de garantir internamente
sua reprodução ampliada. (ROSTOW, 1963).43
A agricultura, segundo essa lógica, teria obrigatoriamente que passar por transformações que a
capacitassem a suprir o setor moderno da economia – no caso, a indústria e os serviços urbanos – com
grande quantidade de alimentos, amplos mercados e um razoável volume de fundos financeiros. A
“sustentabilidade”, segundo a teoria clássica do desenvolvimento, estaria expressa pela expansão de um
setor “moderno”, vis-à-vis o “tradicional”, graças à crescente participação das poupanças voluntárias na
renda nacional. Em outras palavras, “sustentabilidade” era sinônimo de “revolução industrial”. (LEWIS,
1963).
Celso Furtado seguiu essa concepção no GTDN e, posteriormente, na Sudene. De acordo com essa
visão original de “sustentabilidade”, o único caminho para elevar a produtividade da economia da região
semi-árida consistia em “integrar o mais possível, no mercado, a unidade produtiva típica” da Região.
Integrar ao mercado, era a questão. Diante do quadro de pobreza em que estão, hoje, imersos não menos
de sete milhões de pessoas no Semi-Árido, a integração da unidade produtiva típica da região ao
mercado talvez já não constitua uma proposta tão inovadora. Hoje, é preciso saber, inclusive, se essa
integração é compatível com as propostas de elevação, no longo prazo, da sustentabilidade da economia do
Semi-Árido Nordestino. Aceita essa premissa, a sustentabilidade poderá ser entendida como a gradativa
redução da vulnerabilidade da economia do Semi-Árido às periódicas crises de produção resultantes da
variabilidade das condições climáticas.
O próximo passo consistiria em definir os limites reais da sustentabilidade, não apenas no que diz
respeito à relação histórica entre população e base de recursos naturais, como às dimensões geográficas
dos locais onde a sustentabilidade pode ser materializada. Este é o cerne da questão do Semi-Árido. Na
seqüência, haveria ainda que verificar os níveis de sustentabilidade das atividades realizadas na região. O
43
Os conceitos sobre sustentabilidade aqui apresentados, tomando por base o trabalho do GTDN, seguem a linha dos
desenvolvimentos realizados por Carvalho e Mattos (1994).
114
primeiro nível refere-se ao horizonte histórico, considerado como “um processo de transformação no qual
a exploração de recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a
mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às
necessidades e aspirações humanas”. (COMISSÂO MUNDIAL..., 1991). O segundo nível está
relacionado às dimensões geográficas. Nelas, a sustentabilidade pode ser expressa como uma determinada
divisão territorial do trabalho, na qual as parcelas que compõem a estrutura produtiva nacional podem –
por meio do elementar mecanismo da troca – atingir níveis mais racionais de uso dos recursos naturais e
da força de trabalho. Neste sentido, a integração econômica corresponde a uma das formas mais adequadas
para reduzir a pressão (antrópica) sobre a base de recursos naturais.
8.1.2-Convivência com a semi-aridez
Não há uma estratégia acabada de convivência com a semi-aridez no Nordeste. Houve e há
propósitos de adoção dos princípios que podem reger essa matéria. Assume-se que é possível e desejável
promover o desenvolvimento sustentável no Nordeste Semi-Árido. Para pensá-lo é necessário articular
esse espaço com o Nordeste em seu conjunto e o próprio País. Só assim serão considerados os
determinantes básicos do processo de desenvolvimento, quais sejam: a divisão territorial do trabalho, a
troca e a integração de mercados.
Como ressaltado anteriormente, a seca é a manifestação mais visível da fragilidade da economia do
Semi-Árido. Mas o que determina a crise de produção – restrita a um determinado período de tempo –
apenas revela a dimensão da problemática da Zona Semi-Árida, onde ainda prevalece uma formação
territorial peculiar, extremamente resistente às mudanças.
Como princípio, a convivência com a semi-aridez no Nordeste é uma tarefa em curso. Vem sendo
feita desde os tempos da colonização. Seus atores principais são os sertanejos ─ fazendeiros, agricultores,
trabalhadores (assalariados ou de condição) e membros das famílias (remunerados ou não). São os que
vivem da agricultura ou em função desta; utilizam recursos escassos, em matéria de água e solo;
empregam tecnologias nem sempre adequadas; não recebem ou não podem pagar por assistência técnica;
têm limitado acesso ao crédito; conhecem pouco as regras do mercado; e acumulam magros excedentes,
mesmo nos anos de chuvas regulares. Em simbiose quase perfeita com os fazendeiros, agricultores e
trabalhadores encontram-se os comerciantes de porte variado, que trabalham de acordo com a lógica do
capital mercantil, “comprando barato para vender caro”, não importando se está se tratando de um grande,
médio ou pequeno negociante.
Esses agricultores trabalham como seus ancestrais: fazem agricultura pensando na pecuária.
Intuem que o retorno agrícola é pequeno ou nenhum. Por isso, não estabelecem uma convivência
produtiva sustentável com o Semi-Árido. Tiram pouco do solo, pois o manejam com métodos
praticamente imutáveis, como a broca, a queima, a roçagem, o plantio com enxada e a limpa também com
enxada ou a mão. Vendem o pouco que colhem a um mercado constituído por uma considerável cadeia de
intermediários, muitos deles parentes e até amigos.
Os fazendeiros e agricultores que convivem com a semi-aridez do Nordeste poderiam produzir
maiores safras, ter retornos compensadores e manejar melhor os solos rasos, trabalhados muitas vezes até a
exaustão, quando plantam em áreas de chão pedregoso. Nesses lugares, a produção de alimentos – do
feijão e do milho, porque arroz e mandioca, não é possível cultivar ali – é uma loteria, com regras
reguladas pela variabilidade climática. As relações de trabalho a que estão sujeitos os que vivem nessas
condições físicas e técnicas pouco favoráveis, assim como a (quase) ausência de relacionamento social
com os dessas ou de outras condições, contribuem para reduzir ainda mais os minguados excedentes por
115
eles gerados. A cooperação é uma prática pouco comum no ambiente criado pelos fazendeiros,
agricultores e trabalhadores do Semi-Árido, tenham eles grandes, pequenas ou quase nenhuma posse.
Esse meio de vida é extremamente desfavorável. Os que assim labutam praticam uma convivência
bem pouco favorável com a semi-aridez.
A convivência efetiva com a semi-aridez – que dê satisfação e fé no futuro aos que vivem ou
dependem da agricultura – continua, assim, constituindo tarefa que envolve as novas gerações. Requer
instrução e educação para todos, por métodos formais (para os mais jovens) e processos menos ortodoxos
(para os de mais idade). Exige mudança de mentalidade dos beneficiários diretos dos processos de
inovações, dedicação dos que vierem a ser responsáveis por essas mudanças e muito compromisso social
das elites dirigentes e formadoras de opinião. Essa convivência tenderá a se consolidar se a inclusão
crescente de novos beneficiários se fizer com o trabalho de todos; se a utopia puder transformar-se em
realidade. A utopia baseada no saber técnico, mas impulsionada pela sabedoria. Não se trata de obra para
poetas, embora sejam estes os que mais entendem desse labor. Trata-se, também, de estudar e refletir sobre
a obra de cientistas que souberam pensar essa realidade. De cientistas e técnicos como Guimarães Duque,
para quem “A educação tem de reabilitar a dignidade, a grandeza e as virtudes da labuta rural.” (DUQUE,
1973).
A tarefa de promover essa convivência é monumental. Sobre o assunto já foram implementados
trabalhos importantes. Uns foram concebidos, outros estão sendo conduzidos na linha das concepções de
Guimarães Duque. Dentre as concepções praticadas, merecem destaque as iniciativas destinadas à
produção de tecnologias específicas de convivência com as secas, como as tornadas disponíveis pela
Embrapa Semi-Árido (CPATSA). Embora restrito ao domínio da agropecuária em geral, aquele Centro
tem produzido tecnologias para melhorar o sistema de abastecimento de água (para consumo humano e
animal e para atividades produtivas); viabilizar o cultivo de lavouras e pastagens resistentes às secas;
ampliar o criatório (de bovinos, caprinos, ovinos e aves) com espécies adaptadas ao Semi-Árido; produzir
fontes alternativas de energia; permitir o armazenamento da produção nas próprias fazendas; e utilizar a
mecanização animal. (FONSECA, 1984; SILVA, 1984).
Mas a convivência é um processo de trabalho exigente. Na linha de que é necessário e fundamental
ir mais longe, para enfrentar e resolver a problemática desse particular espaço do Nordeste e do Brasil, é
necessário considerar o ordenamento de fatores como os seguintes:
i. Respeito ao fácies ecológico das áreas mais intensamente afetadas pelas secas;
ii. A lógica e os requerimentos dos determinantes do processo de desenvolvimento em curso
no Nordeste, plenamente integrado ao mercado nacional, ainda que segundo mecanismos de exclusão
social; e
iii. A efetiva participação dos diferentes agentes sociais na concepção e gestão dos projetos de
desenvolvimento, públicos ou privados.
No quadro de globalização da economia-mundo, em que vivemos, é muito pouco produtivo pensar
a convivência com a seca ou com a semi-aridez segundo princípios que privilegiem apenas um desses
requerimentos. (BECKER; EGLER, 1992).
Os recursos disponíveis no Semi-Árido Nordestino, diante de sua escassez relativa e da emergência
do problema urbano, devem ser utilizados segundo critérios que privilegiem as demandas sociais e
116
ambientais, mas sem prejuízo de sua eficiência alocativa. Uma estratégia de convivência com a semi-
aridez no Nordeste, que inclua os excluídos, deve estar integrada à estratégia regional e nacional de
desenvolvimento. Esta é uma condição sine qua non. A solução é difícil, mas pode ser vista no quadro de
estratégias como as de transformação/desenvolvimento e de sobrevivência, sob as condições, inclusive, de
dupla inserção competitiva do Nordeste, já mencionada.
8.1.3-Projeto Áridas
Em 1993/1994, várias instituições do governo federal e dos governos estaduais do Nordeste e
entidades não-governamentais se uniram em torno do compromisso de formular uma nova estratégia de
desenvolvimento para o Nordeste, lastreada pelos princípios da sustentabilidade. Esse esforço conduzido
sob a égide do Projeto Áridas foi levado avante com o apoio financeiro de instâncias governamentais dos
Estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Sergipe e Bahia, tendo
como fonte principal de recursos o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor (PAPP) (Segmento de
Estudos), financiado pelo Banco Mundial. A execução dos estudos do Projeto Áridas deu-se ainda no
contexto de cooperação técnica e institucional firmada pelo Instituto Interamericano de Cooperação para
a Agricultura-IICA e aqueles mesmos Estados, na esfera do PAPP.
O Projeto Áridas constituiu uma resposta às recomendações da Conferência sobre Impactos de
Variações Climáticas e Desenvolvimento Sustentável em Regiões Semi-Áridas (ICID), realizada em
Fortaleza-Ceará, em janeiro de 1992, como preparação para os trabalhos da ECO-92. Aludido Projeto foi
concebido de forma a contribuir para a operacionalização do desenvolvimento sustentável no Nordeste
Semi-Árido. No Projeto Áridas sustentava-se tese segundo a qual a política de desenvolvimento do
Nordeste precisava ser reinventada. Para tanto, as novas estratégias teriam de ser pautadas pela utilização
dos conceitos e pressupostos do desenvolvimento sustentável, aplicáveis no planejamento de longo prazo.
Seria preciso realizar esforço nessa direção, durante, pelo menos, uma geração, para poder redefinir o
papel do governo, descentralizando o processo de planejamento e as formas de execução das políticas e
criando espaço para mobilizar o potencial criativo da sociedade. (MAGALHÂES et al., 1993).
O desenvolvimento sustentável, segundo a concepção do Projeto Áridas, constitui “um
processo de crescimento econômico acelerado e contínuo, socialmente inclusivo e
eqüitativamente distribuído, com o domínio e a permanente atualização do conhecimento e sua
aplicação em toda a gama das atividades humanas, e ainda a consolidação do sistema político-
representativo que confira permanência e consistência a processo ordenado de decisões e ações
capazes de garantir o desenvolvimento sustentável, e, finalmente, promova os mecanismos
institucionais que ampliem a participação da sociedade naquele processo, incutindo-lhe
legitimidade e promovendo a cidadania. (BRASIL, 1995).
Realizado sob a coordenação mais geral da Secretaria de Planejamento da Presidência da
República, o Projeto Áridas contou com a colaboração de instituições federais e estaduais e com um amplo
esquema de consulta com a sociedade do Nordeste. Neste sentido, dezenas de seminários foram realizados
nos diversos estados da Região, com o propósito de aprofundar o conhecimento técnico sobre as condições
atuais e futuras de sustentabilidade da região e a efetividade das políticas de desenvolvimento. No tocante
ao Semi-Árido foi concedida ênfase especial ao estudo dos problemas da variabilidade e das mudanças
climáticas, com seus efeitos sobre a economia, a população e o meio ambiente.
Os resultados da experiência do Projeto Áridas estão representados pela produção de uma
Estratégia de Desenvolvimento para o Nordeste e pela elaboração de vários planos ou estratégias e
programas abrangendo os Estados do Ceará, Bahia, Pernambuco, Paraíba e Rio Grande do Norte e seis
sub-regiões de alguns desses Estados – Zona da Mata de Pernambuco, Sertão da Bahia, Sertão de
117
Pernambuco, Zona Litoral-Mata da Paraíba, Sertão da Paraíba e Agreste-Brejo da Paraíba. Os planos,
estratégias e programas referidos foram elaborados no período de 1993 a 1997. (MIRANDA et al.,
1999).
A estratégia do Projeto Áridas compreende aspectos centrais como os seguintes: a preocupação
com a sustentabilidade do desenvolvimento; a visão de longo prazo; e a descentralização do processo de
execução das ações destinadas a garantir o desenvolvimento, com a participação da sociedade. (BRASIL,
1995.)
8.1.4-Plano de desenvolvimento do Seridó
Além dos planos, estratégias e programas estaduais e regionais antes mencionados, a
metodologia do Projeto Áridas foi aplicada a uma das porções do Semi-Árido Nordestino mais
vulneráveis climaticamente: o Seridó do Rio Grande do Norte.
Em 1999, a sociedade do Seridó norte-rio-grandense mobilizou todas as suas lideranças para
promover um esforço de conhecimento detalhado de seus problemas e possibilidades de
desenvolvimento. Baseada nas atividades do complexo pecuária-algodão-lavouras alimentares e na
mineração (lastreada na exploração da scheelita), sua economia se expandiu consideravelmente nas
décadas dos anos de 1930/1940. A partir desses dois suportes, o Seridó chegou a se constituir em uma
das principais bases da vida política do Rio Grande do Norte.
Mas aquela economia dinâmica, para as condições do Semi-Árido Nordestino, passou a
enfrentar as conseqüências de uma crise ímpar, a partir do início da década de 1980. De fato, a crise da
economia algodoeira também afetara ali a rentabilidade da pecuária, coincidindo, ademais, com a crise
da mineração. A crise engendrada pela seca de 1979/83 foi potenciada pela introdução e generalização
do Bicudo do Algodão, a partir de 1983. Além desses fatores, “a política de abertura desbragada
associada à fase longa de sobrevalorização cambial,” nos anos de 1990, deixou seu rastro de destruição
no Seridó. Aqueles fatores (seca de 1979/83 e ocorrência do bicudo), potenciados pela referida política
de abertura econômica, contribuíram para inviabilizar o algodão e a scheelita, que passaram, em
conseqüência, a ser importados. Assim, o Seridó norte-rio-grandense viu ruir, a um só tempo, os pilares
de sua economia regional. (ARAÚJO, 2002b).
A crise foi longa. Perdurou por toda a década de 1980, alongando-se até meados da década
seguinte. Mas a sociedade do Seridó enfrentou a situação com muita determinação. “Uma das
principais bacias leiteiras do Estado, consolida-se no Seridó, aproveitando a oportunidade
aberta pelo único apoio de peso recebido, concedido pelo ‘Programa do Leite’ (do governo
estadual). A caprino-ovinocultura regional, por seu lado, busca participar do processo de
ampliação e modernização por que passa essa atividade no Nordeste. Nas serras, a cajucultura
de base orgânica – valorizada, hoje, no mercado mundial – tenta se expandir, ao lado da
produção de outras frutas, ao mesmo tempo em que se promove, a duras penas, a recuperação
dos cajueirais mais antigos. (ARAÚJO, 2000b).
Sob o impulso do Programa do Leite, fortaleceu-se a agroindústria de derivados de produtos
de origem animal, em bases artesanais e modernas. O mesmo aconteceu com a indústria de cerâmica
(telhas e tijolos), a fabricação de bonés e o artesanato (de bordados, rendas e de fibras vegetais –
utilizadas na produção de chapéus). O comércio e o turismo também foram incentivados, com o
estímulo às “festas das padroeiras”. A Festa de Santana, padroeira de Caicó, constitui a mais
importante festa do interior norte-rio-grandense.
118
O Seridó do Rio Grande do Norte conta com uma rede de ensino secundário de larga tradição e
qualidade. Dispõe também de dois Centros Regionais de Ensino Superior, da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte − um em Caicó e outro em Currais Novos. Tem uma larga tradição nos trabalhos
de desenvolvimento social e comunitário apoiado há mais de 50 anos pela Igreja Católica. Esse
movimento teve início na década dos anos de 1940, com a instituição do Serviço de Assistência Rural-
SAR, orientado por D. Eugênio Sales. O SAR desempenhou papel importante na formação de
lideranças comunitárias e políticas em todo o estado. A Igreja do Rio Grande do Norte também
contribuiu positivamente para os esforços que culminaram com a criação da Sudene, em 1959. Sua
atuação foi fundamental para a realização de dois eventos marcantes: o I Encontro dos Bispos do
Nordeste, executado em Campina Grande, nos dias 25 e 26 de maio de 1956; e o II Encontro dos
Bispos do Nordeste, celebrado em Natal, nos dias 24 e 26 de maio de 1959. Ambos os encontros
receberam apoio institucional do governo do Presidente Juscelino Kubitschek. (BRASIL, 1960a;
BRASIL, 1960b).
Foi com essa base de conhecimento e espírito de organização que a sociedade do Seridó se
mobilizou para elaborar um Plano de Desenvolvimento Sustentável para sua Região. Ali, numa área de
aproximadamente 13.000 km², dotada de uma frágil base de recursos naturais e pluviometria
extremamente irregular, viviam, no período de formulação do Plano (setembro de 1999 a junho de
2000), cerca de 300.000 pessoas, distribuídas em 28 municípios. Os trabalhos do Plano foram apoiados
pelo governo estadual e pelos governos municipais e lideranças de todas as instâncias representativas
do Seridó. Formulado na linha do desenvolvimento participativo, o Plano do Seridó contou com a
colaboração de mais de 1.200 lideranças, mobilizadas durante as reuniões municipais, sub-regionais
(Caicó, Currais Novos e Serras Centrais) e regionais (todo o Seridó), levadas a cabo ao longo de seu
processo de formulação.
A gestão do Plano está sendo realizada por uma Agência de Desenvolvimento Regional,
sediada em Caicó. O primeiro ano de funcionamento dessa Agência foi bancado com recursos alocados
pelo Banco Mundial. A continuidade dos trabalhos de gestão do Plano, sob a coordenação da Agência,
irá depender do apoio financeiro dos municípios e setores empresariais da Região.
Como diz a economista Tânia Bacelar de Araújo,
44
Se a natureza não dotou a região de abundância em água e terra fértil, se a política nacional
desconhece as áreas não dinâmicas, a sociedade que aí se desenvolveu não desistiu de viver
naquele lugar, nem considera ser seu destino se entregar à voracidade dos aplicadores. É
constituída de pessoas que têm iniciativa, são solidárias entre si, sabem se organizar para
conquistar o que julgam importante, e não se deixam abater pelas adversidades. Um povo com
uma cultura muito especial, que sabe construir seus próprios caminhos, que sabe o que quer.
Imaginem se a nossa política nacional apoiasse essas iniciativas! (ARAÚJO, 2000b).
O Plano do Seridó constitui iniciativa que tem boas possibilidades para ser bem sucedida. Deve
ser acompanhada e estudada, considerando sua aplicabilidade a outras áreas do Semi-Árido Nordestino.
44
Que integrou a Equipe de Consultores do Plano, juntamente com Otamar de Carvalho, Leonardo Guimarães Neto, Waldecy de
Urquiza e Silva, Rodolfo Teruel, Mardone Cavalcante França, Eleonora Beaugrand, Antônio Ronaldo de Alencar Fernandes, Dinah S.
Tinoco, João Matos Filho e Muirakytan Kennedy de Macêdo.
119
8.2-ALTERNATIVAS DE DESENVOLVIMENTO
Pergunta-se, há tempos, se o Nordeste Semi-Árido tem potencial para o seu desenvolvimento. A
resposta é afirmativa. As alternativas discutidas baseiam-se em evidências de que poucas regiões semi-
áridas ou áridas no mundo apresentam elevado grau de desenvolvimento. A economia do Oeste
Americano constitui uma exceção. Sua construção foi viabilizada tendo por base o impulso propiciado
pela mineração. Em seguida, veio a contribuição do setor agropecuário, baseado em atividades de
irrigação. Por volta dos anos de 1940, foi iniciada a expansão da agroindústria de base agrícola. Só num
quarto momento (anos posteriores à década de 1960), sua dinâmica econômica passou a ser comandada
pela informática e pelos serviços modernos, a partir das atividades desenvolvidas no Vale do Silício, na
Califórnia. Atente-se, porém, para o fato de que o desenvolvimento das áreas semi-áridas e áridas dos
Estados Unidos, principalmente no segundo e terceiro daqueles momentos, foi apoiado por grandes e
continuados investimentos realizados pelo governo, sob a égide do Bureau of Reclamation e do Army
Corps of Engineers. 45
É nessa perspectiva que se discutem a seguir as potencialidades que podem ser transformadas
em alternativas de desenvolvimento para o Nordeste Semi-Árido, se embasadas por um adequado
esquema de financiamento. As alternativas se referem às atividades econômicas que podem ser
consideradas como potencialmente bem sucedidas. Descrevem-se, nessa linha, alguns dos seus
principais elementos, assim especificados:
i. Atividades que Têm Dado Certo no Nordeste como um Todo e no Semi-Árido em
Particular;
ii. Potencial a Ser Desenvolvido no Semi-Árido; e
iii. Requerimentos que ainda Devem Ser Atendidos.
8.2.1-Atividades que têm dado certo no Nordeste como um todo e no semi-árido em
particular
As iniciativas consideradas bem sucedidas no Nordeste Semi-Árido são constituídas por
atividades agrícolas e não-agrícolas convencionais ou pouco ortodoxas como as mencionadas a
seguir, algumas das quais já referidas anteriormente:
Implantação de projetos e obras de acumulação hídrica e de irrigação;
Fruticultura irrigada;
Indústria de transformação;
Indústria têxtil e de confecções;
Indústria mineral, graniteira e de gesso;
45
A contribuição dessas duas instituições, às vezes realizando esforços tidos como conflitantes, está examinada segundo
perspectiva crítica acentuada na importante obra de Reisner (1993).
120
Construção civil;
Ensino e pesquisa, a cargo das universidades públicas, algumas caracterizadas como
centros de excelência, a exemplo da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), na área da física, e
da UFPB, nas áreas de irrigação e meteorologia;
Serviços simplificados de saúde;
Artesanato de couro;
Artesanato de barro e economia informal, disseminado a partir de Caruaru;
Turismo, pautado pela música e cultura popular do Nordeste, com centros irradiados a
partir das capitais e de cidades como Caruaru-PE e Campina Grande-PB, com suas “fest-folias” e
eventos similares; e
Pólos médicos, encontrados em algumas capitais mais ligadas ao Semi-Árido (como
Teresina) e vários municípios do interior dessa região. (MARTINS, 1995).
8.2.2-Potencial a ser desenvolvido no Nordeste semi-árido
Esse espaço apresenta potencialidades em relação aos seguintes aspectos: recursos naturais,
agricultura (irrigada e de sequeiro, em determinadas áreas), pecuária, atividades urbano-industriais e
atividades e serviços de base local.
8.2.2.1-Recursos Naturais
Os solos do Semi-Árido são, em termos médios, pobres em nutrientes, rasos e de difícil
mecanização. Mas em seu interior há manchas com razoáveis possibilidades de aproveitamento, em
regime de exploração irrigada, correspondentes a cerca de seis por cento da superfície total dessa
região.
A escassez e a irregular distribuição das chuvas contribuem para tornar os recursos hídricos um
fator determinante do desenvolvimento, tanto rural como urbano-industrial. Mas, em termos médios, a
dotação desses recursos está próxima ou superior à disponível no Oeste americano, considerando em
particular as disponibilidades hídricas oferecidas pelo Rio Colorado (nos Estados Unidos) e pelo Rio
São Francisco (no Nordeste do Brasil). As possibilidades combinadas de recursos de solo e água
permitem a irrigação de uns 3 a 3,5% dos espaços semi-áridos do Nordeste, à luz do conhecimento
atual.
A combinação desses dois conjuntos de fatores, na linha de modernos processos de gestão, pode
contribuir para a criação e sustentação de novas frentes de expansão econômica. Ela se inicia com a
“produção de água” para diferentes finalidades (consumo humano e animal, irrigação e energia
elétrica). Com essa produção especial, será possível aproveitar uma gama variável de recursos naturais,
como solo, minerais e sítios turísticos, encontráveis em várias áreas do Semi-Árido.
121
8.2.2.2-Agricultura e Pecuária
Os investimentos na produção de recursos hídricos vêm tornando mais concretas as
possibilidades da agricultura irrigada, centrada em atividades frutícolas e em atividades antes
conduzidas sob o regime da agricultura de sequeiro, como as do algodoeiro (mormente as variedades
anuais). A Embrapa Algodão (CNPA) dispõe de tecnologias adequadas para a exploração econômica
da lavoura algodoeira, em particular das variedades anuais. Nas áreas onde as chuvas são menos
irregulares, as espécies frutícolas arbóreas também podem encontrar bom aproveitamento.
A pecuária, especialmente a bovina, pode ser dinamizada, desde que submetida a condições
adequadas de manejo e alimentação. E a pecuária de pequenos animais (caprinos e ovinos), junto com a
pesca interior, constitui outra possibilidade a incentivar.
Atividades agrícolas de sequeiro, mais tradicionais, como as do agave e do caroá, junto com as
do algodão arbóreo e da carnaúba, além de outras xerófilas, requerem estudos específicos, tanto
econômicos (de mercado e de viabilidade) como tecnológicos, para serem mais bem conhecidas suas
possibilidades, no mundo regido por regras de competitividade.
8.2.2.3-Atividades Urbano-industriais
Destacam-se também as possibilidades existentes no contexto das atividades urbano-industriais,
que podem ser potencializadas com a gestão adequada dos recursos hídricos, acumulados e por
acumular, nas diferentes bacias (e sub-bacias) dos espaços semi-áridos. Incluem-se nesse rol, as
indústrias nascentes ou que podem ser instaladas a partir das agroindústrias comandadas pela irrigação.
O desenvolvimento de atividades dessa natureza – com os desdobramentos mencionados – permitiu
que o Município de Petrolina, em Pernambuco, alcançasse a décima posição no ranking dos municípios
economicamente mais importantes daquele Estado.
O programa de Pólos de Desenvolvimento Integrado que vem sendo executado no Nordeste
Semi-árido, com apoio do Banco do Nordeste, particularmente, constitui uma outra possibilidade de
grande alcance econômico e positivo desdobramento social.
8.2.2.4-Atividades e Serviços de Base Local
Em quarto lugar, deve ser incentivado o aproveitamento do potencial local das áreas urbanas
interiores, encontrável em vários municípios do Nordeste, como vêm demonstrando as experiências
realizadas com atividades de artesanato de rede (em municípios da Paraíba); de couro (na maioria dos
Estados do Nordeste); e de confecções com tecidos populares. Essas últimas se tornaram
paradigmáticas com as iniciativas levadas a cabo no Município de Santa Cruz do Capibaribe, em
Pernambuco. Esse município tornou-se conhecido com a “Feira da Sulanca”, título que lhe foi atribuído
em decorrência do fato de cada casa daquela cidade abrigar uma pequena indústria de confecção.
(MARTINS, 1995).
A criação de melhores condições para o aproveitamento desse tipo de atividade ganha vulto
ainda maior, à medida que se constata a formação de novos núcleos urbanos na hinterlândia semi-árida,
embora poucas vezes constituídos com a necessária base econômica. O potencial das atividades de base
local pode ser expandido e levado a inúmeros municípios do Semi-Árido. As atividades do Programa
de Geração de Emprego e Renda (PROGER), além de outras iniciativas de desenvolvimento local,
122
que também estão sendo postas em prática com o apoio e orientação do Banco do Nordeste, constituem
exemplos concretos das possibilidades nessa área.
8.2.3-Requerimentos que ainda devem ser atendidos
O aproveitamento do potencial encontrado no Nordeste Semi-Árido depende da direção e do
tipo de esforço que puder ser feito para transformar vantagens comparativas em vantagens
competitivas. Para tanto, continua sendo necessário:
Ampliar, melhorar e conservar as estruturas que conformam sua plataforma logística,
qualificada pela infra-estrutura de transportes (rodoviário, portuário, aeroportuário e ferroviário),
considerados tanto no quadro subsetorial como multimodal;
Intensificar os investimentos em ciência & tecnologia, ou seja, em informação,
conhecimento e comunicação;
Ampliar, melhorar e conservar os serviços básicos de educação e saúde;
Aumentar a eficiência e a eficácia das universidades, com interiorização de sucursais de
centros consolidados, voltados para a dinamização das atividades do Semi-Árido, que demandem
compatibilização entre tecnologia e meio ambiente;
Adequar e melhorar a capacidade do Estado, como gestor, regulador e, em certos casos,
ainda promotor de investimentos básicos e de apoio ao setor privado; e
Elaborar um Plano de Desenvolvimento do Semi-Árido, 46
identificando fontes
específicas de financiamento, no contexto de uma Política Nacional, do qual constem princípios,
diretrizes e metas para a redução das desigualdades regionais e sociais.
8.3-Estratégias de Sobrevivência e Desenvolvimento
As alternativas indicadas no item anterior foram pensadas considerando que o processo de
desenvolvimento do Semi-Árido dependerá das possibilidades de estruturação do desenvolvimento do
Nordeste e do País. Não haverá avanços concretos se as propostas para o Semi-Árido estiverem
centrada apenas em suas possibilidades internas.
As estratégias propostas foram concebidas na perspectiva de que é possível encaminhar o processo
de desenvolvimento do Semi-Árido Nordestino em bases sustentáveis. Trata-se de estratégias abrangentes
e específicas, para poderem atender as demandas colocadas pelas populações mais carentes e as exigências
de transformação e desenvolvimento da economia e da sociedade do Nordeste Semi-Árido. As propostas
46
O Programa de Apoio Creditício à Reorientação da Pequena e Média Unidade Produtiva Rural do Semi-Árido
Nordestino-Prodesa, conduzido pelo Banco do Nordeste, pode constituir uma base importante para a estruturação do Plano
aqui recomendado, em particular no que se refere às atividades agropecuárias. O Prodesa tem por finalidade reestruturar,
fortalecer e modernizar pequenas e médias unidades produtoras rurais do semi-árido, conferindo prioridade a integração e a
diversificação de atividades com a introdução e/ou intensificação do uso de tecnologias adaptadas. Disponível em:
<http://www.banconordeste.gov.br/programas>.
123
correspondem ao delineamento de linhas de ação política, cuja transformação em medidas concretas
dependerá de sua aceitação pelas forças políticas e sociais do Nordeste, assim como pelas organizações
públicas interessadas na solução dos problemas relacionados às secas na Região.
As propostas estabelecidas na linha da sobrevivência abrangem programas de atendimento
imediato às populações mais afetadas pelas secas, como os que são executados em anos de seca. As
concebidas na linha da transformação/desenvolvimento compreendem programas que podem
contribuir, efetivamente, para a transformação da economia dos estados, em seus desdobramentos setoriais
(agrícola, industrial e de serviços) e espaciais (contribuição para melhorar as condições de vida das
populações dos espaços/regiões mais carentes ou para desconcentrar a renda, interiorizando o processo de
desenvolvimento). Iniciativas como as de reforma agrária, irrigação, construção de obras de
armazenamento hídrico, pesquisa e tecnologia, além de outros programas integrados, que articulem o
desenvolvimento de atividades agrícolas e não-agrícolas, constituem exemplos de programas de
transformação/desenvolvimento.
As ações destinadas a garantir a transformação/desenvolvimento compreendem programas e
projetos que podem contribuir, efetivamente, para a transformação da economia dos estados, em seus
desdobramentos setoriais (agrícola, secundário e de serviços) e espaciais (contribuição para melhorar as
condições de vida das populações dos espaços/regiões mais carentes ou para desconcentrar a renda,
interiorizando o processo de desenvolvimento). Incluem ainda iniciativas como as de reforma agrária,
irrigação, construção de obras de armazenamento hídrico, pesquisa e tecnologia, além de outros programas
integrados, que articulem o desenvolvimento de atividades agrícolas e não-agrícolas.
As iniciativas estratégicas deverão envolver programas e projetos considerados importantes,
vinculados a categorias como as seguintes:
i. Programas relevantes em andamento, que necessitem de reorientação (setorial e/ou
espacial);
ii. Novos programas, de natureza setorial e multissetorial, como os ligados à ciência e
tecnologia, desenvolvimento institucional, apoio às pequenas e médias cidades, apoio aos pequenos
negócios (agrícolas e não-agrícolas), recursos hídricos, informação e conhecimento; e
iii. Projeto de Transposição de Águas do São Francisco.
As ações referentes a essa tríplice perspectiva devem ser desdobradas em programas e projetos
elaborados segundo critérios que considerem a maior participação dos beneficiários, principalmente no
que diz respeito a gestão local; o envolvimento dos beneficiários em atividades produtivas, agrícolas ou
não-agrícolas, que contribuam para a sua melhoria futura; e a utilização de tecnologias que possibilitem
uma maior utilização da mão-de-obra desempregada.
O desdobramento das estratégias será realizado no contexto do Plano de Desenvolvimento do
Semi-Árido, antes referido, a ser formulado com a participação das diferentes instâncias
representativas dos interesses do Nordeste como um todo e do Semi-Árido em particular.
8.4-Financiamento do Desenvolvimento do Semi-árido
A atuação do Estado na regulação e no financiamento do desenvolvimento tem passado por
transformações de peso, desde a crise financeira e fiscal da década de 1980. Até então, os mecanismos
124
clássicos de avançar recursos para a expansão da atividade econômica, isto é, a emissão de moeda e de
títulos públicos, haviam permitido a garantia de crescimento com taxas de inflação e de endividamento
público aceitáveis e administráveis.
A desregulamentação do mercado financeiro internacional, foi indiretamente sancionada, no
Brasil, pelos dispositivos introduzidos pela Constituição de 1988. Alegando-se uma melhor
redistribuição dos recursos públicos entre as esferas de gestão, os dispositivos constitucionais
relacionados àqueles processos acabaram por gerar um progressivo endividamento das unidades
federativas, que serviu de base para a deflagração de uma verdadeira “guerra fiscal” entre as unidades
da federação. Além das isenções e renúncias fiscais utilizadas para atrair empreendimentos para seus
respectivos territórios, as administrações estaduais foram, muitas vezes, intermediárias ou avalistas de
operações financeiras com recursos externos em condições extremamente vantajosas para as empresas
que se instalaram em seus espaços.
No Nordeste, a “guerra fiscal” passou a representar o esgotamento da política tradicional de
incentivos e isenções fiscais destinados à promoção do desenvolvimento regional. Iniciada em 1959,
como mecanismo compensatório para corrigir as desigualdades no ritmo de desenvolvimento regional
entre o Nordeste e o Centro-Sul, os incentivos fiscais foram difundidos largamente durante os anos de
1970 por vários setores e regiões, descaracterizando completamente seus objetivos originais de
promoção do desenvolvimento regional. A pulverização dos fundos públicos, bem como a do número
das agências destinadas a administrá-los, inviabilizou a ação coordenada que havia constituído a
orientação básica proposta pelo GTDN. Tal resultado acabou permitindo que interesses localizados
pudessem beneficiar-se de recursos públicos sem o alcance social necessário para justificar sua
aplicação em condições privilegiadas.
O principal problema não está na malversação de fundos públicos, que é um problema
gerencial, mas na incapacidade que essa estrutura apresentou para fazer frente aos desafios da retomada
do desenvolvimento regional em bases sustentadas. Neste quadro, os esforços de estabilização
monetária produziram o que Celso Furtado chamou de ‘inflação escondida’, pois “do ponto de vista
puramente formal, a estabilidade total é uma rigidez. Há dois tipos de inflação, a que se apresenta como
elevação de preços e aquela que se apresenta como déficit em conta corrente.” E quando se observa
um “déficit em conta corrente como o do Brasil enorme, de 5% a 6% do PIB significa que você tem
uma inflação escondida.” (FURTADO, 1998). Essa inflação escondida é a manifestação mais flagrante
da incapacidade dos instrumentos atuais, à disposição do Estado, para financiar o desenvolvimento,
seja em escala nacional, seja regional, cuja verdadeira face aparece nos dias atuais com a acelerada
desvalorização cambial.
Diante do quadro de déficit crônico, os recursos das privatizações dos serviços de utilidade
pública, que poderiam ter constituído um mecanismo de financiamento da expansão sustentada – como
foi originalmente proposto por Rangel (1987), foram consumidas para manter a estabilidade monetária.
Serviram pouco para abrir novas fronteiras de investimento. De todo modo, as privatizações
constituíram-se em instrumento para introduzir no cenário institucional brasileiro a figura jurídica da
concessão dos serviços públicos a empresas privadas, como uma alternativa para retirar do Estado o
ônus de sua expansão e manutenção, conservando o papel de fiscalização e regulação das condições de
sua oferta.
A concessão de serviços públicos foi regulamentada pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, que estabelece as condições para sua exploração pelo setor privado, bem como as normas de sua
fiscalização e regulação. Entretanto, para os setores onde o Estado detinha o monopólio ou o quase-
125
monopólio natural, foram criadas as agências reguladoras, a exemplo da Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL), da Agencia Nacional do Petróleo (ANP) e da Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL), cuja finalidade consiste em substituir os mecanismos de mercado e
garantir a qualidade da oferta, o nível compatível de tarifas e o bom atendimento dos usuários dos
serviços públicos concedidos.
As agências reguladoras desempenham um papel distinto das agências executivas, pois:
Na execução das atividades exclusivas de Estado é na verdade necessário distinguir três tipos
de instituição: as secretarias formuladoras de políticas públicas, que, no núcleo estratégico do
Estado, em conjunto com os ministros e o chefe do governo, participam das decisões
estratégicas do governo; as agências executivas, que executam as políticas definidas pelo
governo; e as agências reguladoras, mais autônomas, que buscam definir os preços que seriam
de mercado em situações de monopólio natural ou quase natural. As agências reguladoras
devem ser mais autônomas do que as executivas porque não existem para realizar políticas do
governo, mas para executar uma função mais permanente que é essa de substituir-se aos
mercados competitivos. (BRESSER PEREIRA, 1997). 47
A distinção entre agências executivas e agências reguladoras deve ser ampliada a outros
níveis da administração pública, inclusive o regional, onde a estrutura de gestão ainda está vinculada ao
modelo anterior. O aperfeiçoamento dessa estrutura exige uma criteriosa avaliação das áreas onde os
bens e serviços públicos podem beneficiar-se do aporte de capitais privados, desde que as condições de
qualidade de sua oferta e níveis de tarifas compatíveis sejam garantidos. Tais bens e serviços formam
um leque que vai desde a utilização de bens públicos fundamentais, tais como recursos hídricos e
florestais, até serviços coletivos fundamentais, como abastecimento de água, esgotamento e coleta de
resíduos.
A nova legislação sobre recursos hídricos, que prevê a criação dos comitês gestores de bacias e
agências reguladoras, constitui um espaço importante a ser ocupado pelas administrações regionais,
principalmente em áreas onde esse recurso natural está sob fortes pressões sobre as reservas
disponíveis. As agências executivas podem ser criadas com a finalidade de promover o
desenvolvimento regional, na forma de Agências de Negócios, coordenando esforços das unidades
federativas e municípios, no sentido de promover e estimular os negócios, inclusive a nível sub-
regional. 48
Os consórcios municipais constituem outro exemplo importante dessa nova forma de
agência executiva, cujo papel na promoção do desenvolvimento é fundamental, como mostra a
experiência dos países industrializados, onde o poder local está ocupando progressivamente novos
espaços de ação pública.
A grande questão que deve nortear o aprofundamento da proposta está em que o processo de
privatização dos serviços públicos e de reforma do aparato de Estado deve ser promovido no sentido da
promoção do desenvolvimento, enfrentando o desafio de seu financiamento e da regulação do uso de
bens e serviços públicos, e não como um instrumento conjuntural de saldar débitos contraídos no
passado.
Importante para o Nordeste e mais ainda para sua Região Semi-Árida é a estruturação de novas
decisões de investimento e a busca de novas fontes de financiamento, hoje bem mais difíceis de
concretizar, porque a Região não dispõe de um Projeto de Desenvolvimento. Mas há que pensar sobre
47
Os negritos não se encontram no original. 48
A Agência de Desenvolvimento do Seridó, criada para gerir a implementação do Plano de Desenvolvimento
Sustentável da Região do Seridó do Rio Grande do Norte, foi concebida de acordo com essa perspectiva.
126
a possibilidade de criar uma nova frente de expansão econômica, capaz de propiciar a geração de
mais renda e mais emprego. Essa frente pode ser imaginada como constituindo a antecipação de um
novo Projeto de Desenvolvimento, que terá de ser estruturado segundo determinantes políticos,
econômicos, sociais e ambientais. Voluntarismos à parte, a nova frente de expansão econômica
(lastreada pelo novo Projeto de Desenvolvimento) terá de ser pensada e construída indo-se além do
contexto das atividades dinâmicas atuais – ligadas à indústria incentivada, ao turismo e à fruticultura
irrigada – e das atividades não-agrícolas de base local, conduzidas em áreas urbanas ou rurais.
Diante das dificuldades e restrições com que conta o Nordeste, não seria exagero caracterizar o
novo Projeto de Desenvolvimento a partir da implementação do Projeto de Transposição de Águas
do São Francisco. A concretização desse Projeto já passou da fase de idealização e venceu a fase de
estudos e projetos, adentrando a fase de execução inicial. Algumas das obras que integram seus
diferentes módulos se encontram concluídas ou em fase de conclusão, a exemplo dos Açudes Orós
(concluído em 1960) e do Açude Castanhão (que se encontra praticamente concluído), ambos
localizados no Estado do Ceará. Por conta dos múltiplos desdobramentos (políticos, sociais, ambientais
e financeiros) do Projeto – descritos no capítulo 5 anterior –, sua consolidação continua a exigir
esforços de articulação por parte dos grupos sociais que lhe dão sustentação, integrantes do setor
público, do setor privado e de setores não-governamentais, inclusive dos que até aqui têm se
manifestado contrariamente à sua concretização.
A implementação desse Projeto pode constituir a abertura de novas possibilidades ao
desenvolvimento do Nordeste Semi-Árido. Mas é preciso intensificar as negociações políticas
necessárias à obtenção de adesões importantes, como as dos Estados de Minas Gerais, Bahia, Sergipe e
Alagoas.
127
9-GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NO SEMI-ÁRIDO
Apesar dos progressos observados na Região Semi-Árida do Nordeste, o grau de
desenvolvimento relativo das áreas afetadas pelas secas tem piorado. É o que revelam os dados do PIB
da Região Semi-Árida do FNE, quando comparados com o PIB do “Restante da Área da Sudene” ou
com a Região Nordeste em seu conjunto. A relação entre o PIB da Região Semi-Árida do FNE e o
PIB do “Restante da Área da Sudene” era de 64,61% em 1970, mas baixou para 40,32% em 1998. A
relação entre o PIB da Região Semi-Árida do FNE e o PIB da Região Nordeste era de 74,67%, em
1970, tendo baixado para 53,19% em 1998. (Veja-se a TABELA 4 do capítulo 4 anterior.)
Isto significa que ainda há que levar progresso e bem-estar a muitas áreas da hinterlândia semi-
árida do Nordeste. A realização das múltiplas tarefas exigidas a este respeito tende, assim, a ser mais
árdua. O Nordeste Semi-Árido caracteriza-se hoje como um espaço carente de apoio governamental.
Não conta mais com uma instituição que se dedique, integralmente, a promover o seu desenvolvimento.
O DNOCS, cuja área de atuação esteve referida especificamente ao Polígono das Secas, foi declarado
extinto pela Medida Provisória n° 1.795, de 1° de janeiro de 1999. Depois de inúmeras reedições
daquela MP, a reedição de 13 de maio de 1999, pela MP n° 1799-5, retirou a extinção do DNOCS. A
atuação do Departamento de Secas está sendo realizada, hoje, a título precário.
A Sudene foi extinta e a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) ainda não entrou
efetivamente em funcionamento. A Codevasf, embora tenha tido sua área de atuação estendida ao Vale
do Parnaíba, carece da força orçamentária, financeira e institucional para promover o desenvolvimento
em sua área de jurisdição – Vales do São Francisco e do Parnaíba.
A Embrapa atua no Semi-Árido por intermédio do CPATSA (Embrapa Semi-Árido). A
Fundação Joaquim Nabuco tem realizado estudos importantes sobre as secas no Nordeste. O INPE tem
colaborado com os governos estaduais na realização de estudos e pesquisas nos domínios da
meteorologia e climatologia. A CHESF continua produzindo e distribuindo energia no Nordeste e em
suas áreas semi-áridas. O Banco do Nordeste realiza ações preferenciais no Nordeste Semi-Árido,
mobilizando recursos do FNE, em apoio a negócios agrícolas e não-agrícolas. Os governos dos estados
nordestinos, de certo modo intensificaram suas ações nessa região. Mas tais iniciativas são conduzidas
de forma variável, conforme a maior ou menor importância das secas sobre suas respectivas economias.
Como se vê, o esforço conjugado de todos os órgãos referidos é insuficiente para atender as
demandas e necessidades econômicas e sociais dos que vivem e trabalham no Semi-Árido.
Essa carência de uma institucionalidade específica para o Semi-Árido tem sido tratada de forma
mais atenta por alguns estados do Nordeste. No Estado do Ceará, que tem 92,5% de seu território
incluídos no Semi-Árido, a questão é recorrente. Atores diversos da sociedade civil daquele estado têm
proposto a criação de novos entes para se encarregarem de assuntos relacionados ao desenvolvimento
do Semi-Árido, com ênfase na criação de instituições encarregadas da realização de pesquisas nas áreas
de meteorologia e climatologia.
Em 1984, a Universidade Estadual do Ceará, por intermédio de Grupo de Trabalho, integrado
por representantes de várias instituições públicas e privadas, propôs a transformação da Funceme em
Instituto (Fundação, Autarquia ou Núcleo), que deveria ser vinculada ao CNPq, Sudene ou DNOCS.
128
Em 1993, a mesma Universidade Estadual do Ceará apresentou proposta para a criação de uma
Universidade para o Nordeste Semi-Árido.
Em 1995, o jornal O Povo, do Ceará, em seu programa Universidade Aberta, propôs, por
intermédio do prof. Benedito Vasconcelos Mendes, da Escola de Agronomia de Mossoró, a criação de
um Centro de Desenvolvimento Sustentável do Semi-Árido (CEARID). Esse Centro, caracterizado
como uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, políticos ou religiosos, seria organizado
como Fundação. Teria como objetivos promover a geração e difusão de conhecimentos destinados a
promover o desenvolvimento sustentável do Nordeste Semi-Árido.
Em 1999, a Bancada Federal do Nordeste produziu documento propondo o reforço
institucional, tecnológico e financeiro necessário ao desenvolvimento do Semi-Árido. Em essência, o
documento procura “estabelecer com clareza as análises, pressupostos, diretrizes, projetos e metas de
uma política, não de combate, porque ela sempre existirá, mas de convivência com a seca.”
(BRASÍLIA, 1999).
As iniciativas propostas pela sociedade civil têm estado restritas às idéias de criar “Institutos”
para o Semi-Árido, pensados mais na perspectiva “do que fazer” em matéria de tecnologia. Mas tais
percepções têm sido apenas imaginadas. Os avanços sobre o funcionamento “desses Institutos” não
chegam a ser detalhados.
Os “Institutos” pensados não incluem também percepções claras sobre os assuntos que vão além
das atividades agropecuárias. Só ultrapassam a perspectiva desses aspectos setoriais no que se refere
aos estudos da climatologia e, por via de conseqüência, da previsão de secas. A atuação de instituições
como o INPE e os Núcleos Estaduais de Monitoramento de Tempo e Clima e Gerenciamento de Recursos
Hídricos tem reforçado sobremaneira aquelas percepções. Neste sentido, os “Institutos” têm sido
pensados à luz dos avanços tecnológicos ensejados pela meteorologia, sem perder de vista a
perspectiva dos estudos comandados pela “problemática das secas”, stricto sensu.
O antigo CPATSA, hoje denominado “Embrapa Semi-Árido”, foi concebido e tem funcionado
como um ente voltado mais para os estudos de aspectos vinculados à agropecuária do que da
problemática mais complexa do ambiente Semi-Árido.
Em 2001, o governo do Ceará deu andamento a estudos para a estruturação de um “Instituto
para o Semi-Árido”, por iniciativa do governador Beni Veras. A condução do assunto foi entregue aos
cuidados do prof. José Tarquínio Prisco (PhD em agronomia, da Universidade Federal do Ceará) e dos
engenheiros Vicente Cavalcante Fialho (foi Ministro da Irrigação e das Minas e Energia, no governo do
Presidente José Sarney), Luiz Gonzaga Nogueira Marques (foi Secretário de Obras do Governo do
Ceará, por duas vezes, e Diretor Geral do DNOCS) e Alfredo Lopes Neto (foi Secretário de Agricultura
e Abastecimento do Ceará). 49
Diante das condições examinadas, alvitra-se justificável criar uma entidade que disponha de
competência e meios para gerir os magnos problemas das áreas afetadas pelas secas no Nordeste.
Destaca-se, porém, que essa entidade não deve cuidar apenas de questões ligadas aos domínios da
ciência e tecnologia. A Instituição deve voltar-se com ênfase para os problemas de gestão dos recursos
49
Essa informação foi obtida com o Dr. Antônio Rocha Magalhães, estudioso dos problemas do Nordeste e de sua Região
Semi-Árida, trabalhando atualmente como Chief Project Officer do Banco Mundial, em Brasília.
129
hídricos, articulando-os às diferentes dimensões do desenvolvimento, considerando-se a
sustentabilidade como marca principal.
A proposta de criação da nova institucionalidade aqui referida deve fruir dos trabalhos
necessários à formulação de um Plano de Desenvolvimento do Nordeste Semi-Árido, sugerido no
item 8.2.3 anterior, do qual participem entes públicos, privados e não-governamentais, especializados
nas matérias que dão especificidade à região objeto deste documento.
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