A Desmilitarização Das Polícias e a Legislação Ordinária R165-21

Brasília a. 42 n. 165 jan./mar. 2005 239

Mateus Afonso Medeiros

IntroduçãoDesde que se encerrou o ciclo de regimes

autoritários na América Latina, um dos pon-tos em comum na agenda de reformas insti-tucionais tem sido a desmilitarização dosórgãos de segurança interna. Em paísescomo El Salvador e Haiti, a desmilitariza-ção das polícias foi inclusive uma condiçãopara o processo de abertura política (Cf.WOLA, 1995; NEILD, 1995). O maior objeti-vo dessas reformas era evitar que se repetis-sem os abusos contra os direitos humanoscometidos pelos regimes militares, promo-vendo-se a criação de forças civis de segu-rança (Cf. CALL, 2002; ISACSON, 1997).

No Brasil, com o processo de redemocra-tização “lenta e gradual”, controlado pelopróprio regime, o modelo de policiamentopermaneceu intocado em suas característi-cas principais. Não obstante a intensa trans-formação da sociedade brasileira, duas po-lícias estaduais – uma civil, investigativa ejudiciária, outra militar, ostensiva e farda-da – permaneceriam como as principais or-ganizações de segurança pública. Mais ain-

A desmilitarização das polícias e alegislação ordinária

Mateus Afonso Medeiros é Analista Legis-lativo da Comissão de Direitos Humanos eMinorias da Câmara dos Deputados. Mestran-do em Ciência Política na Universidade de Bra-sília. Foi pesquisador-visitante do Instituto deDireitos Humanos da Universidade de Colum-bia (2001-2002) e professor-substituto de Filo-sofia do Direito da Universidade Federal deOuro Preto (2001).

Sumário1. Introdução. 2. As Constituiçoes brasilei-

ras: entre o controle do crime e o controle dafederação. 3. A desmilitarização das políciasbrasileiras. 3.1. Organização. 3.2. Treinamentoe códigos disciplinares. 3.3. Emprego. 3.4. Con-trole. 3.5. Inteligência. 3.6. Justiça. 4. Conclu-são.

Revista de Informação Legislativa240

da, o modelo foi incorporado à nova Consti-tuição Federal de 1988 (art. 144). Doravanteseria ainda mais difícil transformá-lo.

Tornou-se lugar-comum o argumento deque, para desmilitarizar o policiamento os-tensivo, é preciso emendar a ConstituiçãoFederal. Entretanto, a legislação federal or-dinária que trata das polícias militares é dosanos de 1969 e 1983. Permanecem em vigorvários dispositivos legais, todos anterioresà redemocratização, que reproduzem o mo-delo policial da era autoritária. Além disso,uma polícia “militar” pode ser mais ou me-nos “militarizada”. A Gendarmerie france-sa, por exemplo, é uma polícia “militar”.Entretanto, possui um comandante civil eseus membros não gozam de foro especial(justiça militar) em caso de crimes pratica-dos contra civis. Sob esses aspectos, trata-sede uma polícia menos “militarizada” queas brasileiras.

Em outra oportunidade, desenvolvemosa idéia de que há seis dimensões fundamen-tais da militarização das polícias: organi-zação, treinamento, emprego, controle, inte-ligência e justiça (Cf. COSTA; MEDEIROS,2003). Este artigo parte daquelas categoriaspara abordar a desmilitarização do policia-mento ostensivo brasileiro. Começaremoscom uma breve análise histórica do arca-bouço legal da organização policial militar.Isso nos permitirá situar e interpretar o atu-al ordenamento constitucional a partir deum padrão histórico. Como veremos, estepadrão não foi inventado pelo regime mili-tar, mas tem suas raízes em nossa organiza-ção federativa. Na última seção, aplicare-mos as seis dimensões citadas às políciasbrasileiras, sugerindo alterações infracons-titucionais as quais – mesmo sem alterarprofundamente o padrão decisório – podemcontribuir para a desmilitarização.

Cabe ressaltar que nosso tema não é apropagada unificação das polícias milita-res e civis1. “Desmilitarização” e “unifica-ção” não são sinônimos. Como já dissemos,mesmo uma polícia civil – ou seja, uma po-lícia sem qualquer vinculação legal com as

forças armadas – pode ser altamente “mili-tarizada”. Além da proposta da “unifica-ção”, muito se ouve falar em “integração”:as polícias permaneceriam como duas or-ganizações distintas, mas seriam obrigadasa trabalhar em conjunto (Cf. BRASIL;ABREU, 2002). Pode-se dizer que a “desmi-litarização” proposta por este artigo seguea mesma estratégia da “integração”: propõereformas sem a necessidade de alteraçõesconstitucionais. Desmilitarizar significapriorizar a segurança dos cidadãos, e não ado Estado. Ao mesmo tempo, contribui paraa criação de organizações de segurança queestejam sob o efetivo comando da autorida-de civil e que sejam melhor adaptadas àmissão constitucional de garantia da ordemdemocrática.

2. As Constituiçoes brasileiras:entre o controle do crime e o

controle da federação

A preocupação com a criminalidade ur-bana é fenômeno recente na história brasi-leira e teve pouca influência na maneiracomo as polícias se estruturaram. Ao mes-mo tempo, a preocupação com a unidadeterritorial e com o equilíbrio entre centro eperiferia estiveram presentes em toda a nos-sa história política. O modelo policial e ofederalismo brasileiro estão altamente rela-cionados.

Para afastar o constante risco da desin-tegração territorial, a elite política do Impé-rio se viu na necessidade de centralizar amáquina estatal (Cf. CARVALHO, 1981).Entretanto, dadas as condições da época e avasta extensão territorial brasileira, a ma-nutenção da lei e da ordem “não podia ser,senão minoritária e excepcionalmente, fru-to da presença atual ou potencial do Esta-do” (CINTRA, 1974, p. 62), quanto mais deum Estado centralizador. Assim, a elite po-lítica nacional era obrigada a compactuarcom os poderes locais (municipais). Os pri-meiros vinte anos do Império são marcadospela constante disputa por autoridade polí-


tica entre centro e periferia. O equilíbrio sedeu no plano das províncias: aqui seriamorganizadas as eleições, a tributação e asprincipais forças policiais e competênciasjudiciais (FERREIRA, 1999, p. 30). As deci-sões seriam tomadas pelos presidentes deprovíncia (poder central), com influênciados proprietários rurais (poderes locais), masdesde que organizados em plano provincial,o que se deu pela formação das clientelas (Cf.GRAHAM, 1997). Sob o comando direto dospresidentes de província, surgem as organi-zações que seriam conhecidas como forçaspúblicas e mais tarde polícias militares.

Na República Velha, inaugurada a for-ma federativa de organização política, o ar-ranjo envolvia um reconhecimento da “he-gemonia nacional de alguns estados, prin-cipalmente São Paulo e Minas Gerais, ga-rantindo-lhes o controle da máquina do go-verno federal. “(…) Nas regiões atrasadasou em decadência, a dominação tradicionalera mantida, apoiada pelo centro, em trocada manutenção da ordem interna e do apoioeleitoral” (CINTRA, 1974, p. 68-69). “O con-trole da política estadual alçava-se como tro-féu sedutor para os vários grupos, como fon-te de empregos, benevolência fiscal, ajudada força pública e do aparato policial nosconfrontos com os oponentes (…)” (CINTRA,1974, p. 66).

As forças públicas tinham como princi-pal função atuar nesse conflito entre elitesnacionais e locais, ou entre diferentes gru-pos das elites locais. Apesar de serem for-ças aquarteladas e de terem no Exército oseu modelo de organização, as forças públi-cas não eram, a rigor, polícias militares, jáque não possuíam vinculação jurídica comas forças armadas2. Eram verdadeiros exér-citos estaduais, instrumentos à disposiçãodo governador para que este fizesse frente aseus inimigos: movimentos populares, eli-tes armadas em seus próprios estados (“co-ronéis” e seus “jagunços”), outras provín-cias ou até o poder central.

Na década de 20, o efetivo da força pú-blica de São Paulo era dez vezes maior que

o efetivo do Exército estacionado em SãoPaulo. A “força aérea” de São Paulo eramaior que toda a força aérea brasileira. Essepoderio era necessário para que São Paulopudesse manter sua colocação hegemôni-ca, evitando as tão freqüentes intervençõesfederais que os estados mais fracos sofriam.Também significativas em poderio bélicoeram as forças públicas de Minas Gerais edo Rio Grande do Sul (Cf. FERNANDES,1971; TORRES, 1961, p. 233-240).

Cabe notar que o Exército brasileiro de-morou um longo período para se profissio-nalizar. É somente a partir da década de 20,com o tenentismo, e principalmente depoisda era Vargas, que se pode falar no Exércitocomo uma organização dotada de uma iden-tidade própria, formada por pessoas ocu-pantes de cargos de atribuições definidas,formuladora de parâmetros de conduta e deeficiência profissional (Cf. COELHO, 1976).

Temos, portanto, nas três primeiras dé-cadas do século XX, de um lado, um Exérci-to Nacional que se profissionaliza e desen-volve os germes de uma Doutrina de Segu-rança Nacional. Do outro lado, estados fe-derados, cada qual com seu próprio exérci-to, em potencial conflito interno, entre si ouaté mesmo contra o próprio Exército Nacio-nal. Em 1930, o frágil acordo federativo équebrado e incia-se o conflito que culminoucom a ascensão de Getúlio Vargas, apoiadopelo Exército. Em 1932, ocorre algo crucialna história do policiamento brasileiro: aRevolução Constitucionalista, em São Pau-lo, quando a força pública daquele estadolutou contra o Exército Nacional, o qual, iro-nicamente, teve de contar com a ajuda deoutra força pública, a de Minas Gerais.

Terminado o levante paulista, restou aidéia de que era necessário estabelecer ummaior controle do poder central sobre as for-ças públicas. Em 1934, a nova ConsituiçãoFederal declarou as polícias militares “re-servas do Exército” (art. 167, CF/34) e ga-rantiu a competência privativa da Uniãopara legislar sobre “organização, instrução,justiça e garantias das forças policiais dos


estados e condições gerais da sua utiliza-ção em caso de mobilização ou de guerra”(art. 5o, XIX, l, CF/34). Estava inaugurado opadrão decisório em questões de policia-mento que existe ainda hoje. As polícias sãoorganizações estaduais, mas a ConstituiçãoFederal confere importante papel reguladorà União. Esta exerce suas competências pormeio da legislação e de órgãos executivosfederais, como o Exército.

Desde 1934, há competências constitu-cionais da União e dos estados no que tan-ge às antigas forças públicas e às atuaispolícias militares. Ao declará-las como “for-ças auxiliares” do Exército, o regime de Var-gas reduziu a probabilidade de novos con-flitos federativos armados. O Estado Novoaumentou o controle com o Decreto-Lei 1202,de 8 de abril de 1938, que retirou das assem-bléias legislativas a competência de fixar oefetivo da força policial. Esta seria uma atri-buição do governador ou do interventor,mediante prévia autorização do Presidenteda República.

A Constituição de 1946 manteve o dis-positivo que declara as polícias militaresauxiliares e reservas do Exército. Entretan-to, os estados ficavam livres para criar ou-tras corporações de policiamento ostensivo,como as Guardas Civis, além de contaremcom ampla discricionariedade no tocante àorganização, formas de emprego da políciae garantias de seus membros3.

A partir do Decreto-Lei 317, de 13 demarço de 1967, a balança pesou para o ladoda União. Os estados limitavam-se a arcarcom o custo das polícias militares. A Inspe-toria-Geral das Polícias Militares (IGPM),órgão do Exército criado em 1969, controla-va praticamente todo o resto: o currículo dasacademias, a distribuição geográfica dosbatalhões e até as listas de promoção daspolícias de cada estado. O Comandante-ge-ral de cada polícia militar seria preferenci-almente um oficial do Exército. Estavam ex-tintas as guardas civis e proibidas quaiqueroutras organizações de polícia ostensiva.

O atual regulamento constitucional trou-

xe a situação a um meio termo. O papel dosestados aumentou em termos de formula-ção de estratégias policiais, de treinamentoe de listas de promoção. Mas as políciasmilitares ainda são as únicas corporaçõescompetentes para o policiamento ostensivo.Permanecem como “forças auxiliares”, su-jeitas à convocação e mobilização federal.Os policiais sujeitam-se a regime jurídicomilitar, o que gera conseqüências em termostrabalhistas e da justiça competente paraprocessá-los. A tabela 1 apresenta os prin-cipais dispositivos constitucionais relativosàs polícias militares. Ao mesmo tempo, apre-sentam-se os detalhes que, a nosso ver, aConstituição reservou à legislação ordiná-ria. (Vide TABELA 1)

A legislação ordinária que rege as polí-cias militares data de 1969 e 1983. Lembre-mos que o Ato Institucional n. 5 foi publica-do em dezembro de 1968. O ano de 1969seria o primeiro da “linha dura”. Para bemcoordenar os esforços da repressão política– além de cortar pela raiz as possibilidadesde resistência armada ao poder central –, aUnião abocanhou praticamente todo o po-der decisório em matéria de policiamento4.Como os militares eram ao mesmo tempo ogoverno e a organização militar, na práticaseria o Exército, por meio da IGPM, quemdesempenharia as competências legais daUnião.

O ano de 1983 também seria crucial. To-mavam posse os primeiros governadoreseleitos. Com a redemocratização em cená-rio, os novos governadores não estariammais dispostos a simplesmente pagar a con-ta. Iriam influir de fato na política de polici-amento. Coerente com a filosofia da abertu-ra “lenta e gradual”, em que os militaresconsentiam em entregar o poder aos civismas mantinham substanciais poderes deveto e prerrogativas, o general-presidenteJoão Figueiredo editou o Decreto-Lei 2010,de 12 de janeiro de 1983. Esse diploma, porum lado, estabelece que o Comandante-Ge-ral da PM será preferencialmente um oficialda própria corporação, em vez de um oficial


O QUE DIZ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

O QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 NÃO DIZ

– As polícias militares são "forças auxiliares e reserva do Exército" (art. 144, §6

o). Isso significa

que as corporações podem ser convocadas e/ou mobilizadas pela União, no cumprimento de suas competências constitucionais previstas nos artigos 34 e 136.

– O tamanho do efetivo sujeito a mobilização federal, ou seja, se a convocação das polícias militares será no todo ou em parte. – Quando e como mobilizar as polícias. A competência atual para convocação é do Presidente da República (art. 3

o, Decreto 88.540,

de 20/7/83). O Decreto-Lei 667, de 2/7/69, e o Decreto 88.777, de 30/9/83, definem várias situações em que as polícias militares podem ser convocadas. Incluem-se entre os fins da convocação o de "assegurar à Corporação o nível necessário de adestramento e disciplina" (art. 3o, Decreto-Lei 667, modificado pelo Decreto-Lei 2.010, de 12/1/83) e o de "grave perturbação da ordem" (art. 4

o, Decreto 88.777).

– A União tem competência privativa para legislar sobre "normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares" (art. 22, XXI).

– Que é o Exército que deve editar essas normas gerais. Essa é a situação de fato porque a legislação que regula a matéria data de 1983, quando o Exército ainda estava no poder. A legislação dá enormes poderes – de ação e de veto – ao Exército.

– Os membros das polícias militares submetem-se a regime jurídico militar. Isso significa que eles (a) serão julgados pela justiça militar estadual quando cometerem crimes militares (art. 125, §4

o), (b) terão direito à aposentadoria militar (art.

142, §3o, X), (c) podem ser presos por motivos

administrativos e/ou disciplinares sem direito a habeas corpus (art. 5o, LXI c/c art. 142, §2o), (d) não terão direito de greve nem de sindicalização (art. 142, §3

o, IV), (e) enquanto estiverem na

ativa, não poderão participar de partidos políticos (art. 142, §3o, V).

– Que todos os crimes cometidos por policiais contra civis são crimes militares. É o Código Penal Militar que define quais são os crimes militares. Em 1996, o julgamento de crimes dolosos contra a vida cometidos por policiais passou para a competência da justiça comum (Lei 9.299, de 7/8/96). Entretanto, a lei manteve a competência da Justiça Militar para reconhecer se houve dolo. Outros crimes – como a lesão corporal, invasão de domicílio, o estupro e o constrangimento ilegal – continuam sob a seara da Justiça Militar.

– Que as polícias mili tares subordinam-se aos governadores de estado (art. 144, §3o). – Que as polícias militares têm competência exclusiva para realizar o policiamento ostensivo, embora os municípios possam instituir guardas municipais para proteger seus bens, serviços e instalações (art. 144, §5

o e §8

o).

– Que o comandante das polícias militares tem de ser um membro da própria corporação. O Decreto-Lei 667, de 2/7/69, modificado pelo Decreto-Lei 2.010, de 12/1/83, estabelece, no art. 6

o, que o comandante será ou um oficial-PM ou

um oficial do Exército.

– Que as regras de ingresso nas polícias militares serão definidas em lei estadual específica (art. 42, §1

o c/c art. 142, §3

o, X).

– Que as regras de ingresso devem ser as mesmas aplicadas ao Exército. Em vários estados, o ingresso é separado entre praças e oficiais. As praças muitas vezes só poderão ascender à patente de subtenente.

Tabela 1


do Exército, como no regramento anterior.Por outro lado, agora as polícias estariamsujeitas à convocação não apenas em casode guerra ou para reprimir grave perturba-ção da ordem pública, mas também para“assegurar à corporação o nível necessáriode adestramento e disciplina” (art. 1o, De-creto-Lei 2010/83). As polícias militaresvoltavam a ter um caráter mais estadual, maspoderiam ser convocadas quando o Exérci-to bem entendesse.

Os principais textos legais de âmbito fe-deral em vigor sobre polícias militares sãoos seguintes:

a) Decreto-Lei 667, de 2 de julho de 1969,alterado pelo Decreto-Lei 2.010, de 12 de ja-neiro de 1983, que regulamenta o artigo 22,XXI, da Constituição Federal, estabelecen-do normas gerais de organização, efetivos,material bélico, garantias, convocação emobilização das polícias militares e corposde bombeiros militares.

b) Decreto-Lei 1.001, de 21 de outubro de1969, que estabelece o Código Penal Militar.

c) Decreto 88.777, de 30 de setembro de1983, que aprova o regulamento para aspolícias militares e corpos de bombeirosmilitares.

d) Decreto 88.540, de 20 de julho de 1983,que regulamenta a convocação das políciasmilitares, para que estas possam cumprirsua função de “forças auxiliares” do Exér-cito.

A legislação federal que trata do policia-mento ostensivo foi editada por presidentesmilitares. Vários poderes de veto e prerro-gativas foram conferidos ao Exército. Naprática, mesmo após a redemocratização, éo Exército que desempenha as competênci-as constitucionais da União em matéria depolícia militar. Além disso, como permane-cem, de fato, sob duplo comando – do Exér-cito, estabelecido pela legislação federal, edo governador, estabelecido pela Constitui-ção e pela legislação estadual –, as políciasmilitares adquirem grande independênciainstitucional. Ora dispõem-se a cumprir oque o governador determina, ora invocam a

legislação federal, a qual não pode ser alte-rada pelos governadores, para tomar deci-sões por conta própria ou em conjunto como Exército. Isso acontece principalmente nosestados em que as polícias militares têmmaior tradição e maiores níveis de profissi-onalização. O comandante-geral pode invo-car o art. 10 do Decreto n. 88.777/83, segun-do o qual ele é o responsável pela adminis-tração e emprego da corporação. Certamen-te, ele é responsável “perante o governador”.Entretanto, como sua autoridade advém delegislação federal, restam dúvidas sobre oque aconteceria se o governador e o coman-dante dessem ordens contrárias à tropa.Pelas mesmas razões, mesmo nos estadosem que as polícias militares integram a es-trutura das Secretarias de Segurança Públi-ca, não existe nem pode existir o comandoúnico para as polícias militar e civil.

Como o grau de profissionalização daspolícias militares e a legislação estadual sãovariáveis, este artigo se limita a sugerir exem-plos possíveis de como os diversos atoresinfluenciam a tomada de decisões sobrequestões policiais. Assim teríamos:

a) Decisões tomadas pelo Exército, uni-camente ou em posição de superioridade:fixar as dotações e características do mate-rial bélico das Polícias Militares (art. 29,Decreto 88.777); determinar que as políciasparticipem de exercícios ou atividades deinstrução necessários às ações de defesainterna (art. 5o, Decreto 88.777).

b) Decisões tomadas pela polícia mili-tar, unicamente ou em posição de superiori-dade: questões disciplinares; políticas inter-nas de raça e de gênero; questões operacio-nais.

c) Decisões tomadas pelo estado, uni-camente ou em posição de superioridade,seja mediante o Poder Executivo ou Legisla-tivo: questões orçamentárias; nomeação doComandante-Geral; aprovação do estatutoda polícia militar; questões relativas ao po-liciamento de movimentos sociais.

d) Decisões tomadas pelo estado e pelapolícia militar, em posição de igualdade:


promoções; questões concernentes ao trei-namento dos policiais; parcerias da políciamilitar com a sociedade civil.

e) Decisões tomadas pela polícia mili-tar e pelo Exército, em posição de igualda-de: questões de treinamento; questões orga-nizacionais, como o número de escalas hie-rárquicas da polícia militar.

f) Decisões tomadas pela polícia mili-tar, pelo estado e pelo Exército: a criação deunidades policiais militares deve ser pro-posta pelo Comandante-Geral e aprovadapelo Estado-Maior do Exército (art. 7o, De-creto 88.777); qualquer mudança de organi-zação, aumento ou diminuição de efetivosdas Polícias Militares dependerá de apro-vação do Estado-Maior do Exército (art. 38,Decreto 88.777).

g) Decisões tomadas pelo estado e peloExército em posição de igualdade: há pou-cas possibilidades. Uma delas é a solicita-ção, pelo governador, da presença emergen-cial das Forças Armadas em seu estado, comoaconteceu por ocasião da greve dos policiasmilitares da Bahia, em julho de 20015.

A simples existência de poderes de vetonão significa que estes sejam utilizados comfreqüência. De fato, se compararmos os anosde democracia com os de regime militar, oExército vem interferindo menos em ques-tões de segurança pública. Entretanto, ospoderes de veto reduzem consideravelmen-te a capacidade dos governadores de intro-duzirem mudanças substanciais nas polí-cias militares. Isso resulta na dificuldade deadaptação dessas forças para a situaçãoespecífica de cada estado. Em dois estados,como São Paulo e Tocantins, em que as ne-cessidades de segurança pública são com-pletamente diversas, a estrutura policial nãopoderá ser tão diferente.

Todavia, se a existência de poderes fede-rais de veto inibe a ação dos governadores,o uso das polícias militares como exércitosestaduais não parece ter ficado no passadodistante da história brasileira. Por exemplo,em 1999, o governador Itamar Franco (MG)ameaçou usar a polícia militar para impe-

dir a privatização de Furnas. Em setembrode 2000, depois que o Presidente FernandoHenrique Cardoso enviou tropas do Exérci-to para Buritis, em Minas Gerais, o mesmogovernador acusou o Presidente de interven-ção federal. Estacionou tropas da políciamilitar a poucos quilômetros do local e ain-da cercou a sede do governo estadual, utili-zando um tanque e atiradores de elite.

Embora o coronelismo tenha perdido aimportância enquanto mecanismo eleitoral,a sobre-representação dos estados do nortee nordeste no Congresso Nacional manteveo padrão de acordo político-eleitoral entre ocentro econômico e as classes políticas tra-dicionais dos estados empobrecidos (Cf.STEPAN, 2000). Embora os bancos estadu-ais tenham sido privatizados e apesar danova legislação de responsabilidade fiscal,os governadores ainda gozam de grandeindependência política e financeira. Apesarda maior autonomia dos municípios, mui-tos deles ainda dependem de recursos docaixa estadual. Os governadores aindaagem, na expressão de Fernando Luiz Abru-cio (1998), como “barões da federação”. Amáquina política estadual – instrumentoutilizado pelos governadores para contro-lar “suas” bancadas no Congresso Nacio-nal – é o fator mais importante na constru-ção e destruição das carreiras de deputadosestaduais e federais6.

Se os governadores precisam de maiorautonomia, não se pode ter a certeza de quenão a utilizarão em proveito próprio no con-flito político-federativo. Em termos de refor-ma policial, portanto, ambos os fatores me-recem reflexão. As propostas deste artigoassentam-se em duas premissas básicas:

a) Seja qual for a natureza do conflitofederativo, não é o Exército que deve admi-nistrá-lo, mas o poder civil democraticamen-te constituído. As competências decisóriasda União, pelo menos em sua maioria, de-vem passar do Exército para um órgão civildo governo federal.

b) Torna-se necessária uma distinçãolegislativa entre as tropas das polícias mili-


tares que cumprirão o papel constitucionalde “forças auxiliares” do Exército e as quese concentrarão no trabalho de policiamen-to ostensivo. No caso destas últimas, pode-se dar maior autonomia aos governadoresem termos de emprego, operacionalidade eestrutura. Apenas parte do efetivo das polí-cias militares ficaria sujeita à mobilizaçãofederal7.

Com base nessas premissas, na seçãoseguinte aplicaremos as dimensões de mili-tarização das polícias para analisar o casobrasileiro.

3. A desmilitarização daspolícias brasileiras

Costa e Medeiros (2003) apresentam seisdimensões de militarização das polícias8:

* Organização: A polícia absorve mode-los organizacionais, símbolos e linguagemutilizados pelas forças armadas.

* Treinamento: A polícia adota armas, trei-namento e códigos disciplinares militares.

* Emprego: Táticas e estratégias militaressão incorporadas à atividade policial. Umbom exemplo são as unidades paramilita-res de polícia.

* Controle: A estratégia policial é defini-da pelas forças armadas. Se as forças arma-das não dirigem a ação policial, podem con-trolar alguns de seus aspectos, como a com-pra de armamento e a distribuição geográfi-ca do policiamento.

* Inteligência: Atividades de inteligênciasão controladas pelas forças armadas ou dealgum modo influenciadas pelo processodecisório militar.

* Justiça: A polícia está inteira ou parci-almente sujeita à jurisdição de tribunaismilitares.

As três primeiras dimensões são internasporque se referem à maneira como as forçaspoliciais, mesmo sem estarem legalmentevinculadas às forças armadas, adotam umethos militar, ou seja, são organizadas e em-pregadas como se exércitos fossem. As de-mais dimensões são externas porque dizem

respeito ao grau em que as forças armadasexercem poder sobre as polícias.

A classificação não apresenta um pro-cesso escalonado. A gradação não ocorre deuma dimensão para a outra, mas sim no in-terior de cada categoria. Em outras palavras,a polícia pode ser mais ou menos militari-zada em termos de organização, em termosde treinamento, de emprego, e daí em dian-te. Em linhas gerais, polícias cujos membrospossuem estatuto jurídico-militar – como aspolícias militares brasileiras ou a Gendar-merie francesa – apresentam níveis médiose altos de militarização nas dimensões con-trole, inteligência e justiça. Ao mesmo tem-po, forças civis, como as norte-americanas,podem ser altamente militarizadas em termosde organização, treinamento e emprego.

Passaremos, então, a aplicar essas di-mensões ao caso brasileiro. Damos priori-dade à estrutura legal porque a legislaçãofederal é um dos pontos comuns a todas aspolícias militares. Ao mesmo tempo, em ter-mos das dimensões de militarização exter-na, as competências do Exército estão defi-nidas em lei.

3.1. Organização

Praticamente todas as polícias do mun-do moderno possuem algum grau de milita-rização organizacional9. Em princípio, omodelo militar, por ser calcado na discipli-na e na supervisão, favorece o controle so-bre a atividade policial. Entretanto, se forrígido demais, o código disciplinar terá umatendência a atenuar a supervisão onde ela émais necessária: no encontro policial-cida-dão.

O trabalho policial é de natureza emi-nentemente discricionária. Ao contrário doque se poderia pensar, o policial não passao dia correndo atrás de criminosos. Passa amaior parte do seu tempo em situações nasquais não há crime sendo praticado. Prestasocorro, intermedeia brigas, mantém a or-dem em eventos públicos, controla o trânsi-to. Diariamente, o policial se vê na obriga-ção de tomar decisões imediatas e comple-


xas, cujo amparo legal reside em proposi-ções vagas como a “manutenção da ordem”.Nenhum manual é capaz de prever todasas situações em que o policial deve agir, nemcomo ele deve agir. Se há regras demais, res-peitá-las todas se torna praticamente impos-sível. Os supervisores na linha de frente –cuja maioria, no Brasil, é de sargentos ousubtenentes – são colocados em uma situa-ção comprometedora. Precisam garantir quenada vai dar errado, em termos do códigodisciplinar, mas ao mesmo tempo não po-dem desencorajar a iniciativa de seus su-bordinados. O resultado é que os policiaisde rua tendem a se ressentir de seus superi-ores, que raramente estão nas ruas e quasenunca são atingidos pelo código discipli-nar (Cf. SKOLNICK; FYFE, 1993, p. 113-133).

Cria-se, então, um gap entre policiais debaixa e alta patente, de maneira que o poli-cial de rua, principal alvo do modelo disci-plinar, cria o seu próprio esprit-de-corp. Opolicial de comando, por sua vez, perde con-trole do que acontece nas ruas. No Brasil,onde na maioria das polícias as praças ja-mais serão promovidas a oficiais, o gaptransformou-se num fosso. Esse problemaficou escancarado nas greves policiais ocor-ridas a partir de 1997 em vários estados.Entretanto, ele existe no dia-a-dia das cor-porações. As praças tendem a perceber osoficiais como policiais que não conhecem arealidade das ruas.

Em geral, as polícias militares possuem12 escalas hierárquicas. Os estados podemeliminar um ou mais níveis, mas isso é difí-cil na prática, visto que a legislação federalimpõe regras sobre a promoção para os pos-tos de cabo, primeiro sargento, terceiro sar-gento, major e coronel (art. 14, Decreto88.777/83). As mudanças no número deescalas hierárquicas deverão ser aprovadaspelo Exército (art. 8o, § 2o, Decreto-Lei 667/69). O Comandante-Geral das polícias deveser um oficial-PM ou um oficial do Exército.(art. 9o c/c art. 11, Decreto 88.777/83).

Cada estado pode ter sua própria políti-ca de contratação e promoção (art. 14, De-

creto 88.777/83). Entretanto, na maioria dosestados o acesso é separado entre “oficiais”e “praças”. Na prática, é extremamente difí-cil para uma praça ultrapassar a escala desubtenente. A legislação federal não estabe-lece limite para participação feminina naforça policial, mas exige que os percentuaissejam aprovados pelo Ministério da Defesa(art. 8o, § 2o, a, Decreto-Lei 667/69). Sempreque não colidir com as normas em vigor nasunidades da Federação, é aplicável às Polí-cias Militares o estatuído pelo Regulamen-to de Administração do Exército, bem comotoda a sistemática de controle de materialadotada pelo Exército (art. 47, Decreto88.777/83).

Para uma efetiva desmilitarização, a le-gislação federal poderia exigir um númeromínimo de escalas hierárquicas, estabele-cendo como as eventuais escalas adicionaisnas polícias militares devem corresponderàs escalas das Forças Armadas. Também épossível permitir os comandantes civis daspolícias militares, como já ocorre na Gendar-merie francesa. A lei estadual pode estabele-cer o acesso único à corporação, diminuin-do o gap entre o policial de rua e o de co-mando. Cada policial deve começar sua car-reira no posto de soldado e ter a perspectivade chegar a coronel. Também seria necessá-ria uma participação mais equilibrada dehomens e mulheres na força policial.

3.2. Treinamento e códigos disciplinares

Há uma série de limitações legais impos-tas à atividade policial. Por exemplo, inde-pendentemente do treinamento que ele te-nha recebido, ao policial só será permitidoentrar em uma residência com mandado ju-dicial ou em casos de flagrante. Por outrolado, a lei também concede à polícia um altonível de discricionariedade. Com relação aouso da força, esse é um ponto fundamental:quando e como se deve usar de força?

A polícia deve empregar a força “neces-sária e proporcional” para cumprir a lei.Mas o que é a força necessária? Quais sãoas circunstâncias em que ela é necessária?


A lei pode dar orientações gerais, mas o quevai definir a atitude da polícia será sua pró-pria experiência. Além dos parâmetros le-gais, toda organização cria mecanismos deavaliação de seus membros: parâmetros pro-fissionais, reproduzidos por códigos de con-duta, treinamento e pelas práticas do dia-a-dia (Cf. MESQUITA NETO, 1999).

Quando a polícia adota códigos de con-duta militares, tende a enfatizar a hierar-quia e a disciplina, negligenciando o con-trole do uso da força. O policial que chegaatrasado ao serviço é considerado um infra-tor, mas o que abusa da força é consideradoum “bravo”10. Códigos disciplinares e nor-mas administrativas são o aspecto que maisafetam a maneira de agir do policial nasruas. É fundamental tornar os regulamen-tos internos das polícias mais sensíveis a,principalmente, mais detalhados a respeitodo controle do uso da força (Cf. COSTA,2003).

Há grande variedade de currículos detreinamento e de normas disciplinares nosdiversos estados da federação. Se compa-rarmos o treinamento dado hoje com o dadoà época do regime militar, veremos que, nes-se aspecto, as polícias foram bastante des-militarizadas (Cf. SAPORI; SOUZA, 2001).Entretanto, se as atividades desempenha-das pelas polícias são eminentemente denatureza civil, os regulamentos disciplina-res são militares e entram em poucos deta-lhes quando estabelecem normas de contro-le do uso da força.

O art. 18 do Decreto-Lei 667/69 estabe-lece que as polícias militares serão regidaspor regulamento disciplinar “redigido à se-melhança do Regulamento Disciplinar doExército e adaptado às condições especiaisde cada Corporação”. A maioria das políci-as militares tem códigos disciplinares estri-tamente militares. A dicotomia entre o trei-namento militar e a atividade policial gerauma crise de identidade nas polícias (Cf.MUNIZ, 2001).

Em geral, normas disciplinares são esta-belecidas por políticas internas à corpora-

ção. Entretanto, a legislação (federal e esta-dual) pode estabelecer princípios gerais. Sehouver uma melhor definição legal entreaquelas tropas que servirão como forçasauxiliares do Exército e aquelas que reali-zarão exclusivamente o policiamento osten-sivo, o treinamento pode ser mais diversifi-cado. Os códigos devem estabelecer normasmais detalhadas e punição mais severa parainfrações como uso indevido de arma defogo. A punição seria menos severa para asinfrações de quartel.

Ao consagrar a possibilidade de prisãomilitar administrativa, a Constituição Fede-ral quis ser rígida com relação a infraçõesdisciplinares. Entretanto, não estabeleceuquais seriam essas infrações. A maioria dasinfrações administrativas é definida em nor-mas internas e estaduais. O número e o al-cance das infrações a serem punidas comprisão administrativa podem ser ampla-mente reduzidos.

3.3. Emprego

Estudiosos norte-americanos vêm apon-tando uma crescente militarização das po-lícias daquele país (Cf. KRASKA; KAPPE-LER, 1997; KOPEL; BLACKMAN, 1997;PARENTI, 2001; ERICSON; HAGGERTY,1999). Trata-se do aumento em número e dadiversificação no uso de tecnologias milita-res e de unidades paramilitares de polícia.Diferentemente do policial comum que pa-trulha as ruas, essas unidades usam forma-ção militar. Enquanto o policial comum tra-balha misturado aos cidadãos, esquadrõesde elite operam em rígida cadeia de coman-do, mantendo distância dos “alvos” ou “ob-jetivos”. Em vez da patrulha regular, são“mobilizados”. A alta possibilidade de usoda força é uma das características de suaatividade.

Sem dúvida, há situações, como distúr-bios civis, em que o uso de formação militarfaz-se necessário. Contudo, determinadospadrões no emprego dessas estratégias sim-plesmente refletem a policialização de ques-tões políticas, como a desigualdade social.


No caso norte-americano, as operações pa-ramilitares – antes restritas a situações deterrorismo, distúrbios civis ou tomada dereféns – possuem cada vez mais o objetivode realizar “batidas” em “áreas quentes decriminalidade”, onde residem populaçõeslatino- ou afro-americanas. No Brasil, situ-ação parecida ocorre nas constantes “inva-sões” de favelas. Para “subir o morro”, apolícia certamente deve estar em baixo. Emvez de policiamento ostensivo, muitas fave-las convivem com a “emergência” parami-litar.

Essas políticas não dependem de legis-lação, mas de órgãos executivos estaduais.Entretanto, outras dimensões de militariza-ção interna exercem forte influência sobre osucesso dessas políticas. Por exemplo, umprograma efetivo de policiamento comuni-tário pode ser seriamente comprometido poruma cadeia rígida de comando com 12 es-calas hierárquicas (Cf. MUNIZ, 1997). Emgeral, a legislação federal não trata das es-tratégias a serem adotadas no policiamentoostensivo. Estas são decididas no plano doestado, por órgãos civis, pela polícia militarou por ambos. Por exemplo, as estratégiasde policiamento de movimentos sociais epolíticos variam consideravelmente.

O dia-a-dia da atividade policial perma-nece militarizado no que diz respeito aopoliciamento de favelas. Entretanto, já fo-ram testadas experiências alternativas,como programas de policiamento comuni-tário (CF. SOARES, 2000). No caso do poli-ciamento de movimentos sociais, o gover-nador de estado pode estabelecer procedi-mentos especiais a serem seguidos pela po-lícia antes que esta dê cumprimento a deter-minadas ordens judiciais, como reintegra-ções de posse. Procedimentos especiais po-dem ser adotados antes de operações cujanatureza envolva alta possibilidade de usode força pela polícia.

3.4. Controle

Em qualquer lugar do mundo, a políciae as forças armadas possuem uma conexão

política inerente: ambas estão encarregadasde exercer o monopólio estatal da violência.Ambas carregam armas. Se há uma forteoposição entre as duas, há uma tendência àinstabilidade11. Quando as forças armadascontrolam a polícia, ou há uma forte interfe-rência do poder central no poder local, empaíses federativos, ou as forças armadas sãoo próprio poder central, como ocorreu naAmérica Latina na segunda metade do sé-culo passado.

Independentemente da situação políti-ca, a tendência desse tipo de militarização éa de reduzir o controle da autoridade civil.No caso brasileiro, quanto mais poder se dáao Exército, mais se tira dos governadores.Estes, democraticamente eleitos e os maio-res responsáveis pela segurança pública,têm sua capacidade de ação cerceada. ODecreto 88.540/83 autoriza o Presidente daRepública a mobilizar as polícias militarespor motivos que vão da grave perturbaçãoda ordem à garantia do “nível necessáriode adestramento e disciplina”. Em caso demobilização, as polícias saem do comandodo Governador e passam ao comando dasforças armadas. O Comandante-Geral é exo-nerado e substituído por um oficial do Exér-cito.

O Exército pode, a seu critério, determi-nar a participação das polícias militares emmanobras e instruções (art. 5o, Decreto88.777/83). Deve aprovar a compra de ma-teriais e armamento para as polícias milita-res (art. 3o c/c art. 29, Decreto 88.777/83). OExército publica especificações gerais sobreo tipo de equipamento permitido. A criaçãoe localização de unidades policiais milita-res dependem de aprovação pelo Estado-Maior do Exército (art. 7o Decreto 88.777/83). Qualquer mudança de organização,aumento ou diminuição de efetivos das po-lícias militares depende de aprovação doEstado-Maior do Exército (art. 38, Decreto88.777/83). Mesmo nos estados em que apolícia militar integra a estrutura da Secre-taria de Segurança Pública, o Exército, pormeio da IGPM, tem competência para co-


municar-se diretamente com o comando dapolícia militar (art. 42, Decreto 88.777/83).

Uma maior desmilitarização na dimen-são do controle envolveria uma divisão cla-ra entre as tropas policiais que serão prepa-radas para a função de força auxiliar doExército e as tropas que farão o policiamen-to ostensivo. Essa solução é adotada pelaGendarmerie francesa. Os poderes da esferaFederal podem ser mais limitados com rela-ção às tropas que fazem policiamento os-tensivo. Ao mesmo tempo, os poderes de vetoexercidos pela União não precisam ser decompetência do Exército. Questões como ado material bélico devem ser reguladas porum órgão civil. Alguns poderes de veto, comoa necessidade de submeter à aprovação fe-deral pequenas mudanças estruturais naspolícias, podem ser completamente aboli-dos.

3.5. Inteligência

A conexão política entre a polícia e asforças armadas não ocorre apenas com re-lação a armas, mas também com a informa-ção. Atividades de inteligência em políticaexterna – justificadas por variadas interpre-tações da razão de Estado de Machiavel –gozam de grande independência do escru-tínio político. Mesmo em democracias con-solidadas, a fronteira civil-militar em agên-cias de informação não se define claramen-te. Se essa fronteira é obscurecida tambémna segurança interna, haverá pouco contro-le civil sobre o tipo, quantidade e uso dainformação coletada.

Além disso, a inteligência militar tendea se concentrar em dissidentes políticos ouem atividades vistas como ameaças à segu-rança do Estado. Esse tipo de inteligênciaserve pouco ou nada ao planejamento dasegurança pública. Não é por acaso que aspolícias brasileiras até hoje não institucio-nalizaram a prática da produção de dadosconfiáveis sobre a criminalidade. O Decreto88.777/83 estabelece que as polícias milita-res “integrarão o Sistema de Informações doExército, conforme dispuserem os Coman-

dantes de Exército ou Comandos Militaresde Área, nas respectivas áreas de jurisdi-ção” (art. 41). A recente criação do SistemaBrasileiro de Inteligência e da Agência Bra-sileira de Inteligência (Lei n. 9.883, de 7 dedezembro de 1999) manteve essa situaçãoinalterada.

No plano dos estados, praticamente ine-xiste controle civil sobre o tipo de informa-ção coletada pelos serviços policias de inte-ligência (as chamadas P2), menos aindasobre o uso dado às informações. É necessá-rio separar os serviços de informações doExército e das Polícias, estabelecendo sobreesses mecanismos de controle externo (con-trole legislativo, ouvidorias civis).

3.6. Justiça

Há grandes variações no grau em que aspolícias sujeitam-se a tribunais militares. NaFrança, os membros da Gendarmerie são po-liciais militares. Entretanto, existe uma am-pla distinção entre matérias de direito co-mum e direito militar. Em regra, crimes pra-ticados contra civis são julgados pela justi-ça comum. Infrações administrativas ou cri-mes contra o patrimônio ou contra a insti-tuição militar são de competência de tribu-nais militares.

A maior desvantagem da justiça militarnão é que ela tende a deixar os policiais im-punes. A questão da impunidade dependemais de quem investiga do que de quem jul-ga. Entretanto, tribunais militares são ape-nas mais um mecanismo de controle inter-no. Tendem a punir com mais rigor as infra-ções consideradas como quebra da condutamilitar, tais como a indisciplina, e com me-nos rigor as infrações contra civis.

No Brasil, a maioria dos crimes cometi-dos por policiais militares em serviços é jul-gada pelas justiças militares estaduais. Ex-cetuam-se os crimes dolosos contra a vida,a tortura, o racismo e o abuso de autorida-de. Permanecem sob a jurisdição da justiçamilitar os crimes contra a propriedade, ohomicídio culposo, a lesão corporal, a cor-rupção de menores, a ameaça, a violação de


domicílio, a violação de correspondência, oconstrangimento ilegal, o estupro e muitosoutros (Decreto-Lei 1.001, de 21 de outubrode 1969, que estabelece o Código Penal Mi-litar). Mesmo no caso dos crimes dolososcontra a vida, é a justiça militar que decidese houve ou não o dolo. A investigação per-manece a cargo da própria polícia militar.

A Lei 10.446/2002 dá competência àPolícia Federal para investigar crimes con-tra os direitos humanos que o Brasil tenhase comprometido a reprimir em decorrênciade tratados internacionais. Ainda, a refor-ma judiciária, em tramitação no CongressoNacional, pretende estabelecer a chamada“federalização” dos crimes contra os direi-tos humanos. Mas a legislação ordináriapode ir além, estabelecendo, por exemplo,que qualquer crime cometido por um polici-al contra um civil seja julgado pela justiçacomum.

4. Conclusão

Não somos contrários a uma emendaconstitucional que venha a extinguir o poli-ciamento militar no Brasil. Em verdade, so-mos céticos quanto à sua aprovação, queexigiria quorum qualificado e duas votaçõesem cada casa legislativa. De qualquer ma-neira, para ser efetiva, qualquer alteraçãoconstitucional deverá lidar com o conflitofederativo brasileiro, que não se encerrarácom a eventual desmilitarização. Mesmoque seja alterada a Constituição, permane-cerá a necessidade de reformar a legislaçãoordinária.

Os governadores dos estados enfrentamgraves problemas no campo da segurançapública e precisam de burocracias utilizá-veis para solucioná-los12. Quanto mais mili-tarizadas, menos utilizáveis serão as políci-as. A militarização externa (a) retira a segu-rança pública das mãos de quem a deve di-rigir, (b) dificulta a adaptação das políciasa situações locais, (c) superdimensiona opapel do exército na segurança interna. Amilitarização interna (a) gera o corporati-

vismo, (b) distancia a polícia do cidadão, (c)aumenta custos sem melhorar resultados.

A questão da desmilitarização das polí-cias não tem recebido tratamento indepen-dente na discussão política. Quase sempre,tem sido tratada como subitem da discus-são sobre a unificação das polícias. Se hou-ver apenas uma polícia por estado, esta seráuma polícia civil. À primeira vista, um ar-gumento bastante lógico. Entretanto, ao queparece, em um primeiro momento a socie-dade brasileira optará pela “integração” daspolícias, que pode ser feita por meio da le-gislação ordinária. Esse caminho, conquan-to mais fácil em termos do esforço políticonecessário, tem deixado de lado o problemada desmilitarização. Isso coloca em risco aprópria idéia de integração. As polícias ci-vis, em geral, operam em expressiva descen-tralização administrativa. Muitas das deci-sões são tomadas no plano da delegacia. Emcontraste, as polícias militares são centrali-zadas. Para que a integração alcance suces-so, há que se equalizar essas diferenças, cen-tralizando mais o comando policial civil edescentralizando o militar. Tudo isso requerexpressiva desmilitarização, que, como esteartigo demonstrou, pode ser alcançada pormeio da legislação ordinária.

Notas1 No ano de 2002, uma Comissão Mista Tem-

porária de Segurança Pública do Congresso Nacio-nal aprovou proposta de emenda à Constituiçãoque determina o prazo de oito anos para unificaçãodas forças civis e militares nos estados.

2 Excetuadas as disposições relativas à políciado Distrito Federal, a organização das forças poli-ciais ficou ausente da Constituição de 1891. Cabenotar que as democracias que possuem políciasmilitares – França, Itália, Espanha, Chile – são Es-tados unitários e não federativos.

3 Para uma excelente comparação dos disposi-tivos relativos à organização policial nas constitui-ções estaduais do período 1946-1964, vide Dias[19--].

4 As forças públicas de São Paulo, Minas Geraise da Guanabara, sob o comando dos governadoresAdhemar de Barros, Carlos Lacerda e Magalhães


Pinto, deram suporte decisivo ao golpe militar de1964. Em 1965, houve eleição direta para governa-dor em dez estados brasileiros. A oposição foi ven-cedora em Santa Catarina, Mato Grosso, MinasGerais e na Guanabara. Nesses últimos, “os doisgovernadores oposicionistas [Israel Pinheiro e Ne-grão de Lima] só assumiram com uma condição: oGoverno Federal teria o direito de indicar os Secre-tários de Segurança dos dois estados. Tendo apren-dido a lição do golpe de 64, quando Carlos Lacerdae Magalhães Pinto usaram suas milícias estaduaiscontra o presidente, o governo militar precaveu-se”(ABRUCIO, 1998, p. 62).

5 Esse e outros episódios de greve dos escalõesinferiores das Polícias Militares motivaram a edi-ção do Decreto n. 3.897, de 24 de agosto de 2001,que fixa as diretrizes para o emprego das ForçasArmadas na garantia da lei e da ordem.

6 “Por um lado, esse novo poder dos governa-dores [após a redemocratização] representou avan-ço com relação à situação federativa vigente no re-gime militar (…), eliminando o poder arbitrário quepossuíam o Executivo Federal e o Presidente daRepública. Mas por outro lado, a atuação dos go-vernadores no plano nacional contribuiu ainda maispara aumentar o grau de fragmentação do sistemapolítico, e, por conseguinte, agravar o impasse go-vernativo que marcou o país por boa parte da rede-mocratização. Isso aconteceu porque, embora osgovernadores tivessem obtido grande poder no planopolítico nacional, a atuação conjunta deles concen-trou-se apenas no veto a qualquer mudança na or-dem federativa que implicasse a alteração da dis-tribuição de poder e recursos. O fato é que os go-vernadores formaram coalizões de veto específicase não coalizões de governo, sendo um dos fatoresque prejudicaram a governabilidade no âmbito fe-deral ao longo da redemocratização” (ABRUCIO,1998, p. 108).

7As Propostas de Emenda Constitucional (PEC)n. 514/97 e 613/98, de autoria do Poder Executivoe da deputada Zulaiê Cobra, respectivamente, pre-vêem a criação de uma Guarda Nacional a ser for-mada por membros das polícias estaduais. A pro-posta deste artigo é ao mesmo tempo similar e di-versa. Diferente porque, conquanto formada pormembros das polícias estaduais, nos termos dasPECs citadas, a Guarda Nacional seria uma orga-nização a parte. Similar porque apenas um númerolimitado de membros das polícias estaduais esta-ria sujeito à convocação e mobilização.

8 Charles Call (2002) propõe uma lista de seteindicadores de níveis de militarização da seguran-ça interna. Nossa classificação se difere por ser es-pecificamente centrada nas organizações policiais.Vide também Bayley (1993).

9 Em estudo comparativo sobre corporaçõespoliciais de vários países, todas elas polícias civis,

David Bayley ( 1994, p. 145) defende que as políci-as devem tornar-se mais desmilitarizadas no futuro.

10 Dois breves e contundentes exemplos: a grati-ficação por “atos de bravura”, concedida pelo go-vernador Marcello Alencar (RJ), que premiava ospoliciais que abusassem do uso da arma de fogo.Interessante notar que a gratificação foi instituídapor um general, Nilton Cerqueira, no comando daSecretaria de Segurança Pública. O segundo exem-plo é bem conhecido. Trata-se de Otávio LourençoGambra, policial que protagonizou as cenas de bru-talidade da Favela Naval, exibidas em rede nacio-nal. Em 12 anos de serviço, o policial só havia sidopunido por chegar atrasado ao quartel. Seu apeli-do, “Rambo”.

11 Vários podem ser os motivos de conflito entrea polícia e as forças armadas. Há casos, por exem-plo, de tensões em países em que a polícia e asforças armadas eram constituídas por grupos étni-cos diferentes (Cf. ENLOE, 1976).

12 Aqui utilizamos o conceito de Alfred Stepane Juan Linz (1996, p 11, tradução nossa) de buro-cracia utilizável. “Para proteger os direitos dos ci-dadãos e prestar outros serviços básicos, um go-verno democrático precisa ser capaz de efetivamenteexercitar seu direito de monopólio da força legíti-ma em seu território. Mesmo que o estado não ti-vesse qualquer outra função, teria de cobrar im-postos obrigatórios para custear polícias, juízes, eserviços básicos. A democracia moderna, portanto,necessita de capacidade efetiva de comando, regu-lação, extração. Para isso ela precisa de um estadoque funcione e de uma burocracia estatal conside-rada utilizável pelo novo governo democrático”.

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A Desmilitarização Das Polícias e a Legislação Ordinária R165-21

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