ORÇAMENTO PÚBLICO

CONCEITO

Conceito clássico de orçamento - uma peça que contempla apenas a previsão das receitas e a fixação das despesas para um determinado período. Este documento não se preocupava com o planejamento governamental nem com as efetivas necessidades da população. Era um orçamento estático. Também chamado de lei dos meios. A administração arrumava meios para desenvolver suas tarefas.

Conceito moderno

“lei que contempla a previsão das receitas e despesas programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período” (Regis Fernandes de Oliveira).

“ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo por um período e, em por menor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei” (Aliomar Baleeiro)

Conceito: documento anual elaborado pelo Executivo, aprovado pelo Legislativo, pelo qual ficam autorizadas as despesas públicas e são previstas as receitas orçamentárias.

ORIGEM

A origem está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade. Na Inglaterra em 1215 o Governo do João “sem terra” – o povo se posicionou contra a cobrança arbitrária de impostos e a Carta Magna outorgada passou a exigir a autorização do Parlamento para criação de tributos.

“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante”. Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual. O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo Legislativo, sendo que hoje também há exceções. No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de planejamento e de administração. Já no século XX, a partir da década de 1930, no momento em que o capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina keynesiana passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria endividamento público e flexibilização do princípio do equilíbrio, pois o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos.

ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

ANO Elaboração e apreciação da proposta orçamentária

1824 A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e senadores).

1891 Elaboração privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

1934 Presidente da República elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas.

1937 Elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente.

1946 Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.

1967 Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas.

1988 Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a votação e a proposição de emendas.

ORÇAMENTO BRASILEIRO

Já sabemos que a competência para a elaboração do orçamento é do Poder Executivo e, ao Legislativo, cabe a votação e a proposição de emendas. Têm-se, ainda, novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA. Ressaltam-se, agora, algumas características típicas do orçamento em nosso País:

Não cumprimento de prazos, o que prejudica a execução de forma sistemática e coordenada da LOA.

Grande número de alterações orçamentárias ao longo do exercício, com frequentes aberturas de créditos adicionais.

Os contingenciamentos têm sido decretados com frequência, e como a liberação depende da conveniência da Administração, estimula a negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e financeira.

FUNÇÕES CLASSICAS DO ORÇAMENTO

Função alocativa – visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios.

Visa a alocação de recursos na produção e na oferta de bens públicos que não seriam ofertados pela iniciativa privada por inviabilidade econômica, por riscos financeiros ou por retornos dos investimentos.

Distritbutiva - visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista.

Ex.: politica de subsídio, salário mínimo, proteção tarifária, ajustamento tributário.

Estabilizadora - visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível de utilização de recursos (pleno emprego), estabilidade do valor da moeda (ausência de inflação estabilidade nos níveis de preços), e do fluxo de entrada e saída de recursos na economia balança de pagamento).

Natureza jurídica

Alguns estudiosos colocam o orçamento em relação as despesas como um mero ato administrativo e em relação a arrecadação dos tributos, uma lei em sentido material (Leon Duguit). Outros colocam o orçamento com um ato-condição, pois afirma que os tributos são criados por leis próprias (atos-regra) e as despesas derivam de outras normas legais ou convencionais (atos-regra) sendo o orçamento um implemento de uma condição para a cobrança e para o gasto.

A posição mais aceita no ordenamento jurídico brasileiro, baseia-se no conceito de Ricardo Lobo Torres onde o orçamento é lei formal que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras. Sendo assim vemos que, no Brasil, o orçamento é apenas autorizativo. Os gestores só podem realizar as despesas que estejam previstas no orçamento, mas a efetivação das despesas não é obrigatória só pelo fato de estarem projetadas no orçamento. Ex. o Governo colocou no orçamento do próximo ano despesas referentes à construção de novas rodovias. Neste caso, trata-se tão somente de uma intenção. No curso do exercício financeiro, antes de assinar qualquer contrato, o Governo poderá desistir da obra.

Ainda tem a posição do STF, RE. 34.581 e 75.908. “o simples fato de ser incluída, no orçamento uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxilio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial”.

O ordenamento jurídico trata o orçamento como Lei (art. 165 e 84, XXIII da CF) com as seguintes características:

Lei Formal (lei de efeitos concretos)

Temporária – vigência limitada

Especial – de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar

Lei ordinária – aprovada por maioria simples

O PPA, LOA e LDO são leis ordinárias (CF 165, I, II e III) e conforme CF art. 165 §9º lei complementar disporá sobre prazos, elaboração e a organização do PPA, LOA e LDO.

O STF pode exercer o controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.

CLASSIFICAÇÕES:

Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas.

Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público. É o adotado no Brasil.

ASPECTOS DO ORÇAMENTO

Jurídico – regido por normas legais que compõem o ordenamento jurídico brasileiro

Econômico – visa racionalizar o processo de alocação de recursos zelando pelo equilíbrio das contas públicas

Financeiro – fluxo financeiro decorrente das arrecadações de receitas e pelas saídas de recursos (despesa)

Político – corresponde a definição de prioridades para realização de programas. vincula-se a ação política nos termos dermos da ideologia partidária vigente.

Técnico – conjunto de regras e formalidades técnicas

TIPOS DE ORÇAMENTO

Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891. Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Clássico ou Tradicional – não enfatizava o planejamento da ação governamental. Era um instrumento contábil no qual constavam as receitas e despesas com o objetivo de dotar os órgãos de recursos para os gastos administrativos tendo por base o exercício anterior.

Caracteriza-se por ser um documento apenas de previsão de receita e autorização de despesa

A alocação de recursos visa a aquisição de meios.

Classificava as despesas por objeto de gastos.

Não enfatizava o planejamento da ação governamental.

Não havia uma preocupação com as necessidades da coletividade.

Orçamento de desempenho ou de realizações

Verificava o que o Governo faz e não o que o Governo gasta (compra ou adquire).

Ênfase nos resultados.

Tentativa de ligar o gasto aos objetivos

Faltava a vinculação a um instrumento central de planejamento das ações do governo.

Orçamento-Programa

Instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer mais transparência dos gastos públicos. Foi introduzido no Brasil pela Lei 4.320/64 e pelo Dec-Lei 200/67.

Etapas:

Planejamento – definição de objetivos e metas;

Programa – atividades necessárias ao alcance dos objetivos;

Projeto – estimação dos recursos de trabalho necessários;

Orçamento – estimação dos custos e dos recursos necessários;

Avaliação dos programas

Vantagens:

Melhor planejamento das ações;

Mais precisão na elaboração dos orçamentos;

Maior oportunidade para redução dos custos;

Facilidade na identificação de duplicação de funções;

Melhor controle da execução do programa

Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;

Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter–relacionamento entre custo e programação;

Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

Características

O orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.

A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.

As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.

O principal critério de classificação é o funcional e o programático.

O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

Orçamento Base Zero ou por Estratégias

É uma técnica utilizada para a elaboração do orçamento-programa, pois é um processo operacional de planejamento e orçamento.

Características:

Um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental. O orçamento base-zero exige que a cada novo exercício o administrador justifique detalhadamente os recursos solicitados.

Não há direito adquirido sobre verbas anteriormente outorgadas;

As solicitações de recursos não obedecem a nenhuma prioridade;

Revisão críticas dos gastos tradicionais de cada área, e estimativa dos custeios para o exercício seguinte, partindo-se de uma nova base, ou seja, base zero;

Criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades ou relevância na alocação dos recursos, que serão levadas para decisão superior.

Orçamento com teto fixo: critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como “teto burro”.

Orçamento com teto móvel: critério de alocação de recursos que representa uma variação do chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como “teto inteligente”.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo.

Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional, porém há desvinculação entre planejamento e orçamento.

Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados.

Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação dos investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios.

ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

TRADICIONAL PROGRAMA

Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento

Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas

Consideram-se as necessidades financeiras das unidades Consideram-se as análises das alternativas disponíveis e todos os custos

Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento

Classificação principal por unidades administrativas e elementos

Classificação principal: funcional-programática

Acompanhamento e aferição de resultados praticamente inexistentes

Utilização sistemática de indicadores para acompanhamento e aferição dos resultados

Controle da legalidade e honestidade do gestor público Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade

Princípios Conceitos

Legalidade Define a prescrição legal de subordinação da Administração Pública aos preceitos constitucionais, no trato da matéria

orçamentária, no que diz respeito às leis do Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais,

todas de iniciativa do chefe do poder executivo (Art. 165, CF)

Anualidade A lei orçamentária possui periodicidade anual, coincidindo com o ano civil, conforme previsto no art. 34, da lei

4320/64, que trata do exercício financeiro no período de 1º de jan a 31 de dez de cada ano-calendário.

Unidade Compreende a existência de uma única lei orçamentária, visa a prática da movimentação financeira do Tesouro

consubstanciando no chamado princípio da unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalização

orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo

Universalidade O princípio da universalidade preceitua que o orçamento único deve contar todas as receitas e todas as despesas

pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, não devendo existir despesas ou receitas

estranhas ao controle da atividade econômica estatal.

Orçamento bruto Prescreve que todas as receitas e despesas deve constar da lei orçamentária e de créditos adicionais pelos seus

valores brutos, vedadas as deduções

Programação Decorrente da necessidade de estruturar o orçamento pelos chamados programas de trabalho que consistem em

instrumentos de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos definidos, sendo

mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual

Equilíbrio Em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deveria ultrapassar a receita prevista para o período. O

equilíbrio não é uma regra rígida, e embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida,

principalmente em médio ou longo prazo

Exclusividade A lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. Exceção feita à

autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de créditos, conforme previsão constitucional

(art. 165, §8º)

Participativo No âmbito municipal, a gestão orçamentária incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre

as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento anual, como condição

obrigatória pra sua aprovação pela Câmara Municipal

Especificação Tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, a classificação e designação dos itens que deve constar do

orçamento, de forma a apresentar o planejamento o mais analítico possível, caracteriza o carimbo dos recursos

públicos

Publicidade Torna o conteúdo orçamentário público para o conhecimento da sociedade e eficácia de sua validade

Clareza Não obstante a observação das exigências técnicas orçamentárias, especialmente em matéria de classificação das

receitas e despesas, o orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer indivíduo

Uniformidade O mesmo que consistência, ou seja, o orçamento deve manter uma padronização ou uniformização de seus dados,

a fim de possibilitar que os usuários posam realizar comparações entre os distintos exercícios.

Não-afetação da

receita

Postula o recolhimento de todos os recursos a um caixa único do Tesouro (conta única), sem discriminação quanto

a sua destinação e vedando a apropriação de receitas de impostos a despesas específicas, salvo as exceções

constitucionais.

Legalidade da

tributação

Limita o Estado quanto a seu poder de tributar, com ênfase no que diz respeito ao atendimento dos princípios da

legalidade e anterioridade tributária, considerando, no entanto, as exceções constitucionais.

CREDITOS ADICIONAIS

Tipos Suplementares Especiais Extraordinários

Finalidade Reforçar despesas já previstas no orçamento

Atender a despesas não previstas no orçamento

Atender a despesas imprevisíveis e urgentes

Autorização legislativa

Necessidade de autorização legislativa; autorização na própria LOA ou em lei específica.

Necessidade de autorização em lei específica

Independe

Abertura e incorporação

Decreto (Executivo): incorporam-se ao orçamento adicionando-se à dotação orçamentária que se destinou reforçar

Decreto (executivo): incorporam-se ao orçamento, mas conservam-se sua especificidade.

Na União a abertura se dá por meio de Media Provisória

Vigência No exercício em que foi abeto foi aberto até 31/12

No exercício em que foi aberto até 31/12

No exercício em que foi aberto até 31/12

Prorrogação Improrrogável Só para o exercício seguinte quando o ato de autorização tiver sido promulgado nos últimos 4 meses do exercício. Nesse caso, os saldos são incorporados, por decreto, ao orçamento seguinte (créditos com vigência plurianual)

Só para o exercício seguinte quando o ato da abertura (MP) tiver sido editado nos últimos 4 meses do exercício. Nesse caso, os saldos são incorporados, por decreto ao orçamento seguinte (créditos com vigência plurianual)

Indicar Fonte (recursos)

Sim Sim Não

Indicação de limite

Obrigatória Obrigatória Obrigatória

LEI Nº 13.080, DE 2 DE JANEIRO DE 2015.

Art. 39. Os projetos de lei relativos a créditos suplementares e especiais serão encaminhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, também em meio magnético, preferencialmente de forma consolidada de acordo com as áreas temáticas definidas

no art. 26 da Resolução no 1, de 2006-CN, ajustadas a reformas administrativas supervenientes, e por Poder. § 10. Os créditos de que trata este artigo, aprovados pelo Congresso Nacional, serão considerados automaticamente abertos

com a sanção e publicação da respectiva lei.

REGIMENTO INTERNO DO CN – RESOLUÇÃO N.º 01/06

CAPÍTULO V DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Seção I Das Áreas Temáticas

Art. 26. O projeto será dividido nas seguintes áreas temáticas, cujos relatórios ficarão a cargo dos respectivos Relatores Setoriais:

I – Infraestrutura; II – Saúde; III – Integração Nacional e Meio Ambiente; IV – Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte; V – Planejamento e Desenvolvimento Urbano; VI – Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; VII – Justiça e Defesa; VIII – Poderes do Estado e Representação; IX – Agricultura e Desenvolvimento Agrário; X – Trabalho, Previdência e Assistência Social.