Abrangência, inserção e impacto transformador dos sistemas...

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Revista do Serviço Público Brasília 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005 195

Ciro Campos Christo Fernandes

Abrangência, inserção eimpacto transformador dos

sistemas de compras eletrônicasna administração pública – análise

do Siasg/Comprasnet*


Este trabalho é um estudo de caso sobre o desenvolvimento de sistemas de

compras eletrônicas no contexto da administração pública brasileira. O Sistema

Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e o seu portal Comprasnet,

na Internet, são o objeto da pesquisa realizada. A trajetória do Siasg/Comprasnet

tem despertado grande interesse no contexto de disseminação internacional do

comércio eletrônico e de transformações na administração pública em conexão

com os projetos de governo eletrônico. O Siasg/Comprasnet processa as

contratações da Administração Pública Federal no Brasil, envolvendo recursos

da ordem de R$ 15 bilhões (US$ 6 bilhões) anualmente, interliga mais de 2 mil

órgãos compradores e dispõe de cerca de 212 mil fornecedores cadastrados1.

Tem granjeado reconhecimento como prática de governo eletrônico. Inovações,

como o pregão eletrônico e a divulgação das licitações na Internet, estão sendo

replicadas com grande dinamismo no setor público2.

Abrangência, inserção e impacto transformador dos sistemas de compras eletrônicasna administração pública – análise do Siasg/Comprasnet

Revista do Serviço Público Brasília 56 (2): 195-216 Abr/Jun 2005

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As questões que orientam este trabalhobuscam identificar as transformações ocor-ridas na gestão das compras em conexãocom a implantação do Siasg/Comprasnete situar criticamente o seu estágio atual dedesenvolvimento. O item 1 situa a emer-gência do comércio eletrônico e suaaplicabilidade às compras governamentais.O item 2 descreve as fases do processo decompra, tal como praticado na adminis-tração pública. No item 3, são sistemati-zados os componentes e as funcionalidadesque devem constituir um sistema decompras eletrônicas adequado ao ambientedos governos. O item 4 sugere, como parâ-metros analíticos para os sistemas decompras da administração pública, a suaabrangência, inserção e transformação. Oitem 5 apresenta a aplicação dessesparâmetros ao estudo de caso do Siasg/Comprasnet, focalizando a maturidade eo desenvolvimento do sistema na suaconfiguração atual.

1. Compras eletrônicas

A emergência da Internet e seu impactosobre as transações comerciais têm sidofenômeno de expressiva visibilidade nosúltimos anos. As transações entre empresassão a modalidade mais importante docomércio eletrônico e a sua disseminaçãotem sido, em geral, sustentada pelaperspectiva de redução dos custos nasoperações de venda (MAIRA; TAYLOR, 1999).Os impactos das tecnologias eletrônicas eda Internet acarretam efeitos de granderepercussão sobre a eficiência dos mer-cados, a estrutura das empresas e as cadeiasde valor da indústria, na forma de novastendências e configurações que assumema comunicação, a intermediação e aintegração entre as organizações (ETHIRAJ

et al., 2000). Os efeitos da comunicação

eletrônica afetam a disponibilidade e oacesso à informação: propiciam a reduçãode custos e o aumento na velocidade dastransações. Aspecto de grande relevância éa perspectiva de incremento da compe-tição (TAYLOR, 1999).

O comércio eletrônico pode revolu-cionar o processo de compras, por meioda reengenharia da cadeia de suprimentose da construção de parcerias. As inovaçõesem processos, ferramentas, estratégias epolíticas de suprimento propiciam umagama de práticas atualmente em dissemi-nação. Na área de gestão dos processosde contratação, destacam-se o uso inten-sivo de tecnologia na automatizaçãode processos, em particular, os sistemas depagamento informatizados, a utilização daInternet na colocação de pedidos e aautomação do processo de compra, desdea requisição da compra até o pagamento.

No ambiente da administração pública,a disseminação das compras governamentaisem meio eletrônico afeta, em especial, oprocesso de contratação, gerando impac-tos de redução de custos, com implicaçõestambém de incremento da competição entreos fornecedores. Além disso, as transaçõeseletrônicas do tipo B2G (Business-to-Government) poderão induzir à reestruturaçãonos mercados fornecedores governamen-tais, em especial por meio da redução doscustos de transação peculiares ao forneci-mento para governos, a exemplo do cum-primento de normas e legislação comple-xas, da tramitação por múltiplas instânciasformais e da maior dificuldade de acesso àinformação3.

Os benefícios diretos das compraseletrônicas para os governos incluem aredução de custos, o incremento dacompetição e do acesso, a redução decustos administrativos e o fortalecimentoda accountability em relação às transações

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públicas. A redução de custos pode serobtida por meio da facilitação da com-paração de custos, da agilização de com-pras, da redução da participação das com-pras fora do sistema (a “fuga” aosprocedimentos de licitação) e da agrega-ção de pedidos. O incremento da compe-tição e do acesso resulta da ampliação departicipação do mercado, do maior acessoaos participantes e da sua maior conveniên-cia. A redução de custos administrativostraduz-se em maior rapidez nas transações,em redução de procedimentos manuais eem maior facilidade de gerenciamento dascompras e dos custos. Finalmente, ofortalecimento de controles será decorrên-cia da maior transparência nas transações.

A transparência é determinante derelevo na redução de custos de transaçãono setor público. A maior facilidade deacesso à informação e a ampla aberturado processo promovida em virtude dautilização de canais intensivos em informa-ção devem-se traduzir em menor incertezapara os fornecedores, ao participarem deprocedimentos de contratação com ogoverno. Além disso, a utilização dos sitesde compras propicia a equalização doacesso à informação, reduzindo riscos de“privilégio” a algum fornecedor, em razãodo acesso mais amplo e detalhado a infor-mações sobre as contratações (BNDES,2002, p. 3-4). Essa utilização possibilitaainda o acompanhamento dos processosde compra pela sociedade, o que deveresultar em impacto dissuasório sobre amá gestão de recursos públicos, em funçãoda maior visibilidade proporcionada, dasimplificação de processos e da inibiçãoda corrupção.

Apesar de seu potencial transforma-dor, é ainda limitada a disseminação de sis-temas voltados para o tratamento de com-pras em grande escala pelos órgãos de

governo, conforme levantamento realizadoem nível internacional (PWC, 2002)4.A maioria dos países pesquisados ainda nãologrou sequer a integração horizontal desuas ferramentas de compra eletrônica emsistemas unificados. Por outro lado, o graude desenvolvimento alcançado pelas ferra-mentas informatizadas de mercado eletrô-nico ( e-markets), voltadas para apoiar osprocessos de compras governamentais,permanece limitado às etapas de apresen-tação de propostas, não abrangendo todoo cic lo de obtenção de produtos e serviços(PWC, 2002, p. 27-29).

2. Processo de compra

As compras e contratações governa-mentais compreendem procedimentoscom características e componentes decaráter comercial, envolvendo a negociaçãode propostas de preço e de caráter jurí-dico-legal, sujeitando-se a controles, à inter-posição de recursos e à aplicação de san-ções administrativas. A convivênciaequilibrada entre tais características não éfacilmente alcançada, o que acarreta maiorcomplexidade e rigor dos procedimentose conduz, não raro, à preeminência dosaspectos de ordem legal sobre os comer-ciais. Conforme observado adiante, sãoprocedimentos que se têm beneficiado daaplicação de ferramentas de tecnologia dainformação e da introdução de inovaçõesna legislação e nas normas.

A descrição do processo adotado naadministração pública, denominado lici-tação, é apresentada a seguir, de formasistematizada conforme a seqüência de suasfases: requisição, proposição, compra econtratação5. A licitação abrange as com-pras de bens e a contratação de serviços,quando envolve o recebimento e a classi-ficação entre propostas competitivas6.



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Requisição

Durante essa fase, os órgãos de com-pras atuam nas áreas que têm necessidadesde compra e contratação de serviços e ostrabalhos são realizados exclusivamente emâmbito interno. A legislação exige a desig-nação formal de um dirigente responsávelem cada processo de compra, o qual geral-mente delega os trabalhos operacionais aum gestor de compras. A necessidade decompra ou contratação é fundamentadaem documentos técnicos, que comporãoum termo de referência, o qual servirá desubsídio à elaboração do edital. Ao mesmotempo, é exigida a reserva, no orçamentodo órgão, dos valores estimados para ocontrato, com indicação da respectivarubrica orçamentária.

O edital, peça-chave do processo, é odocumento de publicidade da licitação,cujo conteúdo integra as disposições docontrato que será celebrado com o licitantevencedor. O edital contém a descriçãopormenorizada do objeto da compra oucontratação, dos requisitos para partici-pação do fornecedor na licitação, doscritérios de julgamento das propostas e deapresentação de recursos pelos partici-pantes, durante o processo.

Em geral, a descrição do objeto requerespecificações técnicas detalhadas e precisas,muitas vezes apresentadas por meio deplanilhas, preenchidas pelos licitantes, queintegram o edital. A consistência de taisespecificações é componente de impor-tância crucial na administração pública,porque a impessoalidade deve ser estri-tamente observada durante o processo, oque dificulta a utilização de critérios técnicosde seleção de propostas que não tenhamsido previamente estipulados no edital. Aadministração também deve indicar umpreço de referência para a contratação, queoriente o gestor de compras em relação à

aceitação da proposta vencedora. É exi-gido ainda, por força da legislação, que sejaemitido parecer jurídico sobre a legalidadedo edital da licitação.

Proposição

A proposição é a fase na qual a licitaçãoé divulgada, por meio da publicação deaviso, que é um extrato do conteúdo doedital. Ambos os documentos devem estardisponíveis para consulta a qualquer inte-ressado. A publicação do aviso na imprensaoficial é obrigatória. Além da publicaçãooficial, as licitações nas modalidades demaior valor devem ser publicadas emjornal de grande circulação. A lei fixa prazosmínimos para o conhecimento dos editaispelos interessados.

Nessa fase ocorre a chamada habili-tação, que consiste na verificação dacapacidade do licitante em atender aofornecimento a ser contratado, com basenos requisitos estabelecidos no edital. Essaverificação compreende o exame dosaspectos jurídicos e econômico-financeirosda empresa e da sua situação perante asobrigações fiscais7. A habilitação jurídica ea qualificação técnica e econômico-finan-ceira obedecem aos critérios estabelecidosno edital. A regularidade fiscal deve serverificada em relação às Fazendas Federal,Estadual ou do Distrito Federal e Muni-cipal e em relação à Seguridade Social e aoFundo de Garantia do Tempo de Serviço(FGTS). São procedimentos geralmentedemorados e sujeitos a protelação, interpo-sição de recursos pelos licitantes e dúvidasquanto à aceitação de documentosapresentados.

Compra

A fase de compra consiste em eventopúblico no curso do qual são abertas aspropostas encaminhadas pelos licitantes,

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examinadas e julgadas com base noscritérios do edital. O julgamento resulta naclassificação das propostas e a vencedorasó terá efetividade se o licitante tambémcumprir com os requisitos de habilitação.

A abertura das propostas tambémimplica a checagem de especificações, combase nas exigências do edital, o que podedeterminar protelações e recursos, respon-sáveis, muitas vezes, pela pouca agilidadedo processo. As propostas vencedorasestão ainda sujeitas à aceitação ou não pelogestor de compras, que avalia o preçoconsiderando a sua compatibilidade como valor de referência e com os preçospraticados em licitações realizadas com omesmo objeto. Embora aparentementesimples, a execução desse procedimentopressupõe a existência de bancos de dadoscom o registro de preços praticados naadministração pública.

O processo conclui-se com a decla-ração do licitante vencedor, sobre a qual,diante da eventual existência de recursos,deverá haver, previamente, decisão. Segue-se a homologação da licitação, a qual con-firmará a regularidade de todos os proce-dimentos adotados, mediante ato formal.Todo o processo licitatório é registradoem ata detalhada, cujo extrato, indicandoo vencedor e o objeto da contratação, éde publicação obrigatória.

Contratação e execução

A contratação é precedida do proce-dimento denominado adjudicação, o qualconsiste na convocação do licitantevencedor para a celebração do contrato,no prazo definido no edital. Na hipótesede não-comparecimento do licitante ven-cedor ou de perda dos requisitos demanutenção da habilitação, até a data daassinatura do contrato, o processo licitatórioé retomado, com a convocação do licitante

que tenha apresentado a segunda melhoroferta, e assim sucessivamente.

A execução dos contratos consiste naentrega do bem adquirido ou na prestaçãodo serviço contratado. O gestor de com-pras emite um “ateste” de cumprimentodo contrato, o qual permite a emissão deordem de pagamento, denominadaempenho8, para subseqüente liquidação, naforma de crédito bancário. No caso decontratos de serviço, os pagamentos sãorealizados conforme cronograma físico-financeiro de desembolso, mas a cadapagamento deve corresponder uma verifi-cação de execução do serviço. A boagestão dos contratos é tão importantequanto a seleção do fornecedor, porquecontempla a aferição de cumprimentoefetivo das cláusulas contratuais.

3. Componentes e funcionali-

dades

As características organizacionais daadministração pública, o aparato jurídico-legal que envolve os seus procedimentos,as exigências de controle, de transparênciae de escrutínio público são circunstânciasque afetam o delineamento dos sistemasde compras eletrônicas. Esses requisitospeculiares devem ser considerados, ao ladodaqueles usualmente associados aossistemas desenhados para a área denegócios privados e voltados para aeficiência de custos e de transações.

Os sistemas de compras governa-mentais devem contemplar componentes efuncionalidades relacionadas à preparaçãoda compra e divulgação, à seleção de pro-postas dos fornecedores, à realização dacompra propriamente dita e, ainda, ao con-trole interno e público sobre as transações.O modelo de sistema proposto por Talero(2001, p. 11-17) para a administração pública



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procura dar conta dessas peculiaridades. Oautor sugere que um sistema de comprasgovernamentais eletrônicas plenamentedesenvolvido contém os seguintes compo-nentes: 1) informação, registro e controle(information and oversight ); 2) proposiçãoeletrônica (electronic tendering); e 3) compraeletrônica (electronic purchasing).

A componente do sistema relativa àinformação, ao registro e ao controlepossibilita a plena abertura de informaçõessobre oportunidades de compras econtratos, com acesso por meio da Internet.A componente “proposição eletrônica”oferece, por meio de formulários eletrô-nicos, suporte à preparação de propostas edocumentos pelos órgãos responsáveis pelascompras e pelos próprios fornecedores. Acomponente “compra eletrônica” com-preende funcionalidades voltadas para arealização de pregões eletrônicos, recursosde comparação entre propostas, de preci-ficação e de contratação eletrônica.

O quadro, no final do artigo, apresen-ta, nas duas primeiras colunas à esquerda,a sistematização dos componentes do sis-tema e os procedimentos e funcionalida-des a eles associados. Adota-se comoreferência o modelo de Talero, adaptadoàs fases do processo de compras no Brasil,conforme descrito no item 29.

4. Parâmetros de análise

Os parâmetros de análise para sistemasde compras eletrônicas governamentaispodem ser extraídos dos estudos voltadospara a análise da maturidade dos projetos edas experiências na área de governo eletrô-nico. Como atributo mais geral e rela-cionado ao escopo do processo de infor-matização, há modelos de análise queconsideram o impacto dos projetos degoverno eletrônico sobre a estrutura

organizacional e sobre a gestão como umtodo, de forma que o parâmetro de análiseé a intensidade da transformação associadacom a informatização: se restrita a proces-sos e/ou serviços isolados ou se ampliadapara incluir a integração entre eles e oredesenho de estruturas e processos (HEEKS,2001; PWC 2002, p. 93-102).

Em modelos construídos para a aná-lise de sistemas de compras eletrônicas, sãoutilizados como parâmetros: a amplitudedo sistema com relação às etapas e funçõesque constituem o processo de compras ea conveniência e a segurança do acesso aosserviços e às funções pelos fornecedores egerentes públicos (NOIE, 2000).

Os critérios delineados neste trabalhosão resultado de esforço indutivo nosentido de propor parâmetros de avaliaçãoque considerem as componentes e as etapasdo processo de compras da administraçãopública e os requisitos de ordem normativae legal que afetam, de forma diferenciada,esse ambiente.

Além disso, é considerada a inserçãodos sistemas no ambiente de fragmentação,heterogeneidade e multiplicidade deórgãos, unidades administrativas e ins-tâncias decisórias, o que é típico da admi-nistração pública. A consolidação de umsistema depende, de forma crucial, da suaafirmação como canal único e obrigatóriode processamento das compras.

Os parâmetros analíticos adotadosneste trabalho para o estudo de caso doSiasg/Comprasnet são os seguintes10:

• abrangência: refere-se à abrangência dosistema em relação ao processo decompras, indicando em que amplitude osistema incorpora todas as fases doprocesso de compras governamental;

• inserção: refere-se à inserção dosistema em relação à gestão da função“compras” como sistema único. É de

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utilização compulsória nas transações e estádisseminado por todos os órgãos;

• transformação: refere-se à mudança emprocessos e estruturas, associada àimplantação dos serviços que compõemo sistema. É entendido como redesenhodo processo e/ou das estruturas organi-zacionais que o envolvem.

5. Análise do Siasg/Comprasnet

Este item trata da aplicação do modelode componentes e funcionalidades e dosparâmetros de análise ao caso do Siasg/Comprasnet na Administração PúblicaFederal brasileira. São considerados osparâmetros relativos à abrangênciaalcançada em relação às fases do processode compras, à inserção do sistema nasestruturas organizacionais e às transfor-mações ocorridas na gestão.

O Siasg é constituído por um conjuntode módulos que realizam procedimentosdo processo de compras e contratações.Os módulos estão conectados à plata-forma web, o que possibilita o acesso pormeio da Internet, e tem como ponto deentrada o portal Comprasnet, no endereçoeletrônico <www.comprasnet.gov.br>.

Os itens que se seguem mostram queo sistema apresenta uma abrangência ain-da incompleta sobre as fases do processode compras e inserção consolidada naadministração federal. As transformaçõesde maior impacto associadas à sua imple-mentação estão concentradas no redesenhode processos determinado pela implan-tação de nova modalidade de licitação: opregão eletrônico.

Abrangência sobre o processo de

compra

Este item enfoca a amplitude com aqual o Siasg/Comprasnet incorpora, nos

módulos que o constituem, as fases doprocesso de compras governamental.Conforme mencionado, o sistema aindanão abarca todo o ciclo de compra e hádiversas lacunas a serem preenchidas como desenvolvimento de novos módulos ede novas funcionalidades. A análise a seguirestá sintetizada no quadro que se apresentano final do artigo, na coluna referente à“abrangência”.

A fase da requisição, que compreendea decisão e a subseqüente preparação daslicitações, é ainda dominada por operaçõesmanuais. Não há formulários eletrônicosou outras ferramentas de apoio ao gerentepara a identificação de necessidades decompra e contratação. É possível a con-sulta a informações sobre legislação enormas de licitações. Informação emformato instrucional ou de consulta, apli-cada às necessidades dos gerentes, estádisponível na forma de cartilhas e manuaisque abordam as modalidades de licitaçãopor pregão, pregão eletrônico e cotaçãoeletrônica. Além disso, há um sistema decomunicação entre o órgão central de com-pras e contratações e os demais órgãos(Comunica), que alcança todos os gestoresde compras que estejam cadastrados comousuários do Siasg/Comprasnet, voltadopara a divulgação de orientações norma-tivas e respostas a consultas.

A elaboração das especificaçõestécnicas de produtos e de serviços éapoiada pela consulta aos catálogos demateriais e de serviços – Catálogo deMateriais (Catmat) e Catálogo de Serviços(Catser) –, os quais abrangem a maioriados tipos de materiais e serviços adqui-ridos pela Administração Pública Federal.

O Siasg/Comprasnet não dispõe defuncionalidades para o processo interno deanálise e aprovação da compra e, no casoda contratação de prestação de serviço, é



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exigida a elaboração de projeto contendoas especificações do serviço. É tambémprocedimento realizado, de forma manuale fora da abrangência do sistema, a desig-nação dos responsáveis pela condução eoperacionalização da licitação, o qual requera seleção de servidores e a edição deportaria de designação. Não há templates ouencaminhamento eletrônico para essesprocedimentos.

Para a consulta e a definição de preçode referência do contrato, há o sistema deregistro eletrônico dos preços praticadosnas licitações – Sistema de Preços Prati-cados (Sispp). Essa funcionalidade realizao registro de todos os preços definidosem contrato, de forma obrigatória e auto-mática, por ocasião da conclusão dalicitação e publicação de seus resultados.

A reserva de dotação orçamentária paraa licitação, exigida pela legislação, tem, noSiasg/Comprasnet, uma funcionalidade vol-tada para a consulta e a emissão eletrônica deempenho prévio de dotação orçamentária(“pré-empenho”), realizada pelo Sistema deMinuta de Empenho (Sisme).

Não há funcionalidades de apoio à ela-boração e tramitação da análise jurídica queatesta a legalidade dos procedimentos cum-pridos para a instrução do processo delicitação, conforme exigência legal. A ela-boração desse parecer envolve as procura-dorias jurídicas e exige a integração de seusprocedimentos.

Da mesma forma, não há templateseletrônicos de apoio à elaboração do editalde licitação, documento crucial ao processode contratação. O encaminhamento do editalé realizado por meio eletrônico, para fins depublicação, de forma integrada entre o Siasg/Comprasnet e a Imprensa Nacional.

A fase de proposição, durante a qualsão divulgadas as licitações e são habilitadosos fornecedores participantes, está apoiada

pelas funcionalidades do Siasg/Comprasnetem todos os seus procedimentos, à exceçãodo escrutínio dos editais pelos fornecedorese pelo público em geral. O acesso aos editaispor parte dos fornecedores é oferecido pormeio de publicação eletrônica no portalComprasnet.

O módulo de divulgação eletrônica decompras – Sistema de Divulgação Eletrô-nica de Compras (Sidec) – encaminhaautomaticamente os documentos a serempublicados na Internet e na ImprensaNacional, tornando desnecessário ocomparecimento do fornecedor ao órgãopara retirada de documentação.

Entretanto, o escrutínio do edital pelosfornecedores e pelo público em geral érealizado por meio de troca de documen-tação em papel, protocolada diretamenteno órgão responsável pela licitação. Nãohá funcionalidade no Siasg/Comprasnetdestinada a promover a comunicação entrefornecedores e gestores públicos, visandoao esclarecimento de dúvidas e à prestaçãode informações. A exceção é o caso dopregão eletrônico, em relação ao qual háfuncionalidade voltada para a comuni-cação entre pregoeiro e fornecedoresparticipantes, por meio de recursos de chat.

A habilitação de fornecedores com-preende diversos procedimentos, pormeio dos quais são examinados os requi-sitos de regularidade fiscal e de habilitaçãojurídica, econômico-financeira e técnica. Ocadastro unificado da administração federal– Sistema de Cadastramento Unificado deFornecedores (Sicaf) – permite a consultaon-line relativa à regularidade fiscal dofornecedor cadastrado, perante os prin-cipais órgãos de arrecadação. Entretanto,não permite a verificação de todos osrequisitos de habilitação exigidos pelalegislação, porque não contém informaçãorelativa à capacitação técnica do fornecedor.

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O pré-cadastramento na Internetreduz prazos de atendimento e facilita opreenchimento do formulário de cadas-tramento, mas efetivamente contemplasomente a etapa inicial do procedimento.A divulgação do resultado da solicitaçãode cadastramento e de habilitação, bemcomo da situação do fornecedor comrelação à manutenção da sua condição dehabilitado, ao longo do tempo, estádisponível para consulta no Comprasnet.

A fase de compra consiste na apresen-tação de propostas pelos fornecedores, noseu exame e na aceitação pela administraçãopública e pode envolver ainda a disputa e anegociação em torno do preço. O Siasg/Comprasnet dispõe de funcionalidades paraessa fase, que são utilizadas somente naslicitações cujos procedimentos sejam exe-cutados inteiramente em meio eletrônico.São elas: o pregão eletrônico e a cotaçãoeletrônica11. As modalidades convencionais(concorrência, tomada de preços, convite econcurso) mantêm seus procedimentos dafase de compra em formato presencial,com o trânsito de documentação em papel,embora admitindo a utilização limitada derecursos de apoio eletrônico.

A divulgação dos resultados da lici-tação é realizada por meio de publicaçãono portal Comprasnet e de simultâneoencaminhamento para a Imprensa Nacio-nal e é obrigatória em todas as licitações.Essa funcionalidade é provida pelomódulo Sidec do Siasg/Comprasnet,alcançando todas as modalidades de lici-tação, inclusive os casos de contratação pordispensa ou inexigibilidade de licitação.

A fase de contratação e execução estáabrangida pelo Siasg/Comprasnet nos seusprocedimentos relativos à divulgação doscontratos e ao acompanhamento docronograma de execução financeira. As fun-cionalidades que executam essas funções são

providas pelo Sistema de Gestão deContratos (Sicon), de forma integrada aosistema de emissão de minutas de empenhopara pagamento dos fornecedores (Sisme).Mas nem todos os procedimentos envol-vidos estão abrangidos pelo sistema.O acompanhamento da execução dá-se pelocronograma físico-financeiro, que estáarmazenado no Siasg/Comprasnet eintegrado à funcionalidade do Sisme.

A componente de informação econtrole do Siasg/Comprasnet não cons-titui propriamente fase do processo decontratação, mas conjunto de funciona-lidades voltadas para proporcionar atransparência e o escrutínio público dosprocessos e da gestão das comprasgovernamentais. O Comprasnet propor-ciona abertura à consulta da maioria dasinformações disponíveis sobre as contra-tações, exceto as que estejam protegidaspor sigilo. Por outro lado, as funcio-nalidades de controle e de avaliação dedesempenho da área de compras tambémoferecem ampla informação gerencial,abrangendo todos os dados disponíveisno sistema, de forma agregada.

Inserção na estrutura organiza-

cional e na gestão das compras

O parâmetro “inserção” refere-se àefetividade da adoção do Siasg/Comprasnet na gestão de compras dosórgãos da administração federal12. Consi-dera-se que essa inserção está consolidadacomo sistema eletrônico de comprasgovernamentais de uso obrigatório, unifi-cado e amplamente disseminado. Aconsolidação foi apoiada na estruturaorganizacional que subordina os órgãos eas entidades a um órgão central desupervisão técnica e nor mativa dascompras e contratações13. Assim, o exer-cício das prerrogativas de normatização



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pelo órgão central viabilizou o avanço emdireção à unificação dos procedimentos decompra, valendo-se das facilidadestecnológicas da informatização.

O cadastro de fornecedores afirmou-se mais rapidamente como ferramenta deampla utilização na administração federal.O governo federal empenhou-se emafirmar o papel do Sicaf como cadastrounificado, de uso obrigatório para o registroe a habilitação dos fornecedores, desde 1995.A integração com as bases de dados dosórgãos de arrecadação representou outroavanço, com impacto no fortalecimento doSicaf. Desde 2001, o cadastro de forne-cedores está interligado on-line com ossistemas de arrecadação tributária.

Os catálogos de materiais e de serviços(Catmat e Catser), por sua vez, defron-taram-se com trajetória de mais difícil elenta consolidação, devido à complexidadeenvolvida na sistematização dos registros.A consulta e o registro de preços pratica-dos nas licitações passaram a ser proce-dimento obrigatório, objeto de regulamen-tação específica em 1999. Previamente àconclusão da licitação, os gestores decompra devem verificar a relação depreços praticados.

A utilização da Internet como veículode publicação dos avisos de licitaçãodisseminou-se a partir do lançamento doComprasnet e do módulo de divulgaçãoeletrônica de editais (Sidec), em 1998. Essautilização tornou-se obrigatória desde2001, com a integração entre a publicaçãona Internet e a na Imprensa Nacional.

A integração ao Sistema Integrado deAdministração Financeira (Siafi) fortaleceua inserção do Siasg/Comprasnet no pro-cesso de gestão, ao vincular a liberação derecursos para empenho ao registro e trân-sito dos contratos celebrados no sistema.Dessa forma, todos os processos de

compra e contratação passaram a transitarobrigatoriamente pelo Siasg, consolidandoa sua condição de sistema único de usocompulsório, desde 1999.

Transformações em processos e

estruturas

As mudanças realizadas nos procedi-mentos de compras tiveram impactostransformadores, alcançando todo o pro-cesso de trabalho da fase de compra, paraas modalidades de licitação eletrônica(pregão e cotação eletrônica). Mudançasde natureza transformadora tambémocorreram em diversos dos procedi-mentos das fases de requisição, de propo-sição e de contratação, mas não têmrepresentado um redesenho de processosque abranja todas essas fases. As estruturasorganizacionais da área de compras têmsido mantidas sob a mesma configuração,à exceção de algumas inovações em cursona gestão do portal Comprasnet. Comrelação à legislação e às normas que afetama área, a criação de novas modalidades delicitação representou alteração de carátertransformador, que abriu caminho para aimplantação dos procedimentos eletrô-nicos de compra.

Na fase de requisição, o redesenho deprocessos acompanhado de revisãoda norma é constatado na implantação dasfuncionalidades para a descrição técnicade produtos e serviços, para a definiçãodo preço de referência do contrato, para areserva de dotação orçamentária e para apublicação do edital. A criação doscatálogos (Catmat e Catser) redefiniurotinas com a introdução de procedimentode consulta instantânea, ao lado doestabelecimento de padrões para adescrição técnica dos produtos e serviços.Da mesma forma, o registro eletrônico depreços praticados (Sispp) introduziu a

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consulta instantânea à base de dados única,no âmbito da administração federal,possibilitando a aplicação de critérios decomparação entre preços. Em ambas assituações, rotinas precariamente definidase diferenciadas por órgão foram substi-tuídas por procedimentos uniformes deconsulta rápida, baseada na utilização emcomum das funcionalidades implantadas.A norma foi alterada para regulamentarprocedimentos e mecanismos de controleobjetivos, baseados na confiabilidade doscatálogos e da base de preços praticadospara instruir a elaboração do edital.

O procedimento para reserva dedotação orçamentária deixou de exigir atramitação de documentação para examee aprovação pela área de orçamento e foiredefinido como simples consulta instan-tânea à base de dados, com autorizaçãoautomática. Nesse caso, a funcionalidadede reserva automática de recursos doorçamento pelo Sisme, por meio daintegração com o sistema de execuçãofinanceira – o Siafi –, permitiu a fusão dasetapas de encaminhamento de documen-tação, exame e aprovação, na forma deconsulta e autorização direta. O encami-nhamento eletrônico do edital para publi-cação (Sidec) também suprimiu etapas detramitação de documentação, permitindoa entrada direta do documento a serpublicado no sistema do Diário Oficial.

Ainda com relação à fase de requisição,melhorias incrementais são observadas nosprocedimentos para a identificação denecessidades de compra e contratação e naelaboração do projeto de prestação deserviço que instrui a contratação. As funcio-nalidades de consulta à base de legislação,normas e manuais do Comprasnet e asfacilidades introduzidas na comunicaçãoentre órgão central e órgãos de compraapóiam o gestor de compras, promovendo

a melhoria do acesso a informações.Entretanto, não houve alterações na formacomo esses procedimentos são executados.

Na fase de proposição, transfor-mações no canal de acesso aos editais eem determinadas etapas do cadastramentoe da habilitação dos fornecedores acarre-taram o redesenho de procedimentos. Oacesso aos editais foi facilitado com acriação de novo canal – a publicaçãoeletrônica pelo Sidec – com característicasinovadoras em relação aos mecanismostradicionais. Assim, a publicação dos editaisna Internet torna desnecessária a distri-buição presencial do texto ao fornecedorna sede do órgão de compras14. O escru-tínio do edital em meio eletrônico tambémsuprime o encaminhamento e o recebi-mento pelo fornecedor de documentaçãoprotocolada em papel e torna mais ágeis esimples a prestação de informações e oesclarecimento de dúvidas, contudo estálimitado às modalidades eletrônicas delicitação.

Com relação ao processo de habili-tação com apoio no cadastro unificado defornecedores – o Sicaf –, a solicitação decadastramento (pré-cadastramento) podeser preenchida e encaminhada eletroni-camente, o que tem agilizado o cumpri-mento das etapas posteriores, permitindoao órgão de compras proceder ao agenda-mento prévio da presença do fornecedorpara encaminhamento da documentaçãomanual. Além disso, a consulta aos órgãosde arrecadação tributária sobre a regula-ridade fiscal do fornecedor é realizada deforma integrada e permite a obtençãoinstantânea da informação. Trata-se demudança que acelera o processo e introduzpadrões de confiabilidade da informaçãomuito mais rigorosos.

Os registros eletrônicos mantidos noSicaf permitem a consulta instantânea à



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situação do fornecedor, integrando, numsó procedimento, múltiplas consultas aosbancos de dados de arrecadação, o quesimplifica o processo de habilitação peloórgão de compras. O cadastro registra amaior parte da informação exigida para ahabilitação do fornecedor. É possíveltambém a comunicação ativa ao forne-cedor, por meio do Comprasnet, danecessidade de apresentar nova documen-tação para a manutenção da sua condiçãode habilitado.

A fase de compra concentra um con-junto de inovações que redefine, emprofundidade, os procedimentos tradi-cionais, no que tange às licitações eletrô-nicas. De fato, as transformações ocorridassão desdobramento das inovações intro-duzidas com a criação do pregão, queintroduziu a disputa entre fornecedorespara a redução de preços das propostas ea agilização de prazos e procedimentosdurante a licitação. Essas inovações forampromovidas por meio de leis e normasque instauraram a nova modalidade delicitação, mantendo intacto o aparato legale normativo representado pela atual Leide Licitações (Lei no 8.666, de 21 de junhode 1993).

O pregão foi regulamentado, quandode sua criação em 2000, como modalidadealternativa em relação às previstas na lei,mas posteriormente tornou-se de usoobrigatório para a aquisição de bens eserviços comuns no âmbito da adminis-tração federal (Decreto no 5.450, de 31 demaio de 2005). O pregão eletrônicorepresentou uma transposição dos proce-dimentos de licitação, que já haviam sidorevistos em profundidade15, para o meioeletrônico. Sua utilização é preferencial emrelação ao pregão presencial. A cotação ele-trônica é também de utilização preferen-cial nos casos de dispensa de licitação.

Assim, o encaminhamento de propos-tas pelos fornecedores e a participação nasessão durante a qual são apresentadoslances, até a proclamação do vencedor,transcorrem na Internet. A classificação daspropostas e dos lances é realizada automa-ticamente por meio de programa de com-putação, que apóia o pregoeiro ao longoda realização da sessão, ao fim da qual osresultados são conhecidos. A automatizaçãode procedimentos, concomitante à suasimplificação e padronização, permite acondução simultânea de diversos pregõespor um único pregoeiro.

De forma geral, as funcionalidades doSiasg/Comprasnet estiveram associadas aoredesenho mais abrangente de procedi-mentos da fase de compra aplicados àslicitações eletrônicas. Nesse caso, a mudan-ça fez-se acompanhar da revisão da legis-lação e das normas. Mas outras mudançaslegais e normativas são consideradas indis-pensáveis à implementação de um conjun-to de avanços sintonizados com o desenvol-vimento do Siasg/Comprasnet: contrataçãoconjunta envolvendo diversos órgãos decompra, com ganho de escala e negociação;padronização e simplificação de exigênciasde elaboração de documentação técnica nafase de requisição; ampliação da utilizaçãodas modalidades simplificadas de licitação(pregão e cotação); utilização preferencialdo canal eletrônico para divulgação de editaise documentos; e reconhecimento legal detransações e contratos em meio eletrônico.

Não ocorreram mudanças na estruturaorganizacional da área de compras comos avanços na implantação do Siasg/Comprasnet, mas a sua consolidação,como sistema único, de uso obrigatório,ao lado da padronização de procedi-mentos e dos recursos de comunicaçãointensiva entre os órgãos de compras, temviabilizado a implementação de estratégias

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e mecanismos de coordenação de com-pras entre os órgãos, em consonância comas inovações atuais em curso na gestão desuprimentos.

6. Conclusões

Este trabalho analisou as transforma-ções recentes na gestão das comprasgovernamentais da Administração PúblicaFederal no Brasil, focalizando o Siasg/Comprasnet. De forma específica, foianalisado o avanço no desenvolvimento ena maturidade do sistema de compraseletrônicas governamentais. As conclusõesque se seguem permitem identificar avan-ços e limitações no seu estágio atual deimplementação, indicando possíveis linhasde ação para o seu desenvolvimentofuturo.

De forma geral, o estágio de maturi-dade e desenvolvimento do Siasg/Comprasnet qualifica-o como sistemaconsolidado, embora com abrangênciaainda limitada e impacto transformadorde maior vulto concentrado no redesenhodos procedimentos da fase de compra,realizada por meio de pregão eletrônico.O Siasg/Comprasnet e as suas principaisfuncionalidades estão amparados emnormatização que estabelece o seu caráterde sistema único de apoio às compras,com utilização compulsória no âmbito daAdministração Pública Federal. Essa situa-ção foi, em grande medida, facilitada pelaestrutura organizacional preexistente, queprevê a configuração sistêmica para asfunções administrativas, contemplando aatuação de órgão central com atribuiçõesde supervisão técnica e normativa sobreos órgãos de compra.

A abrangência em relação ao processode compras é parcial, embora efetiva noque tange aos seus principais procedimentos:

o Siasg/Comprasnet dispõe de funcionali-dades para a divulgação de editais, ocadastramento de fornecedores, a realizaçãode pregões eletrônicos e a divulgação deinfor mações sobre compras aos forne-cedores e ao público em geral. De formaespecífica, não há funcionalidades para aidentificação de necessidades de compra econtratação, para a elaboração dos docu-mentos fundamentais que instruem oprocesso (edital e projeto básico) e para di-versos outros procedimentos requeridospara a tramitação e a aprovação da requi-sição de compra, conforme a legislaçãovigente. Essa fase, que transcorre interna-mente nos órgãos, apresenta elevadopotencial para eventual redesenho de pro-cessos e para implantação de funcionalidadeseletrônicas com ganhos de agilização e dequalidade da gestão, no prosseguimento doprocesso de construção do sistema.

Importantes lacunas na abrangênciadas funcionalidades do Siasg/Comprasnetpersistem também com relação à habili-tação do fornecedor, conforme demons-trado. Desenvolvimentos futuros poderãoocorrer em direção à inclusão do ciclocompleto de habilitação do fornecedor, emtodas as suas modalidades, com atualizaçãoautomática dessa informação nos bancosde dados.

Por outro lado, os procedimentos depregão eletrônico e seu congênere, a cotaçãoeletrônica, estão plenamente inseridos noSiasg/Comprasnet e sua utilização tornou-se obrigatória. Mas, conforme observado,somente as compras e as contratações debens padronizados podem ser realizadas,valendo-se dessa modalidade de licitação.A aplicação de sistemas eletrônicos a com-pras de bens e serviços com característicasde singularidade (não padronizados)envolve considerável dificuldade devido ànecessidade de análise pormenorizada de



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cada proposta apresentada, não sendopossível a adoção de critério objetivo depreço. Assim, a incorporação ao Siasg/Comprasnet de novos componentes e fun-cionalidades poderia ser direcionada parao apoio ao gestor de compras na análise deplanilhas e projetos.

Uma estratégia nesse sentido deveráconsiderar também que mudanças nalegislação de compras podem ampliar aaplicabilidade do pregão, inclusive supri-mindo diversas das modalidades de lici-tação atualmente existentes, que poderiamser substituídas pelo pregão. Conformeobserva Talero (2001), há uma desneces-sária hiper-regulamentação das compras naadministração pública, considerando quea maior parte delas refere-se a produtospadronizados, que poderiam ser adqui-ridos por meio de procedimentos maissimplificados. Sendo assim, é recomen-dável a migração da maioria das comprasgovernamentais para procedimentos comas características inovadoras do pregão,medida que já está sendo promovida pelogoverno federal.

Os impactos transformadores do Siasg/Comprasnet foram expressivos no redesenhode procedimentos, abrangendo toda aseqüência de procedimentos da fase decompra, realizado em conexão com aimplantação do pregão e da cotação eletrô-nica. Nas fases de requisição, de proposiçãoe de contratação, as transformações foramcircunscritas a procedimentos específicos,permanecendo no meio do caminho aexplicitação plena dos potenciais de aplica-ção das funcionalidades eletrônicas. Assim, aintegração do ciclo de procedimentos, desdea identificação de necessidades de contrataçãoaté o encaminhamento do edital para publi-cação, representaria notável avanço, desde queacompanhada do redesenho de todo o pro-cesso. Da mesma forma, a habilitação dofornecedor poderia ser beneficiada com aintegração de todas as bases de dados cujaconsulta é necessária para a sua concessão emanutenção, reduzindo, quando nãosuprimindo totalmente, a tramitação dedocumentos em papel.

(Artigo recebido em janeiro de 2005. Versãodefinitiva em junho de 2005)

Componente/

Procedimento

Requisição

Identificação de necessidadesde compra e contratação

Descrição técnica do produtoou serviço

Funcionalidades

Consulta a informações sobrecompras, pelos gerentesFormulários eletrônicos pararequisiçãoEncaminhamento eletrônico derequisição

Catálogos com especificaçõesde produtos e serviços

Abrangência/Componente

do SIASG/Comprasnet

Base de legislação, normas emanuaisNão há

Não há

Catálogo de Materiais(Catmat)Catálogo de Serviços(Catserv)

(... continua)

Quadro: Análise da abrangência do SIASG/Comprasnet

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Componente/

Procedimento

RequisiçãoElaboração de termo de referên-cia e de projeto básico

Designação de responsáveis pelacondução e operacionalização dalicitação

Consulta e definição de preço dereferência do contrato

Reserva de dotação orçamentáriapara a licitação

Parecer jurídico sobre legalidadeda licitação

Elaboração do edital da licitação

Proposição

Acesso aos editais porfornecedoresEscrutínio do edital por forne-cedores e público em geral

Funcionalidades

Consulta a informaçõespelos gerentesTemplates eletrônicos para ela-boração de termo de referênciae projeto básicoEncaminhamento eletrônicodos documentos

Templates eletrônicos para atode designação

Encaminhamento eletrônicodos atosPublicação eletrônica dadesignaçãoSistemas de registro eletrônicode preços praticados e de pre-ços de mercados

Consulta e emissão eletrônicade empenho prévio de dotaçãoorçamentáriaIntegração com sistema deorçamento

Templates eletrônicos paraemissão de parecer

Templates eletrônicos paraelaboração de editalEncaminhamento eletrônico doedital para publicaçãoIntegração com imprensaoficial e privada

Publicação eletrônica do edital

Publicação eletrônica de infor-mações e esclarecimentosComunicação eletrônica naInternet


do SIASG/Comprasnet

Base de legislação, normas emanuais

Não há

Não há

Não há

Não há

Não há

Sistema de Preços Praticados(Sispp)

Sistema de Minuta deEmpenho (Sisme)

Não há

Não há

Sistema de Divulgação Eletrô-nica de Compras (Sidec)

Sistema de Divulgação Eletrô-nica de Compras (Sidec)

Não há

Não há, exceto no caso dopregão e da cotação eletrônica

(... continuação)

(... continua)



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Componente/

Procedimento

Proposição

Habilitação de fornecedores:exame de requisitos de regulari-dade fiscal, jurídicos, econômico-financeiros e técnicos

Compra

Credenciamento de fornecedorespara participação em licitaçõeseletrônicas

Recebimento, aceitação eclassificação das propostas

(... continuação)

Funcionalidades

Formulários eletrônicos paracadastramento e habilitação defornecedorEncaminhamento eletrônico dasolicitação de cadastramento ede habilitação

Consulta eletrônica a informa-ções sobre os fornecedores,para fins de habilitaçãoIntegração com órgãos dearrecadação de tributos econtribuições

Cadastramento e habilitaçãoeletrônica, inclusive renovaçãoda habilitação ao longo dotempo

Formulários eletrônicos paracredenciamento de fornecedor

Formulários eletrônicos paraencaminhamento de propostasàs licitações

Comunicação eletrônica naInternet


do SIASG/Comprasnet

Sistema de CadastramentoUnificado de Fornecedores(Sicaf)A solicitação de cadastramento(pré-cadastramento) pode serpreenchida e encaminhada ele-tronicamenteSistema de CadastramentoUnificado de Fornecedores(Sicaf)A consulta permite a verifica-ção dos requisitos de habilita-ção fiscal, relativos a tributos econtribuições no âmbito daUnião. Não abrange a regulari-dade fiscal relativa aos tributosestaduais e municipaisSistema de CadastramentoUnificado de Fornecedores(Sicaf)Os registros no cadastro permi-tem a habilitação jurídica, acomprovação da regularidadefiscal e a qualificação econômi-co-financeira. Não abrange aqualificação técnica

ComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônicaComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônicaComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônica

(... continua)

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(... continuação)

Componente/Procedimento

Compra

Negociação e/ou disputa entrefornecedores, por meio de proce-dimentos de leilão (cotação depreços, pregão e outros)Recebimento, análise e decisãosobre recursos

Indicação da proposta vencedora(adjudicação)

Acesso aos resultados dalicitaçãoContratação e Execução

Celebração e execução docontrato

Informação e Controle

Acesso público a editais, contra-tos e documentos de licitaçõesAcesso público a estatísticas einformações sobre compras econtratações governamentaisControle e avaliação de desempe-nho das compras e contratações

Avaliação do desempenho deórgãos e entidades, agências eprovedores de serviços

Funcionalidades

Comunicação eletrônica naInternet, com fornecedores

Conexão direta para comuni-cação on-line, na Internet, comfornecedores

Comunicação eletrônica naInternet

Publicação eletrônica

Templates eletrônicos paraemissão de contratosRegistro eletrônico seguropara celebração de contrato

Encaminhamento e publicaçãoeletrônicaAcesso aos contratoscelebradosAcompanhamento eletrônicoda execução do contrato

Publicação e consulta eletrôni-ca a documentos pelo públicoGeração de relatórios estatísti-cos consolidados

Geração de relatórios estatís-ticos gerenciaisCruzamento e integração entredados estatísticos, inclusive deoutros sistemas e bases de dados

Consultas públicas à base docu-mental e à base de registrossobre adjudicações realizadas,queixas, etc.

Abrangência/Componentedo SIASG/Comprasnet

ComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônicaComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônicaComprasnetAplica-se somente à modali-dade eletrônica de licitação(pregão) e à cotação eletrônicaSistema de Divulgação Eletrô-nica de Compras (Sidec)

Não há

Não háDepende de avanços no marcolegal dos contratosSistema de Gestão deContratos (Sicon)Sistema de Gestão deContratos (Sicon)Sistema de Gestão deContratos (Sicon)Abrange somente a liberaçãode pagamentos vinculada ao“atestes” de cumprimento docronograma físico-financeiro

Comprasnet

Comprasnet (InformativoComprasnet)

Comprasnet (InformativoComprasnet)A informação disponível é com-posta pela resultante do cruza-mento de dados do Siasg/Comprasnet com dados financei-ros (Siafi)Não há



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Notas

* Este artigo resgata, parcialmente, o conteúdo da dissertação apresentada à Escola Brasileira deAdministração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas, em fevereiro de 2003, comoparte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Gestão Empresarial.

1 Os dados mencionados neste artigo estão atualizados até 2004.2 São experiências de sistemas de compras eletrônicas governamentais no Brasil: a Bolsa Eletrônica

de Compras do Estado de São Paulo, o Comprasnet da Bahia, o sistema [email protected] do Tocantins,a Central de Licitações do Rio Grande do Sul e a Central de Compras do Mato Grosso do Sul, alémdos sistemas de pregão eletrônico da Caixa Econômica Federal e do Banco do Brasil, os quais podemser utilizados também por governos (BNDES, 2002).

3 Outros tipos de transações eletrônicas também compõem o ambiente em formação do gover-no eletrônico, no qual estão inseridas as compras e as contratações governamentais. São elas: astransações C2G (consumer-to-government), envolvendo governo e cidadão, a exemplo do pagamentode impostos e da prestação de serviços e informações, e as transações G2G (government-to-government),entre governo e governo, que se podem dar horizontalmente, num mesmo nível de governo (porexemplo, no nível federal, entre entidades dos diferentes poderes ou entre órgãos e entidades doPoder Executivo), ou verticalmente, envolvendo diferentes níveis de governo (por exemplo, entreentidades da União e de estados ou municípios).

4 O levantamento realizado abrangeu os 13 países – incluído o Brasil – considerados maisavançados na implantação de projetos de governo eletrônico.

5 A abordagem jurídica detalhada, adotando a terminologia convencional, é encontrada emtextos de referência em Direito Administrativo aplicado à administração pública brasileira (BANDEIRA

DE MELL O, 2000, p. 496-532).6 A rigor, as compras e as contratações da administração pública compreendem as licitações e as

diversas outras situações nas quais é dispensado, ou não é obrigatório, o procedimento competitivo.Porém, em qualquer caso há rotinas e procedimentos estritos a serem seguidos, conforme estipuladoem leis e normas.

7 A habilitação em sentido amplo desdobra-se em diferentes procedimentos, aos quaiscorresponde o exame de documentação específica: a habilitação jurídica, a qualificação técnica, aqualificação econômico-financeira, a verificação da situação de regularidade fiscal e da existência deantecedente de falência e concordata.

8 O empenho é o ato administrativo por meio do qual são comprometidos recursos orça-mentários para o pagamento de fornecedores.

9 O modelo de sistema adotado como referência neste trabalho abrange somente as fases e osprocedimentos que têm sido prioritariamente objeto de informatização e de inovação de processos.Funções avançadas de desenvolvimento de produto e de logística compartilhada não são aindaencontradas no Siasg/Comprasnet.

10 Além dos citados, é relevante considerar o grau de desenvolvimento das funcionalidades, emparticular a sua capacidade de interatividade com o usuário, mas esse parâmetro não será abordadoneste trabalho.

11 O pregão é uma modalidade de licitação criada em 2000, que propicia a confrontação diretaentre os interessados, por meio de lances, até a proclamação de um vencedor (SLTI, 2000). A disputaé travada com o objetivo de reduzir os preços propostos inicialmente. No pregão eletrônico, aconfrontação entre as propostas se dá na Internet. A cotação eletrônica é um procedimento simpli-ficado para a aquisição de bens de baixo valor cuja licitação é dispensada.

12 A Presidência da República, os ministérios civis e suas autarquias e fundações vinculadasfazem uso compulsório do Siasg, com acesso a todas as suas funcionalidades. É permitida a

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inscrição facultativa, por outros órgãos e entidades da administração federal, para utilização parcialde funcionalidades ou para simples consulta. O Ministério da Defesa é usuário de algumas dasfuncionalidades do Siasg.

13 Os órgãos usuários do Siasg/Comprasnet integram o Sistema de Serviços Gerais (Sisg),estrutura que coordena horizontalmente as unidades administrativas responsáveis por essas ati-vidades em cada ministério, autarquia ou fundação, sob a supervisão técnica e normativa de umórgão central: a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os serviços gerais abrangem, além das compras econtratações, as atividades relacionadas com transportes, comunicações administrativas,documentação e administração de edifícios públicos e de imóveis funcionais (Decreto no 1.094, de23 de março de 1994). O Sisg compõe uma organização sistêmica matricial das atividades comunsaos órgãos e às entidades da administração federal, que foi estabelecida pelo Decreto-Lei no 200, de25 de fevereiro de 1967.

14 Na perspectiva do fornecedor, a publicação eletrônica estabelece um canal de informação comcaracterísticas diferentes do da consulta à imprensa, permitindo menor mobilização de pessoal, maioragilidade e a utilização de ferramentas de recebimento seletivo de informações sobre licitações na sualinha de produto, pela Internet.

15 As principais mudanças foram a redução geral de prazos, a simplificação de procedimentospara aceitação da interposição de recursos contra a licitação e a habilitação somente do participantevencedor da licitação. No pregão eletrônico, houve redução adicional de prazos (SLTI, 2000). Nasdemais modalidades de licitação, a fase de habilitação acontece antes da fase de julgamento, acarretan-do a necessidade de habilitar previamente todos os participantes.

Referências bibliográficas

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TALER O, Eduardo. Electronic government procurement: concepts and country experiences.The World Bank, September, 2001. (Discussion Papers)TAYLOR, Michael R. et al. How electronic commerce is reshaping industry structures. In:Prism, Arthur D. Little. First Quarter, 1999.

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Resumo - Resumen - Abstract

Abrangência, inserção e impacto transformador dos sistemas de compras eletrônicas na

administração pública – análise do Siasg/Comprasnet

Ciro Campos Christo FernandesQuais as funcionalidades necessárias aos sistemas de compras eletrônicas no ambiente da adminis-

tração pública? Que parâmetros são relevantes para a análise e a avaliação desses sistemas? O trabalhoaborda a aplicação da tecnologia da informação às compras governamentais, focalizando o caso doSistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e seu portal na Internet, o Comprasnet,desenvolvido pela Administração Pública Federal brasileira. Contextualiza a emergência do comércioeletrônico e sua aplicação à administração pública. Sistematiza as fases e os procedimentos do processode compras e contratações na administração pública brasileira, indicando os componentes e as funcio-nalidades que devem compor os sistemas de compras eletrônicas governamentais. Propõe parâmetrosde análise para a avaliação desses sistemas: abrangência, inserção e impacto na transformação da gestão.A aplicação desses parâmetros ao estudo de caso evidencia que o Siasg/Comprasnet apresenta abrangênciaainda incompleta, inserção consolidada e impacto transformador mais acentuado sobre as comprasrealizadas por meio de modalidades de licitação eletrônicas.

Palavras-chave: gestão pública, licitações, informática e informação.

Alcance, inserción e impacto transformador de los sistemas de compras electrónicas en

la administración pública – una análisis del Siasg/Comprasnet

Ciro Campos Christo Fernandes¿Cuales son las funcionalidades necesarias a los sistemas de compras electrónicas en el ambiente

de la administración pública? ¿Cuales son los parámetros relevantes para el análisis e evaluación dedichos sistemas? Este artículo discute la aplicación de la tecnología de la información a las comprasgubernamentales enfocando el caso del Sistema Integrado de Administración de los Servicios Generales(Siasg) y su portal en la Internet, el Comprasnet, mantenido por la administración pública federalbrasileña. Contextualiza la emergencia del comercio electrónico y su aplicación a la administraciónpública brasileña, indicando las componentes y funcionalidades que deben integrar los sistemas decompras electrónicas gubernamentales. Propone parámetros de análisis para la evaluación de dichossistemas: alcance, inserción e impacto en la transformación de la gestión. La aplicación de dichosparámetros al estudio de caso evidencia que el Siasg/Comprasnet presenta alcance incompleto, inserciónconsolidada y impacto transformador más acentuado sobre las compras realizadas por medio de lasmodalidades de licitación electrónicas.

Palabras-clave: gestión pública, licitaciones, informática e información.

Comprehensiveness, insertion and transformative impact of the electronic procurement

systems in the public administration – an analysis of the Siasg/Comprasnet

Ciro Campos Christo FernandesWhich functionalities are required to build systems of electronic procurement in public

administration? Which parameters are relevant to analyze and evaluate these systems? This articlediscusses the application of information technology to government electronic procurement focusingon a case study of the Integrated System of General Services Administration (Siasg) and its portal on



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the Internet, the Comprasnet, implemented by the Brazilian Federal Administration. The paperdiscusses the context in which electronic commerce is being disseminated and its use in publicadministrations. It also describes the phases and procedures adopted for procurement and contractingin the Brazilian Public Administration, pointing out the components and functionalities needed ingovernmental electronic procurement systems. Some parameters of analysis are proposed to evaluatethese systems: comprehensiveness, insertion and impact in transforming management. The applicationof these parameters to the case study reveals that Siasg/Comprasnet shows a still incompletecomprehensiveness, a consolidated insertion and a transformative impact that is more intense in theprocurement performed through electronic procurement modalities.

Keywords: public management, procurement, informatics and information.

Ciro Campos Christo FernandesDoutorando em Administração e mestre em Gestão pela Fundação Getúlio Vargas/RJ, Especialistaem Políticas Públicas e Gestão Governamental, assessor na Secretaria de Logística e Tecnologia daInformação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Contato: [email protected].

Abrangência, inserção e impacto transformador dos sistemas...

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