Admninistração Pública - Aula 1

7/25/2019 Admninistrao Pblica - Aula 1

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MATERIAL DIDTICO

ADMINISTRAO PBLICA

U N I V E R S I D A D E

CANDIDO MENDES

CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA

PORTARIA N 1.282 DO DIA 26/10/2010

Impressoe

Editorao

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SUMRIO

INTRODUO ....................................................... ................................................................. ............................. 3

UNIDADE 1 - CONCEITUAES BSICAS: ESTADO, GOVERNO, ADMINISTRAO PBLICA,

DIRETA E INDIRETA, AUTARQUIAS, SERVIOS PBLICOS .......................................................... ....... 4

UNIDADE 2 - AS ESCOLAS E TEORIAS DO PENSAMENTO ADMINISTRATIVO .............................. 13

UNIDADE 3 - OS MODELOS DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL ....................................... 23

UNIDADE 4 - OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA .................... 33

UNIDADE 5 - O ESTADO DE BEM-ESTAR, A NOVA ADMINISTRAO, SUA CRISE E AS

REFORMAS DA ADMINISTRAO DO ESTADO BRASILEIRO ........................................................... 42

REFERNCIAS .................................................................................................................................................. 56


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INTRODUO

Falar em Administrao Pblica de imediato nos remete coisa pblica e a

um sem nmero de reas que so geridas pelo administrador pblico.

A administrao pblica nada mais que um conjunto de rgos, setores e

agentes que tem a nobre misso de assegurar a satisfao das necessidades

bsicas da populao ou da coletividade, sendo a sade, educao, assistncia

social, esportes, lazer, habitao, saneamento bsico, segurana e obras, algumas

dessas necessidades.

Para que a administrao funcione plenamente, evidentemente primordial

um administrado competente, planejamentos adequados, projetos viveis, agentes

comprometidos e o bom uso da mquina e do dinheiro pblico.

Assim, esta apostila vem com o objetivo de proporcionar subsdios queles

que esto enveredando pelos caminhos pblicos e aos que l j se encontram,

atualizar e aprofundar os principais conceitos que permeiam a administrao

pblica. Sero apresentadas e discutidas as principais escolas do pensamento

administrativo e a evoluo dos modelos de administrao pblica, bem como

elencados os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica.

Esperamos contribuir significativamente com o aumento de conhecimento e

que as reflexes crticas sobre as crises e reformas sofridas pela administrao

desde meados do sculo XX, levem a perceber o quo importante para a

populao, uma administrao pautada na transparncia, na seriedade e no

comprometimento com a coisa pblica.

Ao final do mdulo, encontram-se referncias bibliogrficas complementares,

as quais serviro de subsdio para ampliar, enriquecer e sanar as lacunas dos

conhecimentos adquiridos que por ventura foram deixadas ao longo do trabalho.


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UNIDADE 1 - CONCEITUAES BSICAS: ESTADO,

GOVERNO, ADMINISTRAO PBLICA, DIRETA EINDIRETA, AUTARQUIAS, SERVIOS PBLICOS

Para falarmos em Administrao Pblica inicialmente precisamos entender o

que Estado e Governo, os quais levam necessidade de uma administrao

especializada.

1.1 Estado

O Estadoexiste quando possui trs elementos essenciais: povo, territrio e

governo soberano e tem como funes primrias, legislar, executar e fiscalizar, ou

seja, precisa de trs poderes que so o Legislativo (elabora as leis), Executivo

(executa as leis, uma funo administrativa) e Judicirio (aplicador das leis). Estes

trs poderes so distintos, independentes e harmnicos entre si, conforme o art. 2

da nossa Constituio Federal de 1988 e conforme os preceitos estabelecidos por

Montesquieu.

Legislativo: exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional,

composto pela Cmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua funo a

elaborao das leis;

Executivo: exercido pelo Presidente da Repblica com o auxlio dos

Ministros de Estado e a sua funo principal a transformao da lei em fato

concreto; e,

Judicirio: exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal deJustia, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja funo a aplicao coativa

da lei nos casos de litgio.

Embora falemos que a funo do Executivo seja administrativa, os demais

poderes tambm desempenham essa funo e ambos os trs legislam e julgam, s

que como funes secundrias.


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1.2 O Estado Brasileiro

O modelo de Estado vigente no Brasil o federativo, as entidades estatais

possuem autonomia administrativa e financeira. So a Unio, os Estados-membros,

os Municpios e o Distrito Federal.

Federal: compe-se do Poder Executivo, exercido pelo Presidente da

Repblica e auxiliado pelos Ministros de Estado tendo ainda os Poderes Legislativo

e Judicirio (Conforme arts. 4 e 5 do Decreto-lei 200/67 de 27.02.67);

Estadual: possui estrutura simtrica com a administrao federal, sendo o

Poder Legislativo unicameral, o Poder Executivo exercido unipessoalmente pelo

Governador de Estado, com o auxlio dos Secretrios de Estado, e o Poder

Judicirio;

Municipal: possui apenas os Poderes Executivo e Legislativo.

Possumos ainda, as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de

economia mista e as fundaes. Estas sero conceituadas mais frente.

1.3 Governo

Governo o conjunto de Poderes e rgos constitucionais. todo um

complexo que fixa os objetivos do Estado, conduz a poltica dos negcios na rea

pblica e mantm a ordem jurdica vigente.

1.4 Administrao

Administrao, cujo termo vem do latim ad (direo para, tendncia para) e

minister (subordinao ou obedincia), nos leva a inferir, pelo significado etimolgico

que aquele que realiza uma funo sob o comando de outra pessoa, e aqueleque presta um servio (CHIAVENATO, 1983, p.6).

Devido s transformaes sofridas ao longo dos tempos, passaremos a vrias

definies, sendo que algumas se harmonizam umas com as outras e at se

completam.

As que consideramos mais importantes so:

Fayol (1981, p.26) foi o primeiro a definir: Administrar prever, organizar,

comandar, coordenar e controlar.


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Para Taylor (1990, p.24) Oprincipal objetivo da administrao deve ser o de

assegurar o mximo de prosperidade ao patro e, ao mesmo tempo, o mximo de

prosperidade ao empregado.

Peter Drucker (1984, p.2) diz que administrar manter as organizaes

coesas, fazendo-as funcionar. J para Lacombe (2003, p.4), a essncia do trabalho

da administrao obter resultados por meio das pessoas que o administrador

coordena.

Administrar significa assumir tarefas. Significa disciplina. Mas inclui tambm

pessoal. Cada realizao da administrao a realizao de um administrador.

Cada fracasso, o fracasso de um administrador. So pessoas que administram, e

no foras, e nem fatos. O descortino, a dedicao e a integridade dos

administradores determina se haver administrao ou (des)administrao

(DRUCKER, 1984, p. xxiii).

1.5 A Administrao Pblica

Agora sim, podemos conceituar e discorrer sobre a Administrao Pblica e

utilizaremos inicialmente, o entendimento de autores que falam com propriedade

sobre a coisa pblica e suas nuances, os quais transitam livremente pela mesma

rea.

Walter Ceneviva (2003) nos oferece a conceituao mais simples e no

menos objetiva que o conjunto de rgos do Estado encarregado de exercer, em

benefcio do bem comum, funes previstas na Constituio e nas leis.

Para Hely Lopes Meirelles (2007), reconhecido jurista e um dos doutrinadores

do Direito Administrativo:Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgosinstitudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; emacepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico,dos servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio dacoletividade. Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo oaparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios,visando satisfao das necessidades coletivas.

A distino que o professor Meirelles (1982), faz entre a administraopblica

e privada a seguinte Na Administrao Pblica no h liberdade pessoal.


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Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, na

Administrao Pblica s permitido o que a lei autoriza. Por isso que uma

organizao do tipo burocrata.

O conceito de Jos Afonso da Silva(1998) no difere muito de Meirelles:

Administrao Pblica o conjunto de meios institucionais, materiais,financeiros e humanos preordenados execuo das decises polticas.Essa uma noo simples de Administrao Pblica que destaca, emprimeiro lugar, que subordinada ao Poder Poltico; em segundo lugar, que meio e, portanto, algo que se serve para atingir fins definidos e, emterceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de rgos a servio doPoder Poltico e as operaes, atividades administrativas.

Percebemos assim, que a Administrao Pblica atua por meio de seus

rgos e agentes, os quais so incumbidos do exerccio da atividade administrativa,

a qual exercida, como j foi falado, tipicamente pelo Poder Executivo e a

atipicamente pelos Poderes Legislativo e Judicirio.

No art. 1 da CF 88 claramente definida a nossa forma de governo:

Repblica, a qual quer dizer coisa pblica, assim, a administrao pblica no seu

sentido operacional, realizada pelo Poder Executivo nada mais que administrar

algo alheio, de toda a sociedade.No nosso sistema a administrao no feita diretamente pelo povo. Este

escolhe seus representantes para represent-lo no parlamento e editar as normas

que os agentes pblicos iro aplicar em interesse da coletividade. Contudo, os

administradores podem acometer abusos e ilegalidades e por esta razo, torna-se

necessrio fiscalizar e controlar os atos da Administrao Pblica.

Com a implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

em 1995 passou-se a adotado o seguinte conceito para a administrao pblica: todo o aparelhodo Estado pr-orientado realizao de seus servios,visando

satisfao das necessidades coletivas (BRASIL, 2001). Esta definio est em

consonncia com a nova relao que deve existir entre o Estado e a sociedade,

onde se v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus

servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os

processos administrativos esto sob controle e so seguros, mas porque as

necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (BRASIL, 1995).


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Enfim, a Administrao Pblica o conjunto de rgos institudos para

consecuo dos objetivos do Governo. o desempenho permanente, sistemtico,

legal e tcnico dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio

da coletividade. o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus

servios, visando satisfao das necessidades coletivas.

1.6 A Classificao da Administrao Pblica

Segundo Di Pietro (2001), a Administrao Pblica pode classificar-se em:

Administrao Pblica em sentido objetivo, que "refere-se s atividades exercidas

pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s

necessidades coletivas", e Administrao Pblica em sentido subjetivo, que"refere-

se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados,

Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes

administrativas."

Segundo Anastcio (2007), cada um desses entes polticos possui sua

organizao administrativa. No caso da administrao federal, temos o Decreto-Lei

n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a organizao da

Administrao Federal, e em seu art. 4 estabelece a diviso entre administrao

direta e indireta.


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1.6.1 Administrao pblica direta

A Administrao Pblica Direta constitui-se dos servios integrados na

estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios (Ver art. 4, I,

Decreto Lei n 200/67).

1.6.2 Administrao pblica indireta

Na Administrao Pblica Indireta encontramos: as autarquias, as

fundaes pblicas (tm natureza jurdica de direito pblico), as empresas pblicas,

as sociedades de economia mista (tm natureza de direito privado). Essas entidades

vinculam-se ao ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se sua principal

atividade e so responsveis pela execuo de atividades de Governo que

necessitem ser desenvolvidas de forma descentralizada (Ver art. 4, II e art. 5, Dec.

Lei 200/67).

Cabe enfatizar que todos os entes da administrao indireta citados so

pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria, enquanto que a Unio,

os Estados, o Distrito Federal e os Municpios so pessoas polticas.

No que se refere criao desses entes da Administrao Indireta, extramos

importante lio da Constituio Federal:

Art. 37, XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia eautorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economiamista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definiras reas de sua atuao;

Quanto s fundaes (institudas pelo Poder Pblico), importante saber que

h divergncia doutrinria quanto a sua natureza: se somente de natureza jurdica

pblica ou se de natureza jurdica pblica ou privada.

1.6.2.1 Autarquias

Destaca-se o conceito de Autarquia de Maria Sylvia Di Pietro (2001), a

pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-

administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante

controle administrativo exercido nos limites da lei.


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Cabe ainda, destacar neste ponto, a importncia da exigncia de criao das

autarquias por meio de lei, que est prevista no art. 37, inciso XIX, da Constituio

Federal, citado acima.

Outro conceito para autarquias seria servios autnomos criados por lei, com

personalidade jurdica, patrimnio (Esta estrutura organizacional tambm seguida

pelos Estados, Municpios, e Distrito Federal.) e receita prpria, para executar

atividades tpicas da administrao pblica que requeiram, para seu melhor

funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Temos como exemplos: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renovveis IBAMA, Instituto Nacional de Seguridade Social INSS e o

Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade IndustrialINMETRO.

1.6.2.2 Empresas Pblicas

Segundo Anastcio (2007),

Empresa Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direitoprivado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada paraexplorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer

por fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo assumirqualquer das formas admitidas em direito (Ver art. 5, II, Dec. Lei 200/67).

Alguns exemplos seriam: Caixa Econmica Federal CEF, Empresa

Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, Empresa Brasileira de Pesquisa

AgropecuriaEMBRAPA.

1.6.2.3 Sociedades de Economia Mista

Sociedade de Economia Mista o ente dotado de personalidade jurdica dedireito privado, institudo por meio de autorizao legislativa para explorao de

atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas as aes com direito

a voto na sua maioria pertenam a Unio (Ver art. 5, III, Dec. Lei 200/67).

Exemplos: Banco do Brasil, Companhia Vale do Rio Doce, Centrais Eltricas

Brasileiras S.A., Telecomunicaes Brasileiras S.A.


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1.6.2.4 Fundaes Pblicas

J, Fundao Pblica pode ser conceituada como o ente dotado de

personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, com patrimnio prprio,

criados em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades

que no exijam execuo por rgo ou entidade de direito pblico. Possuem

autonomia administrativa (Verart. 5, IV, Dec. Lei 200/67).

O seu patrimnio gerido pelos rgos de sua direo e funcionamento,

custeados por recursos da Unio e de outras fontes, segundo seus objetivos.

A Lei n 7.596, de 10 de abril de 1.987, deu nova redao ao art. 4 do

Decreto-Lei n 200, para nele incluir as fundaes pblicas.

Como exemplo de fundaes pblicas, podemos citar as universidades

federais e a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - FIBGE.

A definio de personalidade jurdica de direito privado para as Fundaes

Pblicas foi alterada pela atual Constituio, dando-lhes a personalidade jurdica de

direito pblico e passando a integrar a estrutura das entidades da Administrao

Indireta. A discusso em tomo deste assunto colocada de forma bem cristalina por

Meirelles (2007).

O Decreto n.84.128, de 29.10.79, definiu a figura da empresa estatal

ampliando a definio anterior, dada pelo Decreto-lei n. 200/67, artigo 172,

incorporando a figura de rgos autnomos da Administrao Direta cuja definio

:

O poder Executivo assegurar autonomia administrativa e financeira, nograu conveniente, aos servios, institutos e estabelecimento de pesquisa eensino, ou de carter industrial, comercial ou agrcola que por suaspeculiaridades de organizao e funcionamento, exijam tratamento diverso

do aplicvel aos demais rgos da Administrao Direta, observada semprea Superviso Ministerial.

No caso de concesso de autonomia financeira, fica o poder Executivo

autorizado instituir fundos especiais, de natureza contbil, a cujo crdito se levaro

todos os recursos vinculados s atividades do rgo autnomo, oramentrios e

extra-oramentrios, inclusive a receita prpria.


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1.6.3 Servios pblicos

Servios Pblicos so todos aqueles servios prestados pela Administrao

ou delegados, sob normas e controle estatais, para satisfazer as necessidades da

coletividade ou simples convenincia estatal.

Eles podem ser divididos em: servio privativo do Estado e servio de

Utilidade Pblica.

No primeiro caso, os servios privativos so aqueles que a Administrao

presta por reconhecer a sua essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do

grupo social e do prprio Estado. Por isso mesmo tais servios so considerados

privativos do Poder Pblico, no sentido de que s a Administrao deve prest-los.

Significa dizer que no se poder delegar a terceiros, porque exigem atos de imprio

e medidas compulsrias em relao aos administrados.

Como exemplos desses servios temos a segurana interna, a defesa

nacional e a preservao da sade pblica.

No segundo caso, dos servios de utilidade pblica, a Administrao

reconhece a sua convenincia para os membros da sociedade e presta esses

servios diretamente ou descentraliza para terceiros (concessionrios ou

permissionrios), conforme regras, regulamentos e controle estatal. Entre eles esto

os transportes coletivos, energia eltrica, servios de telefonia, dentre outros.

Segundo Meirelles (2007), o servio privativo visa a satisfazer as

necessidades gerais e essenciais da coletividade, com a finalidade precpua de

subsistncia e desenvolvimento. Nos servios de utilidade pblica, o objetivo

facilitar a vida dos cidados na coletividade, colocando servios sua disposio

que lhes proporcionaro conforto e bem estar.


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UNIDADE 2 - AS ESCOLAS E TEORIAS DO PENSAMENTO

ADMINISTRATIVO

Desde a antiguidade, a sociedade vem se transformando de forma

progressiva at chegar ao que chamamos hoje de Era do Conhecimento. No

primeiro momento dessa nova era, as relaes sociais eram quase inexistentes, mas

hoje, as pessoas esto organizadas e dependentes da sociedade para quase todas

as atividades que precisam desenvolver.

O pensamento individualista da antiguidade passou a ser trabalhado com oobjetivo de ampliar a satisfao e a cincia individual.

A Administrao cientfica comeou com Frederick Taylor, em 1911, quando

publicou Princpios da Gesto Cientfica e assim surgiram princpios e prticas de

gesto independentes de outras reas do conhecimento como a economia.

Em relao s suas idias, elas partiam da aplicao de um mtodo cientfico

para encontrar a nica e melhor maneira de realizar o trabalho, selecionando de

forma cientfica os trabalhadores que melhor desempenhariam a tarefa, levandogestor e trabalhador a uma cooperao amigvel, mas mantendo clara a separao

de deveres entre eles. Seus trabalhos que visavam melhorar a produtividade

conseguiram xito inicial, aumentando tambm os salrios, mas os sindicatos e os

prprios trabalhadores fizeram oposio temendo que ao se trabalhar mais

intensamente estariam contribuindo para reduzir o trabalho disponvel.

Apesar das crticas s teorias de Taylor, sua contribuio para a

profissionalizao da gesto (administrao) foram considerveis.

Enquanto Taylor se preocupava com as funes organizacionais e a

produtividade, surge em 1916, Henry Fayol com sua Teoria Geral da

Administrao, a qual definiu e analisou as funes administrativas (planejar,

organizar, comandar, coordenar e controlar) que ainda hoje so presentes nas

empresas. Fayol foi considerado o fundador da escola clssica da gesto, pois foi o

primeiro a sistematiz-la e formulou sua teoria a partir de uma perspectiva global.

Abaixo tem-se os 14 princpios gerais de administrao propostos por Fayol:


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1. Diviso do trabalhoquanto mais pessoas se especializarem maior ser a

experincia do seu trabalho;2. Autoridade autoridade e responsabilidade devem estar intimamente

ligadas;

3. Disciplina o sucesso da organizao requer o esforo de todos, mas as

penalidades so necessrias apesar dos incentivos.

4. Unidade de comando cada trabalhador recebe ordens de apenas uma

pessoa;

5. Unidade de direo a empresa precisa de uma direo bem definida, a

qual dada por um objetivo comum;

6. Subordinao do interesse individual ao coletivo prevalece os

interesses da organizao como um todo sobre os interesses de uma pessoa.

7. Remuneraoa compensao pelo trabalho realizado deve ser justa para

quem recebe e para quem paga, por isso, diversas variveis como custo de

vida, oferta de pessoal qualificado, sucesso da empresa devem ser levados

em conta.

8. Centralizao o grau de centralizao ou descentralizao da gesto

depender das condies especficas da organizao em causa.

9. Cadeia de Comando Em uma organizao, a linha de autoridade

freqentemente representada pelas linhas que unem os retngulos de um

organograma - vai por ordem de escales de gesto mais altos at aos nveis

mais baixos da hierarquia.

10.OrdemOs materiais, tal como as pessoas, devem estar nos lugares certos,

nas horas certas.

11 Equidade Os empregados devem ser tratados numa base de justa

igualdade.

12 Estabilidade no empregoReter os empregados produtivos deve ser uma

prioridade da gesto. Uma elevada taxa de rotatividade geralmente est

associada a uma queda da eficincia da empresa

13 Iniciativa Os gestores devem encorajar as iniciativas dos trabalhadores

principalmente atravs de atividades autodirigidas.


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14 Esprito de equipe O esprito de equipe contribui para a unidade da

organizao.

2.1 Teoria da Burocracia

A teoria da Burocracia teve origem na fragilidade e parcialidade das Teorias

Clssica e das Relaes Humanas, que detinham uma viso extremista e

incompleta sobre as organizaes.Assim, a necessidade de um modelo racional

que envolvesse todas as variveis da organizao e o crescimento e a

complexibilidade das organizaes, passou a exigir modelos mais bem definidos(CHIAVENATO, 1983).

A Teoria da Burocracia foi formulada por Max Weber, em meados do sculo

XX, por volta de 1947.

Weber tinha em mente que o trao mais relevante da sociedade ocidental

naquela poca era o agrupamento social em organizaes. Partindo dessa

premissa, fez um mapeamento de como se estabelece o poder nessas entidades e

construiu um modelo ideal, no qual as organizaes so caracterizadas por cargosformalmente bem definidos, ordem hierrquica com linhas de autoridade e

responsabilidades bem delimitadas. Quando deu o nome de burocracia ao seu tipo

ideal de organizao pensava em uma organizao eficiente por excelncia, a qual

para conseguir essa eficincia, precisava detalhar antecipadamente e nos mnimos

detalhes como as coisas deveriam ser feitas (CHIAVENATO, 2003).

Segundo Weber, a burocracia tem os seguintes princpios fundamentais:

Formalizao: existem regras definidas e protegidas da alterao arbitrria

ao serem formalizadas por escrito.

Diviso do trabalho: cada elemento do grupo tem uma funo especfica, de

forma a evitar conflitos na atribuio de competncias.

Hierarquia: o sistema est organizado em pirmide, sendo as funes

subalternas controladas pelas funes de chefia, de forma a permitir a coeso do

funcionamento do sistema.


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Impessoalidade: as pessoas, enquanto elementos da organizao limitam-se

a cumprir as suas tarefas, podendo sempre ser substitudas por outras - o sistema,

como est formalizado, funcionar tanto com uma pessoa como com outra.

Competncia tcnica e Meritocracia: a escolha dos funcionrios e cargos

depende exclusivamente do seu mrito e capacidades - havendo necessidade da

existncia de formas de avaliao objetivas.

Separao entre propriedade e administrao: os burocratas limitam-se a

administrar os meios de produo - no os possuem.

Profissionalizao dos funcionrios.

Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionrios devero

comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organizao a fim de

que esta atinja a mxima eficincia possvel.

Por outro lado, a burocracia possui muitas disfunes:

Internalizao das regras:s regras so dadas mais importncia do que s

metas.

Excesso de Formalismo e formulrios: tornando os processos mais lentos.

Resistncias s Mudanas.

Despersonalizao: os funcionrios se conhecem pelos cargos que ocupam.

Categorizao como base no processo decisorial: O que tem um cargo

maior, toma decises, independentemente do que conhece sobre o assunto.

Superconformidade com as Rotinas: Traz muita dificuldade de inovao e

crescimento.

Exibio de poderes de autoridade e pouca comunicao dentro da

empresa.

Dificuldade com os clientes: o funcionrio est voltado para o interior da

organizao, tornando difcil realizar as necessidades dos clientes tendo que seguir

as normas internas.

Por fim, a Burocracia no leva em conta a organizao informal e nem a

variabilidade humana (CHIAVENATO, 2003).


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Mas preciso deixar claro que em ambientes estveis e com pouqussimas

variaes, embora a adaptao seja difcil, essas organizaes burocrticas

conseguem ser bem sucedidas.

2.2 Teoria da Deciso

A teoria da deciso nasceu nas dcadas de 40 e 50, com Herbert Simon, que

a utilizou como fundamento para explicar o comportamento humano nas

organizaes.

Segundo Chiavenato (1983) na Teoria Comportamental da Administrao a

organizao considerada como um sistema de decises em que cada pessoa

participa racional e conscientemente, escolhendo e tomando decises a respeito de

alternativas mais ou menos racionais de comportamento. A organizao um

complexo sistema de decises.

Ainda segundo Chiavenato (1983), os elementos comuns deciso so:

a) Tomador de deciso: quem faz uma escolha ou opo entre vrias

alternativas de ao;

b) Objetivos: so as pretenses que o tomador de deciso pretende alcanarcom suas aes;

c) Preferncias: so os critrios que o tomador de deciso usa para fazer a

escolha;

d) Estratgia: o caminho que o decisor escolhe para melhor atingir o

objetivo;

e) Situao: so os aspectos ambientais que envolvem o decisor;

f) Resultado: a conseqncia de uma dada estratgia.Sobre a tomada de deciso pode ser estudada sob a perspectiva do processo

(se concentrando nas etapas do processo de deciso, sendo genrica e muito

criticada porque se relaciona muito com o procedimento e no com o contedo da

deciso. As emoes e os impulsos de quem decide, influenciam muito). Sob a

perspectiva do problema se orienta para a resoluo dos mesmos. Na perspectiva

de problemas, o tomador de deciso pode aplicar mtodos quantitativos para tornar


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o processo decisrio mais racional possvel, concentrando-se principalmente na

determinao e equacionamento do problema a ser resolvido.

A teoria das Decises vista numa perspectiva humana no conseguiu resolver

os problemas de insatisfao dos trabalhadores e a sua resistncia s mudanas,

uma vez que a essncia do movimento na perspectiva humana se encontra no

pressuposto de que a chave para o alcance de elevadas produtividades est no grau

de satisfao do empregado no seu trabalho.

H que se lembrar aqui, as experincias de Hawthorne (realizadas pela

Academia Nacional das Cincias dos Estados Unidos, numa fbrica da Wester

Eletric Companylocalizada em Chicago, que comearam em 1924 e se prolongaram

at 1932, com a finalidade de determinar a relao entre a intensidade da

iluminao e a eficincia dos operrios, medida atravs da produo) as quais

demonstraram que a produtividade dos trabalhadores aumentava ou at se

mantinha quando a intensidade da luz aumentava ou era reduzida abaixo do

razovel. Foi ento que Elton Mayo, concluiu que o comportamento aparentemente

contraditrio dos trabalhadores tinha, sobretudo, que ver com a ateno que lhes

estava sendo dispensada e os levava a produzir mais, o que ficou conhecido como o

efeito deHawthorne.

Concluram que os sentimentos e as atitudes dos trabalhadores podiam

influenciar significativamente a produtividade e perceberam ainda a tendncia dos

seus elementos (trabalhadores) para constiturem grupos informais, com as suas

normas prprias e o desempenho de papis prprios (CHIAVENATO, 1983).

Essa teoria sofreu duras crticas, sendo considerada ingnua e romntica em

relao ao operrio, alm de apresentar uma viso inadequada dos problemas nasrelaes industriais, limitao no campo experimental e parcialidade nas concluses.

Na evoluo das teorias da administrao deixamos para o passado, as

teorias de Taylor, da organizao cientfica do trabalho, a cincia administrativa de

Fayol e as experincias nas relaes humanas de Elton Mayo.

Contemporaneamente temos as abordagens: sistmica e contigencial.

2.3 Teoria dos Sistemas


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Na abordagem sistmica temos as organizaes vistas como sistemas sociais

complexos; uma grande interdependncia entre pessoas, tarefas e administrao;

organizaes como se fossem compostas de partes interdependentes e um sistema

aberto, ou seja, sofrendo influncias do ambiente.

Segundo seus autores, os professores Daniel Katz e Robert Kahn, a

abordagem coloca o meio ambiente como centro das discusses, no radicalizando

se o problema de uma prtica que busca obter a mxima produtividade atravs da

adaptao do home mquina, ou por outro lado, se o problema est na adaptao

da mquina ao homem.

Dentre as caractersticas dos sistemas abertos, segundo Katz & Kahn,

encontramos:

Importao de energia: Significa dizer que todos os sistemas abertos

importam e absorvem energia de fontes externas.

Transformao:A transformao da energia absorvida propiciar o alimento

para que o sistema se revigore, se renove.

Sada: Todo sistema aberto exporta resultados para o meio ambiente ou para

outros sistemas abertos.

Sistemas so entidades cclicas: Ao repetir as atividades de importar,

absorver, reciclar e exportar a energia necessria sua sobrevivncia, o sistema

executa um padro cclico para essas atividades.

Entropia e sintropia:Por natureza, todos os sistemas, mesmo os sistemas

abertos, caminham para a desorganizao e conseqente autodestruio. A

sada para retardar essa inexorvel tendncia o sistema importar mais energia

do que ele consome. O oposto de entropia sintropia, que significa que o

sistema tem capacidade para importar e nutrir-se da energia oriunda de fontes

externas.

Entrada de informao: Os sistemas abertos importam, alm de energia,

informao que vai permitir que o processo seja corrigido e melhorado.

Observamos que a perspectiva sistmica mostra que a organizao deve ser

administrada como um todo complexo, em oposio a focar as partes em separado.


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Ao perceber a organizao como um sistema aberto, a Teoria de Sistemas

ope-se s teorias de Taylor e Weber que utilizaram a abordagem racional, porm

percebendo os sistemas como fechados (isolados das influncias das variveis

externas) (CHIAVENATO, 2003).

2.4 Teoria da Contingncia

Na abordagem contingencial, temos necessidade de ponderar cada situao

concreta; a percepo de que no h uma forma melhor de administrar; a recusa de

princpios universais; o reforo da influncia do meio e igualmente o reforo das

diferentes variveis como culturais, sociais e tecnolgicas.

Segundo Chiavenato (2003, p.161):

Na teoria da contingncia ocorre o deslocamento da visualizao de dentropara fora da organizao, e a nfase colocada no ambiente e nasdemandas ambientais sobre a dinmica organizacional. [...] salienta que soas caractersticas ambientais que condicionam as caractersticasorganizacionais. no ambiente que se pode localizar as explicaescausais das caractersticas das organizaes. Na h uma nica maneiramelhor (the best way) de se organizar ou de se administrar umaorganizao. Tudo depende das caractersticas ambientais relevantes paraa organizao. Os sistemas culturais, polticos, econmicos, etc., afetam

intensa e continuamente as organizaes, ao mesmo tempo em que seencontram em dinmica interao, influenciando-se reciprocamente. [...] Ateoria contingencial basicamente situacional, circunstancial e condicional:nada h de absoluto nas organizaes e em sua administrao. Tudo relativo. A maneira de se administrar uma organizao difere no tempo e noespao (ambiente).

Como se percebe pela ampla explicao de Chiavenato, no se consegue um

alto nvel de satisfao organizacional com a aplicao de um s modelo, ou seja,

no h uma s forma de tornar uma organizao eficaz. Haver sempre diferentes

alternativas para o encaminhamento de estudos, problemas e carncias

organizacionais.

Falando um pouco sobre o surgimento da Teoria da Contingncia, esta foi

desenvolvida na dcada de 50, nos Estados Unidos a partir de vrias pesquisas

realizadas nos mais diversos tipos de indstria, que tinham como objetivo analisar as

estruturas organizacionais.

Quanto maior a diferenciao maior a necessidade de integrao para

promover um esforo convergente e unificado a fim de atingir os objetivos da


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organizao. Portanto, a integrao o nvel de coordenao atingido entre os

diversos componentes internos da organizao.

No quadro abaixo temos as principais pesquisas, seus autores e resultados.

Autor Pesquisa e suas fases Resultados

Chandler

EUA, 1962

Veio a relacionar as mudanas estruturais das

organizaes estratgia de negcios utilizada por

cada empresa.

1) Acumulao de recursos: ampliao das

instalaes de produo e preocupao com

matria prima;2) Racionalizao do uso dos recursos: conteno

dos custos e nfase no planejamento;

3) Continuao do crescimento: aumento da

eficincia de vendas, compras, produo e

distribuio, grande competitividade, diversificao;

4) Racionalizao do uso dos recursos de

expanso: nfase em estratgia mercadolgica,

incio da estrutura multidepartamentalizada,preocupao com o planejamento a longo prazo.

Como resultado, se chegou que diferentes

ambientes levam as empresas a adotar novas

estratgias que, por sua vez exigem diferentes

estruturas organizacionais.

Chegou concluso

de que a estrutura

organizacional da

empresa era

determinada por

sua estratgiamercadolgica.

Burns e Stalker

Inglaterra, 1961

Direcionada relao existente entre as prticas

administrativas e o ambiente externo da empresas

pesquisadas.

Encontrou ento dois tipos de empresas:

1) As organizaes mecansticas, que apresentava

uma estrutura burocrtica, especialistas com

funes definidas, e hierarquia rgida e sistema

simples de controle. Este tipo parecia ser

apropriado a empresas que operam em condies

ambientais relativamente estveis.

O ambiente estava

determinando a

estrutura e o

funcionamento das

organizaes.


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2) As organizaes orgnicas, cujas estruturas

eram flexveis, cargos redefinidos constantemente,

maior confiana nas comunicaes, nfase nos

princpios da Teoria da relaes Humanas. Este

tipo era exigido pelas empresas cujas condies

ambientais estivessem em transformao.

Lawrence e

Lorsch

EUA, 1967.

Sobre a confrontao: organizao x ambiente

mostram a preocupao com as caractersticas que

devem ter as empresas para enfrentar com

eficincia as diferentes condies externas e

tecnolgicas.

Marca o surgimento da Teoria da Contingncia

O resultado final do

estudo encaminhou

a problemtica

organizacional para

dois aspectos

bsicos:

diferenciao e

integrao.


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UNIDADE 3 - OS MODELOS DA ADMINISTRAO PBLICA

NO BRASIL

Partindo do conceito de modelo de gesto como sendo um conjunto de

prticas administrativas postas em execuo pela direo de uma organizao para

atingir seus objetivos, vamos abordar neste captulo, o desenvolvimento ou a

evoluo histrica da administrao pblica no Brasil, a qual passou pelos modelos

patrimonialista, burocrtico e, nos dias atuais, o modelo gerencial.

No caso brasileiro pode-se dizer que superou o modelo patrimonialista,atravessou a burocracia e est ingressando na administrao gerencial.

3.1 Modelo Patrimonialista

O Patrimonialismo pertence ao Estado Absolutista que persistiu at incio do

sculo XX. Neste modelo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do

poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza

real. No existe diferenciao entre coisa pblica e particular.Thomas Hobbes citado por Tapajs (1984), ensinava que no incio, ou seja,

at o sculo XVIII quando prevaleceu o Estado Absolutista, os homens viviam em

estado natural sem lei que os submetesse. O Estado, para ele, nada mais era que o

resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei, que

fosse forte o bastante para proteg-los.

Segundo Bresser Pereira (1996), essa dificuldade em distinguir patrimnio

pblico de privado, permite a proliferao do nepotismo e da corrupo, bem como

no havia diferenciao entre os princpios de um servio pblico profissional e um

sistema administrativo impessoal, formal e racional.

Enfim, no havia a definio clara das competncias ou das funes

exclusivas do Estado.

Mas, a partir do momento em que o capitalismo e a democracia se tornam

dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado e o

patrimonialismo perde totalmente seu espao.


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Para construirmos a evoluo do Patrimonialismo no Brasil preciso voltar

um pouco no tempo e relembrar Portugal, que em sua primeira fase enquanto

monarquia era agrcola e patriarcal. A partir do desenvolvimento das cidades e

conseqentemente, do comrcio e da economia monetria, seu quadro

administrativo se definiu e se tornou elemento de dominao da vida pblica, ou

seja, estava passando para a fase patrimonialista.

A estrutura de poder de Portugal era baseada no poder absolutista

caracterizado pelo sistema poltico europeu da poca, que se mantinha atravs do

monoplio do comrcio; e em um enorme aparelho estatal, ocupado por uma classe

economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza proveniente do

trmino das guerras contra os mouros e da Espanha (MARTINS, 1985).

Como o Brasil era considerado uma colnia de explorao, tendo na cultura

de acar a principal exportao e causa de ocupao do Brasil, a estrutura de

poder de Portugal foi toda transplantada aqui. Podemos constatar essa situao

mediante os engenhos de cana e a comercializao de acar que dependiam de

licena do Estado, pois privilegiavam a Corte Portuguesa.

Mesmo aps a independncia, essa herana colonial ficou arraigada no povo

brasileiro, passado o perodo colonial ainda fez surgir um conglomerado de

estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo pas. Algumas delas organizaram-

se como sistemas fechados, baseados nos latifndios improdutivos, na escravido e

na regra senhorial que foi apoiada pela administrao poltica de favores aos

clientes locais. Embora sem autonomia, o municpio representou tanto no Imprio

quanto durante a Primeira Repblica um importante papel poltico. Assim, os

coronis (donos dos latifndios) dominavam os cargos pblicos, usavam em proveitode seus afilhados e se impunham perante s Cmaras. O coronelismo caminhava

juntamente com o sistema poltico, os presidentes das provncias, na defesa dos

interesses mtuos (TAPAJS, 1984).

Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessrio uma grande burocracia e

as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da

folha que significava vivendo s custas da folha de pagamento do Estado

(MARTINS, 1985).


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Segundo Vera Stork apud Cadernos MARE (1998, p.7) a histria da

administrao pblica brasileira a histria do patrimonialismo, do rei senhor das

terras, das gentes e dos cargos, dos amigos do rei, os quais modernamente se

inserem no tecidoda administrao pblica pela via do contrato sem concurso, sem

aferio prvia dacapacitao.

Martins (1985) conclui que o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia

extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na tradio

brasileira com caractersticas persistentes da herana colonial, o que se deu do

perodo monrquico at a Repblica Velha, favorecendo a corrupo, o

empreguismo e o favoritismo.

3.2 Administrao Pblica Burocrtica

Para Chiavenato (2006), a burocracia uma organizao na qual a escolha

das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e no em preferncias

pessoais.

A burocracia surgiu da necessidade de um modelo de administrao que

conseguisse distinguir o poltico e o administrador pblico, e separar o que pblico

e privado.

Dentre as caractersticas da burocracia temos a profissionalizao, a idia de

carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, que podemos

sintetizar em um poder racional legal.

A prioridade quando da implantao do sistema burocrtico eram os controles

administrativos para combater a corrupo e o nepotismo legados pelo

patrimonialismo.Algumas consideraes pertinentes e importantes ao sistema burocrtico nos

so oferecidas por Max Weber que conceitua a burocracia como um modelo

extremamente eficiente que detalha antecipadamente e nos mnimos detalhes como

as coisas devem ser realizadas. As caractersticas no entender de Weber so as

seguintes:

1. Hierarquia de autoridade.

2. Diviso do trabalho.


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3. Competncia tcnica.

4. Normas de procedimentos para atuao no cargo.

5. Normas que controlam o comportamento do empregado.

6. Autoridade limitada do cargo.

7. Gratificao diferencial por cargos.

8. Separao entre propriedade e administrao.

9. nfase nas comunicaes escritas.

10. Disciplina racional.

11. Especializao da administrao que separada da propriedade.

12. Profissionalizao dos participantes.

13. Completa previsibilidade do funcionalismo

J para Chiavenato (1983, p. 617) a abordagem de um sistema fechado a

maneira de ver tudo o que acontece dentro de uma organizao como se ela

existisse num vcuo, ou como se fossem entidades autnomas, absolutas e

hermeticamente fechadas a qualquer influncia vinda do exterior.

Na dcada de 30, surge a administrao pblica burocrtica com o objetivo de

combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Ela veio no quadro de

acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado passou a assumir um

papel decisivo, intervindo no setor produtivo de bens e servios. Essa reforma foi

iniciada no governo Vargas. A administrao sofreu um processo de racionalizao

que acabou por criar as primeiras carreiras pblicas, tentando adotar o concurso

como forma de acesso ao servio pblico.

O governo Vargas criou em 1936, o DASPDepartamento Administrativo doServio Pblico, para realizar a modernizao administrativa. A implementao da

administrao pblica burocrtica foi uma conseqncia clara da emergncia do

capitalismo moderno no Brasil e no comeo sofreu muitas influncias da teoria de

Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e

aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na

definio de procedimentos (CADERNOS MARE, 1998).


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O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se

instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora

no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao

fisiologismo, persistindo no interior do pas.

Evidentemente que devido ao controle excessivo, dentre outras

caractersticas marcantes da burocracia, com o passar do tempo, surgiram pontos

negativos que a tornaram ineficiente. Muitos desses problemas foram em

decorrncia do aumento de servios do Estado, uma vez que no inicio da

implantao esses mesmos servios eram em nmero reduzido e o Estado limitava-

se a manter a ordem, administrar a justia, garantir os contratos e as propriedades.

Dentre esses pontos podemos citar o grande volume de papis, a ausncia

de responsabilidade por parte dos servidores, uma vez que o modelo burocrtico

no visava obteno de resultados somente o cumprimento s rotinas e aos

regulamentos que acabavam por impedir solues rpidas ou eficientes.

Desta poca vem o clich de burocracia, titulo que a populao em geral d

ao servio pblico ainda nos dias de hoje e a toda situao em que pese a demora

da resoluo de um problema.

Como conseqncia desse excesso de controle, o Estado acabou por perder

de vista os objetivos de servir sociedade, a sua razo de ser.

3.3 Administrao Pblica Gerencial

Segundo Brasil (1995), devido aos problemas deixados pelo modelo

burocrtico, surge em meados do sculo XX, esse novo modelo de administrao

pblica denominado modelo gerencial.Segundo Abrcio (Cadernos 10, ENAP, 1996), dentre vrios, tem-se quatro

fatores scio-econmicos mais importantes que contriburam para a crise do Estado

contemporneo no final dos anos 70:

1. As duas crises do petrleo, em 1973 e 1979, ocasionando uma recesso na

economia mundial dos anos oitenta;

2. Problema fiscal dos Estados em financiar os seus dficits pblicos e a recusa

dos contribuintes em pagar mais impostos;


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3. A crise de governana dos Estados contemporneo, e por fim;

4. A globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que ocorreram no

setor produtivo afetaram o Estado.

Na retrospectiva feita por Abrcio (Caderno 10, ENAP, 1996), Bresser Pereira

(1998) e Paula (2005) a partir dos anos setenta surgiram principalmente nos Estados

Unidos e na Gr Bretanha programas governamentais voltados para o aumento da

eficincia e a melhoraria da qualidade dos servios prestados ao cidado, cuja

denominao genrica gerencialismo na administrao pblica ou mais

conhecido pelo termo managerialism.

A administrao pblica gerencial evolui do Modelo Gerencial Puro para o

New Public Management e finalmente para o Public Service Orientation.

O primeiro movimento iniciou nos anos 70 e foi denominado gerencialismo

puroe tinha como objetivo bsico a preocupao com a eficincia, a economia e

produtividade, pretendendo sensibilizar, dessa forma, os contribuintes.

Em seguida, surge nos anos 80 o movimento do New Public Management,

que incorpora a idia da efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos

servios, na perspectiva dos clientes/usurios desses servios.

Desde a metade dos anos 80, o governo britnico vem incorporando os

princpios da qualidade na administrao pblica visando obteno da satisfao

dos cidados.

Assim, a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o

modelo gerencial vem incorporando, a partir da experincia do setor privado com a

abordagem da Administrao da Qualidade Total (Total Quality Management). Aestratgia adotada pelo governo ingls foi a descentralizao administrativa e o

modelo contratual de prestao de servios pblicos.

Por ltimo, aparece nos anos 90 o Public Service Oriented resgatando os

conceitos: transparncia, dever social de prestao de contas, participao poltica,

eqidade e justia. Essa nova viso introduz novas idias ao modelo gerencial puro,

que so: valorizao da descentralizao como meio de implementao de polticas

pblicas; mudana do conceito de cidado passando de mero consumidor para uma


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conotao mais coletiva de cidadania que incluem direitos e deveres; e competio

entre agncias pblicas como princpio de cooperao para obter um melhor

resultado global. Este aperfeioa as discusses sobre: eficincia, qualidade,

avaliao de desempenho, flexibilidade e planejamento estratgico (ABRCIO,

CADERNO 10, ENAP, 1996).

De acordo com os estudos de Bresser Pereira (1996) a proposta da

administrao pblica gerencial no Brasil foi confundida com as idias NeoIiberais

de reduzir o gasto pblico e o nmero de funcionrios como resposta s limitaes

oramentrias, em virtude da crise do Estado que comeou a se apresentar desde

os anos 80, assunto que ser aprofundado no ltimo captulo desta apostila.

Tanto o modelo de administrao pblica burocrtica quanto o modelo

gerencial assumem que preciso combater o nepotismo e a corrupo, porm esta

ltima argumenta que no so necessrios procedimentos rgidos para isto, uma vez

que existe uma ntida rejeio da sociedade em relao s pessoas que confundem

os patrimnios pblicos e privados. A administrao gerencial est orientada para o

cidado e baseada na descentralizao e no rgido controle sobre o desempenho

organizacional aferido por indicadores e definidos por contratos de gesto

(BRESSER PEREIRA, 1996).

Podemos defini-lo, ento, como uma resposta duas necessidades bsicas:

1. A expanso das funes econmicas e sociais do Estado;

2. Ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial.

Neste novo modelo, torna-se essencial para a administrao pblica: ser

eficiente, reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo sempre emvista, beneficiar o cidado.

Embora tenha havido um avano significativo e uma certa ruptura com o

modelo burocrtico, devido a flexibilizao do novo sistema, este manteve vrios

princpios como a admisso de servidores segundo rgidos critrios de mrito, a

existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a

avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico.


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Uma das grandes diferenas se encontra na forma do controle, que deixa

de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa

profissionalizao da administrao pblica.

Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para:

1. A definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir

em sua unidade;

2. A garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos,

materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir

os objetivos contratados;

3. O controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se

a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade

de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura

organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se

essenciais (BRASIL, 1995).

Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior

participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e

deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL,

1995).

Embora a administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de

empresas, no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das

empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de

seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de

contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla aadministrao das empresas, a sociedade - por intermdio de polticos eleitos -

controla a administrao pblica.

Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado,

para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do

mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est

explcita e diretamente voltada para o interesse pblico (FALLER, 2004, p.52).


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Neste ltimo ponto, como em muitos outros (profissionalismo,

impessoalidade), a administrao pblica gerencial no se diferencia da

administrao pblica burocrtica.

Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do

interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do

interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado.

Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente

identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princpio, os

administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das

atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da

prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas

pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica gerencial nega

essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e

no com o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).

A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos

e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so

considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e

so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as

necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (BRASIL, 1995).

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando,

atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da

descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores

e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de

promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidospelo setor pblico.

Para finalizar este captulo, apresentamos no quadro abaixo, uma viso

comparativa dos modelos de administrao pblica burocrtica e gerencial.


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Paradigma Burocrtico Paradigma Gerencial ou ps-

burocrticoBaseia-se na noo geral do interesse

pblico

Busca obter resultados valorizados

pelos cidados

Eficincia Qualidade e valor

Administrao Produo

Controle Ganhar adeso a normas

Especificar funes, autoridade eestrutura

Identificar misso, servios, usurios eresultados

Justificar custos Transferir valores

Garantir cumprimento de

responsabilidade

Criaraccountabilitye fortalecer as

relaes de trabalho

Seguir regras e procedimentos Compreender e aplicar normas,

Identificar e resolver problemas,

Melhorar continuamente os processos.

Operar sistemas administrativos Separar servios e controles,

Criar apoio para normas,

Ampliar a escolha do usurio,

Encorajar ao coletiva,

Criar incentivos,

Definir, medir e analisar resultados.

Estrutura hierrquica Reduo dos nveis hierrquicos e

gesto participativa.

Definio rgida e fragmentada de cargos

Alta especializao

Multifuncionalidade,

Flexibilidade nas relaes de trabalho.

Chefias zelam pelos cumprimentos de

normas e procedimentos

Gerentes incentivam a obteno de

resultados e animam equipes.

Quadro Comparativo dos modelos burocrtico e gerencial. Fonte: PACHECO (2007, p.44).


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UNIDADE 4 - OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA

ADMINISTRAO PBLICA

Sabemos que determinadas reas como a administrativa e a contabilidade

so regidas por princpios, mas o que so eles? Para que servem?

Antes de apresentar os princpios constitucionais da Administrao Pblica

vamos entender a que eles vieram.

Os princpios exercem mltiplas funes e dentre elas temos: ser

fundamentadora, interpretativa, supletiva, integrativa, diretiva e limitativa. Ou seja,so fonte de legitimao de uma situao fundamentando e orientando sua

interpretao.

Alm do exposto acima, nesse mundo globalizado, com novas tecnologias

surgindo a cada momento, a aplicao dos princpios imprescindvel tendo a

funo de dar um norte, de direcionar as novas situaes que vo surgindo. Ao

contrrio das regras, eles so abertos, captam as mudanas da realidade e esto

em sintonia com as concepes de verdade e justia.De acordo com a legislao vigente, encontramos no art. 37 da Constituio

Federal de 1988 que A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos

Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos

princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.J o

art. 2 da Lei 9784/99, vai alm e fala de outros princpios aos quais a administrao

pblica dever obedecer. A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos

princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e

eficincia. Existem ainda os princpios implcitos. Todos esto elencados e

discutidos abaixo.

4.1 Princpio da Legalidade

Encontramos no Art. 5 da CF/88 que "ningum ser obrigado a fazer ou

deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei".


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Sendo assim, o princpio da Legalidade um dos sustentculos da concepo

do Estado de Direito e do prprio regime jurdico-administrativo.

No mundo privado, a mxima regente : o que no proibido permitido.

No mundo pblico, o administrador, em cumprimento ao princpio da legalidade, " s

pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". No pode este por atos

administrativos de qualquer espcie (decreto, portaria, resoluo, instruo, circular

etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, sendo a lei seu nico parmetro.

Enfim, a Administrao s pode fazer o que a lei autorizar antecipadamente.

No entendimento de MELLO (2006):

Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentidoprofundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de umpropsito poltico: o de submeter aqueles que exercem o poder em concreto

administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos,perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstratae impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgiorepresentativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corposocial garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno aconcretizao da vontade geral..

4.2 Princpio da Impessoalidade

Disposto no art. 5 onde consta que todos so iguais perante a lei, sem

qualquer distino de qualquer natureza e no art. 37 da CF/88, valendo para a

administrao pblica, o princpio da impessoalidade da Administrao Pblica pode

ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao

Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em

nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem

considerao, para fins de privilegiamento ou da imposio de situaes restritivas,

das caractersticas pessoais daqueles a quem porventura se dirija.Segundo Silva (1998) tal princpio assegura que as realizaes administrativo-

governamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas

exclusivamente da entidade pblica que a efetiva.

Uma vez que a atividade da Administrao Pblica custeada com dinheiro

pblico, jamais poder ser apropriada por quem a executa.

Um bom exemplo da violao ao princpio da impessoalidade a publicidade

ou propaganda realizada por um administrador com verbas pblicas. O


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favorecimento de parentes e amigos, o chamado nepotismo, a tomada de decises

administrativas voltadas satisfao de partidos polticos ou em benefcio pessoal

so outros exemplos de violaes desse princpio.

Mello (2006) sustenta o seguinte entendimento em relao ao princpio da

impessoalidade:

No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administraotem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas oudetrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatiasou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir naatuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ougrupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprioprincpio da igualdade ou isonomia.

4.3 Princpio da Moralidade

A moralidade faz parte dos nossos estudos desde a Antiguidade, quando os

filsofos de ento diziam que a moral era uma condio essencial para o exerccio

de atividades pblicas.

Meirelles (2007) se manifesta dizendo que:

O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar,deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto.

E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim,no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, oconveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambmentre o honesto e o desonesto. Por consideraes de direito e de moral, oato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mastambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos non omne quod licethonestum est. A moral comum arremata Hauriou, imposta ao homem parasua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblicopara a sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a queserve, e a finalidade de sua ao: o bem comum.

A incluso desse princpio no caput do art. 37 da CF/88, nos leva a perceberque ao administrador pblico brasileiro, por conseguinte, no bastar cumprir os

estritos termos da lei, tendo seus atos que serem adequados moralidade

administrativa, a padres ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao.

Outra maneira de fazer respeitar esse princpio atravs do tratamento dado

probidade administrativa (art. 37, 4) que pune aquele que no serve com

honestidade, aproveitando-se dos poderes a ele outorgados ou das facilidades

decorrentes em proveito pessoal ou de outrem.


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As sanes para a improbidade administrativa so: suspenso dos direitos

polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao

errio, configurando prtica de crime de responsabilidade (art. 85, V).

4.4 Princpio da Publicidade

O poder pblico deve agir com a maior transparncia possvel, ento, para

que os administrados ou a populao tenham conhecimento, a todo momento, das

atividades realizadas pelos administradores, o princpio da publicidade visto como

um princpio administrativo.

Encontramos no Art. 1 da CF/88 que todo poder emana do povo, ento,

seria incoerente que os interessados, o prprio povo, no soubesse o que acontece

no governo emanado por ele, contudo, ele no um elemento formativo do ato

administrativo, requisito da eficcia e moralidade.

Sobre a forma de atuao da publicidade, ela poder ser realizada atravs de

publicao ou simples comunicao do ato, mas no quer dizer que o interessado

leia, por exemplo, uma publicao feita no Dirio Oficial, havendo, no entanto,

presuno de cincia do destinatrio, ou seja, a obrigao de tornar o ato pblico foi

cumprida. E isso que basta consecuo do princpio da publicidade.

Outro ponto importante diz respeito forma adequada de se dar publicidade

aos atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever satisfeito por meio

da publicao em rgo de imprensa oficial da Administrao, seja federal, estadual,

municipal e quando no houver, jornais particulares contratados para desempenhar

esta funo.

Existem, porm, limites constitucionais ao princpio da publicidade. Ele nopode violar a intimidade da vida pblica, da honra e da imagem das pessoas(art. 5.,

X, c/c. art. 37, 3., II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio

profissional (art. 5., XIV, da CF), ou com violao de sigilo tido como imprescindvel

segurana da sociedade e do Estado(art. 5., XXXIII, c/c. art. 37, 3., II, da CF).

No se pode esquecer que uma coisa a publicidade necessria para o

conhecimento do pblico (dever constitucional) e outra a publicidade como


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propaganda dos atos de determinada gesto (leva ao estado de improbidade

administrativa).

4.5 Princpio da Eficincia

Em virtude de alterao introduzida pela emenda Constitucional n.19, o

princpio da eficincia, que era implcito, tornou-se expresso no caputdo art. 37 da

CF/88.

A eficincia um conceito econmico e qualifica atividades. Significa fazer

alguma coisa com racionalidade. Ele orienta a atividade administrativa no sentido de

conseguir os melhores resultados ou o maior benefcio com o menor custo possvel.

Fica claro que um sistema que tem os princpios da moralidade e da

finalidade no poderia admitir a ineficincia administrativa, da a importncia desse

princpio.

Para Meirelles (2007),

Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suasatribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o maismoderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser

desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para oservio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidadee de seus membros.

Para Cardozo (1999),

Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica oaproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todosos nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidadee aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Emseu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deveabarcar a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividaderealizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu

resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta ouniverso possvel de atendimento das necessidades existentes e os meiosdisponveis.

Percebemos que a idia de eficincia no deve se limitar ao razovel, deve

aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponvel visando alcanar o

melhor resultado possvel em relao aos fins desejveis.


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4.6 Outros Princpios Constitucionais Explcitos

Os princpios explcitos como visto acima, so aqueles mencionados de modo

formal e categrico, com clareza e determinao. J os implcitos, so

subentendidos, esto contidos numa proposio, mas sem uma hierarquia prvia.

Os demais princpios explcitos so: da Licitao, da Prescritibilidade dos ilcitos

administrativos, da Responsabilidade da administrao, da participao e da

Autonomia gerencial.

Sendo a Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar

propostas, escolher proponentes de contratos de execuo de obras, compras,

servios ou alienaes do Poder Pblico, a administrao pblica tem o dever de

sempre buscar entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa

disponvel no mercado para satisfazer aos interesses pblicos.

Assim, agindo de forma honesta e adequada e com o dever de assegurar

igualdade de oportunidades, sem privilegiar ou desfavorecer algum, surgiu o

Princpio da licitao.

No art. 37, XXI, esta sua redao:

"Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,

compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que

assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que

estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da

proposta, nos termos da lei, o qual permitir as exigncias de qualificao tcnica e

econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes".

Segundo Cardozo (1999), pode ser definido como aquele que determina

como regra o dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais oucertos atos unilaterais mediante prvio procedimento administrativo que, por meios

de critrios preestabelecidos, pblicos e isonmicos, possibilite a escolha objetiva da

melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados.

Ressalte-se que, sendo um procedimento regulado em lei, cabendo Unio

legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,

para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e

mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu


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controle (art. 22, XXVII). Aos Estados, Distrito Federal e Municpios, cabe legislar

adicionalmente sobre no que tange ao seu interesse.

Quanto ao Princpio da prescritibilidade, o art. 37 5. dispe que a lei

estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,

servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes

de ressarcimento".

uma forma de perda da exigibilidade de direito dado pela inrcia de seu

titular.

No art. 37, 6., temos a redao do Princpio da responsabilidade da

administrao:

As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoresde servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessaqualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra oresponsvel nos casos de dolo ou culpa.

Quer dizer que a responsabilidade por qualquer dano causado por um agente

pblico, no exerccio da funo pblica, do Estado, enquanto pessoa jurdica,

mesmo se o agente tenha agido com culpa ou dolo.

O princpio da Participao do usurio na Administrao Pblica foi

introduzido pela Emenda Constitucional 19/98. O 3. do art. 37 disciplina as formas

de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, especialmente

as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, o acesso dos

usurios a registro administrativos e informaes sobre atos do governo, observando

o respeito privacidade e o direito de receber dos rgos pblicos informaes de

seu interesse ou de coletivo em geral e a disciplina da representao contra o

exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao

pblica.

O Princpio da autonomia gerencial, tambm introduzido pela Emenda

Constitucional 19/98 regido pelo Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial,

oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta

poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e

o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o

rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:


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Io prazo de durao do contrato;

II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,

obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;

IIIa remunerao do pessoal.

Este princpio permite algo inusitado segundo alguns juristas, entre eles, Silva

(1998), que constata a criao de uma forma de contrato administrativo entre

administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico e infere que

sero precisas definies mais claras no texto da lei.

4.7 Princpios Constitucionais Implcitos

Para finalizar, temo abaixo a explanao dos princpios implcitos, agregados

ao regramento constitucional da Administrao Pblica.

Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado e Princpio

da autotutela, ou seja, a administrao pblica tem o dever de respeitar e zelar para

que o interesse pblico seja alcanado, sendo este sobreposto aos interesses

particulares quando vierem a se chocar.

Vimos no princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode agir de

acordo com o que expressa a lei, ento, o Princpio da finalidade imprime

autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas

realizao da finalidade perseguida pela lei.

Para Mello (2006):

Esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competnciaspostas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada

qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todasas leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especficaobrigada na lei a que esteja dando execuo.

Por fim, temos os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade que

inferem o seguinte:

Uma vez que o administrador pblico deva obedincia lei (princpio da

legalidade) e o dever de satisfazer aos interesses pblicos (princpio da finalidade),

muito pertinente o Princpio da razoabilidade, vindo supor que o administrador


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pautar por satisfazer ao pblico o que for legal, mas razovel s suas necessidades

e s suas competncias.

Igualmente, o Princpio da proporcionalidadevem com o objetivo de evitar

que o agente pblico assuma uma conduta desproporcional ao que lhe devido

para o exerccio regular de sua competncia.

Pode-se constatar que os princpios essenciais e relevantes administrao

pblica, ou esto explcitos ou implcitos na Constituio Federal, mas l esto de

fato e so as diretrizes norteadoras da conduta da administrao pblica.

Conclumos tambm que para o pleno e excelente funcionamento da mquina

pblica, os agentes alm de conhecer e saber interpretar tais princpios, devem

pautar pela sua integridade e concretude.


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UNIDADE 5 - O ESTADO DE BEM-ESTAR, A NOVA

ADMINISTRAO, SUA CRISE E AS REFORMAS DAADMINISTRAO DO ESTADO BRASILEIRO

Chegamos ao sculo XXI com as mesmas preocupaes e desafios impostos

pela crise do capitalismo, uma crise no s da economia ou das finanas, mas do

Estado capitalista como um todo.

Fazendo uma retrospectiva pela tica de Paula (2005), temos que no perodo

1889-1929 (Repblica Velha) e (1930-45) na era Vargas, a centralizao do poder

na cpula e o autoritarismo do poder pblico foram traos distintivos da

administrao pblica brasileira, embora com uma tentativa de profissionalizar o

servio pblico. Em 1936, com a c

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