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Fundação do Desenvolvimento Administrativo 1

Programa

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Administração Pública em contexto de mudança

Cibele Franzese

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Administração Pública em contexto de mudança

• Quais mudanças?

Na forma de produzir políticas públicas

• O que mudou?

A economia

A sociedade

E o Estado?

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O que são políticas públicas?

• um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.

• a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos.

• “o Estado em ação”.

Programa

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O que são políticas públicas

• Definições concentram foco no governo:

Deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos;

Deixam de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais (mercado e sociedade civil)

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Fases da política pública

Formação da agenda

Avaliação

Formulação

Implementação

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• Fatos sociais que se tornam um problema público e justificam uma forma de ação pública

Espaço de constituição da lista de problemas ou assuntos que chamam atenção dos governos e dos cidadãos.

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Formação da agenda• Como colocar temas na agenda?

Fazer com que uma situação se torne um problema público; Fazer com que se entenda que esse problema deve ser resolvido

pelo Estado; Fazer com que esse problema seja priorizado na ordem decisória

do governo.

Mudança de governo Grupos de interesse se organizam em torno de um tema (ONGs,

movimentos sociais etc); Mobilizar a mídia; tornar o assunto de reconhecimento público;

usar retórica para sensibilizar pessoas; Ocorrência de um evento desencadeador (catástrofe, crise etc); Acredita-se que é possível fazer algo (uma ação governamental)

para resolver o problema. Escolher uma arena favorável para o tema a ser tratado. (...)

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• Idéia de que o Estado é formado de diferentes arenas – mais ou menos permeáveis a diferentes assuntos.

Executivo, Legislativo e Judiciário;Município, estado e União;Diferentes setores no governo: saúde,

educação, assistência social etc.

Programa

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Formulação

Alternativas como resposta ao problema colocado na agenda pública;

Elaboração de um plano preliminar; previsão de financiamento; plano detalhado; previsão de metas; aprovação institucional;

São formuladores: legisladores, ministros/ secretários, administradores públicos

Um processo de decisão governamental que incorpora negociação, persuasão, comando, a ação parlamentar, o incrementalismo.

Elaboração de alternativas e escolha de uma delas

Programa

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Implementação

• Como controle formulador influenciando a implementação:

identifica o que se espera de cada fase e define o que é necessário para atingir as metas estabelecidas;

Na prática, há situações imprevisíveis que fogem ao controle do formulador... ...tempo e recursos suficientes, perfeita relação causa e efeito entre previsão e resultado, perfeita comunicação e coordenação etc.

Programa

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Implementação

• Como negociaçãoAs diretrizes do formulador não são auto-

executáveis;

É possível adaptação durante a implementação.

Mudanças são esperadas (reformulação...)

A participação dos atores envolvidos na implementação é relevante.

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Avaliação

• Pode ser realizada durante ou depois da implementação;

• Permite mensurar:

Eficiência

Eficácia

Efetividade

Programa

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Fases da política pública: as divisões e ordenamento em fases são só “didáticas”. O processo não possui uma racionalidade expressa.

Formulação

Implementação

Avaliação

Formação da agendaEmpreendedo

r de política

avaliações todo o tempo, com constante

possibilidade de reformulação

A realidade é dinâmica e o plano deve

acompanhá-la

soluções à procura de problemas

Brasil: democracia

federativa em processo de Reforma do

Estado

Programa

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Brasil: Estado democrático

• Livre manifestação e organização da sociedade civil;

• Diferentes grupos de interesse organizados em torno de vários assuntos (Meio ambiente, violência, criança e adolescente etc.)

• Liberdade de imprensa;

• Imprensa e sociedade civil organizada participam do ciclo: jornais, TV, ONGs, associações de bairro, Conselhos de políticas públicas etc.

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Brasil: Estado democrático

• Accountability (transparência e responsabilização)Horizontal (Legislativo; TC; MP; Judiciário)Vertical:

• as políticas devem produzir resultados, pois haverá escolha de novos representantes;

• Controle social (pelo usuário do serviço)• A democracia faz com que o processo de produção

de políticas públicas seja muito mais complexo e incremental do que o modelo teórico.

• Inclui mais atores em cada uma das fases do processo.

Programa

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Política pública em um Estado democrático

Formulação

Implementação

Avaliação


ONGs, imprensa,

movimentos sociais

usuários dos serviços

(eleições), exigência de

maior transparência

Usuários dos

serviços

ONGs, Legislativo,

partidos

Programa

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Brasil: Estado federativo

• Divisão territorial de poder

Municípios, Estados e União

• Autonomia e interdependência

Não há relação de hierarquia

Há divisão de poder e áreas comuns

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Assembléia Constituinte

• Centralização autoritarismo• Descentralização democratização

• Quanto mais perto das pessoas, maior participação,fiscalização e democracia

• Diretrizes de descentralização/ municipalização de recursos e atribuições

• Instâncias de participação direta – Conselhos de Políticas Públicas

Programa

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Constituição Federal de 1988descentralização

• Município ente federativo

Ao lado da União e dos Estados (e não subordinado a eles)

• Autonomia política (eleições, LOM)• Autonomia administrativa (organização e pessoal)• administrativa e financeira (transferências const. Legais,

IPTU, ISS, cota ICMS)

Descentralização de recursos

• Proliferação de municípios (1.500) depois de 1988

• Descentralização de políticas públicas desordenada.

Programa

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Constituição Federal de 1988 garantia de direitos

• Universalização da saúde e educação• Vinculação de recursos (25% educação) e

planejamento• serviço público de transporte coletivo• cooperação com União e Estado em programas de

educação pré-escolar, de ensino fundamental, serviços de atendimento à saúde

• diretrizes de descentralização na assistência social (coordenação federal, execução estadual e municipal)

• participação da população na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis

• Princípios: legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiênciaeficiência.

Programa

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Constituição Federal de 1988Compartilhamento de atribuições

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)”

São 12 incisos, contendo: conservação do patrimônio público; saúde e assistência social;acesso à cultura e à educação; proteção do meio ambiente; fomento à produção agropecuária e organização do abastecimento alimentar; moradias e saneamento básico;combate às causas da pobreza; política de educação para a segurança do trânsito.

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Política pública em um Estado democrático

Formulação

Implementação

Avaliação


Saúde, educação, assistência social, transporte,planeja-mento urbano etc.

União, Estado,

Conselhos

União, Estado, vinculação

orçamentária, PPA, LDO, LOA

Conselhos

Estado, usuários do serviço,

Conselhos de unidades

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Reforma do Estado Estado burocrático

• Avanços em relação ao patrimonialismoSeparação entre esferas pública e privada;Padronização dos procedimentos;Impessoalidade;Legalidade;Seleção de funcionários por mérito e

qualificação profissionalCritérios de ascensão na carreira definidos

legalmente e a priori

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Reforma do Estado Estado burocrático

• Rígida separação entre políticos e burocratas;

Separação entre os que têm o saber técnico (burocratas, protegidos pela estabilidade) e os que têm a legitimidade política (políticos eleitos);

Continuidade da administração (separação entre Estado e Governo);

Relação hierarquizada (políticos controlam os burocratas e respondem perante a população nas eleições).

Programa

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Fases da política pública – Estado burocrático


Avaliação

Formulação

Implementação

políticos

burocratas

Cidadãos

Seguindo normas e

procedimentos pré-

estabelecidos

Por meio do voto

Programa

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Reforma do Estado Limitações do Estado burocrático

• O procedimento se tornou mais importante que o resultado

• O excesso de normas causa rigidez e dificulta a ação do Estado

• Não se verifica, na prática, a completa separação entre políticos e burocratas (burocrata não é mero executor de regras pré-estabelecidas)

• Política pública resulta de uma sequência de decisões e não da implementação de normas

Programa

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Reforma do Estado idéia de crise – década de 1980

• Crise econômica Crise do petróleo, do modelo fordista, do pleno

emprego; Globalização e liberalização dos mercados

• Crise do Estado e redefinição de suas funções Crise fiscal (e no financiamento das políticas públicas); Transição para a democracia (mais pressão por

serviços)

Diagnóstico disseminado da necessidade de umaReforma do Estado

Programa

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Reforma do Estado

• Orientado por 2 eixos:Ajuste fiscal Mudança institucional

• Nova Gestão Pública Valorização da eficiência (fazer mais com

menos recursos); Introdução de mecanismos de mercado na

Gestão Pública;Flexibilização de princípios da admniatração

burocrática e aumento da accountability.

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Nova Gestão Pública

• Redução do tamanho do Estado Privatizações

• Mecanismos do mercado na Gestão Pública Terceirização

• contratação externa de atividades na gestão pública – limpeza, informática, penitenciárias etc.

Parcerias Público Privadas • Transferência ao parceiro privado de elaboração do

projeto,construção, custeio e operação

Vouchers• Governo financia serviços ou reembolsa (moradia,

educação, creches, serviços a idosos). O cidadão pode escolher entre prestadores privados.

Programa

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• Mudanças na macro-estrutura

Movimento de “agencificação”• Organizações autônomas sem restrições

procedimentais;• Prioridade na performance • Organizações especializadas com propósitos claros,

metas simples

• Parceria com Organizações não governamentais:OSs e OSCIPs


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• Foco em resultadosBusca da melhoria da qualidade da gestãoÊnfase em metas, contratos periódicos e

autonomia gerencial: espaço para gestão e gestores

Implementação de avaliação de desempenho

uso de “quasemercados” e terceirização para estimular a competição

Programa

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• Controle e Accountability Controle interno:

• Presença ativa na maioria dos países;• Tendência cada vez maior de auditoria por resultados (e

não prévia) e avaliação também por aspectos não financeiros, ligados à performance e efetividade;

• Ainda mais focado em gestão financeira.

Controle externo• Progressiva alteração da função de apenas verificar a

legalidade do processo de gestão financeira e contábil, para avaliar também a eficiência e efetividade da gestão

Programa

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• Tensão entre seus dois princípios básicos

Fortalecimento dos controle hierárquicos para a redução de custos e equilíbrio fiscal

versus

Fortalecimento da autonomia gerencial da burocracia;

Permanência do clientelismo e da dinâmica do presidencialismo de coalizão

Programa

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Reforma do Estado pós 1994ajuste fiscal

• Privatizações• Reconcentração de receitas (por meio de

Contribuições Sociais)• Aumento da carga tributária (de 24,5% do PIB em

1993, para 35,6% do PIB em 2003 )• Lei de Responsabilidade Fiscal (ajuste fiscal em

Estados e Municípios) • Descentralização de serviços públicos (saúde,

educação, geração de emprego e renda)

Encontro das agendas da CF88 e da Reforma

Programa

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Reforma do Estado pós 1994ajuste fiscal

Nível de Governo 1991 2004 Diferença Explicação

Carga Tributária 23,3% 35,9% 12,6% 100,0%

UNIÃO 15,3% 25,0% 9,8% 77,6%

ESTADOS 6,9% 9,4% 2,4% 19,3%

MUNICÍPIOS 1,1% 1,5% 0,4% 3,2%

FONTE: Perre, 2005.

Explicação do aumento da carga tributária

por nível de governo em relação ao PIB

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O novo papel do Município

• “Em pesquisa de opinião organizada em maio de 1997 com dois mil eleitores de municípios de vários portes, em todo o Brasil, o Ibope apurou que, para os brasileiros a esfera de governo mais presente na vida dos indivíduos é a prefeitura. É ela que presta os melhores serviços, que deveria fornecer a maior parte dos serviços públicos e também ficar com a parte mais expressiva dos recursos arrecadados no país”.

GIGLIO, Celso.“Apresentação”. In GIGLIO, Celso (org.) “O município moderno” Brasília: M.H. Comunicação, 1998.

Programa

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O novo papel do Município

• Estudo realizado em 2002 observa como recorrentes, em nível local, os seguintes setores de intervenção: meio ambiente, saúde, educação, alimentação e abastecimento, habitação e urbanização, crianças e adolescentes, emprego e renda, projetos agrícolas.

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Política pública e a Nova Gestão Pública

Formulação

Implementação

Avaliação


Maior autonomia e Foco no resultado; descentralização

Foco no resultado; eficiência, eficácia e

efetividade

Restrição fiscal, planejamento com metas,

OSs, OSCIPs, empresas privadas

Programa

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Novo papel do gestor municipal

• O município está no centro do processo de políticas públicas;Democratização: arena favorável para se colocar

um problema (mais próximo do cidadão)Descentralização: responsável pela

implementação da maioria das políticas públicas

• O gestor está no centro do processo de reformaMaior autonomia para busca de melhores

resultados

Programa

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Política pública em um contexto de estado burocrático, democrático, federativo e em processo de descentralização e reforma

Formulação

Implementação

Avaliação


políticos

burocrataseleitores

Cidadãos+transpa-rência

Usuários

ONGs, Legislativo

Saúde, educação, assistência social, transporte,planeja-mento urbano etc.

União, Estado, Conselhos

União, Estado, vinculação

orçamentária, PPA, LDO, LOA

Conselhos

Estado, usuários do serviço,

Conselhos de unidades

Foco no resultado; eficiência, eficácia e

efetividade

OSs, OSCIPs, empresas privadas

Gestor municipa

l

Maior autonomia e Foco no resultado

ONGs, imprensa,

movimentos sociais

Restrição fiscal, planejamento com metas,

Programa

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O novo gestor municipal e o PDG

Formulação

Implementação

Avaliação


Gestão de projetos e processos:

monitorar metas e a qualidade dos

processos

Gestão de projetos:

planejar, definir objetivos e metas

Gestão por

processos:

Gestor municipa

l

Gestão de recursos

orçamentários: destinar recursos

com eficiência

Gestão de suprimentos

Gestão de terceiros:fazer com parceiros,

gerenciar contratos Gestão de

pessoas

inovação

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