A influncia das polticas pblicas federais nos Municpios: uma anlise do Programa Minha Casa, Minha Vida e do Sistema Nacional de Habitao de Interesse SocialRenata Gomes da SilvaGraduada em Direito pela USP. Mestra em Direito Administrativo pela USP. Especialista em Polticas Pblicas do Estado de So Paulo.1. Os Municpios no Brasil. 2. Dificuldades no acesso informao. 3. O Programa Minha Casa, Minha Vida. 4. As leis municipais alteradas em razo do PMCMV. 4.1. Doao de bens. 4.2. Iseno de tributos. 4.3. Mudanas na legislao urbanstica. 5. Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. 6. Concluso. 7. Referncias bibliogrficas.

Palavras-chave: polticas pblicas, moradia, municpios, legislao municipalKey-words: public policy, housing, municipalities, municipal legislation Resumo: O Programa Minha Casa Minha Vida do governo federal tem incentivado isenes tributrias, alteraes na legislao urbanstica e doaes de imveis pelos Municpios. Desse modo, vem sendo abandonada a estruturao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social que declarava buscar aes coordenadas entre os entes federados, privilegiando o planejamento e a participao popular nas decises sobre as polticas publicas. Os dois modelos so centralizados e apenas a execuo das polticas realizada pelos Municpios. O modelo de poltica habitacional federal atual prioriza o financiamento e a construo, desestimulando o desenvolvimento de polticas urbanas e polticas habitacionais alternativas locais, prejudicando o acesso universal moradia. Abstract: Federal government's "Minha Casa Minha Vida" program has encouraged tax exemptions, changes in urban law and donations of real state by Municipalities. Therefore, the goal of a structured National System of Social Housing ("Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social") has been neglected. That system aimed at coordinated actions among federal entities, favoring planning and popular participation in public policies decision making. Both models are centralized and only the implementation of policies is carried out by Municipalities. The current model of federal housing policy prioritizes funding and construction, discouraging the development of urban policies and alternative local housing policies, and so is detrimental to universal access to housing.1. Os Municpios no BrasilA autonomia municipal temtica relevante na doutrina e tem presena nas constituies brasileiras desde 1891. Essa autonomia mencionada mesmo em constituies como a de 1937, que impunha a nomeao dos prefeitos pelo governador. Na Constituio de 1988, os Municpios foram declarados como entes federados, apesar de algumas diferenas relevantes em relao aos Estados, ao Distrito Federal e Unio.

Atualmente, todos os Municpios so responsveis por suas leis orgnicas e tm eleies peridicas, que haviam sido limitadas durante a ditadura:

A atual Constituio da Repblica, alm de inscrever a autonomia como prerrogativa intangvel do Municpio, capaz de autorizar at a interveno federal, para mant-la ou restaur-la, quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, c), enumera, dentre outros, os seguintes princpios asseguradores dessa mesma autonomia: a) poder de auto-organizao (elaborao de lei orgnica prpria); b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores; c) poder normativo prprio, ou de autolegislao, mediante a elaborao de leis municipais na rea de sua competncia exclusiva e suplementar; d) poder de auto-administrao: administrao prpria para criar, manter e prestar os servios de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas.

Por outro lado, essa autonomia bastante limitada devido fragilidade de fato desses entes, especialmente sob os aspectos administrativo e financeiro, conforme aborda Dalmo Dallari: [...] na atribuio das competncias e na distribuio das rendas pblicas, os Municpios sempre recebem muito pouco e, por isso, vivem em situao de constante dependncia, ficando assim anulada a autonomia poltica formal.

Segundo o censo de 2010, o Brasil constitudo por 5.565 Municpios, sendo que mais de 70% tm menos de 20.000 habitantes. A estrutura tributria, que destina aos Municpios impostos como o IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano - e o ISS Impostos sobre Servios -, que exigem dinmica econmica e estruturao administrativa, limita o acesso a recursos para o desenvolvimento de polticas pblicas.

Em estudo realizado pelo Ministrio das Cidades, constatou-se uma grande quantidade de Municpios com baixa arrecadao prpria:

Nada menos que 85% dos municpios do Norte e 93% do Nordeste so fortemente dependentes das transferncias constitucionais, pois arrecadam menos de 10% de suas receitas. Sul, Sudeste e Centro-Oeste apresentam percentual ainda importante de seus municpios com essa caracterstica: 67,6%, 63,8% e 66,2%, respectivamente.

A mesma pesquisa indica que as limitaes na arrecadao prpria no se resolveriam com maior esforo tributrio :

Nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, maior esforo tributrio, particularmente dos municpios de mdio porte, poderia ter impacto tributrio relevante, dado seu alto potencial de arrecadao. Nas regies Norte e Nordeste, incentivos elevao da arrecadao tributria municipal no teriam significativo impacto nos nveis de arrecadao, dada sua base de tributao comparativamente menos dinmica.A busca por recursos tem pautado a atuao dos Municpios no sentido de firmarem acordos com a Unio e os Estados. Isso j aconteceu em outros momentos da histria do pas, como no desenvolvimento do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) durante a ditadura militar, quando Unio vinculava a concesso de recursos ao Municpio contratao destes com os Estados, e na estruturao do Banco Nacional da Habitao:O governo federal, para conceder um emprstimo e no um recurso a fundo perdido -, com o dinheiro que no era seu mas do trabalhador, que teria de ser devolvido com juros e correo monetria e que estava garantido pela intermediao de um agente financeiro (intermediao pela qual tambm se devia pagar), impunha normas de racionalidade. O que subjaz o pressuposto j anteriormente apontado de ser o dono da racionalidade o proprietrio de um saber especfico sobre como se deve e como no se deve promover o desenvolvimento urbano e, a partir da, usando dinheiro que no era seu, impor condies de controle poltico ao prefeito.

Nos dias atuais, diversos Municpios tm aderido s polticas federais e estaduais a fim de garantir recursos para a execuo de polticas pblicas em seus territrios. Essa adeso muitas vezes subordina a atuao das prefeituras, que limitam sua autonomia em diversos aspectos como na autolegislao e na auto-administrao.

2. Dificuldades no acesso informaoInfelizmente, a fragilidade da estrutura administrativa e a falta de transparncia de diversos Municpios limita bastante a pesquisa acerca da legislao municipal. Segundo a Munic 2012, apenas 60% deles contavam com pgina na internet, isso sem mencionar a qualidade e acessibilidade da informao presente nessas pginas.

Soma-se a isso a negativa do Ministrio das Cidades ao pedido de informaes feito pela autora deste trabalho, declarando no possuir relao das alteraes legislativas decorrentes do PMCMV e nem possuir notcia sobre algum rgo que esteja acompanhando essas alteraes.

Deste modo, a extrao de informaes foi feita em consulta aos sites de alguns Municpios, utilizando as expresses minha casa minha vida. O mtodo bastante falho, mas serve para dar uma notcia sobre as diversas alteraes que os Municpios tm feito por conta do programa, ainda que se restrinja aos Municpios com melhores pesquisas nos sites e que expressamente mencionem a mudana sendo decorrente do programa.

3. O Programa Minha Casa, Minha VidaO Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) foi criado em 2009 por meio da medida provisria 459/2009, convertida na lei 11.977/2009, alterada por leis posteriores e regulamentada por decretos e outros atos normativos. Trata-se de uma medida declaradamente anticclica de estmulo economia em resposta ao cenrio de crise financeira. O programa combina subsdios, financiamento e outros mecanismos, tendo como objetivo estimular, especialmente, a produo habitacional de novas unidades. O modelo do PMCMV priorizou a atuao dos empresrios, conforme observa Dias:

Com o lanamento do PMCMV, em 2009, a linha de frente da poltica habitacional passa a ser a construo de moradia social a partir de projetos propostos, viabilizados e executados por construtoras, com subsdios diretos na prestao decrescentes de acordo com as faixas de renda.Deste modo, a habitao usada mais como discurso legitimador do que como objetivo da poltica pblica, segundo Fix: O programa articula um problema social real e importante, a falta de moradias dignas, mobilizao conformista do imaginrio popular e aos interesses capitalistas. Responde, a um s tempo, a problemas de acumulao, por meio da injeo de recursos no circuito imobilirio (construo de edificaes e construo pesada, indstria de materiais e componentes, mercado de terras) e legitimao, ao responder presso das lutas sociais do ponto de vista da demanda por habitao e por emprego.

O descolamento entre o discurso e a prtica da poltica habitacional fica claro com a distribuio das metas de produo: a faixa que concentra mais de 80% do dficit famlias com renda at trs salrios mnimos - tem somente 40% das unidades a serem construdas na primeira fase do programa.

O PMCMV implantado nos Municpios baseado num modelo de construo de novas unidades, pois foi uma resposta crise econmica e visou dinamizao da economia por meio da construo civil. A centralizao das decises sobre poltica habitacional pode limitar o surgimento de solues inovadoras, o que seria um dos benefcios de realizar polticas pblicas dentro de uma federao e pode trazer problemas de inadequao das solues padronizadas realidade local.No h controle social, nem planejamento estruturado no desenvolvimento das aes do PMCMV, alm de haver limitao autonomia de forma uniforme em todos os Municpios, sem incentivos para aqueles que melhor desenvolverem sua poltica habitacional. O modelo ainda ignora a condio urbana das habitaes construdas.

A lei do programa traz, no 1 do artigo 3, critrios para a priorizao do atendimento nas reas urbanas: terrenos doados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios para implantao de empreendimentos vinculados ao programa; a implementao pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios de medidas de desonerao tributria para as construes destinadas habitao de interesse social; e a implementao pelos Municpios dos instrumentos do Estatuto da Cidade, voltados ao controle da reteno das reas urbanas em ociosidade.

Alm dessa priorizao, outros instrumentos preveem a atuao dos entes no programa, como a portaria 465/2011 do Ministrio das Cidades, que trata da apresentao de propostas legislativas que disponham sobre os critrios e a forma de reconhecimento dos empreendimentos como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

4. As leis municipais alteradas em razo do PMCMVA seguir, sero destacadas algumas mudanas na legislao municipal declaradamente resultantes do PMCMV, focalizando as doaes de imveis, isenes tributrias e alteraes na regulao urbanstica decorrentes do programa.

4.1. Doao de bensDiversos Municpios se desfizeram de bens pblicos para participar do programa, tendo como objetivo diminuir os custos da produo de unidades habitacionais. Mesmo Municpios com mais recursos financeiros realizaram doaes de seu patrimnio para garantir a produo habitacional em seus territrios, como exemplos: So Paulo/SP (lei 15.863/2011) e Campinas/SP (lei 13.580/2009). Ananindeua/PA (lei 2.627/2013), Porto Velho/RO (lei 1.831/2009), Vitria/ES (leis 7.785/2009 e 8.565/2013), Porto Alegre/RS (lei complementar 699/2012), Teresina/PI (lei 3.822/2009), Cuiab/MT (lei 5.613/2012) e Florianpolis/SC (leis 9.237/2013 e 9.230/2013) so outros Municpios com leis de doao de imveis destinados ao programa.

Belo Horizonte/MG alienou bens, objetivando arrecadar recursos para aplicao no programa (lei 9.984/2010). Caador/SC decretou de utilidade pblica (decreto 4.428/2010) para desapropriao terreno a ser destinado ao PMCMV.

Com a priorizao de terrenos doados, que permitem a produo para a populao de mais baixa renda, e tendo o modelo do programa se baseado no interesse de agentes privados, possvel haver a concentrao de empreendimentos em determinados Municpios e regies, mesmo que descolados da necessidade habitacional da localidade, conforme observa pesquisa do IPEA:Assim, o MCMV-HIS, ao privilegiar a execuo em determinadas reas que guardam maior interesse ou facilidade para produo de UHs, parece responder mais fortemente necessidade de dinamizao econmica por meio da execuo exclusiva de metas fsicas, no necessariamente providas dos demais critrios relacionados s necessidades habitacionais, ou mesmo critrios urbansticos, arquitetnicos, sociais, culturais e demogrficos citados e utilizados pelo PlanHab. Neste sentido o MCMV pode estar agudizando problemas migratrios e urbansticos, em especial de mobilidade, de acesso a equipamentos e servios e, em ltima anlise, de expanso do permetro urbano baseada exclusivamente na produo habitacional, e no num projeto de cidade.

Por outro lado, o preo e a disponibilidade da terra em alguns Municpios limitaram a oferta de terrenos para o programa para a populao de renda mais baixa, conforme analisa o IPEA:O exame comparado da distribuio da produo de empreendimentos do MCMV com distintas fontes de recursos e faixas de renda denota a agudizao de problemas de ordem fundiria nas maiores cidades do pas, uma vez que so vrios os casos em que pequena a produo de UHs de menor custo pelo FAR em municpios-ncleo de metrpoles, dispondo-se nesses municpios as unidades de maior valor financiadas pelo FGTS e fazendo com que as demais tendam a ser deslocadas para municpios perifricos.

4.2. Iseno de tributosMais uma forma de garantir a produo de unidades habitacionais por meio da iseno do pagamento de tributos, entre impostos e taxas. So exemplos de Municpios que alteraram suas leis So Paulo/SP (lei 15.360/2011) e Campinas/SP (lei 13.580/2009), que isentou de taxas e emolumentos sobre a expedio de diretrizes urbansticas, de anlises, aprovaes e certificados de concluso, do Imposto sobre Transmisso Inter Vivos de Bens Imveis (ITBI) sobre a primeira transmisso do imvel produzido e do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). Florianpolis/SC criou isenes para o IPTU e o ITBI (leis 9.237/2013 e 9.230/2013). Teresina/PI isentou o ITBI e as taxas (lei 3.922/2009). Salvador/BA isentou ITBI, IPTU e ISS (lei 7.719/2009), assim como Manaus/AM (lei 1.441/2010).

Belo Horizonte/MG isentou de ITBI, IPTU e ISS (lei 9.814/2010). A iseno do ISS foi aplicada ao servio de execuo de obra de construo civil vinculada ao PMCMV do Governo Federal, para a implantao de moradias destinadas a famlias com renda de at 3 (trs) salrios mnimos. Foi aplicada tambm s obras para a implantao de moradias para famlias com renda de trs a seis salrios mnimos, desde que cada construo dessa categoria corresponda a outra destinada s famlias com renda at trs salrios mnimos pelo mesmo construtor.

Algumas leis escalonam a iseno de acordo com a faixa para o qual o empreendimento destinado, como em Campo Grande/MS, onde a lei complementar 137/2009 isentou totalmente de ITBI, ISS e IPTU os empreendimentos destinados populao com renda de at trs salrios mnimos e concedeu metade dessas isenes para aqueles destinados populao que tem rendimentos de trs a seis salrios mnimos.

O Municpio de Ananindeua/PA, por meio do decreto 14.583/2011, concedeu benefcios fiscais, no caso iseno do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), diretamente Construtora Effece Ltda e Enaco Empresa Nacional de Construes.

Mesmo que o objetivo seja a reduo de custos das construes, importante destacar a fragilidade dos oramentos municipais e o quanto essas isenes podem comprometer a parcela j pequena de arrecadao prpria. Os Municpios abrem mo de aspectos da auto-administrao, limitando seus tributos, tendo como incentivo o acesso aos recursos para a poltica habitacional, que so mais interessantes justamente devido aos oramentos municipais restritos.

4.3. Mudanas na legislao urbansticaOs Municpios tm alterado suas leis urbansticas visando se adequar s diretrizes do programa federal, limitando sua capacidade de autolegislao e sua competncia de regulao do territrio.

Ainda que a competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano seja da Unio e a competncia para legislar sobre direito urbanstico seja dos Estados, Distrito Federal e Unio, o Municpio responsvel pela promoo do adequado ordenamento territorial por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano e pela elaborao do plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbanos que tambm define o cumprimento da funo social da propriedade urbana. A legislao urbanstica, especialmente por sua ligao com o territrio, deve ser adequada s especificidades locais, constituindo importante instrumento de autonormatizao dos Municpios e expresso de sua autonomia dentro da federao brasileira.O Municpio de Cascavel/PR, por meio da lei 5.990/2012 (que imputa a condio de ZEIS s reas para implantao de empreendimentos habitacionais do PMCMV), definiu como ZEIS: os imveis de propriedade do Municpio ou que venham ser adquiridos pelo Poder Pblico Municipal e COHAVEL e que sejam destinados construo de novos empreendimentos habitacionais de Interesse Social. claro que as cidades passam por processos dinmicos e revises do planejamento so esperadas, mas, neste caso, h um zoneamento extremamente pontual, permitindo critrios diferenciados de construo em qualquer imvel que venha a ser destinado ao programa, independente do entorno, do plano diretor ou do zoneamento previamente determinado.

Considerando ainda que, no PMCMV, o papel dos agentes privados determinante na definio da localizao dos empreendimentos, corre-se o risco de que as ZEIS se concentrem em reas mais perifricas e desvalorizadas, impondo maiores nus (transporte, dificuldade de acesso aos servios pblicos etc.) justamente populao de menor renda. O Estado perde a funo de indutor, criando um zoneamento adaptvel aos interesses do mercado.

Outro relevante aspecto relacionado ao preo da terra a transformao de reas rurais em urbanas, a fim de respeitar a exigncia de que o terreno esteja na malha urbana ou rea de expanso que atenda aos requisitos do Poder Executivo federal (art. 5-A da lei 11.977/2009). O Municpio de Londrina/PR, por meio da lei 11.116/2010, inclui glebas no permetro urbano, ressalvando que voltaro condio original as reas que no forem utilizadas para a implantao do programa. O mesmo Municpio excepcionou por meio de duas leis 11.533/2012 e 10.838/2009 determinaes sobre distncia mnima das reas vizinhas a fundo de vale ou de preservao permanente para edificaes verticais, desde que estejam vinculadas ao programa.

O Municpio de Ponta Grossa/PR (lei 10.156/2009) excepcionou da lei, que tratava de reas mnimas para edificaes comerciais ou de servio nos loteamentos de interesse social, os casos de empreendimentos do PMCMV.

Em Porto Velho/RO, a lei 1.947/2011 alterou a lei 1.828/2009, que trata das condies para aprovao de empreendimentos habitacionais de interesse social, remetendo os padres de empreendimentos do Minha Casa, Minha Vida 2 aos parmetros de instruo normativa da Caixa Econmica Federal (CEF).

Belo Horizonte/MG alterou seu plano diretor (por meio da lei 10.716/2014) para permitir que os empreendimentos a serem instalados em AEIS-1 e vinculados ao PMCMV ficassem dispensados do atendimento aos parmetros de dimensionamento mnimos previstos no cdigo de edificaes do Municpio (lei 9.725/2009), desde que estejam de acordo com os parmetros mnimos estipulados pela Caixa Econmica Federal. A lei 10.628/2013 traz a mesma previso para os empreendimentos implantados em terrenos de propriedade pblica.

Jaragu do Sul/SC (lei 5.422/2009) adotou as dimenses e os padres mnimos construtivos estabelecidos pela CEF, revogando as disposies em contrrio de seu Cdigo de Obras apenas para o programa.

A referncia direta aos parmetros da CEF remete os padres urbansticos, que caberia aos Municpios decidirem, a uma empresa pblica ligada ao Ministrio da Fazenda do governo federal. Disso resulta que, de acordo com as decises do banco, os padres de edificao e ocupao do solo sero definidos em mbito federal, sem considerao pelas especificidades dos Municpios e, mais especificamente, da rea em que os empreendimentos esto inseridos. Isto, alm de ferir a autonomia, pode trazer solues inadequadas s especificidades municipais, tornando a poltica menos efetiva e inadequada s necessidades dos cidados.

5. Sistema Nacional de Habitao de Interesse SocialPor meio da lei 11.124/2005, foi criado o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) visando coordenar a atuao dos entes federados nessa rea. O sistema previu que os entes que aderissem deveriam constituir fundos com oramento prprio para habitao, conselhos com participao de movimentos populares e planos para direcionar as aes no setor. Houve ainda a estruturao desses mecanismos em nvel nacional (Conselho Gestor, Fundo Nacional e Plano Nacional). Depois da adeso, os entes federados deveriam apresentar projetos, dentro das diretrizes e modalidades j definidas em mbito federal, passando por uma seleo realizada pelo Ministrio das Cidades.

No entanto, o sistema no se tornou o estruturador da poltica habitacional, perdendo ainda mais espao depois da criao do PMCMV. Alguns Municpios, como Campo Largo/PR (lei 2.174/2010), conseguiram utilizar os conselhos criados no SNHIS na fiscalizao do PMCMV, mas, em geral, houve falta de articulao entre os modelos.O SNHIS ainda no havia se estabilizado quando o Programa Minha Casa, Minha Vida foi criado e priorizado pelo governo federal. As mudanas que deveriam incentivar o planejamento, a participao social e a integrao dos entes foram abandonadas antes mesmo de se consolidarem e resultarem em polticas mais efetivas ou coordenadas. Porm, essa mudana de prioridades no foi assumida, esvaziando o sistema de recursos e sentido estruturador, ao mesmo tempo em que no o extinguiu, prosseguindo com a adeso dos entes e com a criao de conselhos e fundos de forma paralela, conforme abordagem de Klintowitz:Uma regresso linear realizada com os dados de contratao da primeira fase do PMCMV indicou que no existe nenhuma correlao entre a adeso dos municpios ao SNHIS, sua regularidade e implementao dos itens exigidos com o nmero de contrataes nos mesmos municpios. [] Neste cenrio, por um lado o Governo Federal retira a capacidade financeira, e consequentemente, decisria e de atuao do SNHIS, em consequncia os municpios tambm se desmobilizam no atendimento s regras do Sistema e direcionam suas energias para a obteno do maior nmero possvel de unidades habitacionais por meio do PMCMV que reproduz o modus operandis das polticas habitacionais combatidas pelo Movimento de Reforma Urbana. Desta forma decoupling torna-se mais eficiente, pois as novas sistemticas esvaziam as anteriores sem, contudo, se precisar ter o nus poltico de desmontar o Sistema institudo a partir da luta de um importante movimento social.

Mesmo com esse cenrio, diversos dos Municpios acima referidos esto regulares no SNHIS, por terem constitudos seus conselhos, fundos e planos, sendo possvel, teoricamente, o acesso a recursos futuros, como: Campinas/SP, Belo Horizonte/MG, Palmas/TO e Vitria/ES. No entanto, possvel perceber que as duas polticas no se relacionam, exigindo requisitos diversos, que tm atendimento independente. No houve um esforo para que os Municpios buscassem o sistema para acessar os recursos do PMCMV, ao contrrio do que aconteceu com o Bolsa Famlia e seu respectivo sistema, o Sistema nico de Assistncia Social:

Alm da qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades de sade e educao e, mais recentemente, a prpria adeso municipal ao SUAS, fazem parte do IGD, o ndice que controla os repasses federais de recursos municipais. Pode-se afirmar que este mecanismo de repasse de recursos um importantssimo indutor de convergncia das aes municipais voltadas para o PBF, uma vez que o descumprimento das regras pactuadas com o governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos adicionais para operao do programa.

6. ConclusoA produo dos empreendimentos ligados ao Programa Minha Casa, Minha Vida impacta na estrutura das cidades brasileiras, assim como o desenho institucional do programa e a forma como ele implementado influenciam nas relaes entre os entes federados.

Nem o modelo desenhado no SNHIS, nem a estrutura instituda pelo PMCMV permitem a participao dos Municpios na formulao das polticas pblicas, mas a induo que o SNHIS trazia parece mais adequada a uma ao coordenada, perene e voltada ao desenvolvimento institucional dos Municpios, ainda que as modalidades de aes financiadas e a seleo destas sejam limitadas s escolhas do governo federal.

Cabe destacar que a mudana na direo da poltica pblica no foi exclusivamente jurdica. As duas leis, a que criou o sistema e a que criou o PMCMV, so perfeitamente vlidas, vigentes, eficazes. No entanto, o direcionamento dos recursos, o foco das aes e a produo de normas infralegais passaram a ser voltados ao segundo programa. Desse modo, apesar de no destruir o arcabouo legal constitudo, h uma clara mudana de rumos na poltica habitacional com o esvaziamento paulatino do sistema. Essa mudana do governo federal levou a alteraes dos demais governos, j que passou a incentivar outro tipo de ao e criao legislativa por parte dos entes subnacionais.

O que essas modificaes na legislao demonstram que se o esforo do governo federal se desse no sentido de fortalecer a regulao e os instrumentos urbansticos, elevando a qualidade e a efetividade dos planos diretores e planos locais de habitao de interesse social, as obras e os recursos poderiam incentivar aes dos entes federados nesse sentido, j que so indutores de polticas.

Por concentrar recursos e decises, a Unio capaz de suscitar comportamentos dos entes federados. Suas escolhas no PMCMV, porm, tm favorecido aes que normalmente no contam com participao popular, zoneamentos pontuais, doaes de terrenos e renncia fiscal, fazendo com que os entes federados abram mo de suas receitas e de seu patrimnio, em vez de incentivar o planejamento participativo e continuado das aes e a aplicao dos instrumentos urbansticos, especialmente os de combate aos imveis vazios urbanos e especulao imobiliria.

No novidade que entes federados abram mo de aspectos de sua autonomia para que tenham acesso a recursos. Isso se deve em grande parte concentrao de recursos humanos, financeiros e administrativos no governo federal, bem como devido ao controle de fontes importantes de recursos, mas necessrio refletir sobre a continuidade desse modelo em que os Municpios apenas aderem, mas no decidem.

Outra discusso relevante : admitindo-se que a Unio deva concentrar recursos, que tipo de induo ela deve realizar? Ela deve fortalecer os Municpios ou obter as mudanas desejadas condicionando recursos em limites bem estabelecidos?

O modelo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social j demonstrava a concentrao de poder no governo federal com os atores-chave e o domnio das decises centralizados. Sua utilizao no necessariamente garantiria melhores resultados para a poltica, mas seu abandono prematuro, antes mesmo de seu funcionamento efetivo, impediu a estruturao de um sistema coordenado de polticas pblicas de habitao.

A criao de programas federais PAC e PMCMV , ao desconsiderar ou subordinar a estrutura que vinha sendo desenhada para a habitao de interesse social, demonstra o descasamento entre a poltica econmica e de desenvolvimento e a poltica de habitao para a populao de baixa renda.

H pouca diversidade de polticas pblicas sendo produzidas com recursos federais: a concentrao de recursos pblicos e regulados pela Unio direcionados produo e ao financiamento de propriedades privadas individuais no incentiva o desenvolvimento da poltica urbana e de alternativas locais de polticas habitacionais. A escolha por um modelo de poltica pblica prioriza atores e gera consequncias diversas em sua efetividade e na construo do espao: no caso do financiamento para a construo de novos imveis, priorizou-se a atuao das construtoras e da CEF, independentemente das competncias constitucionais estabelecidas para a habitao e dos resultados que podem ser gerados no espao urbano e na qualidade de vida.

Poderia ser reativada a estrutura j criada no sistema, com a ampliao dos recursos aportados e com o aperfeioamento dos instrumentos j institudos. A destinao de verbas para o desenvolvimento institucional era uma tentativa importante de incentivo auto-organizao e melhoria da capacidade administrativa, a qual poderia ser retomada e aprimorada. Dentro do sistema, possvel ainda incentivar iniciativas locais com a destinao de recursos federais para esse fim, garantindo a liberdade de financiamento de modalidades eleitas localmente, induzindo os entes federados a desenhar medidas mais adequadas a suas realidades. Na reforma do sistema poderia se pensar tambm em um tratamento mais desigual dos entes federados e no incentivo queles que conseguirem progressiva melhora na capacidade administrativa, no planejamento urbano e bons resultados nas polticas de habitao, alm de priorizar reas com maiores dficits e com mais pessoas em situao de risco.

A outra perspectiva a ser considerada a de modificao das estruturas da federao brasileira, criando-se a possibilidade de acesso aos recursos de maneira autnoma pelos entes federados, o que poderia se dar com uma reforma total das instituies federativas, incluindo a redistribuio dos tributos, das responsabilidades e dos meios necessrios, ou com transferncias menos condicionadas, que possibilitem maior liberdade nas escolhas de polticas pblicas.

No se trata aqui de traar uma crtica aos Municpios que modificaram suas leis por conta do programa federal: a busca por polticas pblicas, considerando seus recursos limitados de interesse poltico e popular. Dentro das condies oferecidas, resta pouco aos Municpios a no ser buscarem recursos e parcerias para desenvolverem polticas.

Cabe Unio buscar caminhos para induzir polticas, alcanar resultados, sem ferir a autonomia e a inovao por parte dos Municpios e a esses evitarem polticas inadequadas em seus contextos e buscarem maior liberdade e melhores resultados. Deveria ser priorizado o desenvolvimento de maior diversidade de polticas como, por exemplo, a locao social, a utilizao de imveis pblicos, o uso da legislao sobre abandono e o emprego mais racional do espao urbano com o combate ociosidade especulativa dos imveis.

Em um pas to desigual, pensar em solues habitacionais homogneas contraproducente. claro que a descoordenao, os problemas e atrasos no so fruto apenas de erros no desenho das polticas, mas so resultados de processos muito mais amplos de apropriao do pblico pelo privado, como na construo do PMCMV, que precisariam de reformas muito mais radicais para serem amenizados. A ideologia da casa prpria, que afeta no apenas os beneficirios das polticas, mas aqueles que as desenham, tambm fruto de uma sociedade e de um sistema jurdico que valoriza a propriedade individual, desconsiderando outras formas de obteno da moradia como a concesso de imveis pblicos, a posse e a locao.

O cenrio parece ser de poucos avanos: depois de dcadas de crticas ao BNH, seu modelo continua influenciando as polticas pblicas de habitao; depois de os Municpios serem declarados entes, continuam tendo de limitar sua autonomia por conta das polticas federais em busca de recursos.

Deve-se pressionar por polticas habitacionais diversificadas e mais efetivas, que possam produzir moradia digna bem localizada, com a garantia do direito cidade a todos. Alm disso, necessrio se pensar se uma poltica que impe tantas limitaes aos Municpios a maneira mais adequada de distribuir recursos e se essa dependncia salutar ao federalismo e aos resultados das polticas pblicas.

7. Referncias bibliogrficas ARRETCHE, Marta Teresa da Silva; Vazquez, Daniel; Fusaro, Edgard. Capacidades Administrativas dos Municpios Brasileiros para a Poltica Habitacional. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. BICHIR, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e capacidades institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. Tese de doutoramento. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP). Rio de Janeiro, 2011. BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro, 2010.

BRASIL, MINISTERIO DO PLAEJAMENTO ORAMENTO E GESTAO. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2012.BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Texto para discusso n1853. Minha Casa, Minha Vida, Nosso Crescimento: onde fica a poltica habitacional. 2013.

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KLINTOWITZ, Danielle Cavalcanti. O Movimento Nacional de Reforma Urbana e a construo de uma nacional poltica de desenvolvimento urbano ps-redemocratizao: da cooptao estruturao de um funcionamento de decoupling. In XV ENANPUR. Recife, 2013.

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Dallari, Dalmo de Abreu. O estado federal. So Paulo: tica, 1990, pp.62-63.

Arretche, Marta; Vazquez, Daniel; Fusaro, Edgard. Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 136.

Arretche, Marta; Vazquez, Daniel; Fusaro, Edgard. Capacidades Administrativas, Dficit e Efetividade na Poltica Habitacional. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 146.

Serra, Geraldo. Urbanizao e centralismo autoritrio. So Paulo: Nobel, Editora da Universidade de So Paulo, 1991, p. 108.

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2012, p. 53.

Infelizmente, no foi possvel a pesquisa nos 5.565 Municpios brasileiros. Ela foi realizada para leis de 2009 (incio do programa) a leis de 2013 em sites de prefeituras e cmara dos vereadores.

No foi utilizada a expresso sistema nacional de habitao de interesse social, pois a adeso ao sistema pode se dar sem que seja necessria a promulgao de leis. possvel realizar a adaptao de conselhos e fundos existentes e a construo de um plano sem base legal.

De fato, diante do cenrio de crise financeira mundial com o recrudescimento de seus impactos negativos sobre a atividade econmica, renda e nvel de emprego do Pas premente a necessidade de adoo de medidas de natureza anticclicas no curto prazo, principalmente aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da populao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade econmica. Exposio de motivos da MP 459/2009.

DIAS, Edney Cielici. Do Plano Real ao Programa Minha Casa, Minha Vida: negcios, votos e as reformas da habitao, 2012. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012, p. 87.

FIX, Mariana de Azevedo Barretto. Financeirizao e Transformaes Recentes no Circuito Imobilirio no Brasil. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Econmico). Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2011, p. 141.

Apesar dessa previso, as leis municipais consultadas que mencionam o PMCMV no se referem aplicao desses instrumentos urbansticos.

Sobre as ZEIS, DI SARNO (2012, p. 153) comenta: Visa, referido instrumento, flexibilizar os ndices urbansticos em dada rea urbana, permitindo dimenses de construes, estmulos tributrios, entre outros instrumentos, para realizar o direito cidade da coletividade afetada (ordenar a ocupao), flexibilizao essa no permitida para outros casos, Cria uma igualdade de oportunidades no estabelecimento de moradia com critrios mnimos de dignidade.

BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Texto para discusso n1853. Minha Casa, Minha Vida, Nosso Crescimento: onde fica a poltica habitacional, 2013, p. 29.

BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Texto para discusso n1853. Minha Casa, Minha Vida, Nosso Crescimento: onde fica a poltica habitacional, 2013, p. 47.

KLINTOWITZ, Danielle Cavalcanti. O Movimento Nacional de Reforma Urbana e a construo de uma nacional poltica de desenvolvimento urbano ps-redemocratizao: da cooptao estruturao de um funcionamento de decoupling. In XV ENANPUR. Recife, 2013, p. 13-14.

Informaes extradas de: Atualizado at 07.07.2014.

BICHIR, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenao de polticas sociais e capacidades institucionais locais: o caso do Programa Bolsa Famlia. Tese de doutoramento. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP). Rio de Janeiro, 2011, p. 239.

O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um indicador que mostra a qualidade da gesto descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF), alm de refletir os compromissos assumidos pelos estados e municpios na sua adeso ao Programa, como a gesto do Cadastro nico e das condicionalidades. O ndice varia entre zero e 1. Quanto mais prximo de 1, melhor a avaliao da gesto desses processos. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municpios para a realizao da gesto do Bolsa Famlia. Quanto maior o valor do IGD, maior ser tambm o valor dos recursos a serem repassados. Disponvel em: . Acesso em 20.10.2013.