AC_2386_34_13_P

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 009.095/2013-6

GRUPO II - CLASSE V - PlenrioTC009.095/2013-6 Natureza: Auditoria

Unidade: Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A.

Interessado: Congresso Nacional

Responsveis: Josias Sampaio Cavalcante Junior (CPF381.024.981-53), Osiris dos Santos (CPF019.361.401-44), Adalberto Evangelista Sampaio (CPF004.577.101-44), Daniel Ferreira Rodrigues (CPF014.267.731-02) e Manoel Mateus Veludo Jnior (CPF661.517.246-15)

Advogado constitudo nos autos: no hSUMRIO: RELATRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2013. LOTE 5S DA FERROVIA NORTE-SUL. MONITORAMENTO DO CUMPRIMENTO DAS MEDIDAS DETERMINADAS NO ACRDO 2908/2012-TCU-PLENRIO EM CARTER CAUTELAR. CUMPRIMENTO PARCIAL. MANUTENO DAS MEDIDAS CAUTELARES. NOVOS ACHADOS CONSISTENTES NA EXTRAPOLAO DO LIMITE DE ADITIVAO DO CONTRATO DE EXECUO DA OBRA E NA GESTO TEMERRIA DO EMPREENDIMENTO. DETERMINAES. RECOMENDAES. ALERTA. OITIVA. DIFERIMENTO DA COMUNICAO AO CONGRESSO NACIONAL.RELATRIO

Adoto como relatrio o Relatrio de Fiscalizao 207/2013 (p. 48), elaborado por equipe da SecobHidroferrovia.

1 - APRESENTAO Trata-se de auditoria realizada, no mbito do Fiscobras 2013, nas obras de construo do Lote 5S da Extenso Sul da FNS localizado entre a Ponte do Rio Arantes/MG (km 527+640) e a cidade de Estrela d Oeste/SP (km 669+550), numa extenso de 141,95 km.

A obra foi fiscalizada em 2012 quando este Tribunal determinou suspenso cautelar da execuo dos servios de terraplenagem e obras de arte especiais, devido s lacunas no projeto, inclusive falta de sondagens (TC009.594/2012-4). Em ltima instncia, a obra tinha preo e prazo desconhecidos. Alm de falhas de projeto, este Tribunal tambm apontou a falta de cronogramas (com determinao, no TC008.839/2011-5, para apresentao de Cronograma em forma de grfico de Gantt com caminho crtico, indicando atividades crticas da obra, para que essa fosse concluda no prazo planejado).

As falhas de projeto bsico so um dos importantes motivos que levam obras a no serem concludas e terem seu oramento extrapolado. Desta forma, as fiscalizaes e recomendaes deste Tribunal atuaram no sentido de reduzir os riscos de a obra no ser concluda: fortalecendo os projetos e a gesto da obra.

Na presente fiscalizao, verificou-se que os riscos se alteraram, mas no se extinguiram. Sondagens para prospeco do solo, que so insumos fundamentais para um projeto bem feito, foram realizadas e projetos executivos mais precisos esto sendo elaborados.

Diante do quadro encontrado, verifica-se que grande o risco de o contrato se encerrar por exausto de seus valores, com a obra longe de estar concluda. Isto porque diversos servios j foram aditivados e o projeto executivo encontra-se em reviso, o que certamente vai gerar necessidade de mais aditivos. No entanto, o limite legal de 25% para aditivos j foi at extrapolado.

A situao encontrada concretiza a previso desta Corte na fiscalizao passada: custo da obra continua desconhecido, ou seja, iniciou-se a obra com uma estimativa de custo que no suficiente para concluso do empreendimento, mesmo com o aumento de 25% permitido em lei. Consequentemente, seu prazo tambm continua desconhecido.

Importncia socioeconmicaA proposta de estender a Ferrovia Norte-Sul em aproximadamente 670 km, a partir de Ouro Verde de Gois/GO at Estrela d Oeste/SP, onde se insere o Lote 5S, objeto desta fiscalizao, efetiva a interligao das malhas ferrovirias do Sul e do Sudeste com as malhas ferrovirias do Norte e do Nordeste, bem como com as vias navegveis da Amaznia. A extenso sul tambm visa conectar o sistema ferrovirio existente aos portos da Regio Sudeste.

A ligao nasceu da necessidade de baratear o custo do transporte dos produtos da sua regio de influncia - como gros, farelo, leo de soja, adubos, fertilizantes, lcool, derivados de petrleo, acar e bauxita (minrio de alumnio) - que, assim, tambm chegaro mais baratos aos consumidores brasileiros e estrangeiros.2 - INTRODUO 2.1 - Deliberao que originou o trabalho

Em cumprimento ao Acrdo 448/2013 - Plenrio, realizou-se auditoria na Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. - MT, no perodo compreendido entre 3/6/2013 e 14/6/2013.

As razes que motivaram esta auditoria foram o atendimento aos critrios de materialidade, risco e relevncia.

2.2 - Viso geral do objeto

Trata-se de auditoria realizada, no mbito do Fiscobras 2013, nas obras de construo do Lote 5S da Extenso Sul da FNS localizado entre a Ponte do Rio Arantes/MG (km 527+640) e a cidade de Estrela d Oeste/SP (km 669+550), numa extenso de 141,95 km, inicialmente. Atualmente a obra tem 168,11km, resultado do acrscimo de um ptio de interconexo em Estrela d Oeste.

Esse empreendimento foi licitado em 2010 (Edital de Concorrncia Pblica 4/2010), tendo sido subdividido em 5 (cinco) lotes, dentre os quais o Lote 5S.

A construo do Lote 5S foi contratada junto empresa Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A., em 15/12/2010 (Contrato 68/2010) pelo montante original de R$433.993.842,40, em valores de setembro/2009, sendo inicialmente previsto prazo de execuo de 24 meses. At o momento, o Contrato 68/2010 teve cinco termos aditivos.

O primeiro termo aditivo (TA 1/2011) reduziu o valor global da para R$433.914.811,43, valor esse alcanado como consequncia da correo de uma impropriedade no valor original do contrato, bem como acrscimos de R$25.446.907,61 (5,86%) e decrscimos de R$25.525.938,58 (5,88%).

O segundo termo aditivo (TA 2/2012) suprimiu os servios por administrao do contrato no valor de R$579.808,00 (atendendo ao Acrdo 3301/2011-TCU-Plenrio) e alterou quantidades e preos de diversos servios, acrescendo R$30.435.442,00 ao valor do contrato. O valor total do contrato foi para R$463 milhes.

O terceiro aditivo (TA 3/2012 de 17/9/12) formalizou a repactuao do valor unitrio dos dormentes de concreto, acarretando uma supresso de R$6,8 milhes. Foram tambm suprimidos R$229 mil relativos aos acessrios a serem medidos. O valor final do contrato passou a ser de R$456,7 milhes.

O quarto termo aditivo (TA 4/2012 de 21/12/12) prorroga a vigncia do contrato para 30/6/14, exclui da planilha o item 1.5.7 (helicptero) no valor de R$715.060,26, entre outras alteraes.

O quinto termo aditivo (25/4/2013) assinado no valor de R$78,45 milhes elevou o valor total do contrato para R$534.414.106,13.

Alm do contrato de construo com a Tiisa (Contrato 68/2010), a Valec, por meio da Concorrncia 12/2010, firmou o contrato 90/2010 para contratao de servios tcnicos especializados de superviso das obras do lote 5S da FNS com a empresa Enger Engenharia S.A., no valor original de R$18.175.221,67. O contrato encontra-se em seu segundo termo aditivo, atualmente com valor total de R$35,2 milhes.

O relatrio de acompanhamento tcnico da Gerenciadora PACs - Planejamento, Assessoria Consultoria e Sistemas Ltda., de abril de 2013, informa uma evoluo fsica at abril/ 2013 de 36,69% e evoluo financeira de 40,36%. At maio de 2013, j foram pagos R$230 milhes relativos ao contrato com a construtora Tiisa.

Mesmo com o status da obra sendo considerado bom pela gerenciadora contratada pela Valec, a Pacs, a concluso das obras no ser no prazo planejado. Citando somente um dos indicativos de atrasos, apenas 6 das 17 obras de arte especiais - OAE (pontes, viadutos e passagens) foram iniciadas, restando no iniciadas obras de vulto, como a ponte sobre o Rio Grande, na divisa dos Estados de Minas Gerais e So Paulo, com quase 500m, 12 vos e 11 pilares de sustentao - 7 deles seguramente dentro da calha do rio - ou outras OAE em locais que sequer foram desmatados.

O panorama observado indica que, a exemplo do que aconteceu na FNS GO e TO, podero ser necessrias novas contrataes para complementao de obras. J existem cinco termos aditivos assinados, atingindo o limite legal e indicando que o limite de valor do contrato ser atingido, antes do fim da obra. Tais questes sero discutidas em detalhe nos achados.

Atualmente existem 4 frentes de trabalho em andamento da obra:

- frente 1 (527 a 575+500) - servios bastante avanados, com lacunas no incio do trecho at estaca 531 (onde existem stios arqueolgicos - a arqueologia apontada como completa no Relatrio de Atividades Tcnicas - RAT).

- frente 2 (579 a 585+500) - servios avanados, exceto o de revestimento vegetal. Interrupes nos dois trechos onde h interferncias com linhas de alta tenso (577+000 e 587+280). H uma descontinuidade entre as frentes 1 e 2, justamente no trecho da linha de alta tenso.

- frente 3 (588 a 610) - servios em andamento, faltando o final do trecho e servios de revestimento vegetal. H uma descontinuidade entre as frentes 2 e 3, no trecho de interferncia com a linha de alta tenso.

- frente 4 (620 a 640) - servios executados no em totalidade at a terraplanagem. H uma grande descontinuidade entre as frentes 3 e 4, especificamente em trechos com stios arqueolgicos, apesar de a arqueologia ser considerada concluda no RAT.

Os servios de arqueologia e desapropriao esto praticamente concludos em todo o lote.

O relatrio de fiscalizao do Fiscobras 2012 apontou, como constataes, avano desproporcional das etapas do servio, liquidao irregular da despesa e deficincias do projeto bsico.

Em 2012, as principais irregularidades identificadas no mbito dos projetos bsicos dos lotes fiscalizados foram: interrupes do traado com risco de perda de funcionalidade da obra, seleo de mtodo construtivo antieconmico e no usualmente aplicado nas obras ferrovirias para produo dos diversos tipos de concreto; insuficincia de sondagens para dimensionamento das obras de arte especiais; insuficincia de caracterizao do terreno; equiparao de atos da fiscalizao ao projeto bsico da obra e adoo na planilha oramentria de servios por administrao , com as quantidades em horas de mquinas e pessoal, sem a identificao do objeto que se pretende executar.

Devido s irregularidades, o Acrdo 2908/2012-TCU-Plenrio (posteriormente alterado pelos Acrdos 3395/2012-TCU-Plenrio e 3274/2012-TCU-Plenrio), suspendeu cautelarmente a execuo de servios de terraplenagem at a elaborao e apresentao, a este Tribunal, de cronograma de execuo das sondagens e do custo total dos servios, embasado nas sondagens. Paralisou-se tambm a execuo das obras de arte especiais, at a elaborao e apresentao, a este Tribunal, das composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos.

2.3 - Objetivo e questes de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras da Ferrovia Norte-Sul - Ouroeste - Estrela dOeste/SP - Lote 5S.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos esto sendo aplicados de acordo com a legislao pertinente, formulou-se a questo adiante indicada:

1) A administrao est tomando providncias com vistas a regularizar a situao da obra?

2.4 - Metodologia utilizada

Para a realizao deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade, tendo sido observadas as Normas de Auditoria e os Padres de Auditoria de Conformidade definidos pelo Tribunal de Contas da Unio. Nenhuma restrio foi imposta aos exames.

Buscou-se tambm verificar a evoluo do empreendimento e as atuaes do TCU relacionadas obra. Foram utilizadas as tcnicas de anlise documental, conferncia de clculos e anlise de projetos. No foi realizada visita obra.

2.5 - Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcanou o montante de R$569.686.570,27. Esse valor representa a soma dos valores de contratao dos contratos de obras (68/2010) e de superviso (90/2010), incluindo aditivos.

2.6 - Benefcios estimados da fiscalizao

Entre os benefcios estimados desta fiscalizao pode-se mencionar que a atuao desta Corte de Contas contribuir para a melhoria da atuao dos rgos envolvidos, com destaque para a expectativa de controle, bem como contribuir para a observncia da elaborao de projetos bsicos adequados, nos termos do inciso IX do art. 6 da Lei 8.666/93.3 - ACHADOS DE AUDITORIA 3.1 - Descumprimento de determinao exarada pelo TCU.3.1.1 - Tipificao do achado: Classificao - grave com recomendao de continuidade (IG-C)

Justificativa de enquadramento (ou no) no conceito de IG-P da LDO - A situao verificada no se enquadra nas hipteses previstas no art. 93 1, inciso IV, da Lei 12.708/2012 (LDO 2013), pois no se pode avaliar se os efeitos resultantes da situao possuem materialidade e relevncia que justifique tal enquadramento.

3.1.2 - Situao encontrada:

Este achado faz acompanhamento de determinaes do TC009.594/2012-4, relativo fiscalizao deste lote em 2012. O achado acompanha a situao registra o desatendimento de algumas das determinaes.

MONITORAMENTO DAS DETERMINAES EXARADAS NO MBITO DO ACRDO 2908/2012, ALTERADO PELO ACRDO 3395/2012 E COMPLEMENTADO PELO ACRDO 3274/2012, todos TCU-PLENRIO (TC009.594/2012-4) - Relator: Augusto Sherman

ITEM 9.1.1. Suspenso cautelar da execuo dos servios de terraplenagem condicionada elaborao e apresentao a este Tribunal de cronograma de execuo das sondagens e custo total dos servios de terraplenagem.

SITUAO ENCONTRADA: A Valec apresentou o cronograma de sondagens complementares, no mbito do TC012.612/2012-0, em 29/11/2012 que previa concluso das sondagens at maro de 2013. A equipe de auditoria do TCU dos lotes 1S a 4S verificou que as sondagens diretas e indiretas (dados brutos) do referido cronograma apresentado ao TCU j tinham sido finalizadas.

Entretanto, at junho de 2013, ainda no foram realizados os ajustes nos projetos executivos de terraplenagem e nem as revises na planilha oramentria com custo total, embasado nas sondagens para caracterizao do solo do trecho.

Por meio de nota tcnica, a Valec informa que as sondagens executadas foram realizadas em pontos determinados pela Superintendncia de Projetos da estatal: trechos de obra no atacados, trechos de obra em execuo e trecho de obra concludos. Esclarece tambm que a Superintendncia de Projetos ainda est recebendo os relatrios de sondagens encaminhados de cada lote e, aps isso, poder apresentar como e quando sero incorporadas as sondagens nas revises de projetos de terraplenagem das obras.

Com isso, conclui-se que apesar de finalizadas as sondagens complementares determinadas pelo TCU, o produto final desse processo de compilao de dados obtidos em campo ainda no est pronto e, consequentemente, no pode ser utilizado para fins de classificao de material e nem de ajustes em quantitativos de volumes em projeto executivo de terraplenagem.

No houve medio de servios de terraplanagem at a medio 28 (maro de 2013). Na medio 29 (abril de 2013) foram medidos R$4,3 milhes de terraplenagem. Em maio (medio 30), foram medidos mais R$4,9 milhes, ainda no pagos at a data desta fiscalizao (como esclarecido pela Valec no Ofcio 964/2013, em resposta ao Ofcio de Requisio 2-207/2013 TCU/Secob). O pagamento em abril caracteriza descumprimento de determinao, pois apesar de a Valec ter enviado cronograma de sondagens e efetivamente executado as sondagens, no enviou reviso de custos e tampouco fez ajustes nas planilhas de custos dos contratos. Caracteriza tambm descumprimento de medida cautelar por pagamento de servios com suspenso cautelar de pagamento.

ITEM 9.1.2. Suspenso cautelar dos servios de execuo de obras de arte especiais at a elaborao e apresentao, a este Tribunal, das composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos, em um prazo de 120 (cento e vinte) dias, includa nesse prazo a elaborao dos projetos executivos faltantes e que reflitam a realidade da obra no caso da produo de concreto em usina para essas obras,

SITUAO ENCONTRADA: O prazo para envio da documentao venceu em 13/04/13. No entanto, no houve apresentao completa de tais documentos ou pedido de prorrogao de prazo. Como resposta ao ofcio de requisio, foi enviada este Tribunal parte dos projetos executivos, que esto em processo de elaborao, mas ainda no esto completos ou concludos. poca do acrdo, as obras das pontes sobre o Crrego Ponte Nova (item 10.2 da planilha de preos) e da ponte sobre o Rio So Domingos (item 10.4) haviam sido iniciadas. No entanto, no foram medidos valores em obras de arte especiais em janeiro, fevereiro, indicando atendimento determinao de paralisao. Em maro, foi medida uma passagem inferior no km 622,7 no valor de R$303 mil (item 10.20 da planilha de preos). Em abril foram medidos R$350 mil e em maio R$477 mil, relativos a servios de obras de arte especiais, caracterizando descumprimento de determinao. Houve tambm descumprimento de medida cautelar por pagamento de servios com suspenso cautelar de pagamento.

As composies de concreto dos contratos no foram repactuadas. Por meio da Nota Tcnica Supro n 175/2013 a Valec informou que analisou composies de custo para produo de concreto em central de 30 m3/h e concluiu que a diferena de valores para a produo adotada no contrato (betoneira) e a produo com utilizao de central pouco representativa em relao ao valor total da obra. Sobre esse assunto a equipe de auditoria do TCU no identificou nos aditivos do contrato 68/2010, nenhuma alterao de preo unitrio em item de planilha referente fornecimento de concreto visando resguardar o equilbrio econmico e financeiro do contrato em favor da Administrao.

Devido ao descumprimento das determinaes Valec para o envio de reviso de custos dos servios de terraplenagem, contemplando as novas sondagens realizadas e para a elaborao e apresentao, a este Tribunal, das composies de custo unitrio das obras de arte especiais, elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos, prope-se audincia dos responsveis pela Valec.

Devido ao descumprimento de medida cautelar por medio e pagamento de servios de terraplenagem em abril de 2013 e de obras de arte especiais em maro e abril de 2013, tambm se prope audincia de responsveis.

ITEM 9.1.3. Absteno de execuo de servios de terraplenagem, ainda que atendido o item 9.1.1 (e seus subitens) acima, nos pontos de cruzamento com linhas de transmisso de energia, at que seja definida soluo para o remanejamento da linha de transmisso ou elaborao do projeto do novo traado da ferrovia, juntamente com as composies dos de custos unitrios dos servios relativos a essa alterao, embasadas nas sondagens necessrias.

SITUAO ENCONTRADA: No mbito do TC009.594/2012-4, foi enviada documentao pela Valec e ainda no analisada por esta unidade tcnica. Os diagramas de avano da obra, no relatrio RAT de abril de 2013, no indicam realizao de servios nos pontos de interferncia (estacas 577+100 e 587+280). Isto indica que este item da cautelar est sendo respeitado.

ITEM 9.2 faz determinao Secob para que monitore, em processo especfico, o cumprimento dos subitem 9.1 deste Acrdo e que avalie, no mbito das fiscalizaes do Fiscobras/2013, a efetividade das medidas adotadas no subitem 9.1 deste Acrdo, reavaliando, a classificao das irregularidades apontadas no projeto bsico.

SITUAO ENCONTRADA: O monitoramento determinado pelo item 9.2 do aludido acrdo foi realizado dentro desses autos, no mbito do Fiscobras 2013. O acompanhamento e concluses esto registradas no presente achado. Como as questes solicitadas Valec ainda no foram integralmente cumpridas, prope-se prosseguir com o monitoramento, haja vista a sinalizao do item 9.5 pelo arquivamento dos autos do TC009.594/2012-4, sem prejuzo do aproveitamento das peas processuais.

Quanto reclassificao das irregularidades citadas no item 9.2 doAcrdo 2908/2012 (alterado pelo Acrdo 3395/2012 e complementado pelo Acrdo 3274/2012, todos TCU-PLENRIO) verifica-se que no se enquadra dentre as previstas no artigo 93, 1, inciso IV, da Lei 12.708 de 17 de agosto de 2012 (LDO 2013), aptas a ensejar o bloqueio da execuo fsica, oramentria e financeira dos contratos.

A respeito da efetividade das medidas cautelares, verificou-se na presente fiscalizao que, com o aumento do conhecimento sobre a obra - pela realizao de sondagens e reviso dos projetos (em andamento) - o risco apontado na fiscalizao de 2012 foi alterado. Com isso, os pressupostos da cautelar em vigor, ficam abrandados.

Prope-se, ento, a suspenso da medida cautelar.

A suspenso da cautelar, no entanto, no significa que as irregularidades estejam sanadas e tampouco reduz a responsabilidade da Valec. Para garantir uma boa gesto por parte da Valec fundamental que as informaes oriundas das novas sondagens, sejam de fato incorporadas aos projetos executivos (de terraplenagem, identificando solos moles, entre outros e das obras de arte especiais), que as planilhas de custo sejam revisadas, enfim, que as novas informaes sejam de fato aplicadas na execuo da obra. Alm disso, ressalta-se a importncia de que os gestores estabeleam marcos que no permitam o avano da obra sem sondagens, projetos e custos definidos. A responsabilidade da Valec e da Enger pela boa gesto da obra e dos recursos pblicos est em foco neste empreendimento.

Embora tenha se verificado que a realizao de sondagens e reviso dos projetos alterou o risco apontado na fiscalizao e abrandou os pressupostos da cautelar em vigor, como as irregularidades ainda no foram integralmente sanadas, mesmo com a suspenso da medida cautelar, prope-se dar cincia Valec da necessidade de cumprimento das medidas saneadoras (determinadas no acrdo aqui em questo), que restam pendentes, quais sejam:

- elaborao, para cada trecho, do custo total dos servios de terraplenagem, embasado nas sondagens para caracterizao do solo do trecho, de acordo com o cronograma e o diagrama de massas definidos no subitem anterior, considerando que os servios de terraplenagem de cada trecho devem ser precedidos das respectivas sondagens.

- elaborao e apresentao, a este Tribunal, em 120 dias, das composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos, que reflitam a realidade da obra no caso da produo de concreto em usina para essas obras, includa nesse prazo a elaborao dos projetos executivos faltantes.

Juntamente com a proposta de suspenso de cautelar, prope-se ainda dar cincia Valec e construtora Tiisa que as informaes oriundas das novas sondagens, sejam de fato incorporadas nos projetos e que as planilhas de custo sejam revisadas de acordo, como j determinado por esta Corte. Tambm que se d cincia da necessidade de estabelecimento de marcos que no permitam o avano da obra sem sondagens, projetos e custos definidos.

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 68/10, 22/12/2010, Execuo, sob regime de empreitada por preo unitrio, de obras e servios de engenharia para instalao do Lote 5 (da ponte do Rio Arantes/MG - Km 527+640 - at Estrela d Oeste/SP - Km 669+550), subtrecho da Ferrovia Norte-Sul - FNS, compreendido entre Ouro Verde/GO e Estrela d Oeste/SP, Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A.

Os desatendimentos de determinao no podem ainda ser quantificados e da sua responsabilizao deriva a necessidade de se ouvir em audincias os responsveis.

3.1.4 - Causas da ocorrncia do achado: Deficincias de controle interno e de gesto.

3.1.5 - Efeitos/Consequncias do achado: Risco de jogo de cronograma (efeito potencial) - e prejuzo decorrente da no realizao de estornos em itens de planilha j pagos pela Valec (efeito real).

3.1.6 - Critrios: Acrdo 2908/2012, TCU, Plenrio

Acrdo 3274/2012, TCU, Plenrio

Acrdo 3395/2012, TCU, Plenrio

Lei 8.443/1992, art. 58, caput, inciso VII

3.1.7 - Evidncias: Compilao dos Aditivos ao CT 68/2010.

Cronograma de sondagens.

RAT abril 2013.

3 Termo Aditivo ao contrato 68/2010.

Medio 28 do CT68/2010.

Medio 29 do CT 68/2010.

Relatrio Mensal n 45 - TOMO I - Nota Tcnica Valec - Relatrio Mensal n 45 - TOMO I.

CPU Central de Concreto - Nota Tcnica Valec sobre CPU Central de Concreto.

3.1.8 - Concluso da equipe:

A presente fiscalizao acompanhou determinaes exaradas no mbito do Acrdo 2908/2012, alterado pelo Acrdo 3395/2012 e complementado pelo Acrdo 3274/2012, todos TCU-Plenrio (TC009.594/2012-4), relativas fiscalizao de 2012 nas obras do lote 5S da extenso sul da FNS.

Verificou-se o descumprimento das determinaes, para elaborao e apresentao a este Tribunal de:

- custo total dos servios de terraplenagem, aps a realizao de novas sondagens;

- composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos projetos executivos das obras de arte especiais.

Tais determinaes foram feitas Valec e por seu desatendimento prope-se audincia do Presidente e do Diretor de Engenharia da Valec.

Alem disso, houve medies e pagamento de servios de terraplenagem e de servios de obras de arte especiais em abril e maio de 2013, desatendendo medida cautelar. Para tal, prope-se audincia do Superintendente Regional e do Fiscal do lote, que assinaram as referidas medies.

O mesmo acrdo faz determinao Secob para que monitore, em processo especfico, o cumprimento das determinaes do Acrdo. O monitoramento determinado pelo item 9.2 do aludido acrdo foi realizado dentro desses autos, no mbito do Fiscobras 2013.

Ainda por meio do mesmo acrdo tambm se faz determinao para que seja avaliada, no mbito das fiscalizaes do Fiscobras/2013, a efetividade das medidas adotadas.

Verificou-se que a realizao de sondagens e reviso dos projetos alterou o risco apontado na fiscalizao e abrandou os pressupostos da cautelar em vigor. Prope-se, ento, a suspenso da medida cautelar. No entanto, a suspenso da medida cautelar, no significa que as irregularidades foram sanadas e, por isso, no exime a Valec da necessidade de cumprimento das medidas saneadoras citadas nos pargrafos anteriores.

Prope-se dar cincia Valec de que as informaes oriundas das novas sondagens sejam de fato incorporadas nos projetos e que as planilhas de custo sejam revisadas de acordo, como j determinado por esta Corte. E tambm de que haja o estabelecimento de marcos que no permitam o avano da obra sem sondagens, projetos e custos definidos.

3.1.9 - Responsveis: Nome: Osiris dos Santos - CPF 019.361.401-44 - Cargo: Diretor de Engenharia (desde 1/11/2012)

Nome: Josias Sampaio Cavalcante Junior - CPF 381.024.981-53 - Cargo: Diretor Presidente (desde 14/9/2012)

Conduta: Ter ensejado o descumprimento das seguintes determinaes Valec:

- elaborao e apresentao a este Tribunal, para cada trecho, do custo total dos servios de terraplenagem, embasado nas sondagens para caracterizao do solo do trecho, de acordo com o cronograma e o diagrama de massas definidos no subitem anterior, considerando que os servios de terraplenagem de cada trecho devem ser precedidos das respectivas sondagens, em afronta ao item 9.1.1 do Acrdo 3274/2012-TCU-Plenrio;

- elaborao e apresentao a este Tribunal, em 120 dias, das composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos, que reflitam a realidade da obra no caso da produo de concreto em usina para essas obras, includa nesse prazo a elaborao dos projetos executivos faltantes, em afronta ao item 9.1.2 do Acrdo 3274/2012-TCU-Plenrio.

Nexo de causalidade: A posio ocupada no rgo d a responsabilidade pela elaborao e apresentao da documentao tcnica determinada por esta Corte.

Culpabilidade: Por serem responsveis pela Valec no que tange elaborao e apresentao de documentao tcnica, a conduta dos responsveis culpvel, ou seja, reprovvel, razo pela qual ele deve ser ouvido em audincia a fim de avaliar se merece ser apenado com a aplicao de multa.

Nome: Adalberto Evangelista Sampaio - CPF 004.577.101-44 - Cargo: SUREG So Simo - GO (de 15/6/2011 at 17/5/2013)

Nome: Daniel Ferreira Rodrigues - CPF 014.267.731-02 - Cargo: Fiscal de Obra do Lote 5S - FNS Extenso Sul (desde 17/1/2011)

Conduta: Ter ensejado o descumprimento de medida cautelar por medio e pagamento de servios de terraplenagem em abril de 2013 e de obras de arte especiais em maro e abril de 2013 em afronta aos itens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acrdo 3274/2012-TCU-Plenrio.

Nexo de causalidade: Assinatura e processamento das medies 28 e 29 (maro e abril/2013) que incluiu valores medidos referentes a itens com determinao de paralisao.

Culpabilidade: Em funo de serem os signatrios das medies que incluram itens com paralisao, a conduta dos responsveis culpvel, ou seja, reprovvel, razo pela qual ele deve ser ouvido em audincia a fim de avaliar se merece ser apenado com a aplicao de multa.3.2 - Acrscimos ou supresses em percentual superior ao legalmente permitido.3.2.1 - Tipificao do achado: Classificao - grave com recomendao de continuidade (IG-C)

Justificativa de enquadramento (ou no) no conceito de IG-P da LDO - A situao verificada no se enquadra nas hipteses previstas no art. 93 1, inciso IV, da Lei 12.708/2012 (LDO 2013), pois no se pode avaliar se os efeitos resultantes da situao possuem materialidade e relevncia que justifique tal enquadramento.


Em 25/4/2013 foi celebrado o Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010 que atingiu um acrscimo contratual de 40,89%, provocando a extrapolao do limite de 25% de acrscimos estabelecido no art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/93.

Segundo o art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, os contratos administrativos podem sofrer acrscimos ou supresses de at 25% do valor original atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% para os seus acrscimos.

Em 1999, esta Casa pacificou o entendimento com relao aplicabilidade desses limites legais a qualquer alterao contratual que altere a composio do contrato (Deciso 215/1999-TCU-Plenrio, com efeito normativo), nos seguintes termos:

a) Tanto as alteraes contratuais quantitativas - que modificam a dimenso do objeto - quanto as unilaterais qualitativas - que mantm intangvel o objeto, em natureza e em dimenso - esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666/1993, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei; Evoluindo a anlise na aplicabilidade deste dispositivo legal, o Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio, reafirmado pelo Acrdo 549/2011-TCU-Plenrio, exps o entendimento deste Tribunal quanto metodologia de clculo para efeitos de observncia aos limites de alteraes contratuais previstos em lei nos seguintes termos:

9.2. [...] para efeito de observncia dos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993, passe a considerar as redues ou supresses de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao estabelecidos no dispositivo legal; Fato que, historicamente, ao se verificar os clculos dos reflexos financeiros dos diversos aditivos aos contratos apresentados pela Valec, h a comprovao de que a metodologia empregada para se calcular o montante dos acrscimos e decrscimos contratuais diverge da metodologia de clculo presente no Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio, uma vez que esto sendo efetuadas compensaes entre os acrscimos e decrscimos, enquanto a jurisprudncia predominante do TCU estabelece a no compensao.

Essa maneira de calcular, compensando-se os acrscimos com os decrscimos, vem sendo adotada pela Valec de forma sistmica, estando presente tambm nos aditivos ao Contrato 68/2010 e alcana hoje o montante compensado de 22,68% com relao ao contrato original, segundo consta nas justificativas para aprovao deste ltimo termo aditivo, computando-se os valores correspondentes aos cinco termos aditivos existentes. Os aditivos tem origem na efetiva necessidade natural de adequao do Projeto Bsico licitado ao seu devido detalhamento (projeto executivo) e consequente maior nvel de conhecimento s reais condies locais, alm, claro, do desenvolvimento dos trabalhos previstos e os ajustes de campo fundamentais para a boa conformao pretendida pelo projeto realidade da implantao do empreendimento, nas palavras da prpria Valec, estando o novo aditivo em situao legal segundo esta alegada linha de raciocnio.

Mas a realidade que calcular o montante para determinao de extrapolao do limite legal utilizando-se da compensao entre acrscimos e decrscimos irregularidade que j foi apontada anteriormente por este Tribunal, tendo sido, inclusive, objeto de notificao desta Corte Valec como parte das determinaes exaradas no Acrdo 1910/2012-TCU-Plenrio, de 25/07/2012:

9.14.notificar Valec, com base no art. 179, 6, do Regimento Interno do TCU, quanto a ocorrncia das seguintes irregularidades constatadas em contratos para a construo da Ferrovia Norte-Sul, trecho Aguiarnpolis-Palmas/TO:

9.14.2. cmputo dos acrscimos e supresses nos contratos de obra no estado do Tocantins, em dissonncia com o art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/93, consoante entendimento esposado no item 9.2.2 do Acrdo 1.338/2010-TCU-Plenrio (TC007.060/20007-8); Sendo o item mencionado do Acrdo 1338/2010-TCU-Plenrio o seguinte:

9.2.2. abstenha-se de extrapolar os limites de alteraes contratuais previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993, tendo em vista que o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao estabelecidos no referido dispositivo legal; Assim, considerando-se que, excetuado o Termo Aditivo 01, os termos aditivos ao Contrato 68/2010 foram assinados aps a prolao do Acrdo 1910-TCU-Plenrio retromencionado, vencida a alegao conceitual de que o Termo Aditivo 5 no rompeu os limites legais. Como h nuances a serem consideradas no caso concreto, passamos a analisar cada um dos componentes que devem fazer parte no clculo do percentual de acrscimos e decrscimos relativos aos termos aditivos j celebrados no mbito do mencionado Contrato 68/2010.METODOLOGIA DE CLCULO DO PERCENTUAL DE ADITIVOS

Resumidamente, as formas de calcular o percentual de acrscimos contratuais envolvem compensar, ou no, acrscimos e supresses mantendo o valor original do contrato como base de clculo, ou ajustando a base de clculo do percentual. Analisando os posicionamentos da Corte at o presente momento, com referncia metodologia do clculo em tela, localizaram-se trs vertentes diferentes na tratativa das alteraes contratuais relacionadas com a naturezaespecfica de cada uma delas.

A jurisprudncia dominante no TCU no sentido de que no deve haver compensaes entre acrscimos e supresses. Porm, luz da lei e dos princpios envolvidos, adequado adotar-se uma linha de raciocnio diferente para casos especficos, de modo a ser justo e, ao mesmo tempo, coibir prticas abusivas, uma vez que os limites estabelecidos para mutabilidade dos contratos administrativos so corolrio da supremacia do interesse pblico primrio.

A seguir, discorrer-se- sobre situaes em que cada um dos mtodos de clculo seria mais bem aplicado, sempre tendo em mente que o dever geral de licitar implica na vedao, como regra geral, de que a Administrao adquira bens ou servios sem licitao. Neste sentido, os limites percentuais estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993 visam resguardar o cumprimento dessa obrigao, evitando a distoro do objeto contratado.(1) Acrscimos e supresses - regra geral:

Na primeira vertente, de modo mais simples, so analisados os itens contratuais com acrscimos ou supresses de quantitativos e servios, que so simplesmente alterados por termo aditivo, para maior ou menor. Este caso se aplica tanto incluso/excluso de servios quanto alterao de quantitativos.

Trata-se da jurisprudncia dominante nesta Corte, tendo sido objeto de diversos acrdos, por exemplo, os Acrdos Plenrios 749/2010, 1599/2010, 2819/2011 e 2530/2011, que preconizam a vedao da compensao entre acrscimos e supresses de servios e fornecimentos.

Como regra geral, todos os acrscimos e supresses devem seguir esta vertente e a Valec foi alertada disso, por intermdio de determinao deste Tribunal exarada no Acrdo 1910/2012-TCU-Plenrio, de 25/07/2012.(2) Trocas de itens idnticos:

A segunda vertente que merece destaque quando h no desenvolvimento do contrato razes tcnicas ou tecnolgicas para a implementao de alteraes contratuais, representadas por solues mais econmicas, de melhor qualidade, de menor prazo de implantao, ou mesmo de aplicao de nova tecnologia ou em caso de descontinuao da tecnologia contratada.

Para que itens se encaixem nessa situao, estes devem coadunar rigorosamente com a qualificao tcnica da contratada nos termos expressos no processo licitatrio (capacitao tcnica) de acordo com os termos do art. 30, II da Lei 8.666/93 e essa qualificao tcnica deve ser mantida ntegra durante toda a execuo do contrato, nos termos do art. 55, XIII da mesma lei. Ou seja, o item a ser trocado no pode ser um dos servios para o qual se exigiu habilitao tcnica na licitao.

Como exemplo desse tipo de situao contratual, cita-se a troca de cor de um veculo adquirido por um ente pblico.

Por uma tica, se enxergaria isso como a troca de um veculo que fora contratado para ser entregue na cor branca por outro idntico, mas na cor prata, ligeiramente mais caro, como uma supresso de um veculo branco (e a glosa de seu valor integral no contrato) seguido do acrscimo, simultneo, de outro na cor prata (e o acrscimo do seu valor integral no contrato). Por outra, se veria isso como um acrscimo contratual no exato valor da diferena de preo entre os dois carros.

Considerando que todo o veculo, exceto a pintura, est em perfeita aderncia com o que fora licitado, em outras palavras, passou por um processo licitatrio, e que h motivao legal e legtima para esse ato de alterao, parece mais adequada a metodologia que considera como alterao contratual apenas a diferena de valores.

De outra forma, se esse contrato exemplificativo tivesse um nico objeto e para o clculo do aditivo no tivesse sido considerada somente a diferena entre valores, o contrato teria sofrido um acrscimo de mais de 100%, ou seja, seria ilegal por ter sido completamente desfigurado, o que no foi o que de fato ocorreu.

Naturalmente, a concluso seria outra se a cor branca do veculo tivesse sido objeto de qualificao no certame.

Outra nuance para que se considerem itens idnticos a de que os insumos dos servios ou materiais a serem trocados estejam baseados nas mesmas premissas. Pode-se citar o exemplo da troca de concreto com resistncia fck 15 MPa para fck 20 MPa, por exigncia de norma tcnica. Esta troca se encaixaria no caso aqui discutido, desde que o preo do cimento, da mo de obra e dos equipamentos que compe o concreto fossem os mesmos; alterando-se somente as quantidades de cimento, areia e brita que modificam a resistncia do concreto.

Mantidas, ento, as condies de qualificao tcnica exigveis quando da licitao, ou seja, no se suprimindo ou substituindo item especificamente considerado como um dos que exigiram comprovao especfica na licitao (art. 30, 1, I e 2 da Lei 8.666/93), e mantendo-se constantes as premissas da composio de preos compreensvel que a Administrao possa aceitar uma alterao contratual que lhe traga vantagens adicionais comprovadas, justificada, sem mudar a essncia do objeto licitado. Ento, nestes casos, no se considera o novo item como um acrscimo, mas considera-se, para efeito de clculo, somente a diferena entre valores, ou seja, admitir-se-ia a compensao.

Em funo das leis e princpios que regem o ato administrativo, essas alteraes necessitam de um conjunto de razes que comprovem a similaridade tcnica ou tecnolgica e as vantagens qualitativas e quantitativas de sua aplicao, passando, inclusive pela apresentao no processo de justificao da anlise do impacto fsico-financeiro e gerencial da pretendida alterao, representado este (impacto gerencial) pela explicitao dos impactos no caminho crtico da execuo do empreendimento de acordo com as melhores tcnicas gerenciais e de anlise de riscos praticadas no mercado.

Claro que a Administrao no pode, sob nenhuma linha de raciocnio aceitar alteraes que tragam qualquer tipo de dano, mesmo potencial, ao errio, por exemplo a simples troca de mtodo construtivo, principalmente os que alteram a produtividade da contratada, sem que uma anlise detalhada da composio analtica do item de planilha comprove que esse ganho est sendo tambm devidamente espelhado nos novos preos e quantidades, evitando-se o sobrepreo no item entrante promovido pela troca de um insumo, item ou mesmo mtodo construtivo por outro de maior lucratividade para a contratada. Os cuidados e o rigor nesta anlise, no caso dos preos que esto, na realidade, sendo includos no contrato, devem ser compatveis com os preconizados no caso de novos itens.

Nesses casos, comprovadas as condies impostas, entende-se que aceitvel a compensao de acrscimos e supresses, agregando-se a esses a diferena entre os acrscimos e os decrscimos, ou seja, aplicando-se a compensao apenas no item substitudo, caso a caso.

Jurisprudncia recente nesse sentido o Acrdo 493/2011-TCU- Plenrio, que determinou:

9.1.2. no clculo do percentual de alterao contratual, efetue a comparao dos valores acrescidos/suprimidos com o valor inicialmente contratado, ambos referentes mesma data para efeito de cumprimento dos limites estabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993; Na obra aqui fiscalizada temos essa situao detectvel, por exemplo, na substituio dos bueiros moldados in loco (alguns dos itens do grupo 6.4 da planilha contratual) por bueiros pr-fabricados includos nos grupos 6.4 e 6.5. So elementos construtivos de funo idntica, que usam basicamente os mesmos insumos simplesmente aplicados de modo diferente, ou seja, pode ser o caso de soluo mais econmica, ou mesmo de melhor qualidade.

Mas, em face do at aqui exposto como condies necessrias para que seja considerada uma substituio de fornecimento, fica prejudicada a aplicao dessa vertente, pois no h, nas justificativas apresentadas para a existncia dos termos aditivos, nenhuma anlise feita pela Valec que comprove a economicidade, os possveis ganhos de cronograma, ou sequer a comparao entre as composies das duas solues no que se refere a insumos, produtividade, custo de mercado, anlise de sobrepreo, etc.

Assim, na anlise aqui efetuada, no foi aceita a substituio dos bueiros moldados in loco por bueiros pr-fabricados dada a falta dos elementos necessrios para a aplicao desta vertente de clculo, tendo a equipe optado por no analisar os preos dos itens includos em substituio pelos termos aditivos ao Contrato 68/2010, visto no ser ter sido esta anlise objeto da presente fiscalizao.

A ttulo elucidativo, para frisar a diferenciao entre esta vertente e a anterior utilizando de alteraes promovidas pelo Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010, os itens agrupados pela Valec como sendo itens remanejados nunca poderiam ser considerados como substituio, haja vista se tratar da substituio de Passagens Superiores por Viadutos Ferrovirios, que, construtiva e conceitualmente, so dois elementos muito diversos. Esses so casos de alteraes de quantidades com a supresso de alguns itens (decrscimos) e a introduo de novos itens (acrscimos), mesmo se alegando que so compostos dos mesmos itens bsicos, variando-se as quantidades.(3) Itens indevidos, vcios de origem e reequilbrios:

Uma ltima vertente na anlise do impacto dos termos aditivos diz respeito atualizao do valor original do contrato (P0) aps supresses ou acrscimos em razo, por exemplo, de vcios de origem ou do restabelecimento do reequilbrio econmico-financeiro. Este caso gera uma nova base de clculo para fins de incidncia do percentual mximo de 25% de acrscimos, o verdadeiro valor do contrato, tambm chamado de valor original corrigido.

A supresso de itens que nunca deveriam ter sido considerados necessrios ou que tenham sido includos em duplicidade ou que apresentam sobrepreo na origem deve implicar na correo do valor original, para mais ou para menos, como forma de se corrigir o vcio de origem ou a distoro caracterizada como imprevisvel ou de consequncias incalculveis.

Cita-se como jurisprudncia do TCU nessa linha o Acrdo 2331/2011-TCU- Plenrio e tambm o Acrdo 2206/2006-TCU- Plenrio, cujo sumrio diz: O limite de 25% previsto no art. 65, 1, da Lei 8.666/1993 aplica-se sobre o valor inicial atualizado das obras, servios e compras objetivados, livre das supresses de itens neles previstos, que se presumem desnecessrios, devendo, por isso, tal valor inicial expurgado ser considerado o verdadeiro valor do objeto do contrato. No Contrato 68/2010 com a Tiisa, analisado na presente fiscalizao, considera-se que a supresso dos itens por administrao, dos servios de helicpteros e a repactuao do preo dos dormentes se enquadram nesta vertente de clculo.

Quando da assinatura do contrato original, o valor original contratado (P0) foi de R$433.993.842,40, base set/2009, e no decorrer da execuo contratual algumas decises exaradas por esta Corte afetaram esse valor, devendo seus efeitos ser considerados, levando a uma adequao do valor original do contrato:(a) Servios por Administrao (R$579.808,00)

Valor excludo do contrato como parte das alteraes promovidas pelo TA02 ao Contrato 68/2010 em ateno deciso desta Corte exarada no Acrdo 3301/2011-TCU-Plenrio nos seguintes termos contratuais:

O presente Termo Aditivo tem por objeto promover as seguintes alteraes no Contrato:

a) Excluir o item 09, Servios por Administrao, das planilhas de composio de custo do Contrato, conforme item 9.2.3.9 do Acrdo 3301/2011-TCU-Plenrio, com supresso de valor.

(b) Helicptero (R$715.060,26)

Valor excludo do contrato como nico objeto do TA04 ao Contrato 68/2010 em ateno deciso desta Corte exarada no Acrdo 2466/2012-TCU-Plenrio nos seguintes termos:

9.1. determinar Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. que:

9.1.1. encaminhe a este Tribunal, at a data de 15/10/2012, os seguintes elementos: [...]

9.1.1.5. comprovao da excluso dos itens referentes contratao de helicptero do contrato de obras civis do lote 5S da Extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul; At aqui, os valores excludos por determinao do Tribunal so referentes valores que, j originalmente, no deveriam ter sido includos nas planilhas do Contrato 68/2010. Por se tratar de um vcio de origem, devem ser tambm expurgados do valor original do contrato, para os efeitos aqui discutidos, onde no deveriam, desde o incio, estar presentes. Representam assim uma reduo, a se abater do valor original do contrato (P0) de R$1.294.868,26.(c) Repactuao dos preos de fornecimento de dormentes (R$6.845.510,00)

Alm dos itens excludos por determinao desta Corte, houve tambm uma repactuao no preo dos dormentes, promovida por fora item 9.2.1.a do Acrdo 2930/2011-TCU-Plenrio, que expurgou do contrato um sobrepreo no fornecimento dos dormentes de R$6.845.510,00 efetivada com a reduo do preo unitrio deste item.

9.2. determinar Valec Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. que:

9.2.1. busque renegociar os preos de fornecimento dos itens 8.1.1 (Dormente Monobloco de Concreto Protendido para bitola 1,60); 8.1.3.1 (Grampo Elstico Tipo Pandrol); 8.1.3.2 (Palmilha Amortecedora); 8.1.3.3 (Calo Isolador); 8.1.4.1 (AMV Abertura 1:8) e 8.1.4.2 (AMV Abertura 1:14) nos Contratos 53/2010, 54/2010, 55/2010, 58/2010, 59/2010, 60/2010, 62/2010, 64/2010, 65/2010, 66/2010, 67/2010,68/2010, garantindo aos contratados o prvio contraditrio, adotando como referncia os seguintes valores e tendo ainda o cuidado de verificar que sobre os itens em que est previsto apenas o fornecimento de bens, e no sua fabricao, seja aplicado BDI reduzido, nos termos da Smula-TCU 253: (grifo nosso)

9.2.1.a. para os dormentes: R$255,62, praticado no Lote 1 da extenso sul da FNS; Esta alterao contratual foi implementada formalmente pela supresso integral do item 8.1.1 original, no valor total de R$78.491.750,00 (257.350 dormentes a R$305,00 cada) e o acrscimo, simultneo, do item 8.1.1.1 no valor total de R$71.646.240,00 (257.350 dormentes a R$278,40 cada).

Assim, considerando-se o at aqui exposto, entende-se que, para todos os efeitos, este tambm se caracteriza como vcio de origem, e, portanto a DIFERENA de valores deve ser suprimida do contrato inicial, e o valor original do contrato em tela (Contrato 68/2010) ser considerado como sendo R$425.853.464,14 (P0).CLCULO DO PERCENTUAL DE ADITIVOS PARA O CONTRATO 68/2010

Aps as consideraes a respeito da metodologia para clculo de percentual dos aditivos, faz-se a avaliao dos aditivos ao Contrato 68/2010 com a Tiisa para construo do Lote 5S da FNS.

Para os acrscimos, consideram-se os valores de servios e quantitativos adicionados aos quais se aplica a metodologia com a regra (i) Acrscimos e supresses, de acordo com os Acrdos Plenrios 749/2010, 1599/2010, 2819/2011 e 2530/2011, que vedam a compensao entre acrscimos e supresses de servios e fornecimentos.

Neste caso concreto, existe uma ressalva a ser feita a respeito de aumentos de valor, no que diz respeito aos dormentes. No 3 TA, todos os dormentes a preos originais foram excludos do contrato e adicionados com novo preo. Como j discutido, o sobrepreo nos dormentes considerado vcio de origem - o contrato assinado poca da licitao j deveria contemplar os preos de mercado dos dormentes - portanto, o aumento de R$71 milhes no tratado como acrscimo, mas como item com vcio de origem (regra 3) gerando uma diminuio no valor de P0.

Baseado nessa anlise, ao contrato original j foram acrescidos R$174.141.893,24 milhes, como mostra a tabela 1, seguindo a jurisprudncia deste Tribunal (Acrdos 749/2010, 1599/2010, 2819/2011 e 2530/2011, todos TCU-Plenrio) e no fazendo compensaes entre acrscimos e decrscimos.

A respeito do valor do contrato original que ser tomado como base, para clculo do percentual de aditivo, h de se efetuar ajustes no valor do contrato assinado de R$434 milhes. Os nicos abatimentos aceitveisneste valor, se referem a vcios de origem, e que no caso do Lote 5S so a excluso dos servios por administrao e helicpteros (R$579,8 mil e R$715,0 mil respectivamente), que nunca deviam ter sido includos no contrato. Adicionalmente, compensa-se a diferena do valor repactuados dos dormentes (R$6,8 milhes), pois esse sobrepreo tambm se refere a vcio de origem.

Assim sendo, o valor a ser tomado como P0 para clculo dos aditivos R$425.853.464,14. O valor percentual de aditivos encontrado ento o de 40,89% (R$174.141.893,24 em aditivos dividido por um P0 de R$425.853.464,14), que ultrapassa em muito o limite legal de 25%. Como os aditivos assinados, at o Termo Aditivo 5, no promoveram decrscimos acima dos limites legais, apenas registra-se que, com as devidas correes consideradas pela presente metodologia, o valor percentual dos decrscimos de 15,40% (R$65.581.250,50 em aditivos divididos pelo mesmo P0 de R$425.853.464,14).

Relembra-se que essa metodologia conservadora ao gestor porque no inclui como acrscimo ou decrscimo as alteraes contratuais que decorrem de atos que esto fora do seu mbito de responsabilidade, como os vcios de origem aqui tratados e tambm porque possibilita a compensao de supresses e acrscimos de itens idnticos.3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 68/10, 22/12/2010, Execuo, sob regime de empreitada por preo unitrio, de obras e servios de engenharia para instalao do Lote 5 (da ponte do Rio Arantes/MG - Km 527+640 - at Estrela d Oeste/SP - Km 669+550), subtrecho da Ferrovia Norte-Sul - FNS, compreendido entre Ouro Verde/GO e Estrela d Oeste/SP, Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A.

3.2.4 - Causas da ocorrncia do achado: Deficincias de superviso, fiscalizao e gesto.

Deficincia no projeto bsico licitado.

3.2.5 - Efeitos/Consequncias do achado: Inviabilizao de novos aditivos indicando exaurimento do contrato antes do final da obra (efeito real)

3.2.6 - Critrios: Acrdo 749/2010, Tribunal de Contas da Unio, Plenrio

Acrdo 549/2011, Tribunal de Contas da Unio, Plenrio

Acrdo 1910/2012, Tribunal de Contas da Unio, Plenrio

Lei 8666/1993, art. 65, 1 e 2 Norma Tcnica Interna, NGL-03-11-003 - Valec

3.2.7 - Evidncias: Compilao dos Aditivos ao CT 68/2010.

Acrscimos e Decrscimos no CT 68/2010.

Nota tcnica TA05 CT068-10_Parte 01 de 04.




TA 05 - VOL. I CT068-10_Parte 01 de 04.




TA 05 - VOL. II CT068-10_Parte 01 de 12.












Norma Gestor do Contrato Valec.


A assinatura do Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010, totalizou um acrscimo 40,89% no valor contratado, extrapolando o limite legal de 25% para aditivos definido no art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/1993.

Discutiu-se no achado as formas de calcular o percentual de acrscimos contratuais, que vem sendo consideradas, ao longo do tempo neste Tribunal. Procurou-se aqui consolidar os diversos acrdos existentes. A grande adio desta discusso foi solidificar entendimentos e jurisprudncias, explicitando que cada entendimento desta Corte tem sua aplicao em um caso especfico.

Buscou-se, acima de tudo, um entendimento equilibrado e justo, que no gere beneficio ou prejuzo ao particular ou ao pblico. O amadurecimento de entendimentos e sua explicitao, o fato de tornar a jurisprudncia cada vez mais clara, fcil e compreensvel, s traz benefcios aos stakeholders envolvidos em empreendimentos do vulto e importncia dos analisados pelo TCU.

Para fins didticos, as metodologias de clculo foram sumarizadas em trs situaes/aplicaes. A primeira uma regra geral para (1) acrscimos e supresses, que trata da jurisprudncia dominante nesta Corte, tendo sido objeto de diversos acrdos, por exemplo, os Acrdos Plenrios 749/2010, 1599/2010, 2819/2011 e 2530/2011, e que preconiza a vedao da compensao entre acrscimos e supresses de servios e fornecimentos.

A regra (2) trata de troca de itens idnticos, que se aplica quando as condies de qualificao tcnica exigveis na licitao so respeitadas e quando as premissas da composio de preos so as mesmas entre os itens trocados. Nestes casos, entende-se que aceitvel a compensao de acrscimos e supresses, aplicando-se a compensao apenas no item substitudo, caso a caso, com jurisprudncia no Acrdo 493/2011-TCU-Plenrio.

O ltimo caso (3) trata de acrscimos e supresses em Itens indevidos, com vcios de origem e reequilbrios econmico-financeiros, como definido nos Acrdos 2331/2011-TCU-Plenrio e 2206/2006-TCU-Plenrio. Este caso gera uma nova base de clculo para fins de incidncia do percentual mximo de 25% de acrscimos, o verdadeiro valor do contrato, tambm chamado de valor original corrigido.

Com base nesta discusso, verificou-se que o limite legal foi extrapolado no contrato em anlise.

Considerando-se que a norma da Valec NGL-03-11-003 (Norma Geral de Gesto Contratual) estipula em seu item 5.2.5 que cabe ao Gestor de Contrato Cuidar para que os termos aditivos possuam justificativas com amparo na legislao e que sejam limitados ao percentual de acrscimo permitido de 25% do preo original/P0, a responsabilidade pela assinatura de um termo aditivo com a mcula em tela, cabvel aos signatrios do aditivo, fica mitigada. Por isso, entendemos necessrio ouvir o Gestor de Contrato responsvel em audincia por ter assinado a Nota Tcnica 05, de 05 de abril de 2013 e o documento Adequao de Servios e Quantidades - TA05 que guiaram a formatao do Termo Aditivo 5 e que, portanto, deram origem a essa irregularidade.

Certo que a necessidade dos termos aditivos est relacionada a atualizaes no projeto executivo da obra, fato esse advindo da utilizao de projeto bsico deficiente no processo licitatrio conforme se verifica nos autos do Fiscobras 2012 (TC009.594/2012-4), e a ser discutido nos outros achados deste relatrio.

3.2.9 - Responsveis: Nome: Manoel Mateus Veludo Jnior - CPF 661.517.246-15 - Cargo: Gestor de Contrato (desde 4/12/2012)

Conduta: Assinar a Nota Tcnica 05, de 05 de abril de 2013 e o documento de Adequao de Servios e Quantidades - TA05, que relacionaram as modificaes contratuais que guiaram a formatao e deram origem ao Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010, assinado em 23 de abril de 2013, e que provocou a extrapolao do limite de 25% de acrscimos estabelecido no art. 65, 1 e 2, da Lei de Licitaes.

Nexo de causalidade: A assinatura da Nota Tcnica 05, de 05 de abril de 2013, e o documento de Adequao de Servios e Quantidades - TA05 que guiaram a formatao do Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010, o que levou superao do limite estabelecido no art. 65, 1 e 2, da Lei de Licitaes e Contratos.

Culpabilidade: Em face do exposto, por fora do estipulado no item 5.2.5 da Norma Valec NGL-03-11-003, de se concluir que a conduta do responsvel passvel de responsabilizao.3.3 - Gesto temerria de empreendimento.3.3.1 - Tipificao do achado: Classificao - outras irregularidades (OI)


O quadro encontrado na obra na atual fiscalizao o de risco do contrato se encerrar por exausto de valores, sem a obra estar concluda. Como apontado no achado anterior, o limite legal de 25% para aditivos j foi atingido. No entanto, a obra ainda est longe de ser concluda: falta executar 63,3% da linha (relatrio de acompanhamento tcnico da Gerenciadora PACs de abril/2013). Os projetos executivos e planilhas de custos ainda esto sendo revisados, para sanar graves deficincias no projeto bsico (conforme determinao deste Tribunal: Acrdo 2908/2012 e Acrdo 3395/2012 ambos do TCU-Plenrio). Essas revises certamente traro aumentos de quantitativos adicionais, ainda no contemplados nos cinco termos aditivos j assinados. Esses fatores inviabilizaro o encerramento da obra pela TIISA, por falta de saldo contratual.

O limite legal para aditivos do Contrato 68/2010, com a empresa Tiisa, para construo do lote 5S da FNS, foi extrapolado. No entanto, somente 36,69% da obra foi realizado, aps dois anos de obras. O fato de o limite de aditivos ter sido extrapolado, com tal percentual de execuo fsica, forte indicativo de que os valores do contrato no sero suficientes para concluir a obra.

A obra foi fiscalizada em 2012, quando se apontou que a Ferrovia Norte-Sul, em sua extenso sul, atualmente empreendimento cujos parmetros necessrios anlise de seu preo, retorno e risco, no so conhecidos (relatrio do Acrdo 2908/2012-TCU-Plenrio). Esta corte determinou providncias no sentido de execuo de projetos executivos embasados em estudos adequados, incluindo necessariamente sondagens, que atendessem as normas da prpria Valec. O desconhecimento dos custos e quantitativos envolvidos um dos fatores que contribui para o risco de se extrapolar o oramento inicialmente previsto e infringir o disposto no art. 6, inciso IX, alnea b, da lei 8666/93.

H vrios itens da planilha de servios que tem sofrido aditivos considerveis e h indicativos de que esses valores sofrero aumentos ainda maiores, tornando invivel a concluso da obra, no mbito do contrato j assinado, como se mostra a seguir.

Tome-se, por exemplo, a evoluo dos servios de terraplenagem. A terraplenagem (item 3 da planilha de preos) at o 5 TA j teve seu quantitativo aumentado em 63,6% (levando o valor total do servio de R$84 para R$138 milhes). O RAT de abril de 2013 (Relatrio de Atividades Tcnicas, elaborado pela supervisora do lote, Enger) indica 57% de execuo fsica da terraplenagem. At a medio de maio foram pagos 59,4% considerando os aditivos equivalentes a 97% do total previsto inicialmente para os servios. Isso indica que com pouco mais da metade da obra realizada, j se gastou quase o total previsto inicialmente, comprovando os apontamentos, feitos por este Tribunal, de que existiam grandes falhas no projeto, afetando em especial, os servios de terraplenagem.

Apesar de os termos aditivos j terem aumentado em 63% os quantitativos de terraplenagem, a nova reviso do projeto executivo, com novos diagramas de massa, baseado em novas sondagens, ainda NO foi includa nesses termos aditivos assinados. O quinto e ltimo termo aditivo foi assinado em abril de 2013. Os projetos executivos enviados pela Valec (por meio do Oficio 964/2013 Presi) em atendimento ao Oficio de Requisio 2-207/2013, apresentam projetos geomtricos e relatrios de estudos geotcnicos, com data de fevereiro de 2011 sendo, portanto, anteriores s novas sondagens realizadas de outubro de 2012 a maro de 2013, segundo cronograma de sondagens apresentado pela prpria Valec.

Chama ateno tambm o caso das obras de arte especiais (item 10 da planilha de preos), em que os valores j foram aditivados em 42,6% (de R$45,5 milhes para 64,9 milhes), e estavam paralisadas por medida cautelar at a execuo de composies de custo unitrio elaboradas aps a concluso dos respectivos projetos executivos.

Se at a presente data, com pouco mais da metade da obra realizada, o quantitativo de vrios servios j foi aumentado em tal monta, razovel supor que ser necessrio aumentar ainda mais, principalmente por estes serem servios diretamente impactados pelas severas falhas apontadas no projeto bsico. No entanto, tal acrscimo no ser possvel, pois o limite de aditivos j foi superado.HISTRIA RECORRENTE

Infelizmente, a situao de contratos que se encerram com obras inacabadas por esgotamento do saldo contratual recorrente em obras da Valec, a exemplo do que houve na Ferrovia Norte Sul, trechos de Tocantins e Gois. Os contratos se esgotaram, as obras ficaram abandonadas e depois precisaram ser relicitadas para execuo de servios remanescentes. Estas ocorrncias geram atrasos enormes na concluso das obras e resultam em prejuzos incalculveis ao errio.

Na histria das obras da Ferrovia Norte Sul esse fato se registrou em diversos dos lotes localizados ao norte de Palmas/TO: Lote 5 (inicialmente executado pela SPA, sendo posteriormente contratada a mesma SPA para execuo de ptio remanescente) e Lote 6 (Odebrecht na execuo do contrato inicial e relicitao para execuo de ptio). Mais recentemente, os trechos ao sul de Palmas/TO, tiveram RDCs realizados para contratao de servios remanescentes (RDC 003/2012, RDC 004/2012 e RDC 001/2013).

De forma geral, verifica-se que as construtoras executam servios simultneos ao longo de todo o lote, ao invs de sequencialmente na linha frrea. Realizam-se primeiro os servios com margem de lucro mais elevada, caracterizando o jogo de cronograma, irregularidade j apontada na FNS em fiscalizaes anteriores (TC012.613/2012-6, TC014.393/2011-5).

A possibilidade de capitalizao desnecessria das empresas contratadas, que favorece a ocorrncia do jogo de cronograma, acontece quando a parcela mais vantajosa de um contrato, do ponto de vista econmico e financeiro, executada na fase inicial da obra, fazendo com que as etapas posteriores no apresentem a necessria atratividade para a contratada, o que pode ser um incentivo ao abandono das obras.

Foi observado que quando o contrato se exaure, restam os servios menos lucrativos a serem executados. Isto tem acontecido em diversas obras. A auditoria de qualidade em obras ferrovirias traz em seu acrdo: As razes que motivaram esta auditoria foram as sucessivas constataes de irregularidades detectadas pelo TCU (no mbito do Fiscobras) nos contratos de construo da Ferrovia Norte Sul situados em Tocantins e Gois indicando superfaturamento de obras, projetos deficientes, duplicidade de pagamentos, supresso de servios essenciais (drenagem e proteo vegetal de taludes), supresso de ptios multimodais, supresso de desvios de cruzamento etc. Esses contratos encontram-se exauridos financeiramente (aditivados em 25%) e encerrados, embora alguns lotes de construo ainda restam pendentes de concluso, no obstante a celebrao de contratos adicionais para a execuo de servios complementares, cujas falhas de gesto, projeto e execuo resultaram em vcios construtivos que impactam a utilizao plena da ferrovia. Esses problemas de qualidade construtiva podem afetar a operao da ferrovia projetada e tambm podem trazer prejuzos, incalculveis, para a sociedade. (TC033.220/2012-3)

Pode-se citar outro exemplo, na obra do PISF (Projeto de Integrao do Rio So Francisco), onde os dois contratos do Eixo Leste, lotes 9 e 13 (TC004.551/2012-5 - Pisf Eixo Leste, Fiscobras 2012) tiveram problemas. Ambos foram rescindidos com execuo de menos de 20% do objeto originalmente previsto, com execuo concentrada primordialmente nos servios de terraplenagem, com maior potencial de lucratividade e ganhos de escala. As obras remanescentes esto sendo contratadas via RDC. At o momento dessa fiscalizao, trs licitaes referentes aos remanescentes dos lotes citados (renomeados Meta 1L e 2L) foram publicadas e ficaram desertas e uma quarta se encontrava em andamento.

A prpria Valec tambm teve dificuldades em contratar servios que foram suprimidos dos contratos originais da FNS-GO, a exemplo do edital de RDC 001/2012, fracassado.

Alm disso, em trechos da FNS, na tentativa de os aditivos totais no atingirem o limite legal, foram excludos servios contratuais, o que levou a uma perda de funcionalidade da obra (foram excludos ptios, impedindo cruzamento de trens ao longo de centenas de quilmetros, conforme apontado nos TC012.613/2012-6 e 033.220/2012-3).

Em ltima instncia, o interesse pblico no foca a execuo financeira do contrato, mas sim a funcionalidade da obra para sociedade. Ento, concluir a obra em trechos descontnuos, onde no circulam trens, no do interesse da administrao pblica.RISCOS DO EMPREENDIMENTOO fato de o limite legal de 25% para aditivos ter sido atingido e das revises no projeto bsico ainda estarem em andamento deve impossibilitar a concluso da obra sem a execuo de nova licitao. Tudo isso comprova o risco apontado de o contrato se encerrar por exausto de seus valores, com uma obra longe de estar concluda.

A melhor possibilidade para o gerenciamento deste risco seria a de no ter iniciado as obras com projetos deficientes, para garantir que a obra fosse concluda no prazo e custos previstos. Tal falha est sendo mitigada - mesmo que tardiamente - com a realizao de sondagens e reviso de projetos e planilhas de custo. Cronogramas bem feitos, detalhados, com uso de ferramentas de gerenciamento de projetos, tais como a definio de atividades e caminho crtico tambm levam a mitigao de riscos. Este Tribunal tem frequentemente feito consideraes e determinaes neste sentido.A Valec a responsvel - juntamente com a supervisora Enger - pela gesto do empreendimento, e isso inclui gerenciar o oramento, o cronograma e os riscos da obra. No momento, com a evoluo das obras e uma lacuna na gesto dos riscos, h que se avaliar novas e efetivas formas de se aliviar o perigo iminente. Uma das formas possveis tornar os servios remanescentes mais atrativos como forma de evitar RDCs / licitaes desertas. A Valec teria ento que fazer uma gesto ativa da liberao de frentes de trabalho para a construtora. A ttulo de exemplo, no lote 5S, aps a OAE 10, h um trecho de aproximadamente 50km e um ptio de manobras com baixa execuo. Este trecho poderia ser glosado prematuramente do Contrato 68/2010, para que pudesse ser relicitado.

Ao prever que o contrato ser encerrado por falta de saldo, a Valec deve gerenciar as frentes de trabalho, para que os servios remanescentes possam ser licitados com a maior efetividade possvel, reduzindo o risco de licitaes desertas e gerenciando os atrasos e perdas financeiras. Alm disso, a entrega total de partes do trecho, ainda que no possibilite a circulao de trens, evita a interrupo desmedida de servios que podem sofrer intempries e trazer prejuzos quando do prosseguimento daquelas parcelas de obra, nos casos de nova licitao.

3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Contrato 68/10, 22/12/2010, Execuo, sob regime de empreitada por preo unitrio, de obras e servios de engenharia para instalao do Lote 5 (da ponte do Rio Arantes/MG - Km 527+640 - at Estrela d Oeste/SP - Km 669+550), subtrecho da Ferrovia Norte-Sul - FNS, compreendido entre Ouro Verde/GO e Estrela d Oeste/SP, Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A.

3.3.4 - Causas da ocorrncia do achado: Deficincia de controle interno, somados riscos mal gerenciados que se materializaram.

3.3.5 - Efeitos/Consequncias do achado: Prejuzos em virtude de gesto temerria que leva a atrasos e novas licitaes. (efeito potencial)

3.3.6 - Critrios: Lei 8666/1993, art. 12, caput, inciso II e III; art. 66, caput ; art. 67, caput3.3.7 - Evidncias: Compilao dos Aditivos ao CT 68/2010.

Cronograma de sondagens.

80-RL-0500D-29-1000_REV 1- TOMO 1 estudo geotcnico.

RAT abril 2013 - RAT - Relatrio de Atividades Tcnicas de abril 2013.

PACs marco 2013 - Relatrio Mensal n 46 - Tomo III B - Relatrio da PACs maro 2013 - Relatrio Mensal n 46 - Tomo III B.


O fato de o limite legal para aditivos ter sido atingido, somado ao fato de que o projeto executivo ainda no estar concludo deve levar necessidade de aditivos adicionais. Isso aponta um risco de o contrato de construo do Lote 5S, da FNS Extenso Sul, com a TIISA se encerrar por exausto de seus valores, com uma obra longe de estar concluda.

O efetivo gerenciamento dos cronogramas fsico-financeiros e das frentes de trabalho pode mitigar os atrasos gerados pela necessidade de realizao de licitao ou RDC para contratao de servios remanescentes e pode evitar licitaes desertas e frustradas. Pode-se, por exemplo, definir uma parte da obra que no dever ser executada (por no ter recursos financeiros suficientes no contrato), e que seja atrativa o suficiente para ser licitada em separado. Um gerenciamento ineficaz, neste caso concreto, deixar como servios remanescentes a serem executados, trechos interrompidos e servios pouco atrativos em sua maioria, o que gera um risco de nova licitao deserta. Soma-se a tal fato a possibilidade de perdas de servios j iniciados por conta de intempries.

Prope-se, ento, determinao Valec para que efetue e implemente estudo de alternativas para a concluso da obra e os apresente a este Tribunal num prazo de 60 dias.4 - ACHADOS DE OUTRAS FISCALIZAES4.1 - Achados pendentes de soluo

4.1.1 - (OI) Liquidao irregular da despesa. (TC009.594/2012-4)

Objeto: Contrato 68/10, 22/12/2010, Execuo, sob regime de empreitada por preo unitrio, de obras e servios de engenharia para instalao do Lote 5 (da ponte do Rio Arantes/MG - Km 527+640 - at Estrela d Oeste/SP - Km 669+550), subtrecho da Ferrovia Norte-Sul - FNS, compreendido entre Ouro Verde/GO e Estrela d Oeste/SP, Tiisa - Triunfo Iesa Infraestrutura S.A.

Este achado est sendo tratado no processo 009.594/2012-4.

Trata-se de achado relatando que havia no contrato de obras do Lote 5S da Extenso Sul da FNS a previso de fornecimento, pela contratada, de horas de voo de helicptero para que a Valec pudesse efetuar voos panormicos de vistoria sobre a regio das obras, cujo controle se mostrou incompleto, levando medio de servios sem os controles preconizados na Norma Valec 80-ES-028A-92-8003 - Fornecimento de Veculos, Embarcaes e Aeronaves.

Por meio do item 9.1.1.5 do Acrdo 2466/2012-TCU-Plenrio, esta Corte determinou Valec a comprovao da excluso dos itens referentes contratao de helicptero do contrato de obras civis do lote 5S da Extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul.

A Valec, com o advento do Termo Aditivo 04 ao Contrato 68/2010 assinado em 21/12/2012, promoveu a excluso determinada. Por conta disso, prope-se atualizar a situao atual do achado por ter sido dado cumprimento integral mencionada determinao.5 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAISEm atendimento ao subitem 9.8 do Acrdo 448/2013-TCU-Plenrio, foi mantido o relator dos processos abertos para o empreendimento, Ministro-Substituto Augusto Sherman. Complementando as aes de acompanhamento de determinaes a serem feitas neste processo, faz-se aqui o monitoramento de das determinaes do TC008.839/2011-5. O processo 008.839/2011-5 trata de representao acerca de possveis irregularidades verificadas em todos os contratos de obra da Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (FIOL) e da Extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul, referente insero indevida de itens de compra (dormentes, acessrios e fixao e aparelhos de mudana de via) nesses contratos.

Como se trata de matria pertinente ao lote aqui fiscalizado, faz-se monitoramento das determinaes deste processo. Por se tratar de TC de relatoria diversa do autos em tela (Relator Min. Jos Mcio), registra-se nesta seo a situao de cada determinao, no entanto, deixa-se de propor responsabilizao, para que esta seja feita no processo originrio. Nesta ocasio, as propostas de encaminhando se restringem a dar cincia aos responsveis pelo descumprimento das determinaes.MONITORAMENTO DAS DETERMINAES EXARADAS NO MBITO DO ACRDO 1712/2012-TCU-PLENRIO (TC008.839/2011-5) - Relator: Jos Mcio

O TCU determinou Valec, por meio do Acrdo 2.930/2011-TCU-Plenrio, que essa estatal buscasse renegociar os preos dos dormentes, aparelhos de mudana de via (AMV) e acessrios (grampos elsticos, palmilhas amortecedoras e calos isoladores) contratados no mbito da Ferrovia de Integrao Oeste Leste (FIOL) e da Extenso Sul da Ferrovia Norte Sul. Tal medida se deu em razo de indcios de sobrepreos nesses materiais.

ITEM 9.1 manter orientaes no sentido de que se formalize os acordos j alinhavados (Lote 1 FNS, Lotes 2 e 3 da Fiol), a fim de possibilitar a continuidade das respectivas obras, e que procure ampliar as negociaes para os demais trechos da Ferrovia de Integrao Oeste- Leste (FIOL) e da Extenso Sul da Ferrovia Norte-Sul (FNS).

SITUAO ENCONTRADA: o preo dos dormentes foi renegociado e a planilha de custos foi ajustada no terceiro aditivo (TA 3/2012 de 17/9/12) que formalizou a repactuao do valor unitrio dos dormentes de concreto, acarretando uma supresso de R$6,8 milhes.

ITEM 9.2.1. faz determinao Valec para preparar as minutas de edital de licitao para aquisio de dormentes, acessrios de fixao e aparelhos de mudana de via, caso malogrem as negociaes referidas no item anterior.

SITUAO ENCONTRADA: Dado ao fato de que a renegociao dos dormentes se deu ainda no final do terceiro trimestre de 2012 e de correspondncia da Valec informando que os AMVs seriam retirados dos contratos de obras, sendo necessria, tal documentao que ainda no foi apresentada a este Tribunal. Portanto, tal determinao ainda no foi cumprida, agravando os riscos de atrasos na obra, j discutidos na presente fiscalizao.

ITEM 9.2.2. aps as devidas repactuaes, realize o encontro de contas dos pagamentos j efetuados em face dos preos renegociados;

SITUAO ENCONTRADA: no lote 5S, j foram fornecidos 100% dos acessrios de fixao, e medidos 85% conforme critrio de medio (foi apontado jogo de cronograma no TC008.839/2011-5). O terceiro termo aditivo fez considerao sobre repactuao de preo dos acessrios. No entanto, somente corrigiu o valor para os acessrios ainda no medidos, mas no realizou o estorno dos valores j medidos, caracterizando descumprimento de determinao.

Os valores contratuais, e em vigor atualmente so:

a) Grampo elstico tipo Pandrol - 1.029.400 unidades - Preo unitrio: R$8,80 - Valor total: R$9.058.720;

b) Palmilha amortecedora - 514.700unidades - Preo unitrio: R$2,76 - Valor total: R$1.420.572;

c) Calo Isolador - 1.029.400 unidades - Preo unitrio: R$2,17 - Valor total: R$2.233.798.

Caso o lote 5S tivesse adotado os valores de preo unitrio estipulados pela Comisso Especial da Valec (R$5,48 para grampos; R$1,96 para palmilha e R$1,74 para isoladores) haveria uma reduo de R$3.561.970,00 no valor gasto com esses itens. Como j foram pagos R$10,61 milhes relativos a acessrios, e, pelos valores determinados, deveriam ser pagos R$7,05 milhes, h o saldo a estornar, como especificado na tabela de elementos comprobatrios.

Em relao aos aparelhos de mudana de via (AMV), cabe registrar que no houve alterao desse item na planilha, ou seja, no houve negociao do preo referente a esse item ou a sua retirada do Contrato 68/2010/Valec. O lote 5S da FNS tem 12 AMVs previstos, totalizando R$3.116.872.

Como o encontro de contas no aconteceu, registra-se o desatendimento das determinaes.

ITEM 9.2.3. determinao para elaborao de grfico de Gantt e caminho crtico com base no real cronograma de execuo das obras, de forma a autorizar a medio dos dormentes de concreto, acessrios de fixao e aparelhos de mudana de via apenas na poca adequada, evitando o fornecimento antecipado desses componentes.

SITUAO ENCONTRADA: Por meio do Oficio 499/2013 Presi a Valec enviou resposta ao ofcio de requisio 0110/2013 TCU/SECOBHIDRO, com Grficos de Gantt (cronogramas) dos cinco lotes da extenso sul da FNS.

No entanto, o cronograma fsico-financeiro apresentado pela Valec no contm justamente o caminho crtico que a determinao solicitou. O cronograma tampouco baseado no real cronograma de execuo das obras, pois no demonstra a viabilidade de execuo das obras no prazo pactuado (30/6/2014).

Alm disso, a interdependncia entre atividades, que elemento fundamental para a definio do caminho crtico, foi feita de forma incompleta, pois contempla somente grupos de atividades isolados. A interdependncia dos servios foi feita somente dentro de cada grupo de atividades (entre os servios de superestrutura), mas no conecta grupo de atividades diferentes, tais como realizao de servios de infraestrutura e superestrutura. Tambm, no conecta atividades de responsabilidade da construtora e da Valec, que justamente o ponto onde ocorrem as desconexes que geram os maiores atrasos na obra.

O quarto termo aditivo, assinado em 21/12/2012, prorroga a data final de trmino da obra para 30/6/2014. O cronograma parece ter sido elaborado baseado em uma conta de chegada, a partir do prazo ltimo fixado. O correto seria que a partir dessa data limite fossem reprogramadas as demais atividades do projeto (eventos ou etapas da obra), contemplando o prazo real de execuo de cada atividade e a interdependncia entre elas. Em suma, os cronogramas apresentados tratam-se de programao emprica, desprovida de tcnica em gesto de projetos, realizada em descompasso com o cronograma atualizado da obra.

Tudo isso, faz com que o cronograma no projete o real prazo das obras, pois a execuo da superestrutura depende da infraestrutura que, por sua vez, depende dos projetos de engenharia. A importncia dessa interconexo e do caminho crtico justamente o de permitir o gerenciamento do prazo da obra e evitar o avano desproporcional das etapas de servio. Como j discutido no achado gesto temerria do empreendimento, o uso de um cronograma detalhado e preciso parte fundamental da governana que o rgo exerce sobre o empreendimento.

A importncia dessa questo reside no fato de que so os estudos relacionados ao cronograma fsico e financeiro que definem, de forma adequada, a distribuio da execuo de servios e do fornecimento de materiais no perodo de durao do empreendimento. Assim, tanto em termos de quantitativos fsicos quanto em valores financeiros, a execuo de servios e o fornecimento de materiais devem estar atrelados correspondente etapa ou atividade ao longo da execuo das obras em consonncia com o referido cronograma. E no definidos com um lapso de tempo fixo entre a execuo de servios, como fez a Valec para elaborao destes cronogramas (de acordo com nota tcnica Valec), definindo o prazo de 4 meses entre o a fabricao dos dormentes e a aplicao dos dormentes.

Aquisies antecipadas de produtos industriais so recorrentes nas obras ferrovirias da Valec. Tal fato j foi destacado por este TCU no Acrdo 2.371/2011-TCU-Plenrio, que tratou da fiscalizao realizada nos lotes 5F, 5FA, 6F e 7F da Fiol, e tambm no Acrdo 2.692/2011-TCU-Plenrio, que deliberou sobre a fiscalizao realizada nos lotes 1S, 2S, 3S e 4S da Extenso Sul da FNS. Em outro processo o TCU evitou tempestivamente (julho de 2011) que o fornecimento de dormentes de concreto fosse realizado logo aps a instalao dos canteiros de obras.

Esta unidade tcnica alerta para o risco de medio antecipada desses itens, a exemplo do verificado nos TCs 006.981/2011-9 e 006.980/2011-2, em que os produtos foram entregues e faturados mais de um ano antes de sua efetiva aplicao na ferrovia. Existe, ainda, registro de que no lote 9 da FNS, a empresa entregou os dormentes, realizando a parte mais vantajosa do contrato, e no deu continuidade obra (despacho cautelar/pea 18, data 13/7/2011, TC008.839/2011-5).

Outro ponto alertado pela SecobHidroferrovia o fato de que alguns consrcios vm antecipando o fornecimento dos itens com sobrepreo de forma a obter vantagens no fluxo financeiro do contrato. Tal procedimento nocivo Administrao, na medida em que os produtos so entregues muito antes de sua efetiva utilizao na obra, sujeitando-os deteriorao precoce ou perda prematura de sua garantia.

Registra-se o descumprimento da determinao, uma vez que o cronograma enviado pela Valec, este Tribunal, no contm ou faz meno a caminho crtico e tampouco baseado em uma data de concluso da obra real e mesmo assim houve medio de dormentes.

Neste acompanhamento, verificou-se de descumprimento de determinaes. Tendo em vista que as determinaes contidas no acrdo em questo esto sendo tratadas no mbito do processo TC008.839/2011-5, deixa-se de propor audincia aos responsveis neste momento.

Entretanto, a irregularidade enseja dar cincia Valec, que:

a) no tomar providncias quanto aos AMVs, seja a renegociao de preos ou excluso de tais itens da planilha e preparao minutas de edital de licitao para aquisio, afronta os itens 9.1 e 9.2.1 do Acrdo 1712/2012-TCU-PLENRIO (TC008.839/2011-5);

b) a no realizao de encontro de contas dos pagamentos de acessrios, j efetuados, em face dos preos renegociados, caracteriza descumprimento ao item 9.2.2 do Acrdo 1712/2012-TCU-PLENRIO (TC008.839/2011-5);

c) a medio de dormentes, acessrios ou AMVs antes da elaborao e apresentao a este Tribunal de grfico de Gantt e caminho crtico com base no real cronograma de execuo das obras, conforme determinado no item 9.2.3 do Acrdo 1712/2012-TCU-PLENRIO (TC008.839/2011-5), caracteriza descumprimento de determinao.

Tambm ser proposto encaminhamento de cpia do Acrdo, Relatrio e Voto que o Tribunal vier a adotar para o TC008.839/2011-5, no intuito de subsidiar o monitoramento previsto naquele processo.6 - CONCLUSO A presente auditoria analisou as obras de construo do Lote 5S da Extenso Sul da FNS. Todas as questes formuladas na matriz de planejamento foram respondidas.

Os contratos encontram-se em andamento, com execuo fsica das obras em 37%, j tendo sido pagos at maio de 2013, R$230 milhes do total de R$433 milhes do contrato.

Decorrente da questo de auditoria analisar se a administrao est tomando providncias com vistas a regularizar a situao da obra surgiu o achado:

a) Descumprimento de determinao exarada pelo TCU (item 3.1).

Durante a anlise dos dados coletados na fiscalizao verificou-se que, apesar de ter evoludo em conhecimento do empreendimento, o que ensejou a proposta de se revogar a medida cautelar, a Valec no deu cumprimento maioria das determinaes monitoradas, o que levou a equipe s propostas de encaminhando de realizao de audincia dos responsveis pela necessidade de se dar cumprimento s determinaes e de dar cincia Valec da necessidade de se dar cumprimento s medidas saneadoras impostas pela cautelar; da imperatividade de que as informaes oriundas das novas sondagens sejam incorporadas nos projetos e que no se d o avano da obra sem sondagens, projetos e custos e que se promova o estabelecimento de marcos contratuais que impeam o avano da obra sem sondagens executadas, projetos elaborados e custos definidos.

Embora haja determinao Secob para que monitore, em processo especfico, o cumprimento das determinaes em tela, por economia processual, props-se que as determinaes sejam monitoradas neste processo de fiscalizao, no mbito do Fiscobras 2013, ao invs de se criar um novo processo para o monitoramento.

As principais constataes desta fiscalizao (no decorrentes da investigao de questes de auditoria) foram:

b) Acrscimos ou supresses em percentual superior ao legalmente permitido (item 3.2).

Em 25/4/2013 foi celebrado o Termo Aditivo 5 ao Contrato 68/2010, que extrapolou o limite de 25% de acrscimos estabelecido no art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/93 (Lei de Licitaes). A assinatura do referido aditivo levou o percentual de acrscimos do valor contratado para 40,89%. O clculo do percentual de aditivo foi feito seguindo as metodologias definidas nos Acrdos 749/2010-TCU-Plenrio, 493/2011-TCU-Plenrio e 2203/2006-TCU-Plenrio, conforme o caso.

Verificou-se que a Valec vem adotando de forma sistmica metodologia irregular para calcular o montante dos acrscimos e decrscimos contratuais, compensando-se os acrscimos com os decrscimos, contrariando jurisprudncia deste Tribunal e determinao especfica prpria Valec.

Entende-se aqui que h aplicaes para algumas das metodologias j discutidas em acrdos desta Corte. Em casos em que h vcios de origem no contrato, e estes so corrigidos, o valor original do contrato tambm deve ser alterado. Em casos de trocas de materiais ou servios idnticos - desde que no interfiram na exigncia de capacitao tcnica da licitao e que usem as mesmas premissas e composies - o valor a ser considerado para o clculo do aditivo ser somente o da diferena entre os acrscimos e supresses. O ltimo caso discutido, o de acrscimos ou supresses de quantitativos e servios, em que redues e aumentos no podem ser compensados entre si. Utilizando essa metodologia descrita, foram feitos os clculos para a obteno dos percentuais de aditivos do Contrato 68/2010 que atingiu 40,89% com a assinatura do 5 termo aditivo, valor bastante acima do limite legal.

Props-se ento a realizao de audincia do responsvel, considerando que a norma da Valec NGL-03-11-003 estipula em seu item 5.2.5 que os termos aditivos devem possuir justificativas com amparo legal e que sejam limitados ao percentual de acrscimo permitido de 25% do preo original/P0. Com base nessa norma, a responsabilidade pela assinatura de um termo aditivo do gestor do contrato que chamado em audincia pela origem dessa irregularidade.

c) Gesto temerria de empreendimento (item 3.3).

O quadro encontrado na obra na atual fiscalizao o de risco de o contrato se encerrar por exausto de valores, sem a obra estar concluda. Como apontado no achado anterior, o limite legal de 25% para aditivos j foi atingido. No entanto, a obra ainda est longe de ser concluda: falta executar 63,3% da linha. Os projetos executivos e planilhas de custos esto sendo revisados, para sanar graves deficincias no projeto bsico. Estas revises certamente implicaro na necessidade de quantitativos adicionais, ainda no contemplados nos cinco termos aditivos j assinados. Todos esses fatores constituem um grande risco de inviabilizar o encerramento da obra pela TIISA, por falta de saldo contratual. Diante do exposto, concluiu-se que a Valec pode estar incorrendo em falhas na gesto da obra, pois tal risco previsvel e deve ser proativamente gerenciado.

O efetivo gerenciamento dos cronogramas fsico-financeiros e das frentes de trabalho pode mitigar os atrasos gerados pela necessidade de realizao de licitao (ou RDC) para contratao de servios remanescentes e pode evitar certames desertos e frustrados.

Deste modo, props-se determinao Valec para que efetue e implemente estudo de alternativas para a concluso da obra e os apresente a este Tribunal num prazo de 60 dias.

Entre os benefcios estimados desta fiscalizao pode-se mencionar que a atuao desta Corte de Contas contribuir para a melhoria da atuao dos rgos envolvidos, com destaque para a expectativa de controle, bem como contribuir para a observncia da elaborao de projetos bsicos adequados, nos termos do inciso IX do art. 6 da Lei 8.666/93.7 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Proposta da equipeAnte todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:

Audincia de Responsvel:

Responsveis: Adalberto Evangelista Sampaio e Daniel Ferreira Rodrigues

1) Com fulcro no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inc. IV, do RI/TCU, autorizar a audincia dos responsveis Ada

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