história do direito processual administrativo contencioso ...
A Construção do Direito Processual Administrativo no Brasil
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ESCOLA DA MAGISTRATURA DO DISTRITO FEDERAL
CURSO PS-GRADUAO LATO SENSU
ADIEL TEFILO
A CONSTRUO DO DIREITO
PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:
Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.
Braslia, dezembro de 2013
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ADIEL TEFILO
A CONSTRUO DO DIREITO
PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:
Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.
Monografia apresentada a Escola da Magistratura do Distrito Federal, como exigncia parcial para a concluso do curso de Ps-Graduao Latu Sensu Concentrao em Direito Pblico.
Orientador: Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues.
Braslia, dezembro de 2013
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AGRADECIMENTOS
Ao Senhor Deus
pelo dom da vida.
Ao Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues
pelo apoio e orientao deste trabalho acadmico.
Ao Corpo Docente da Escola da Magistratura do Distrito Federal
pela dedicao ao ensino e as preciosas lies transmitidas.
minha Famlia pelo incentivo em todos os momentos
e compreenso quanto s ausncias para o estudo.
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RESUMO
So abordados os conceitos de Direito Administrativo, conceito jurdico de processo e de processo administrativo, alm da discusso em torno emprego das expresses Processo ou Procedimento Administrativo. So apresentadas breves notas de Direito Processual Administrativo Comparado, com o Contencioso Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal. A evoluo normativa do Direito Processual Administrativo estudada a partir do surgimento dos primeiros instrumentos legais, passando pela Lei Geral de Processo Administrativo, a Constituio Federal e o Processo Administrativo, at os Projetos de Lei em tramitao no Congresso Nacional. A estrutura jurdica desse ramo do Direito compreendida pela abordagem dos principais instrumentos normativos do Processo Administrativo, as Leis de Processo Administrativo editadas pelos Estados da Federao e pelos Municpios, as diversas espcies ou modalidades de Processo Administrativo e por meio da anlise da possibilidade de codificao do Direito Processual Administrativo. So estudadas ainda a aplicao das normas desse ramo do Direito, analisando a abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo, bem como a interao normativa entre o Processo Administrativo e as Smulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justia pertinentes ao objeto de estudo.
Palavras-chave: Direito Processual Administrativo, evoluo normativa, estrutura jurdica, aplicao.
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SUMRIO
INTRODUO.............................................................................................................2
I NOTAS CONCEITUAIS
1.1 Conceito de Direito Administrativo............................................................4
1.2 Conceito Jurdico de Processo.................................................................6
1.3 Processo ou Procedimento Administrativo...............................................7
1.4 Conceito de Processo Administrativo.....................................................16
II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO
2.1 O Contencioso Administrativo na Frana...............................................21
2.2 Processo Administrativo em Portugal.....................................................23
III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil.............26
3.2 Lei Geral de Processo Administrativo.....................................................28
3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo....................................30
3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional.................................................31
IV ESTRUTURA JURDICA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo...........34
4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federao..............37
4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municpios....................................44
4.4 Espcies ou Modalidades de Processo Administrativo..........................45
4.5 Anlise da Possibilidade de Codificao...............................................55
V APLICAO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
5.1 Abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo..........................60
5.2 Processo Administrativo e Smulas Jurisprudenciais............................63
CONCLUSO...................................................................................................... .......67
REFERNCIAS................................................................................................... .......70
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INTRODUO
As primeiras ideias em torno deste trabalho acadmico brotaram durante os
estudos da disciplina de Direito Administrativo, ministrada pelo Eminente Professor
Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Com a abordagem da Lei Geral de Processo
Administrativo, surgiu como curiosidade conhecer de forma mais aprofundada a
atual estrutura jurdica do Direito Processual Administrativo.
O interesse se ampliou aps os levantamentos preliminares sobre o assunto.
Vislumbrou-se a possibilidade de desenvolver estudos no sentido de explorar as
suas origens e evoluo no contexto da legislao brasileira e das principais fontes
doutrinrias acerca da matria. Com a elaborao do Projeto de Pesquisa como
requisito da Disciplina de Metodologia e sua aprovao, outros aspectos foram
acrescentados aos levantamentos iniciais, dentro da rea de conhecimento do
direito Processual Administrativo.
Partindo da hiptese de que o Direito Processual Administrativo constitui um
ramo da Cincia Jurdica, o problema de pesquisa suscitado foi no sentido de
identificar quais os instrumentos legais editados no Brasil que concorreram para a
formao da estrutura jurdica desse ramo do Direito.
A partir dessa indagao foi estabelecido como objetivo geral conhecer o
surgimento e a evoluo do sobredito ramo da Cincia Jurdica. Os objetivos
especficos foram os seguintes: a) Identificar o conceito de Direito Processual
Administrativo; b) Levantar o processo de formao e o campo de aplicao e
abrangncia desse ramo de Direito Processual; c) Analisar sucintamente os
aspectos jurdicos relevantes dos instrumentos normativos que informam a sua
estrutura jurdica; d) Descrever as principais repercusses decorrentes da aplicao
das normas de Processo Administrativo no Brasil; e) Verificar a possibilidade de
codificao do Direito Processual Administrativo Brasileiro.
A metodologia empregada neste trabalho foi bibliogrfica. Explorou-se a
doutrina pertinente, bem como a legislao brasileira, a partir do surgimento dos
primeiros instrumentos legais, visando conhecer a evoluo das normas que tratam
de processo administrativo, aplicadas no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio, nas esferas Federal, Estadual, no Distrito Federal e Municipal.
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Foi explorada tambm a jurisprudncia dos nossos Tribunais Superiores.
Entretanto, considerando o vasto repertrio das decises, o levantamento foi
delimitado s smulas sobre o tema em estudo pelo Superior Tribunal de Justia e
pelo Supremo Tribunal Federal.
Segue-se ento o resultado do trabalho de pesquisa, contendo cinco
Captulos. O primeiro captulo destina-se abordagem dos conceitos pertinentes ao
objeto de estudo, notadamente o conceito de Direito Administrativo, conceito jurdico
de processo e de Processo Administrativo.
No segundo captulo consta breve abordagem sobre o Direito Processual
Administrativo Comparado. So apontados os principais aspectos do Contencioso
Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal.
A evoluo normativa do Direito Processual Administrativo estudada no
terceiro captulo. O estudo abrange o surgimento da legislao processual
administrativa no Brasil, a edio da Lei Geral de processo Administrativo, a
Constituio Federal e o Processo Administrativo, alm do levantamento dos
principais projetos de lei sobre o tema em tramitao no Congresso Nacional.
No quarto captulo compreendida a estrutura jurdica do Direito Processual
Administrativo. So elencados os principais instrumentos normativos e as Leis de
Processo Administrativo editadas pelos Estados e Municpios, bem como as
espcies ou modalidades de Processo Administrativo, alm de analisar a
possibilidade de codificao desse ramo do Direito.
O ltimo captulo destinado ao breve estudo sobre a aplicao das normas
de Processo Administrativo. A compreenso feita mediante o estudo da
abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo e a anlise da estreita relao
normativa entre o Processo Administrativo e as Smulas dos Tribunais Superiores,
nomeadamente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia.
Por derradeiro, segue-se a concluso, com a apresentao das
consideraes finais sobre o presente estudo.
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I NOTAS CONCEITUAIS
1.1 Conceito de Direito Administrativo
O Direito est organizado em campos de estudo denominados ramos do
Direito. Esses ramos so abordados de forma a facilitar o estudo da cincia jurdica,
os quais esto divididos em Direito Privado e Direito Pblico. Segundo Reale (2003),
essa a primeira diviso que encontramos na histria da Cincia do Direito, feita
pelos romanos, de acordo com o critrio da utilidade pblica ou particular da relao:
no Direito Privado seria pertinente ao interesse de cada um, ao passo que o Direito
Pblico diz respeito s coisas que so do Estado.
O citado autor afirma que essa distino ainda se impe, porm com uma
alterao fundamental na teoria romana, que considera apenas o interesse da
coletividade ou dos particulares. Acrescenta que necessrio determinar melhor os
elementos que os distinguem e ressaltar a correlao entre esses dois sistemas de
Direito, propondo que, no tocante ao contedo ou objeto da relao jurdica, quando
o fim imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito privado, e quando
visa de forma imediata e prevalecente o interesse geral, o Direito pblico.
No tocante ao Direito Administrativo, o sobredito autor compreende como
sendo o Direito dos servios pblicos e das relaes constitudas para a sua
execuo, ressaltando que servios pblicos so os meios e processos atravs dos
quais a autoridade estatal atua no sentido de satisfazer s aspiraes comuns da
sociedade, por meio do exerccio da funo administrativa. E assim arremata:
Levando em conta, porm, alm da pertinncia do interesse, tambm a sua imediatidade e prevalncia, podemos dizer que o Direito Administrativo tem por objeto o sistema de princpios e regras, relativos realizao de servios pblicos, destinados satisfao de um interesse que, de maneira direta e prevalecente, do prprio Estado, em razo, porm, da sociedade e do bem comum. (REALE, 2003, p. 345)
Coloca ao lado do Direito Administrativo o Direito Processual, afirmando que
sua caracterizao j est implcita na distino feita acima, e que seria anacrnico
situ-lo na tela do Direito Privado. Por meio do Direito Processual o Estado presta
tambm um servio, dirimindo questes que surgem entre os indivduos e os grupos,
ou ainda entre estes e as diversas reas do governo.
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Nas lies de Mello (2009), o Direito uno, como um conjunto de normas
(princpios e regras), disciplinando a vida em sociedade, porm se bifurca em dois
grandes ramos, que possuem tcnicas jurdicas distintas, o Direito Pblico e o
Direito Privado. Este ltimo se ocupa dos interesses privados e das relaes entre
os particulares, governado pela autonomia da vontade, podendo as partes eleger as
finalidades que desejam alcanar, enquanto que o Direito Pblico, de forma inversa,
se ocupa dos interesses da sociedade com um todo, no existindo espao para a
autonomia da vontade, sendo substituda pela ideia de funo e pelo dever de
atender o interesse pblico.
Aponta que o Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico que
disciplina o exerccio funo administrativa, uma das funes do Estado, bem como
das pessoas e rgos que a desempenham. A sua identidade est fundada no
regime jurdico administrativo e os seus ttulos fundamentos se alojam no Direito
Constitucional, razo pela qual o Direito Administrativo de cada pas possui a feio
que lhe conferida pelo respectivo Direito Constitucional.
Com efeito, o Direito Administrativo informado por princpios emanados da
Constituio Federal. A aplicao desses princpios, inquestionavelmente, alcana
os atos e procedimentos administrativos, o que se reflete diretamente no Direito
Processual Administrativo, a exemplo das garantias previstas no art. 5, incisos LIV e
LV, de que: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal, e que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios
e recursos a ela inerentes.
Dispe ainda o art. 41, 1, inciso II, com a redao que foi dada pela EC
n19/98, que a perda de cargo do servidor estvel ser feita mediante processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
Esto a consagrados, pois, a exigncia de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito, oferea-lhe oportunidade de contraditrio e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decises tomadas. Ou seja: a Administrao Pblica no poder proceder contra algum passando diretamente deciso que repute cabvel, pois ter, desde logo, o dever jurdico de atender ao contido nos mencionados versculos constitucionais. (Mello, 2009, p. 115)
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Acerca da conceituao de Direito Administrativo, outros doutrinadores
apresentam notas semelhantes. Segundo Meirelles (2007) o conjunto harmnico
dos princpios jurdicos que regem a atuao dos rgos pblicos, dos seus agentes
e das atividades pblicas, as quais so tendentes a realizar de forma concreta,
direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Para Di Pietro (2007), Direito Administrativo ramo do Direito Pblico que tem
por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que
integram a Administrao Pblica, exercendo atividade jurdica no contenciosa e
utilizando bens para a consecuo dos seus fins, os quais so de natureza poltica.
J para Gasparini (2012) a sistematizao de normas doutrinrias de direito,
um conjunto harmnico de princpios jurdicos que se destinam a ordenar a
estrutura, os rgos e seus agentes, bem como os atos e as atividades
da Administrao Pblica, que so praticadas ou desempenhadas na condio de
Poder Pblico.
1.2 Conceito Jurdico de Processo
Interessa ao presente estudo compreender o contedo jurdico da expresso
processo, considerando que esse termo no exclusivo da linguagem jurdica.
O processo tradicionalmente descrito como um instrumento autnomo no
campo do Direito, regulando as interaes entre as pessoas que fazem parte da
relao jurdica, visando solucionar os conflitos de interesses. Nessa relao jurdica
participam os sujeitos envolvidos no conflito de interesses e o rgo do Poder
Judicirio competente, proferindo a deciso.
Dentro dessa perspectiva, segundo Egon Bockamann Moreira (2003), que
foram desenvolvidos os estudos iniciais sobre o vocbulo processo, dentro da
cincia do Direito, perdurando at os nossos dias, de um modo geral, a
compreenso de que esse vocbulo sinnimo de processo jurisdicional.
Aponta que nem sempre o processo jurisdicional foi visto como instituto
jurdico autnomo. Somente a partir da segunda metade do sculo XIX que se
desenvolveram os estudos que conferiram status de verdadeira cincia s pesquisas
em tono do fenmeno processual. A partir de ento, foram abandonadas as noes
que limitavam o processo a um mero apndice do direito material, dele se apartando
e se desenvolvendo segundo premissas prprias.
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O processo jurisdicional passou a ser visto como relao jurdica especfica,
que se estabelece entre o autor, o juiz e o ru. Essa relao jurdica caracteriza-se
pelo seu desenvolvimento no tempo, mediante uma sucesso predeterminada de
atos que esto ligados entre si, visando a prtica do ato final que a sentena,
ressaltando que o contedo especfico dessa relao so direitos, nus e deveres
de natureza processual, no existindo uma relao jurdico-processual que esteja
fundamentada de forma autnoma em uma hiptese normativa puramente de direito
material.
Esclarece o sobredito autor que a existncia do processo se justifica pela
impossibilidade de o rgo jurisdicional proferir decises espontneas, atuando
mediante provocao do interessado, porm conferindo sempre outra parte a
possibilidade de apresentar suas razoes, dentro de uma atividade dialtica que
culminar com a promulgao da sentena. Destaca que o objetivo do processo
jurisdicional volta-se para a composio de um conflito de interesse, atravs da
atuao da lei no caso concreto, entretanto, essa noo de processo enfrentou
variaes na cincia do Direito e evoluiu ao atual conceito de instrumentalidade do
processo, cuja viso mais ampla quanto ao fenmeno jurdico-processual. E
acrescenta, citando trechos de Antonio Carlos de Araujo Cintra, Ada Pellegrini
Grinover e Cndido Rangel Dinamarco:
Essa escola v que o processo tal qual toda a atividade jurdica exercida pelo Estado (legislao e jurisdio, consideradas globalmente) visa a um objetivo maior, que a pacificao social. O processo instrumento autnomo a servio da paz social, do qual se vale o Estado para, eliminando os conflitos, devolver sociedade a paz desejada. Assim, o processo no mais visto na condio de acanhado adjetivo do direito material; tampouco realidade demarcada pelos termos civil e penal. Toda atividade do Estado que desenvolva relao jurdica com particulares, desde que no seja pontual, subsume-se ao conceito de processo. A toda evidncia, no se trata de processos idnticos a serem compreendidos e explicados sempre pela mesma lgica. O processo penal, o processo civil, o processo trabalhista e o processo administrativo submetem-se cada qual ao seu prprio regime jurdico. Mas essa constatao no descarta uma compreenso genrica dos princpios comuns (porque insetos) a todas essas disciplinas. (Moreira, 2003, p. 37)
1.3 Processo ou Procedimento Administrativo
A questo em pauta no pacfica entre os doutrinadores na seara do Direito
Administrativo. Interessante notar que nos diferentes ramos do Direito, como Direito
Processual Civil, Direito Processual Penal e no Direito Processual do Trabalho, h
ntida distino entre os institutos do processo e do procedimento.
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Desse modo, torna-se de fundamental importncia apresentar a definio
dessas duas expresses, para que sejam diferenciadas quanto ao seu sentido e
alcance.
Celso Antonio Bandeira de Melo (2009) ressalta que at bem pouco tempo
no existia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo, nem na
rbita da Unio, dos Estados ou dos Municpios, existindo apenas leis esparsas
concernentes a um ou outro procedimento.
No tocante ao emprego das expresses procedimento ou processo
administrativo, comenta que os autores divergem quanto sobre a terminologia e as
primeiras leis editadas no pas sobre o tema apresentam discrdia sobre o termo
mais adequado j na sua prpria ementa. A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A
Lei de So Paulo n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, refere-se tambm ao
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual. A Lei
Complementar do Estado de Sergipe n 33, de 26 de dezembro de 1996, todavia,
institui o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao daquele
Estado.
Afirma esse autor que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo
procedimento, reservando-se a expresso processo para os casos contenciosos,
que demandam um julgamento administrativo, tal como ocorre no processo tributrio
e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.
O referido autor emprega os termos procedimento e processo administrativo
de forma indistinta, considerando que no h uniformidade na doutrina e nem
mesmo na legislao, conforme se destacou acima. Assim conceitua o objeto de
estudo em causa:
Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequncia de atos conectados entre si, isto , armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derrado, em vista do qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que atuoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia relativa. Por conseguinte, cada ato cumpre uma funcao especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia: destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ornados a propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480)
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E logo adiante apresenta justificativas em torno desse emprego indistinto dos
termos, acrescentando seu ponto de vista quanto terminologia adequada em torno
das expresses em pauta:
No o caso de armar-se um cavalo de batalha em torno de rtulos. Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa processo, sendo procedimento a modalidade ritual de cada processo. provvel, ou ao menos muito possvel, que a partir da lei federal, em sintonia com ela, comece a se disseminar no Pas a linguagem processo. Quanto a ns, tendo em vista que no h pacificao sobre este tpico e que em favor de uma milita a tradio (procedimento) e em favor de outra a recente terminologia legal (processo), daqui por diante usaremos indiferentemente uma ou outra. (Mello, 2009, p. 481)
Aponta ainda que, mencionando Carlos Ari Sundfeld, que existe um intervelo
entre a lei e o ato administrativo, pois este no surge como um passe de mgica,
sendo produto de um processo ou procedimento, atravs do qual a exigncia ou a
possibilidade suposta na lei em abstrato passam para o plano de concreo.
Significa dizer que no procedimento ou no processo que se estrutura, se compe e
ao final se estampa a vontade administrativa.
Egon Bockmann Moreira (2003) explica que processo e procedimento
possuem uma clssica diferenciao quanto ao contedo jurdico: enquanto que
processo retrata a relao jurdica especfica, de carter processual em sentido
estrito, procedimento define o desenrolar dos atos e fatos que configuram o comeo,
meio e fim do processo, cuja realidade no significa uma relao jurdica. Tratam-se,
pois, de conceitos jurdicos que apontam para fenmenos diferentes no mundo do
Direito.
Cita dois exemplos da abalizada doutrina de processo civil:
Para Enrico Tullio Liebman procedimento configura o conjunto de atos como as fases de um caminho que se percorrer para chegar ao ato final, no qual se identificam a meta do itinerrio preestabelecido e ao mesmo tempo o resultado de toda a operao; e processo determina a existncia de toda uma srie de posies e de relao recprocas entre os seus sujeitos, as quais so reguladas juridicamente e formam, no seu conjunto, uma relao jurdica, a relao jurdica processual.
Jos Frederico Marques ressalta que: No se confunde processo com procedimento. Este a marcha dos atos do juzo, coordenados sob formas e ritos, para que se atinjam os fins compositivos do processo. J o processo tem um significado diverso, porquanto consubstancia uma relao de direito que se estabelece entre seus sujeitos durante a substanciao do litgio. (Moreira, 2003, p. 39).
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Aponta que se acentua a dissociao normativa e conceitual entre processo e
procedimento. O termo procedimento jamais se prestou para designar uma relao
jurdica, vez que essa funo exercida com exclusividade pela palavra processo,
que designa a existncia de um vnculo entre os sujeitos que esto envolvidos na
relao jurdico-processual.
Transpondo as noes de processo, procedimento e relao processual para
o campo de aplicao do direito administrativo, enfoca dois ngulos distintos da
atividade administrativa do Estado, consistentes na funo administrativa e na
relao administrativa, sendo que esta relao sempre ser desenvolvida em
obedincia aos parmetros daquela funo. Na relao administrativa ocorre a
interao entre os sujeitos da relao jurdica, de um lado o ente pblico e de outro a
pessoa fsica ou jurdica. Essa relao se desenvolve atravs do conjunto da
sequencia de atos inerentes atividade administrativa do Estado, visando alcanar
uma finalidade especfica. Aponta ainda:
Ora, na justa medida em que h relaes administrativas retratadas exatamente por srie de atos que visam a determinado fim, exata a concluso de que essa espcie da realidade jurdica relao administrativa pode ser perfeitamente designada pelo termo processo.
Por outro lado, inequvoco que o termo procedimento no se presta a designar uma relao jurdica. No h no mundo do Direito vnculo intersubjetivo cuja natureza jurdica seja denominada procedimento. A palavra significa, s e to somente, o ritualismo processual: conjunto de praxes, sequncia ou marcha dos atos praticados no curso do processo.
Destaque-se que nessa sequncia de atos h duas espcies de normas a incidir: aquelas que determinam o caminho a ser obedecido (e suas consequncias) e as que estabelecem o contedo dos provimentos a serem concretizados. No direito administrativo h prtica especfica dessas duas hipteses jurdicas. (Moreira, 2003, p. 40).
Ressalta que o ponto de partida para se estabelecer a diferenciao entre
processos judiciais e procedimentos no judiciais tem se estabelecido a partir da
disciplina jurdica em que esto inseridos, ou seja, trata-se do direito processual ou
de outros ramos do direito. Contudo, se a pesquisa se der a partir do fenmeno
processo, considerando a sua prpria natureza jurdica, o intrprete chegar
concluso de que o seu objeto de pesquisa existe em inmeras reas do
conhecimento humano.
A ttulo de ilustrao, destaca que a edio de leis especficas sobre o
processo administrativo, no que tange ao direito administrativo, tambm acentuou a
divergncia semntica.
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A ementa da Lei estadual paulista 10.176, de 30.12.1998, dispe que seu
objeto regular o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica
Estadual. O caput do art. 1 dispe que a lei regula os atos e procedimentos
administrativos, ao passo que o Ttulo IV refere-se aos procedimentos
administrativos.
Ainda nesse sentido, a Lei daquele mesmo Estado, de n 10.294, de
20.04.1999, que dispe sobre a proteo e defesa do usurio do servio pblico do
Estado de So Paulo, elegeu ambos os termos. O Captulo III trata do processo
administrativo em inmeros dispositivos, art. 11 e seguintes, porm o art. 13
menciona os procedimentos administrativos advindos da presente Lei.
No que se refere Lei Federal 9.784, de 1999, elegeu a locuo processo
administrativo. Empregou a expresso procedimento apenas em trs dispositivos,
referindo-se nitidamente a rito, como se constata no art. 23, Pargrafo nico curso
regular do procedimento, art. 34 indicao do procedimento adotado, e art. 47 o
contedo das fases do procedimento.
Como se constata, a controvrsia no foi superada com a edio das leis que
regem a matria. At porque no seria somente a letra da lei apta a definir a
terminologia correta, considerando o regime jurdico adequado.
O autor em estudo analisa o pensamento de trs outros escritores sobre a
divergncia entre processo e procedimento.
a) O pensamento de Carlos Ari Sundfeld
Este autor criou a teorizao acerca das consequncias prticas da unificao
do uso do termo processo a regular a atividade dos Poderes Estatais. Para esse
autor, as diferenas bsicas entre as funes jurisdicional e administrativa influiro
decisivamente na estruturao dos respectivos processos. Tamanhas so as
dessemelhanas entre as atividades, que se torna imprescindvel o apuramento do
uso dos termos tcnicos, dentre eles processo e procedimento.
Com base nesse entendimento, Sundfeld defende o uso puro da locuo
procedimento administrativo, no apenas para designar o rito, mas com funo
semelhante a processo judicial, de modo a designar a somatria de trmites
necessrios ao desenvolvimento da atividade administrativa.
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O afastamento do termo processo decorre do seu uso reiterado na esfera
jurisdicional, com caractersticas prprias e diversas daquelas da funo
administrativa.
Surgem dessas peculiaridades pelo menos trs perigos para o uso comum
das locues: 1) considerando que o termo processo remete funo jursidicional,
poderia ocorrer uma restrio do uso da expresso apenas para os casos em que
parece haver partes e controvrsia, o que certamente favorece a defesa do indivduo
nas hipteses de procedimento disciplinar ou tributrio, mas o deixaria sem defesa
nos demais; 2) a expresso processo administrativo poderia induzir concluso de
que as decises da Administrao Pblica passariam a desfrutar de efeitos
semelhantes quelas do Poder Judicirio, ou ainda, o legislador poderia substituir o
processo judicial pelo administrativo, violando o devido processo legal; e, 3) poderia
ocorrer uma confuso da matria em face dos atos administrativos do prprio Poder
Judicirio.
Desse modo seria conveniente usar de maneira uniforme a expresso
procedimento administrativo, para que o simples falar-se em procedimento invoque
as garantias j consagradas no direito processual, sem permitir que ocorram
transposies indevidas.
Egon Bockamann Moreira argumenta que as razoes e os motivos desse autor
so especiais, conferindo uma soluo terica que se dirige ao amplo prestgio do
Estado Democrtico de Direito, cuja proposta, atravs do critrio semntico, visa
afastar eventuais dvidas do intrprete, que poderiam resultar em gravame indevido
ao particular. Contudo, no considera vlida a fixao do conceito de processo
exclusivamente no objeto de uma disciplina inaugural, considerando que outros
conceitos mais relevantes para o direito administrativo receberam a devida
transposio e adaptao histrica realidade imposta pelo direito pblico, a
exemplo do ato administrativo.
b) O pensamento de Lcia Valle Figueiredo
O seu estudo sob os ngulos semntico e prtico frente ao ordenamento
positivo acentua a diversidade dos princpios jurdicos que incidem sobre os vrios
aspectos da atividade administrativa processual e procedimental do Estado. Indica
para cada especfico conjunto de normas, uma denominao toda prpria.
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Nesse sentido, o uso do termo processo se justificaria quando estivermos
diante de processos disciplinares, sancionatrios ou revisivos em que houver
litigantes ou acusados. No texto constitucional, a referncia a processo
administrativo no art. 5, inc. LV, seria apenas quanto s situaes em que h
controvrsias, em que h sanes, punies disciplinares, portanto situaes de
acusaes em geral ou litigncia.
A palavra procedimento seria aplicada unicamente como requisito essencial
da atividade administrativa normal. Trata-se do caminho a ser percorrido pela
Administrao visando cumprir formalidades sequenciais para chegar ao ato final.
Lcia Valle Figueiredo aponta ainda duas subdivises para o uso desse termo: ora
se referindo ao conjunto de formalidades necessrias para a emanao de atos
administrativos, ora como a sequncia de atos administrativos, cada qual
desencadeando efeitos tpicos, porm todos visando o ato final, dando-lhe suporte
de validade.
Egon Bockmann Moreira adota a classificao proposta pela autora acima
citada, mas com outros fundamentos e desdobramentos. Considera que tal distino
pode ser transposta, pois se trata de diferena de graus dentro de uma mesma
realidade jurdica, e no a configurao de disciplinas jurdicas autnomas.
Porquanto, o conjunto de princpios vinculado exclusivamente ao procedimento est
contido no feixe que caracteriza o processo, isso porque o procedimento essencial
ao processo.
Arremata assinalando que h diversidade parcial de regimes jurdicos, que
impe estudo e classificao diferenciados, porm, porm o ponto de partida no
seria a acusao ou o litgio, mas o vnculo entre os particulares e ou servidores
pblicos e a prpria Administrao.
c) O pensamento de Maral Justen Filho
Esse autor abordou o tema processo versus procedimento a propsito do
processo administrativo fiscal. Assinalou a relevncia do procedimento como
instrumento de controle e limitao do poder e sua relao com os pressupostos
fundamentais do Estado Democrtico de Direito, quais sejam, princpios da
publicidade, objetividade e contraditrio.
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Equiparou os efeitos da procedimentalizao da atividade estatal queles do
princpio da separao dos Poderes do Estado, pelo fato de que ambas as
concepes tm contedo similar, visando impedir o poder absoluto e concentrado.
Esclarece a utilizao dos termos dentro de uma abordagem histrica.
Inicialmente deu-se o uso da expresso processo administrativo; depois
procedimento administrativo; e, enfim, retornou-se locuo processo
administrativo, com base no entendimento de que seria adequada para designar
hipteses de procedimento envolvendo contraposio de interesses, propiciando
oportunidade de participao em regime de contraditrio entre seus titulares. Conclui
no sentido de que essa terceira soluo no resolve o problema a contento.
Maral Justen Filho reputa que o ponto fundamental da questo reside na
natureza triangular da relao jurdica processual, ou seja, o que d identidade ao
processo uma composio totalmente peculiar e sem paralelo em qualquer outro
tipo de vnculo jurdico. O processo vincula trs sujeitos, produzindo situaes
jurdicas subjetivas favorveis e ou desfavorveis.
Nesse vnculo trilateral, o juiz participa do processo, porm no na condio
de parte, mas com autonomia. O juiz imparcial no apenas no sentido de ser
vedada a sua participao, mas tambm na acepo de que no parte. Em
nenhum outro tipo de relao jurdica um dos polos ocupado por sujeito que no
seja parte. Essa imparcialidade regulada por disposies normativas que
asseguram no apenas a iseno ntima do julgador, mas tambm no tocante
ausncia de um vnculo subjetivo entre o julgador e a posio das partes.
Assinala que na atividade administrativa, ao contrrio da jurisdicional, h
identidade de sujeitos ocupando a condio de parte e julgador. Os atos
impugnados e os atos decisrios da controvrsia so praticados pelo mesmo sujeito
de direito ou por sujeitos de direito com situao equivalente. No h nessa relao
um julgador imparcial, no sentido de no ser parte na controvrsia, pois o rgo
julgador no apresenta condies de decidir sem tomar partido.
Por tais razes, argumenta que seria impossvel o uso da locuo processo
administrativo, a no ser que existisse uma estrutura orgnica com competncia
para conduzir a soluo da controvrsia na via administrativa, totalmente
independente dos sujeitos que estivessem em conflito.
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Deduz ainda a necessidade de dissociar as regras (constitucionais e
infraconstitucionais) aplicveis ao processo jurisdicional e ao procedimento
administrativo, em razo de que as regras meramente procedimentais so
plenamente aplicveis segundo abordagem comum, ao passo que as regras acerca
da situao do rgo julgador e das relaes dele com as partes no podem ser
estendidas ao campo do direito administrativo. Conclui que o Estado como
Administrao no desempenha atividade processual, seja qual for o ngulo de
enfoque.
Egon Bockmann Moreira rebate afirmando que as locues relao
processual e processo designam espcies de atividades inerentes Administrao
Pblica, concretizadas sob determinado regime jurdico, necessrias e suficientes
para legitimar a utilizao dos termos. No seriam a natureza triangular do processo
jurisdicional, nem a posio de imparcialidade do Poder Judicirio, aptas a impedir o
seu emprego cientfico.
Acrescenta outras razes: a natureza triangular da relao processual
jurisdicional no permanente, pois h relaes frente ao Poder Judicirio que no
so trilaterais, mas duais, mesmo nmero de partes que o existente na relao
processual de direito administrativo; a trplice relao jurdica no exclusiva do
direito processual, pois h situaes jurdicas de direito privado que possuem
estrutura subjetiva trilateral, a exemplo das estipulaes em favor de terceiro (CC,
art. 436 a 438).
No tocante imparcialidade, aponta que o servidor faz parte do rgo ou
entidade administrativa, mas o exerccio da funo pblica no lhe permite a
parcialidade como fundamento de suas decises, porquanto a imparcialidade
decorre do primado constitucional do Estado Democrtico de Direito e se constitui
dever de todos os agentes pblicos nos atos estatais, sejam administrativos,
legislativos ou jurisdicionais.
Destaca que no processo administrativo, especialmente depois de
promulgada a Lei 9.784/1999, incide a disciplina de impedimentos e suspeies. E
mesmo que no houvesse tais normas, seriam aplicadas por analogia as regras do
Cdigo de Processo Civil e do Cdigo de Processo Penal.
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No seria imaginvel a possibilidade da autoridade administrativa se envolver
em questes nas quais tenha interesse particular, tanto devido sua participao
pretrita, diante da presena de amigos, inimigos ou parentes, quanto a eventual
ganho pessoal, seja financeiro ou prestigioso, pois estaria violando princpios da
Constituio Federal, da legalidade, moralidade, impessoalidade dentre outros.
No tocante ao rgo julgador, assinala que no ser a falta de independncia
que dever impor o uso do termo procedimento. A independncia no faz parte do
contedo da definio de processo, mas da definio de rgo do Poder Judicirio
(tribunais e juzes singulares). Desse modo, considerando que o termo processo no
de uso exclusivo do Poder Judicirio e que os rgos administrativos devem ser
autnomos, com liberdade para analisar fatos e direito de acordo com a legislao, a
questo estaria assim transposta.
Relembra que em vrios pases europeus existem tribunais administrativos,
que fazem parte da Administrao Pblica e julgam o contencioso administrativo, e
nem por isso pode se afirmar que a atividade l desenvolvida parcial e
dependente, ou ainda, que meramente procedimental, e no processual.
Egon Bockmann Moreira indica o emprego da locuo Processo
Administrativo, no procedimento. Afirma que o processo relao jurdica
dinmica, coordenada por normas que estabelecem vnculo de segundo grau entre
os sujeitos que dele participam.
Na relao processual os direitos e deveres das pessoas participantes so de
direito pblico, qualquer que seja a natureza jurdica das partes e dos interesses em
jogo. Um dos sujeitos exerce o poder-dever, oriundo de mandamentos normativos,
seja membro do Poder Judicirio ou da Administrao Pblica. E assim arremata:
Talvez a mais avanada soluo seja a defendida por Bacellar Filho, para quem a tese defensvel vai alm das linhas tradicionalmente enunciadas pela doutrina a respeito do procedimento e do processo. Com efeito, nem o procedimento sinnimo de funo administrativa, nem o processo, de funo jurisdicional. O momento de ampliao dos limites de cada uma das disciplinas, respeitando-se suas peculiaridades, mas transpondo-se o acordo tcito em torno das ideias de processo e procedimento, que resultou no desmembramento artificial de tais fenmenos jurdicos. (Moreira, 2003, p. 58)
1.4 Conceito de Processo Administrativo
Existe ainda no mundo jurdico certa dificuldade quanto ao entendimento
acerca do conceito de processo administrativo.
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Como vimos anteriormente, a doutrina no admitiu durante muito tempo o
conceito de processo no mbito da Administrao Pblica. Entendia-se que esse
termo somente se referia atividade jurisdicional, todavia, paralelamente a tal
concepo, sempre esteve presente a ideia da existncia do chamado processo
administrativo, que no se confunde com o processo judicial.
Desse modo, a partir do momento em que se admite a existncia da
processualstica em sentido amplo, ou seja, extensiva a todos os poderes do estado,
surge a necessidade de abordar com mais profundidade a questo da terminologia,
objeto de controvrsias entre os doutrinadores, visando identificar qual o termo
mais adequado, se processo ou procedimento administrativo.
Feito isso, passemos ao conceito de processo administrativo. Gasparini
(2012) conceitua em sentido amplo como sendo o conjunto das medidas jurdicas e
materiais, praticadas em ordem de cronologia, necessrias para o registro dos atos
da Administrao Pblica. Servem tambm ao controle do comportamento dos
administrados e dos seus servidores, compatibilizando o interesse pblico com o
privado, outorgando direito ou resolvendo controvrsias administrativas.
Para Mello (2009), procedimento ou processo administrativo um dos mais
importantes instrumentos de garantia dos administrados perante as prerrogativas
pblicas, apesar de que tem despertado pouca ateno dos doutrinadores.
Menciona que at bem pouco tempo no existia uma lei geral sobre processo ou
procedimento administrativo, seja na esfera da Unio, dos Estados ou Municpios.
Existiam apenas algumas normas esparsas que tratavam de um ou outro
procedimento. Nesse sentido, faz breve remisso s primeiras normas sobre Direito
Processual Administrativo no Brasil, apresentando o seguinte conceito:
Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequencia de atos conectados entre si, isto , armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derradeiro, em vista do qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que autoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia relativa.
Por conseguinte, cada ato cumpre uma funo especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia: destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ordenados a propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480).
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Prossegue, acerca da terminologia adequada, ressaltando que os autores e
at mesmo as leis so divergentes quando se referem a processo ou procedimento.
Essa ltima a nomenclatura mais comum em Direito Administrativo, pois a
expresso processo tem sido reservada para os casos contenciosos, que so
solucionados por meio de um julgamento administrativo, tal como ocorre nos
processo tributrio e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.
Entende que a terminologia mais adequada para designar o objeto em estudo
processo, ao passo que procedimento a modalidade ritual de cada processo.
Entretanto, como no existe uma pacificao sobre essa terminologia, mormente em
face da tradio em torno da palavra procedimento, usa de forma indiferentemente
uma ou outra expresso, aplicando assim processo e procedimento com sentido
semelhante. Apesar dessa hesitao, ressalta a utilidade e a instrumentalidade do
processo, como mecanismo que oferece a possibilidade de se extrair da abstrao
da lei a vontade que ser realizada no plano concreto:
Entre a lei e o ato administrativo existe um intervalo, pois o ato no surge com um passe de mgica. Ele o produto de um processo ou procedimento atravs do qual a possibilidade ou a exigncia supostas na lei em abstrato passa para o plano da concreo. No procedimento ou processo se estrutura, se compe, se canaliza e a final se estampa a vontade administrativa. Evidentemente, existe sempre um modus operandi para chegar-se a um ato administrativo final. (MELLO, 2009, p. 481)
Noutros ramos do Direito, tal como o Direito Processual Civil e o Direito
Processual Penal existe uma clara distino entre os institutos do processo e do
procedimento: aquele assegura o exerccio da jurisdio e se trata do conjunto de
atos ordenados consecuo de uma finalidade, e esse, o meio pelo qual
processo ganha movimento e se realiza. H firme doutrina no sentido de demonstrar
essa distino:
O procedimento , nesse quadro, apenas o meio extrnseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; a manifestao extrnseca deste, a sua realidade fenomenolgica perceptvel. A noo de processo essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de exerccio do poder (no caso, jurisdicional). A noo de procedimento puramente formal, no passando da coordenao de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) o meio pelo qual a lei estampa os atos e frmulas da ordem legal do processo. (Cintra, Grinover e Dinamarco, 2006, p. 297)
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De qualquer forma, Mello (2009) esclarece que o reconhecimento de que
sempre haver um comeo, meio e fim, necessrios para as manifestaes estatais,
conduziu autores de grande qualificao intelectual a reconhecerem que processo e
procedimento no so patrimnio exclusivo da funo jurisdicional, existindo
tambm nas funes legislativa e administrativa, o que permite falar atualmente
acerca de um Direito Processual Administrativo.
Citando Merkel, ilustra que esse notvel mestre, j em 1927, demonstrava
com que o processo no fenmeno especfico da funo jurisdicional, mas ocorre
na presena, bem como da sentena e tambm do ato administrativo. Dessa forma,
esclarece que, tal como acontece na esfera judicial, para ser produzido o ato prprio
de cada funo no se requer apenas consonncia substancial com a norma, mas
tambm com os meios de produzi-la. Assim, no Estado de Direito os cidados tm a
garantia de que o Poder Pblico estar empenhado na busca dos fins estabelecidos
em lei, como tambm de que esses fins somente podero ser perseguidos pelos
modos previamente estabelecidos para isso. Reala que a cada finalidade
administrativa correspondem medidas prprias, admitidas previamente pela lei e que
devem ser alcanadas por uma via tambm previamente estabelecida.
em decorrncia do carter funcional administrativo que a Administrao deve buscar as finalidades legais atravs de um itinerrio, de uma ordem sequencial de atos, isto , de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a concluso final administrativa, isto , o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrncia deste resultado. (Mello, 2009, p. 484)
Salienta que, segundo eminentes mestres, essa sucesso de atos tendentes
a uma finalidade um processo e que h formas especficas de realiz-lo, que se
apresentam como aspectos externos ao processo, os quais se constituem os
procedimentos. Afirma que muitos sustentam com razo que o chamado
procedimento administrativo melhor se denominaria processo, por ser essa
realmente a sua natureza.
Na concepo de Di Pietro (2007), a expresso processo administrativo
utilizada com diferentes sentidos. Dentre eles, de forma mais ampla, designa o
conjunto dos atos coordenados para a soluo de controvrsia no mbito
administrativo, entretanto, como nem todo processo administrativo envolve uma
controvrsia, possui um sentido mais amplo ainda para abranger a srie de atos
preparatrios de uma deciso final da Administrao.
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E a respeito da distino entre processo e procedimento afirma que essas
expresses no se confundem entre si:
O primeiro (processo) existe sempre como instrumento indispensvel para o exerccio de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz, operaes materiais ou atos jurdicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma deciso, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final sempre precedido de uma srie de atos materiais ou jurdicos, consistentes em estudos, pareceres, informaes, laudos, audincias, enfim, tudo o que for necessrio para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administrao. O procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (Di Pietro, 2007, p. 623)
A citada autora preleciona ainda que nem sempre a lei estabelece o
procedimento a ser observado pela Administrao. Nessa hiptese escolhe
livremente a forma de atingir os seus objetivos, contudo h casos em que a lei
estabelece uma sucesso de atos preparatrios que devem obrigatoriamente
preceder a prtica do ato final, hiptese em que existe o procedimento e deve ser
observado para no gerar a ilegalidade do ato da Administrao, impondo-se maior
rigor quando envolvem o interesse pblico e os direitos de administrados, como
acontece na licitao, nos concursos pblicos e nos processos disciplinares.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2009) conceitua procedimento administrativo
como sendo a sequncia de atividades da Administrao, interligadas entre si, que
visam alcanar determinado efeito final previsto em lei. Cuida-se de atividade
contnua, em que os atos e operaes se colocam em ordenada sucesso com a
proposta de chegar a um fim predeterminado, sendo que no curso do procedimento,
vrias atividades so realizadas, inclusive a prtica de alguns atos administrativos
intermedirios.
No tocante ao processo administrativo, afirma que nele se consuma a
formalizao do procedimento, pelo fato deste ser constitudo pela prtica de vrios
atos e atividades, no apenas da administrao pbica como tambm de
administrados e terceiros. Desse modo, o processo administrativo indicativo das
relaes jurdicas entre os participantes do procedimento, possuindo verdadeira
natureza teleolgica e valendo como instrumento para alcanar o objetivo final da
Administrao.
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II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO
2.1 O Contencioso Administrativo na Frana
O chamado contencioso administrativo possui como seu maior expoente de
desenvolvimento a Frana. Abordando-o em breves notas, tem-se que as suas
origens remontam ao absolutismo francs, atribuindo-se a Henrique III a criao do
Conselho de Estado em 1578. As suas bases modernas surgiram com o advento da
Revoluo Francesa e com a Declarao dos Direitos Homem e do Cidado, ambas
ocorridas em 1789, quando o contencioso administrativo passou a ter os moldes em
que at hoje podem ser percebidos 1.
O sistema do contencioso administrativo francs passou por duas grandes
reformas. Foram motivadas pelo crescimento das atividades estatais, em
decorrncia do acesso Justia, a partir do teor das decises do Conselho de
Estado que ampliaram significativamente o seu mbito de atuao e de injuno nas
decises e atividades do Estado.
A primeira reforma ocorreu em 1953, quando foram criados os Tribunais
Administrativos, para desafogar o volume de demandas junto ao Conselho de
Estado. Esses Tribunais so rgos jurisdicionais de primeira instncia e possuem
competncia para julgar todos os litgios em que a administrao figura como parte,
salvo raras excees.
A segunda reforma ocorreu em 1987, quando foram criadas as Cortes
Administrativas de Apelao. Essas Cortes assumiram grande parte da competncia
do Conselho de Estado, passando a processar e julgar a maior parte dos recursos
oriundos dos Tribunais Administrativos.
O Conselho de Estado permaneceu como rgo mximo da Jurisdio
Administrativa, alm de manter a funo consultiva que possui desde sua criao.
Essa conformao do sistema de contencioso administrativo francs perdura at a
atualidade.
1 Histria, organizao e casos paradigmticos no Direito Administrativo Francs disponvel em: < http://www.conseil-etat.fr > Acesso em: 15 dez. 2013.
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O Contencioso Administrativo francs decorre do modelo de jurisdio dual.
Diferentemente, o Brasil adotou o sistema de jurisdio nica desde 1891,
consolidado pela Constituicao Federal de 1988, art. 5, inc. XXXV, no qual todos os
litgios so resolvidos pelo Poder Judicirio, inclusive as causas que envolvem os
atos da Administrao Pblica. Como preleciona Hely Lopes Meirelles: O sistema
judicirio ou de jurisdio nica, tambm conhecido como sistema ingls e,
modernamente, denominado sistema de controle judicial, aquele em que todos os
litgios - de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados - so
resolvidos judicialmente pela Justia Comum, ou seja, pelos juzes e tribunais do
Poder Judicirio.
A Frana optou pela tripartio total dos poderes, admitindo a criao de trs
funes, sem o monoplio da funo jurisdicional pelo Poder Judicirio. O controle
dos atos da administrao seria realizado mediante a criao de jurisdio prpria,
com atribuies para julgar a legalidade dos atos administrativos.
Nesse sentido, a Assemblia Constituinte de 1790 inseriu na Constituio de
1791 o conceito de Direito Administrativo na Frana: "As funes judiciais so e
permanecero separadas das funes administrativas. Os juizes no podero, sob
pena de prevaricao, interferir, de qualquer maneira que seja nas operaes dos
rgos administrativos nem chamar a sua presena os administradores, em razo
de suas funes".
Surgiu ento o que foi denominado ministro-juiz. Os atos executivos eram
revisados ou julgados pelos prprios agentes pblicos que os praticaram ou por
seus superiores, aos quais incumbiam a deciso final sobre a legalidade ou no das
determinaes.
Desde ento, a Administrao Pblica francesa somente se subordina
jurisdio especial do contencioso administrativo, a partir da autoridade do Conselho
de Estado. Cuida-se do rgo mximo da jurisdio especial, com competncia
jurisdicional plena em matria administrativa, exercendo tambm a funo
consultiva, alm das suas atribuies administrativas.
Os tribunais administrativos esto sujeitos ao controle direto ou indireto desse
Conselho de Estado, que opera como juzo de apelao, cassao ou ainda,
excepcionalmente, como juzo originrio de certas contendas administrativas.
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Existe exceo ao cabimento da jurisdio administrativa para julgar questes
do contencioso administrativo. Exemplo disso so os litgios decorrentes de
atividades pblicas realizadas em carter privado, bem como as questes de
represso penal e os litgios referentes propriedade privada.
Esto previstos quatro recursos, que podem ser interpostos ao Conselho de
Estado Francs:
1) Contencioso de plena jurisdio, de mrito ou de indenizao, por meio do
qual se requer o restabelecimento de direitos atingidos pela Administrao;
2) Contencioso de anulao, que visa tornar invlido ato administrativo ilegal,
contrrio prpria lei, moral ou por desvio de finalidade, denominado tambm
recurso por excesso de poder;
3) Contencioso de interpretao, cuja finalidade obter a declarao sobre o
sentido do ato e seus efeitos quanto ao postulante; e,
4) Contencioso de represso, que tem por finalidade condenar pena
administrativa legalmente prevista os casos como infraes de trnsito ou de
atentado ao domnio pblico.
A instituio do contencioso administrativo, portanto, foi de fundamental
importncia para o desenvolvimento do Direito Administrativo. A jurisprudncia
precisa e coerente produzida pelo Conselho de Estado foi preponderante para o
desenvolvimento dos conceitos e estrutura do Direito Administrativo, delimitando por
exemplo as bases do princpio da legalidade como limite para a atuao dos agentes
pblicos.
O sistema do contencioso francs foi aplicado, com as devidas adaptaes,
em pases como a Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e Polnia.
2.2 Processo Administrativo em Portugal
O modelo adotado por Portugal para o Contencioso Administrativo quase
que na sua integralidade o sistema de jurisdio administrativa francesa. Isso
ocorreu com vrios pases europeus, diante do sucesso e desenvolvimento
jurisprudencial francs.
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Tratando-se de atualidades, colhe-se que em Portugal foi institudo o Cdigo
do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n 442, de 15 de
novembro de 19912, que revogou os instrumentos anteriores que tratavam da
matria, a saber, o Decreto-Lei n 13.458, de 12 de abril de 1927, e o Decreto-Lei n
370, de 6 de outubro de 1983. Esse Cdigo passou por uma reviso aps quatro
anos de vigncia, atravs do Decreto-Lei n 6, de 31 de janeiro de 19963.
A exposio de motivos apresenta os objetivos do aludido Cdigo e as
justificativas em torno de aspectos relevantes da sua elaborao. Dentre outras,
destacamos a seguinte justificativa, pertinente ao Direito comparado:
2. Na elaborao deste Cdigo tiveram-se em conta os ensinamentos do direito comparado e a larga experincia que j se pode colher da aplicao de leis de procedimento administrativo em pases com sistemas poltico-administrativos to diferentes como a ustria, os Estados Unidos da Amrica, a Espanha, a Iugoslvia e a Polnia, para apenas citar alguns dos mais importantes osb este ponto de vista. Particular ateno mereceu a Lei do Procedimento Administrativo da Repblica Federal da Alemanha, publicada em 1976, e a riqussima elaborao doutrinal a que deu lugar.
O Cdigo apresenta as definies de procedimento administrativo e de
processo administrativo. Eis a ntegra do art. 1 com as definies:
1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo.
2 Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.
O mbito de aplicao das disposies desse Cdigo est definido no seu
segundo artigo. Dispe que suas normas se aplicam a todos os rgos da
Administrao Pblica que no desempenho das atividades administrativas de gesto
pblica estabeleam relaes com os particulares. Aplicam-se tambm aos atos
administrativos praticados pelos rgos do Estado, que embora no integrando a
Administrao Pblica desenvolvam funes materialmente administrativas.
2 Disponvel em: < http://dre.pt/pdf1s/1991/11/263A00/58525871.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.
3 Disponvel em : < http://dre.pt/pdf1s/1996/01/026A00/01680195.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.
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Na organizao poltico-administrativa do Estado Portugus foi institudo o
Contencioso Administrativo. Visando concretizar o direito fundamental de acesso a
essa instncia administrativa, criou-se naquele pas o Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n 15, de 22 de fevereiro de 20024,
alterado pela Lei n 4-A, de 19 de fevereiro de 2003. Dentre as suas Disposies
Fundamentais, o aludido Cdigo estabelece no art. 1 a forma de se aplicar o Direito,
nestes termos: O processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei,
pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo
disposto na lei de processo civil, com as necessrias adaptaes.
Interessante analisar, ainda que sucintamente, quais so os poderes desses
Tribunais Administrativos, pois auxilia na compreenso quanto sua forma de
atuao no Contencioso Administrativo. O art. 3 do Cdigo em pauta elenca as
seguintes competncias desses Tribunais: 1) Apreciar quanto ao cumprimento pela
Administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam; 2) fixar prazo para o
cumprimento dos deveres da Administrao e aplicar sanes pecunirias
compulsrias; e, 3) assegurar a execuo das suas sentenas, inclusive proferidas
contra a Administrao, seja prolatando sentena que produza os efeitos que o ato
administrativo devia produzir, nos casos em que a prtica do ato e o seu contedo
sejam estritamente vinculados, seja providenciando a concretizao material do
comando normativo da sentena.
A propsito de os Tribunais Administrativos executarem suas sentenas
contra a Administrao Pblica, Antonio Cndido Oliveira (in Temas e Problemas de
Processo Administrativo) suscita a questo que se segue, pertinente forma de
organizao judiciria administrativa existente naquele pas:
Esta foi - e tem sido - uma questo difcil de resolver e tem, ainda hoje, a sua pedra de toque na execuo das sentenas dos tribunais administrativos. Repare-se que se for necessrio impor a fora para fazer valer uma deciso judicial contra a Administrao preciso utilizar os meios da Administrao (e esta que possui a fora) contra ela prpria. Convenhamos que no fcil. Pelo contrario, este uso da fora j se torna mais simples quando a deciso judicial resolve um conflito entre particulares, pois a Administrao est de fora.
Como se percebe por meio dessa breve abordagem, h dois sistemas de
codificao. Um voltado para a Administrao Pblica propriamente dita e outro
pertinente ao Contencioso nos Tribunais Administrativos.
4 Disponvel em: < http://www.dre.pt/pdf1s/2002/02/045A00/14221457.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.
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III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO
O presente captulo tem por escopo analisar o surgimento dos principais
instrumentos normativos, que concorreram para a formao do arcabouo
processual administrativo no Brasil.
3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil
Antes, porm, importa reconhecer que o surgimento da processualstica
administrativa pressupe a existncia do prprio direito administrativo.
No Brasil, o direito administrativo comeou a se fundir ainda na poca do
Imprio, quando ocorreu a diviso de funes entre o Poder Legislativo, o Poder
Judicirio, o Poder Executivo e o Poder Moderador, sendo que esses dois ltimos
estavam concentrados na pessoa do Imperador. Naquela poca existia uma
administrao pblica organizada, entretanto regida basicamente pelas regras do
direito privado, que o Conselho de Estado se limitava a aplicar nas relaes entre a
administrao e os particulares.
Ainda no perodo Imperial, criou-se a cadeira de direito administrativo nos
cursos jurdicos, que foi instalada, em 1856, na Faculdade de Direito de So Paulo,
regida por Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona. A partir de ento, com o
trabalho de diversos doutrinadores, comea a se desenvolver o direito administrativo
brasileiro.
No perodo Republicano foi suprimido o Poder Moderador e a jurisdio
administrativa, que fora atribuda ao Conselho de Estado. Essa mudana contribuiu
para afastar o direito administrativo dos moldes do direito privado.
A Constituio Federal de 1934 promoveu a extenso das atividades do
Estado nas reas social e econmica. Essa ampliao provocou diversas evolues
no direito administrativo, instituindo-se, inclusive, um Tribunal de Direito
Administrativo na esfera federal. O Estado deixou a posio de guardio da ordem
pblica e passou a atuar nas reas da sade, higiene, educao, economia,
assistncia e previdncia social.
A mquina estatal cresceu, na medida em que foram institudas novas
pessoas jurdicas pblicas, incumbidas de executar os servios pblicos,
aumentando tambm os quadros funcionais pblicos, necessrios ao atendimento
das demandas assumidas pelo Estado.
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Desse modo, o processo gradativo de expanso da atuao do Poder
Pblico foi decisivo para a ampliao e estruturao do direito administrativo.
Porquanto, foram editadas sucessivas normas regulando as atividades em cada
rea de atuao, dando ensejo aos estudos e obras lanadas pelos mais variados
doutrinadores.
No tocante a surgimento do direito processual administrativo, os
doutrinadores so unnimes em afirmar que at bem pouco tempo no havia uma lei
geral sobre processo ou procedimento administrativo no Brasil. Existiam apenas
normas esparsas concernentes a um ou outro procedimento administrativo.
Essa lacuna tratada por autores como crise do processo administrativo. Nas
palavras de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, por exemplo, quase um
escndalo que date de 1999 a primeira lei federal geral de processo administrativo!.
Apontam que esse panorama inaceitvel do ponto de vista legal e doutrinrio, pois
o texto constitucional brasileiro tem consagrado como garantias individuais
fundamentais o direito de petio e o direito de representao, os quais devem ser
exercitados pela via do processo administrativo.
Acrescentam que a inexistncia de disciplina normativa do processo
administrativo representou expressivo reforo da autocracia burocrtica diante dos
reclamos da sociedade. Isso explica o fato de que os autores apresentem
numerosas explicaes para o exame do ato administrativo, pouco se aplicando no
estudo do processo administrativo, o que vem ocorrendo apenas recentemente,
muito embora desde 1988 o processo administrativo tenha recebido reconhecimento
no texto Constitucional. Elencam um conjunto de situaes como consequncia
dessa realidade do nosso direito administrativo:
A consequncia dessa idiossincrasia do direito administrativo brasileiro por todos conhecida: a Administrao sempre se considerou senhora e dona do processo administrativo, decidindo, a seu talante, quando e como instaur-lo, seu iter, a dimenso da atividade dos administradores em seu bojo, sua publicidade ou reserva etc. Da tambm algumas patologias que os advogados brasileiros por vezes enfrentam, tais como: (a) resistncia da Administrao em conceder vista de autos de processo administrativo, apesar da existncia de expressas determinaes legais a respeito; (b) frequncia com que as reparties simplesmente se recusam ao recebimento de peties, obrigando o interessado a recorrer ao Judicirio, com invocao de garantias constitucionais (invariavelmente o Judicirio repele a recusa, conectando o tema ao direito constitucional de petio CF, art. 5, XXXIV, a). (2012, p. 23)
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A par disso ressaltam que somente se pode pensar na efetiva realizao do
princpio democrtico quando se d ao administrado a oportunidade de participar da
formao da vontade administrativa. Para tanto, deve ser assegurado ao cidado o
direito de postular junto Administrao, com as mesmas garantias que so
deferidas no processo jurisdicional, incluindo o direito ao contraditrio, de produzir
provas, de apresentar recurso e ter conhecimento dos atos administrativos por meio
da publicidade. Enfim, a possibilidade de participao democrtica no processo
administrativo representa uma posio contrria ao autoritarismo da administrao.
3.2 Lei Geral de Processo Administrativo no Brasil
No tocante s normas sobre processo administrativo, constata-se que a lei
pioneira no pas foi a Lei Complementar do Estado de Sergipe, n 33, de 26 de
dezembro de 1996. Editada, portanto, h menos de duas dcadas, cujo diploma
legal instituiu o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao Pblica
do Estado de Sergipe, ressaltando que participaram ativamente na elaborao do
anteprojeto os juristas Carlos Ayres de Brito 5 e Srgio Monte Alegre.
Aps dois anos, foi editada no Estado de So Paulo a Lei n 10.177, de 30
de dezembro de 1998, que regulou o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Estadual. A elaborao do anteprojeto contou com o
importante trabalho do professor Carlos Ari Sundfeld.
A despeito da existncia dessas duas leis estaduais, as normas de direito
processual administrativo somente passaram a ser concretizadas em mbito
nacional com a edio da lei que estabeleceu normas gerais de processo
administrativo na Administrao Pblica Federal. Essa iniciativa foi um passo
importante para o efetivo exerccio da cidadania por parte dos administrados.
Destarte, visando estabelecer regras jurdicas claras para o processo
administrativo, foi nomeada pelo Ministro da Justia uma comisso de juristas para
elaborar o anteprojeto regulador do processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal.
5 Carlos Ayres Brito foi ministro do Supremo Tribunal Federal e atualmente est aposentado.
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A comisso foi coordenada pelo Professor Caio Tcito e composta pelas
Professoras Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella di Pietro e pelos Professores
Inocncio Mrtires Coelho, Diogo de Figueredo Moreira Neto, Almiro do Couto e
Silva, Jos Carlos Barbosa Moreira. O ato normativo expedido para a composio
dessa comisso foi a Portaria do Ministrio da Justia n 1404, de 17 de outubro de
1995.
A aludida comisso foi posteriormente ampliada, por ao conjunta dos
Ministros da Administrao e Reforma do Estado e da Justia, tendo em vista a
importncia estratgica da regulao do processo administrativo federal para o
Plano Diretor de Reforma do Estado, pois no campo dos recursos humanos uma boa
parte das medidas propostas necessitava de segurana jurdica. Passaram a
integrar a comisso os professores Adilson Abreu Dallari, Jos Joaquim Calmon de
Passos, Paulo Eduardo Garrido Modesto e a Professora Carmen Lcia Antunes
Rocha.
Essa ampliao dos integrantes da aludida comisso se deu mediante a
Portaria Conjunta do Ministrio da Justia e do Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado de n 47, datada de 31 de janeiro de 1996.
O projeto de lei converteu-se, por fim, na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de
1999 6, lei federal do processo administrativo, que estabeleceu normas sobre
processo administrativo no mbito da administrao pblica federal. O seu primeiro
artigo especifica que Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo
administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em
especial, proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos
fins da Administrao.
Importante destacar que na Lei 9.784, de 1999, no ficou estabelecido
nenhum procedimento a ser rigorosamente observado nos processos administrativos
em geral. Entretanto, esse diploma legal estabeleceu normas pertinentes
instaurao, instruo e deciso, especificando regras a serem observadas nas
fases do processo administrativo.
6 Lei n. 9.784 foi publicada no Dirio Oficial da Unio de 1 de fevereiro de 1999 e retificada no
Dirio Oficial da Unio de 11 de maro de 1999.
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O campo de aplicao dessa lei federal se restringiu administrao pblica
federal. Porquanto, um diploma legal produzido pelo Poder Legislativo da Unio no
poderia extrapolar os limites na regulao do processo administrativo, para atingir
tambm a Administrao Pblica dos Estados ou dos Municpios, em face da
autonomia constitucional garantida a esses entes federativos.
No obstante essa limitao, a lei federal em apreo passou a influenciar as
legislaes estaduais ou municipais. de se notar que esses entes pblicos, por
meio de suas Casas Legislativas, podem reproduzir e at aperfeioar boa parte dos
preceitos da lei geral de processo administrativo.
3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo
tradicional nas constituies brasileiras a previso de garantias processuais
judiciais mais vinculadas de forma explcita e categrica ao processo penal. No se
v nas constituies, mormente nas mais antigas, garantias processuais
relacionadas ao processo administrativo.
A Constituio Federal de 1967, no art. 153, 15, conferiu aos acusados o
direito de defesa: 15 - A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os
recursos a ela Inerentes. No haver foro privilegiado nem Tribunais de exceo.
Esse dispositivo deu ensejo para que a jurisprudncia dos nossos tribunais
estendesse algumas garantias para o mbito do processo administrativo,
especialmente no que concerne ao processo disciplinar. Exemplo disso a
pacificao do entendimento de que nulo o ato disciplinar que tenha tomado por
base procedimento de apurao disciplinar que no tenha dado oportunidade de
defesa ao servidor que foi punido.
A Constituio Federal de 1988 inovou de forma significativa no campo do
processo administrativo ao mencionar expressamente o processo administrativo.
Alm das garantias quanto aos processos judiciais, assegurou tambm direito
fundamental pertinente ao processo administrativo, tal como preconizado no art. 5,
incisos LIV e LV: LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal; - LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes.
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A Constituio dispe ainda no art. 41, 1, inciso II, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, que o servidor pblico estvel s
perder o cargo mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada
ampla defesa.
Essas garantias representam, sem dvida, avano importante no sentido de
firmar as bases Constitucionais do processo administrativo. Porquanto, as Cartas
anteriores no faziam meno expressa ao processo administrativo. De certo modo
no reconheciam as garantias processuais administrativas de forma ampla,
vinculadas aos direitos fundamentais, da mesma forma como se reconhecia no
mbito do processo judicial.
Nesse sentido, assim preleciona Odete Medauar:
Algumas garantias inerentes ao esquema processual, a prevalecer, portanto, tambm no exerccio de funes administrativas, eram extradas, pela doutrina e jurisprudncia, por analogia ou interpretao extensiva, de garantias fixadas para o processo penal. Por vezes se fundamentavam garantias do processo administrativo no carter taxativo do rol de direitos fundamentais, o que permitia, ento, desdobramentos retirados do sistema constitucional e seus princpios. (Medauar, 2008, p. 85)
3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional
Foram promovidas pesquisas atravs dos stios eletrnicos do Senado
Federal e da Cmara dos Deputados, visando identificar as proposies legislativas
referentes ao processo administrativo. Dentre as principais proposies, destacam-
se as seguintes.
3.4.1 Projetos em Tramitao no Senado Federal 7
1) PLS PROJETO DE LEI DO SENADO, N 164 DE 2013. Data de
apresentao: 08/05/2013. Visa alterar a Lei n 9.656, de 3 de junho de 1998, que
dispe sobre os planos e seguros privados de assistncia sade, para fixar prazo
mximo para a deciso em processos administrativos iniciados por beneficirios de
planos de sade. Prope que a deciso administrativa seja proferida
obrigatoriamente no prazo mximo de cento e oitenta dias, a contar do protocolo de
abertura, podendo tal prazo ser prorrogado no mximo por igual perodo mediante
justificativa.
7 Disponvel em: < http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/ > Acesso em: 18 dez. 2013.
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2) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 222 de 2013 -
Complementar. Data de apresentao: 06/06/2013. Prope normas gerais sobre o
processo administrativo fiscal no mbito das administraes tributrias da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a fim de assegurar aos litigantes em
processo administrativo fiscal o devido processo legal, o contraditrio e ampla
defesa. Prope ainda que no contencioso administrativo fiscal so assegurados aos
litigantes os seguintes meios de defesa e recursos: I impugnao; II embargos
de declarao; III recurso voluntrio; IV recurso de ofcio; V recurso especial; e
VI pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.
3) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 372 de 2013. Data de
apresentao: 16/09/2013. Acrescenta art. 9-A na Lei n 9.296, de 24 de julho de
1996, e pargrafo nico na Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, visando
possibilitar a utilizao em processo administrativo disciplinar de prova obtida em
interceptao telefnica, autorizada em investigao criminal ou processo penal.
4) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 399 de 2013. Data de
apresentao: 01/10/2013. Acrescenta art. 60-A Lei n 8.078, de 11 de setembro
de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), para estipular prazo para a concluso
de procedimento administrativo destinado a apurar infraes das normas de defesa
do consumidor. Prope que o procedimento administrativo seja concludo no prazo
mximo de um ano, a contar da data da sua instaurao.
5) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 447 de 2013. Data de
apresentao: 30/10/2013. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a fim de
excluir a possibilidade de exigncia de depsito prvio para a interposio de
recurso administrativo. Visa dar nova redao ao 2 do art. 56 da Lei Geral de
Processo Administrativo, nestes termos: 2 A interposio de recurso
administrativo independe de cauo.
6) PLC - PROJETO DE LEI DA CMARA, N 104. Data de
apresentao: 07/11/2013. Dispe sobre o exerccio do direito ampla defesa e ao
contraditrio pelo consumidor nos processos administrativos de contestao dos
valores de faturamento apresentados pelos prestadores de servios pblicos.
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3.4.2 Projetos em Tramitao no Senado Federal 8
1) PL PROJETO DE LEI 945/2011. Data de apresentao: 6/4/2011.
Acrescenta disposies Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o
processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, para dispor
sobre a informatizao do processo administrativo.
2) PL PROJETO DE LEI 1.038/2011. Data de apresentao:
13/4/2011. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo
administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Impe a instaurao
imediata de processo administrativo disciplinar contra autoridade que retardar o
andamento do processo, ressalvando a declarao formal do titular do rgo ou da
autoridade com delegao especfica para esse fim.
3) PL PROJETO DE LEI 1.367/2011. Data de apresentao:
17/8/2011. Altera o artigo 54, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 - Lei Geral do
Processo Administrativo, para determina que o direito da Administrao de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios
decaia em 10 (dez) anos.
4) PEC PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO 86/2011. Data
de apresentao: 21/9/2011. Veda a concesso de aposentadoria compulsria
proporcional como pena disciplinar, a juzes cuja conduta for considerada, em
processo administrativo, civil ou criminal negligente no cumprimento dos deveres do
cargo, incompatvel com a dignidade, a honra e o decoro das funes ou cujo
proceder funcional seja incompatvel com o bom desempenho das atividades do
Poder Judicirio.
5) PL PROJETO DE LEI 4.585/2012. Data de apresentao:
18/10/2012. Altera o Caput do art. 2 e acrescenta o inciso V ao art. 3 da Lei n
9.784, de 29 de Janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal. Prope que seja includo como princpio da
Administrao Pblica o duplo de grau de jurisdio e estabelece o direito do
administrado de interpor recurso administrativo que no poder ser condicionado a
qualquer depsito prvio de ordem financeira ou patrimonial.
8 Disponvel em: < http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp > Acesso em: 16 dez. 2013.
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IV ESTRUTURA JURDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Egon Bockman Moreira sustenta a existncia da realidade processo
administrativo, estabelecida no apenas como resultante da Lei n 9.784/1999, mas
tambm dos princpios constitucionais positivos que lhe do conformao jurdica
prpria.
O processo administrativo est inserido no direito positivo administrativo,
porm instrudo e definido por um regime jurdico peculiar, que diferente dos
demais institutos da disciplina de direito administrativo, o que d ao processo
administrativo uma estrutura cientfica prpria e autoriza o seu estudo parte de
outros segmentos deste ramo jurdico.
Ressalta que essa realidade existe de pleno direito e de forma autnoma
mesmo antes da Lei Geral de Processo Administrativo. No entanto, essa autonomia
no a torna independente do regime jurdico de direito pblico e dos princpios gerais
de direito administrativo, em razo de que o processo est inserido no sistema
jurdico de direito positivo.
Desse modo, a conformao jurdica do processo administrativo ser
abordada mediante leis especficas que regulam e definem a sua existncia no
direito positivo brasileiro, apesar das divergncias doutrinrias quanto qualificao,
se processo ou procedimento.
4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo
A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo
no mbito da Administrao Publica Federal representa significativo avano em
matria de regulamentao processual administrativa.
Isso se deve ao fato, como bem registra o texto legal, de que a Lei em pauta
visa em especial proteo dos direitos dos administrados, alm de fomentar o
melhor desempenho em relao aos fins da Administrativa. Acrescenta-se que essa
Lei Federal inspirou a legislao estadual sobre a matria, como veremos no item
seguinte deste trabalho acadmico, notadamente ao por sua reproduo quase que
integral em algumas Unidades da Federao, ao regular o processo administrativo
no mbito da Administrao Pblica do respectivo Estado.
inegvel que outras Leis Federais ofertaram tambm relevante contribuio
para a formao do arcabouo das normas de processo administrativo.
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Algumas dessas leis foram editadas antes mesmo da Lei Geral de Processo
Administrativo aplicada no mbito da Unio, sendo que atualmente so aplicadas em
conjunto, complementando e integrando as normas de processo administrativo.
Elas ampliaram consideravelmente as normas da processualstica
administrativa, alargando sobremaneiro o objeto de estudo no que concerne
estrutura jurdica do processo administrativo brasileiro. Podemos destacar, dentre
as principais leis pertinentes ao processo administrativo, os seguintes diplomas
legais:
1) Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que Dispe sobre o
regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais. Dentre outras regras importantes, encontram-se as
disposies referentes ao Processo Administrativo Disciplinar, que assim est
definido: Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar
responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies,
ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido.
O Distrito Federal recepcionou integralmente esse regime jurdico por
meio da Lei Distrital n 197, de 04 de dezembro de 1991. Constitui dessa forma o
regime jurdico distrital, mediante a aplicao, no que couber, daquele regime
jurdico da Unio, que permaneceu vigente no Distrito Federal at a edio da Lei
Complementar n 840, de 23 de dezembro de 2011, que instituiu o regime jurdico
dos servidores pblicos civis da administrao direta, autrquica e fundacional e dos
rgos relativamente autnomos do Distrito Federal.
2) Lei n 8.666, de 21 de junho de 1