A AUTONOMIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO - Página inicial · Nas palavras de Michel Temer, a autonomia...

:A - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

I, ReI. Juiz Chalu Barbosa, 26

, regimental, preliminar de r, rejeição, decisão agravada, tenção.

. de incompetência da Justiça ) cominatória com pedido I a intervenção da União, na A AUTONOMIA DO MUNICÍPIO

BRASILEIRO zcia dos demais fundamentos 'óprio Agravo de Instrumento, nento, ou não, implicaria em GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA do recurso, que deve ocorrer Professor de Direito Civil da VERJ e Juiz Federal

'ido. (TRF/Sa Região, AGA, r SUMÁRIO ~astro Meira, unânime).

1. Introdução; 2. Tratamento Constitucional do Município; 3. A Autonomia do Município; 4. O Interesse Local; 5. Conclusão; 6. Referências Bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

Com a promulgação da Constituição Federal em 5 de outubro de 1988, um ente político-administrativo teve o reconhecimento constitucional de ser parte integrante do Estado Federal, ao lado da União e dos Estados-Membros: o Município brasileiro. Alvo de defesa contumaz de alguns publicistas já na vigência de textos constitucionais passados, finalmente o Município brasileiro passou a fazer parte da Federação brasileira. Como bem ressalta o jurista e, na época da elaboração da Constituição de 1988, Assessor de Parlamentar, José Afonso da Silva, ao comentar sobre tal constatação, assim se pronunciou: "acolhe-se, assim, a reivindicação de municipalistas clássicos, como Hely Lopes Meirelles e Cordeiro de Melo, que pleitearam com insistência e

i veemência a inclusão dos Municípios no conceito de nossa

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Federação. I E, prossegue mais adiante, relatando que esses autores, aliás, já sustentavam que o Município é peça essencial da nossa Federação, desde a Constituição de 1946 que o erigiu em entidade estatal de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema federativo. Em evento havido em comemoração ao jubileu de prata da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, o mesmo José Afonso da Silva repetiu a afirmação já transcrita, ao consignar que o saudoso Hely Lopes Meirellesfoi o primeiro a sustentar que o Município constitui peça essencialíssima da nossa Federação, afirmando que a Constituição de 1946 erigiu o Município brasileiro em entidade estatal de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema federativo. 2

Nas palavras de Michel Temer, a autonomia municipal, no Brasil, é realidade natural anterior à própria autonomia política dos Estados Federados. 3 E, para justificar tal assertiva, lembra trecho da obra de Ataliba Nogueira, Lições de Teoria Geral do Estado, segundo o qual, os grupos humanos se formaram em torno de uma capela, edificada pelos colonizadores dada a sua fé cristã, no período anterior à Independência do Brasil. Naquela época, então vigoravam as Ordenações do Reino. Sucede que os aglomerados não aplicavam aqueles comandos constantes das Ordenações, talvez mesmo por desconhecer a existência dos mesmos. As regras existentes se consubstanciavam em usos e costumes conforme as necessidades locais. Dessa forma, ressalta Michel Temer, esses aglomerados humanos dispunham a respeito dos negócios locais por meio de manifestações também locais.4

Ou seja, de fato já se praticava de forma soberana, nos núcleos populacionais formados, um governo próprio e independente em âmbito local, sem que houvesse qualquer subordinação às normas

1 SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 5. Atual. 1989, p. 537.

2 SILVA. José Afonso da. Inovações Municipais na Constituição de 1988. In: Revista dos

Tribunais 669, p. la. 3

TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional, 6' ed. 1989, p. 103.

4 .TEMER, op. Clt., p. 104

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAl

jurídicas em vigor no Reino, autonomia dos Municípios pode existente desde o Período Coloni

O Município é uma instituiç mais histórica do que constit jurídica (Pedro Calmon).

O escopo do presente trai constitucionais no tratamento do integrante da Federação acentuan tal ente para o crescimento naciol as nobres atribuições municipai1 que habitam o Município, indiv social. Daí a escolha do tem brasileiro.

Para melhor compreensão d referência à Federação, ou ao Es Estado Federal tem como época di o advento da Constituição nortehouve a agregação dos treze Estad União a organização total, e a Estados agregados, reservando pa .fonnaram os Estados Unidos da aliás, é exemplificado pela dout

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:CA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

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na Constituição de 1988. 1n: Revista dos

nal, 6" ed. 1989, p. 103.

jurídicas em vigor no Reino. Assim, o reconhecimento da autonomia dos Municípios pode ser atribuída à realidade natural existente desde o Período Colonial, quando da formação de vilas.

O Município é uma instituição mais social do que política, mais histórica do que constitucional, mais cultural do que jurídica (Pedro Calmon).

O escopo do presente trabalho é cuidar das alterações constitucionais no tratamento do Município brasileiro como parte integrante da Federação acentuando a importância e relevância de tal ente para o crescimento nacional, além de procurar demonstrar as nobres atribuições municipais quanto ao bem-estar daqueles que habitam o Município, individualmente, e de todo o grupo social. Daí a escolha do tema a autonomia do Município brasileiro.

Para melhor compreensão do assunto, oportuna se faz a referência à Federação, ou ao Estado Federal. Como é sabido, o Estado Federal tem como época de surgimento o ano de 1787 com o advento da Constituição norte-americana daquele ano, quando houve a agregação dos treze Estados independentes que cederam à União a organização total, e a soberania, sendo certo que os Estados agregados, reservando para si mesmos suas autonomias,

. formaram os Estados Unidos da América. Tal Estado Federal, ,aliás, é exemplificado pela doutrina como sendo hipótese do federalismo por agregação. O federalismo por segregação, ao

: contrário do primeiro, é aquele que o Estado Unitário, em obediência a imperativos políticos e de eficiência, se descentraliza, gerando Estados autônomos, porém, sem soberania.

Sem pretender traçar maiores comentários sobre a Federação, por não ser o objeto do trabalho, conveniente se faz a referência

. ao trecho de artigo publicado pelo Ministro Carlos Mário da Silva Velloso, para quem '" o Estado Federal tem evoluído, tem sofrido

. transformações: o federalismo dual cedeu lugar ao federalismo cooperativo, caracterizando-se o primeiro pela existência de dois campos de poder, ou melhor, dois governos independentes e soberanos: o da União e os dos Estados; o segundo, que se verifica atualmente, é o federalismo cooperativo, em que há o

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.

144 REVISTA JURÍDICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA C

desenvolvimento de atividades nacionais, em que a União e os e viabilizar o federalismo de Estados colaboram entre si, planejam juntos a solução de da receita tributária. 7 No caso problemas econômicos e sociais.5 A estrutura do Estado Federal é qualquer dúvida de que os rv complexa, porquanto nessa estrutura coexistem o princípio quadro federativo, mormente aI unitário e o princípio federativo. Melhor dizendo, o Estado que dotou o ente municipal de Federal é, ao mesmo tempo, um só Estado, o que o distingue da consideradas, Confederação de Estados, mas compreende uma pluralidade de

Cumpre recordar que, afieEstados vinculados pelo laço federativo, e nisso ele se diferencia surgiu juntamente com a Repúb do Estado unitário. Estado Federal é, na verdade, forma de . de novembro de 1889, condescentralização do poder, de descentralização geográfica do Federalista, sendo certo que o 1 poder do Estado. Constitui técnica de governo, mas presta em razões de ordem histórica, obséquio, também, à liberdade, pois toda vez que o poder Lembra Maria Helena Ferreira centraliza-se num órgão ou numa pessoa, tende a tornar-se coloniais, com os primeiros si arbitrário.6 A técnica de descentralização do poder associada à por Portugal, como as feitorias, descentralização territorial reforça o sistema democrático, mesmo as governadorias-gerais garantindo maior proteção à liberdade. aqui foi implantado.

São características do Estado Federal, segundo a ordem Vale ressaltar que certos

apresentada pelo Ministro VeIloso: a) a repartição constitucional desenvolvimento industrial, o a1de competências; quer dizer, as competências da União e dos telecomunicações e transport(Estados-Membros devem estar /la Constituição; b) a autonomia movimento do êxodo rural, com estadual, que compreende a auto-organização, no sentido de que populacional cidade-campo, i os Estados elaboram as suas Constituições e as suas leis, vertiginoso de vários Municípios observados, entretanto, os princípios inscritos na Constituição grande maioria, o que demandou' Federal, pelo autogoverno e pela auto-adminsitração; c) a a respeito da questão urbanaparticipação do Estado-Membro na organização da Federação ou constitucional, atento a todas essa na formação da vontade federal, o que ocorre com a existência de campo jurídico, de forma expres.uma Câmara de Representantes dos Estados - o Senado, no caso partes integrantes da Federação, ( brasileiro, por exemplo - e pela possibilidade de os Estados competências entre a União, os I Membros, por suas Assembléias, apresentarem proposta de Municípios, adotou a técnica de «emenda constitucional; d) a discriminação constitucional das deixando os remanescentes aosrendas tributárias, ou a repartição constitucional da competência enunciar, de forma explícita, os potributária entre os componentes do Estado Federal, caso brasileiro, são componentes lestabelecendo-se, outrossim, com a finalidade de corrigir desvios

5 VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Temas de Direito Público, 1994, p. 361.

6 .VELLOSO, op. Clt., p. 363. 7 VELLOSO, op. cit. p. 366.

DICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

'Jcionais, em que a União e os ilanejam juntos a solução de A estrutura do Estado Federal é

trutura coexistem o princípio '0. Melhor dizendo, o Estado só Estado, o que o distingue da :ompreende uma pluralidade de ~rativo, e nisso ele se diferencia leral é, na verdade, forma de descentralização geográfica do ~nica de governo, mas presta , pois toda vez que o poder rma pessoa, tende a tornar-se tralização do poder associada à orça o sistema democrático, lade.

lo Federal, segundo a ordem D: a) a repartição constitucional . competências da União e dos a Constituição; b) a autonomia -organização, no sentido de que Constituições e as suas leis,

:ípios inscritos na Constituição 'Jela auto-adminsitração; c) a ta organização da Federação ou ') que ocorre com a existência de los Estados - o Senado, no caso a possibilidade de os Estados'JS, apresentarem proposta de scriminação constitucional das :0 constitucional da competência lentes do Estado Federal, a finalidade de corrigir desvios

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

e viabilizar o federalismo de cooperação, uma boa distribuição da receita tributária? No caso brasileiro, atualmente, não há mais qualquer dúvida de que os Municípios passaram a compor tal quadro federativo, mormente após a Constituição Federal de 1988, que dotou o ente municipal de poderes e atribuições até então não consideradas.

Cumpre recordar que, oficialmente, a Federação brasileira surgiu juntamente com a República através do Decreto n° 1, de 15 de novembro de 1889, com a Revolução Republicana e Federalista, sendo certo que o federalismo brasileiro teve origem em razões de ordem histórica, geográfica e mesmo ideológica. Lembra Maria Helena Ferreira da Câmara que: desde os tempos coloniais, com os primeiros sistemas administrativos adotados por Portugal, como as feitorias, as capitanias hereditárias e, até mesmo as governadorias-gerais, o processo de descentralização aqui foi implantado.

Vale ressaltar que certos fatores como o surto de desenvolvimento industrial, o avanço tecnológico e do setor de telecomunicações e transportes, além do, principalmente, movimento do êxodo rural, com a completa alteração do quadro populacional cidade-campo, impulsionaram o crescimento vertiginoso de vários Municípios brasileiros, para não dizer a sua

. grande maioria, o que demandou uma reformulação do tratamento a respeito da questão urbana no nosso País. O atual texto constitucional, atento a todas essas alterações que se refletiram no campo jurídico, de forma expressa incluiu os Municípios como partes integrantes da Federação, e ao estabelecer a repartição de

: competências entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, adotou a técnica de enumerar os poderes da União,

. deixando os remanescentes aos Estados-Membros, além de enunciar, de forma explícita, os poderes dos Municípios, já que no caso brasileiro, são componentes do Estado Federal: a União, os

reito Público. 1994, p. 361.

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Estados, o Distrito Federal e os Municípios (Constituição Federal, arts. ]O e 18).8

Feitas estas breves considerações introdutórias, conveniente se faz passar à análise da Constituição Federal de 1988, nos aspectos relativos ao Município. Senão vejamos:

2 - TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DO MUNICÍPIO

Com efeito, a Constituição da República em vigor é pródiga no tratamento dispensado ao Município brasileiro. E, não poderia ser de outra forma dada a existência de condições mais do que necessárias para o reforço e engrandecimento de tal ente constitucional no panorama nacional. Dessa forma, o reconhecimento de que os Municípios são partes integrantes da Federação apenas é o começo de uma série de inovações quanto à Municipalidade. Nas palavras do festejado José Afonso da Silva, a

Constituição de 1988 modifica profundamente a posição dos Municípios na Federação, porque os considera componentes da estrutura federativa. Realmente, assim o diz em dois momentos. No art. ]O declara que a República Federativa do Brasil é formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios, e do Distrito Federal. No art. 18 estatui que a organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, dos termos desta Constituição. 9

Assim, de acordo com o texto constitucional em vigor, o Município integra a Federação, como entidade políticoadministrativa, dotada de autonomia política, administrativa e financeira. Como já dito, trata-se de reivindicação antiga do administrativista Hely Lopes Meirelles que, com uma excelente visão jurídica, já considerava tal circunstância antes mesmo da promulgação da atual Carta Constitucional. Oportuna se faz a

8 .VELLOSO, op. Clt. p. 370.

9 SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 536

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA (

transcrição de suas palavra brasileiro é entidade estata integração é uma peculiarid, Estado Soberano se encontra federativo, constitucional complementando o seu raciocl posição singular do nosso autonomia político-administra nas demais Federações, em qu meramente administrativas.

Em artigo publicado tratandl ao Município, as Procuradoras Sylvia Ribeiro Pereira Barreto enfatizaram tal particularidade, do seguinte trecho: a nova Com acolheu definitivamente a fig~ federativa, fixando-lhe competê autonomia política, administratl E, conjuntamente, repetiram: ti

federação brasileira. No IDes também Procurador do Munic Antonio Ferreira Macedo, segu Federação brasileira, é pesso patamar econômico constituci01 Federativa. 12

É de se observar que a cc brasileiro já fazia parte da Federa antes do advento do atual textc vários doutrinadores. Hoje, poréI de tal questão não mais pode

10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administral

11 BARRETO, Maria Sylvia Ribeiro Pereira. O}.

Tribunais 670, p. 231.

12 . . MACEDO, Marco AntonIO Ferreira. Breves ( Municipal. Revista dos Tribunais 683, p. 242.

ICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

os Municípios (Constituição

~s introdutórias, conveniente se ) Federal de 1988, nos aspectos mos:

~IONAL DO MUNICíPIO

.epública em vigor é pródiga no io brasileiro. E, não poderia ser .a de condições mais do que ~ngrandecimento de tal ente nacional. Dessa forma, o ípios são partes integrantes da ma série de inovações quanto à ~stejado José Afonso da Silva, a ryrofundamente a posição dos , os considera componentes da ~ssim o diz em dois momentos. blica Federativa do Brasil é ios Estados e Municípios, e do ui que a organização políticorativa do Brasil compreende a ~deral e os Municípios, todos

. . tltUlçao. 9

to constitucional em vigor, o 0, como entidade políticomia política, administrativa e e de reivindicação antiga do relles que, com uma excelente circunstância antes mesmo da stitucional. Oportuna se faz a

transcrição de suas palavras a esse respeito: O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa integração é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum o~tro

Estado Soberano se encontra o Município como peça do regime .. 1 h'd lO Efederativo, constltuclOna mente recon eCI a. ,

complementando o seu raciocínio, dizia o saudoso jurista: dessa posição singular do nosso Município é que resulta a sua autonomia político-administrativa, diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os municípios são circunscrições meramente administrativas.

Em artigo publicado tratando da questão ambiental relacionada ao Município, as Procuradoras do Município de São Paulo, Maria Sylvia Ribeiro Pereira Barreto e Maria Lúcia Correia, tam.bém enfatizaram tal particularidade, conforme se depreende da leitura do seguinte trecho: a nova Constituição Brasileira, em seu art. r, acolheu definitivamente a figura do Município como entidade federativa, fixando-lhe competências (art. 30) e assegurando-lhe autonomia política, administrativa e financeira (arts. 18 e 156).11 E, conjuntamente, repetiram: trata-se de uma peculiaridade da federação brasileira. No mesmo sentido é a orientação do também Procurador do Município do Rio de Janeiro, Marco Antonio Ferreira Macedo, segundo a qual... O Município, na Federação brasileira, é pessoa política, entidade alçada ao patamar econômico constitucional de componente da República

.e eratlva. 12F d

É de se observar que a constatação de que o Município brasileiro já fazia parte da Federação como ente político autônomo antes do advento do atual texto constitucional era refutada por vários doutrinadores. Hoje, porém, toda e qualquer dúvida acerca de tal questão não mais pode subsistir. Seja pela positivação

10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 1989, p. 671.

11 BARRETO, Maria Sylvia Ribeiro Pereira. O Município e a Questão Ambiental. In: Revista dos

Tribunais 670, p. 231.

12 MACEDO, Marco Antonio Ferreira. Breves considerações acerca da competência tributária Municipal. Revista dos Tribunais 683, p. 242. p.536

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constitucional, seja pela importância histórica do municipalismo na implantação da colônia, estamos convencidos, à sociedade, de sua posição como entidade federativa, e não simples unidade territorial dotada de autonomia político-constitucional. 13

Note-se que, na vigência da Constituição Federal de 1967 com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 1, de 1969, Manoel Gonçalves Ferreira Filho já ensinava que Município, no Direito Constitucional brasileiro em vigor, é entidade política, de existência prevista como necessária, com autonomia e competência mínima rigidamente estabelecida,14 ressaltando que aquele texto já considerava a Municipalidade como entidade preexistente e mesmo necessária, porquanto lhe conferia competência no art. 15, e lhe distribuía rendas no art. 24. Com os primeiros albores da Carta Magna de 1988, pudemos desde logo, verificar a integração da capacidade política do Município, ou seja, a autonomia municipal se fez plena por intermédio das mãos do constituinte. 15

Para finalizar a análise desse aspecto tão importante do município brasileiro, oportuna é a citação do entendimento de Celso Ribeiro Bastos, em obra também editada antes do advento da atual Constituição: O Município é contemplado como peça estrutural do regime federativo brasileiro pelo Texto Constitucional vigente, ao efetuar a repartição de competência entre três ordens governamentais diferentes: a federal, a estadual

.. 116e a mUnlClpa.

À evidência, o reconhecimento constitucional de que o Município integra a estrutura da Federação brasileira implicou a outorga de capacidades e competências ao ente federativo, daí a precisa observação de José Afonso da Silva: A inclusão do Município na estrutura da Federação teve que vir acompanhada

13 M .ACEDO. op. Clt. p. 242

14 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 14" ed., 1985, p. 65.

15 MACEDO, op. dt. p. 243.

16 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 10. Atual, 1988, p. 119.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GM

de conseqüências, tais como o 1

sua capacidade, de auto-organiz a ampliação de sua competênci. que o sistema até agora vigente. via de leis orgânicas estabelel sistema constitucional guindou o à categoria de entidades autônon organizações próprias.

Prosseguindo na análise do Município brasileiro, é válida a I Magna Carta ora em vigor, as mu reconhecimento constitucional de competência exclusiva correspond refere à sua atuação, fiscalização e do art. 18, c/c art. 29, ambos da Co municipal foi assegurada em sua pl prevê o poder de auto-organiza~ governo próprio, com competênl autonomia municipal será Oportl sendo oportuna, por ora, a referên capacidades: de auto-organizaI autolegislação (ou capacidade no administração.

O art. 29 da Constituição da ReI se regerá por lei orgânica, vote. interstício mínimo de dez dias, e t

membros da Câmara Municipal, qu princípios estabelecidos nesta Cons. A tradição constitucional, até então, tratando-se de norma inovadora, em própria realidade nacional. Antes, ocorria. Até 1988, os Municípios ( respectivos Estados conforme leis estadual. Somente no Rio Grande de

. 17 SILVA, op. dI. p. 537.

ICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

cia histórica do municipalismo JS convencidos, à sociedade, de -ativa, e não simples unidade lítico-constitucional. 13

nstituição Federal de 1967 com itucional n° 1, de 1969, Manoel ava que Município, no Direito gor, é entidade política, de essana, com autonomia e estabelecida, 14 ressaltando que .1unicipalidade como entidade ria, porquanto lhe conferia ibuía rendas no art. 24. Com os l de 1988, pudemos desde logo, fade política do Município, ou plena por intermédio das mãos

e aspecto tão importante do a citação do entendimento de nbém editada antes do advento 'Jio é contemplado como peça tivo brasileiro pelo Texto r a repartição de competência 1iferentes: a federal, a estadual

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te Direito Constitucional, 14" ed., 1985, p. 65.


de conseqüências, tais como o reconhecimento constitucional de sua capacidade, de auto-organização mediante cartas próprias e a ampliação de sua competência, com a liberação de controles que o sistema até agora vigente lhes impunha, especialmente por via de leis orgânicas estabelecidas pelos Estados. 17 O atual sistema constitucional guindou os Municípios, indubitavelmente, à categoria de entidades autônomas, titulares de competências e organizações próprias.

Prosseguindo na análise do tratamento constitucional do Município brasileiro, é válida a lembrança que até o advento da Magna Carta ora em vigor, as municipalidades somente tinham o reconhecimento constitucional de possuírem governo próprio e competência exclusiva correspondente à parcela mínima no que se refere à sua atuação, fiscalização e regulação normativa. Por força do art. 18, c/c art. 29, ambos da Constituição Federal, a autonomia municipal foi assegurada em sua plenitude, posto que o texto atual prevê o poder de auto-organização pelo Município, além do governo próprio, com competências exclusivas ampliadas. A autonomia municipal será oportunamente analisada (item 3), sendo oportuna, por ora, a referência de que ela envolve quatro capacidades: de auto-organização, de autogoverno, de autolegislação (ou capacidade normativa própria) e de autoadministração.

O art. 29 da Constituição da República, reza que: o Município se regerá por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição do respectivo Estado.

. A tradição constitucional, até então, nunca se referira a tal regra, tratando-se de norma inovadora, em atendimento aos anseios e à

:pr6pria realidade nacional. Antes, porém, não era assim que ocorria. Até 1988, os Municípios eram organizados pelos seus

. respectivos Estados conforme leis orgânicas de competência estadual. Somente no Rio Grande do Sul houve insurreição a tal

titucional. 10. Atual, 1988, p. 119.

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prática, já que naquele Estado cada Município já tinha sua própria lei orgânica, elaborada pela respectiva Câmara Municipal. É certo que a Constituição Federal enumerou algumas matérias que necessariamente devem ser tratadas na Lei Orgânica Municipal, podendo ser lembradas as seguintes: a) a posse do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores e seus compromissos; b) a inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato, na circunscrição do Município; c) proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto na Constituição Federal para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa; d) organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal; e) cooperação das associações representativas de bairro com o planejamento municipal; f) iniciativa legislativa popular sobre matéria de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através da manifestação de pelo menos cinco por cento do eleitorado; g) perda do mandato do prefeito, incluindo como uma de suas causas o fato de ele assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observado o disposto no art. 38, I, IVe V. 18

As competências próprias incumbidas ao Município, na ordem constitucional brasileira, estão previstas no art. 30. Todas as competências ali enumeradas se relacionam à administração pública no tocante ao interesse local. Nas palavras de Michel Temer,19 caracterizada a matéria como sendo de interesse local do Município só o legislador municipal dela poderá cuidar. É de competência exclusiva municipal legislar sobre assuntos de interesse local, estando aí incluída a legislação financeira e tributária no que toca aos tributos de sua titularidade. De se notar que a Constituição atual substituiu a expressão peculiar interesse por interesse local, o que será objeto de análise oportunamente.

18 SILVA, op. cit. pp. 539/540.

19 TEMER, op. dI. p. 105.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA n

Outrossim, compete ao Mun federal e a estadual no que co relativamente a tal dispositivo, Municípios legislar supletivú patrimônio histórico, cultural, 2) responsabilidade por dano ú

a bens e direitos de valor artísl paisagístico local; 3) educação tange à prestação desses servi urbanístico local etc... 20 Alén arrecadar os tributos de sua con rendas; criar, organizar e supri, diretamente ou sob regime de co, públicos de interesse local,' man escolar e de ensino fundamental; à saúde da população,' proml territorial, mediante planejai parcelamento e ocupação do sol do patrimônio histórico, Ct

competências.

O art. 169, § 5°, da Const possibilita aos Municípios a mar, destinados à proteção das instala( sendo, no entanto, mera faculdade,

Importante, ainda, é a competêl urbana de ocupação, utilização e fI Carta reservou um capítulo desenvolvimento urbano, estabelel pleno desenvolvimento das funçõe bem-estar de seus habitantes, e atr] política aos Municípios, que dev fixadas em lei federal (art. 21, inc. 182, da Lei Maior, estabeleceu que Câmara Municipal, obrigatório pt

20 . 5SILVA, op. Clt. p. 40.

:A - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Município já tinha sua própria va Câmara Municipal. É certo lerou algumas matérias que i na Lei Orgânica Municipal, s: a) a posse do Prefeito, do e seus compromissos; b) a lr suas opiniões, palavras e ~ircunscrição do Município; c) no exercício da vereança,

osto na Constituição Federal 'J.cional e, na Constituição do JS da Assembléia Legislativa; 'slativas e fiscalizadoras da rJeração das associações

planejamento municipal; f) matéria de interesse específico rros, através da manifestação do eleitorado; g) perda do 10 uma de suas causas o fato '(ão na administração pública osse em virtude de concurso rt. 38, I, IVe V. 18

bidas ao Município, na ordem ~vistas no art. 30. Todas as relacionam à administração

'Cal. Nas palavras de Michel ~omo sendo de interesse local 'ipal dela poderá cuidar. É de legislar sobre assuntos de

ja a legislação financeira e e sua titularidade. De se notar a expressão peculiar interesse ~to de análise oportunamente.

Outrossim, compete ao Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. José Afonso da Silva anota, relativamente a tal dispositivo, que aí, certamente, competirá aos Municípios legislar supletivamente sobre: 1) proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; 2) responsabilidade por dano ao meio ambiente, do consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico local; 3) educação, cultura, ensino e saúde no que tange à prestação desses serviços no âmbito local; 4) direito urbanístico local etc... 20 Além disso, cumpre-lhe instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas; criar, organizar e suprimir distritos; organizar e prestar diretamente ou sob regime de concessão ou permissão os serviços públicos de interesse local; manter programas de educação préescolar e de ensino fundamental; prestar serviços de atendimento à saúde da população; promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico, cultural local, dentre outras competências.

O art. 169, § 5°, da Constituição da República, também possibilita aos Municípios a manutenção de guardas municipais destinados à proteção das instalações e dos serviços municipais, sendo, no entanto, mera faculdade, e não dever jurídico.

Importante, ainda, é a competência municipal quanto à política urbana de ocupação, utilização e fruição do solo urbano. A Magna Carta reservou um capítulo específico à política de desenvolvimento urbano, estabelecendo o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, e atribuiu a responsabilidade por tal política aos Municípios, que deverá observar diretrizes gerais fixadas em lei federal (art. 21, inc. XX, do texto). O § 1°, do art. 182, da Lei Maior, estabeleceu que o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte

151

152 REVISTA JURÍDICA - INSTITUiÇÃO TOLEDO DE ENSINO

mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Cuida-se de matéria que envolve interesse local por excelência, em virtude da influência na vida dos indivíduos considerados particularmente, e de todo o grupo social que habita naquela área, Daí a atribuição ao Município nesse campo. A utilização do solo urbano fica sujeita às determinações de leis urbanísticas e, do plano urbanístico diretor; isto decorre do disposto no art. 182 quando faculta ao Poder Público municipal, mediante lei especifica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os , l . 21Juros egms.

Vê-se, portanto, que a Carta Constitucional em vigor alterou profundamente o tratamento do Município Brasileiro, em coerência com o entendimento mais evoluído sobre questões de alta relevância, podendo ser dito que ao Município, efetivamente, foi conferida grande importância dentro da Federação Brasileira, com atribuições e competência legislativa à altura dessa importância, para o planejamento de seu desenvolvimento e a limitação aos excessos porventura ocorrentes. 22 Ou, como mencionou resumidamente José Afonso da Silva, inegavelmente, os Municípios saíram bastante fortalecidos pela Constituição que lhes conferiu, sem dúvida, uma posição de destaque no sistema

. b 'I' 23fiederatlvo raSl elro.

21 . SILVA, op. Clt. p. 684.

22 BARRETO, op. cit. p. 235.

23 . 5SILVA, op. Clt. p. 44.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA [

3. A AUTONOMIA DO Ml

Na vigência do text< Gonçalves Ferreira Filh descentralizações do Estl autonomia significa etin exatamente, governo de si p próprio estabelecidas), Ma público, significa governo t

fixado (e limitado) por um p No mesmo sentido, Celso R expor que ela significa capac negócios dentro de um di . 'd' b 25Jun lCO qUe a em asa.

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Constituição Federal, apresem pertinente a sua organizaçã( documento próprio, mas sim membro em que se encontram; entender a criação de órgãos serem adotadas pelo Munidpic majoritária, aos Estados-Meml órgãos essenciais (Poder Legi

24 O. FERREIRA FILH , op. Clt. p. 62.

25 BASTOS, op. cit. p. 119.

26 . 2BASTOS, op. Clt. p. 12 .

IICA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

nto básico da política de -bana. Cuida-se de matéria que lcia, em virtude da influência na , particularmente, e de todo o la área. Daí a atribuição ao ção do solo urbano fica sujeita :sticas e, do plano urbanístico no art. 182 quando faculta ao 'lnte lei específica para área

nos termos da lei federal, do edificado, subutilizado ou não

ladO aproveitamento, sob pena, ) ou edificação compulsórios, predial e territorial urbana

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:onstitucional em vigor alterou lo Município Brasileiro, em tais evoluído sobre questões de lue ao Município, efetivamente, ientro da Federação Brasileira, :z legislativa à altura dessa ro de seu desenvolvimento e a

22 Otura ocorrentes. u, como ~fonso da Silva, inegavelmente, 'talecidos pela Constituição que IOsição de destaque no sistema

3. A AUTONOMIA DO MUNICíPIO

Na vlgencia do texto constitucional passado, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao tratar das denominadas descentralizações do Estado Brasileiro, prelecionava que autonomia significa etimologicamente autogoverno (mais exatamente, governo de si próprio de acordo com regras por si próprio estabelecidas). Mas na linguagem usual do direito público, significa governo de si próprio dentro de um âmbi~~

fixado (e limitado) por um poder mais alto, o poder soberano. No mesmo sentido, Celso Ribeiro Bastos definia autonomia, ao expor que ela significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios dentro de um círculo prefixado pelo ordenamento . 'd' b 25Jun lCO que a em asa.

Reconhecia-se a autonomia municipal, com limitações não somente nas Constituições Federal e Estadual respectivas. Não era possível ao Município se auto-organizar. Ou seja, não eram as autoridades municipais quem elaboravam o documento que traçava toda a organização político-administrativa municipal, bem como os princípios, objetivos e diretrizes que deviam ser adotados pela municipalidade. Os Municípios, embora assemelhados aos Estados-membros e à União, no que toca à fruição de competências próprias, em caráter autônomo, garantidas pela Constituição Federal, apresentam uma nítida particularidade no pertinente a sua organização política: ela não é feita por documento próprio, mas sim por leis editadas pelo Estadomembro em que se encontram; por organização política deve-se entender a criação de órgãos mínimos e das regras básicas a serem adotadas pelo Município. 26 Competia, segundo a doutrina majoritária, aos Estados-Membros dotar o Município de seus órgãos essenciais (Poder Legislativo e Executivo), fixar suas

24 FERREIRA FILHO, op. cit. p. 62.

25 BASTOS. op. cit. p. 1I9.


153

I


competências e as regras que deveriam obedecer no relacionamento entre eles.

Recorde-se, ainda, que nas capitais dos Estados, e de Municípios das estâncias hidrominerais, além daqueles declarados por lei federal de interesse da segurança nacional, não havia eleição do Prefeito, o que importava na nomeação de pessoas pelo Governador e, em alguns casos, com prévia aprovação da Assembléia Legislativa ou do Presidente da República. Assim, o município era considerado autônomo, ou seja, tinha poder de autodeterminação dentro de barreiras que não estabelecia. Tal autonomia, contudo, não se assemelhava àquela relativa aos Estados-Membros, posto que, na estrutura federativa brasileira, a autonomia do Estado federado importa em auto-organização: cada Estado federado se rege por uma Constituição que o seu Poder Constituinte estabelece. 27 E, a autonomia municipal não compreendia auto-organização: era a lei estadual que, observando os preceitos constitucionais federais e estaduais, fixava a organização municipal, nos pontos fundamentais.

Ressalte-se, no entanto, que mesmo antes do advento da Constituição de 1988, não era pacífico tal entendimento. Atribuíase, à unanimidade, a auto-administração e o autogoverno ao Município brasileiro, mas, por maioria, não se reconhecia a capacidade de auto-organização. Nas palavras de Michel Temer, a maioria propendia pela afirmação de que a organização municipal era fornecida por lei estadual. 28 Dalmo de Abreu Dallari era uma das poucas vozes dissonantes, conforme se observa pela leitura do seguinte trecho de artigo publicado:

Em minha opinião, é uma exorbitância dos Estados a elaboração de leis orgânicas municipais. Na verdade, a Constituição não deu competência aos Estados para organizar os Municípios. Ela deu aos Municípios competência para se organizarem. E mais: esta afirmação muito clara, de que a organização municipal será variável segundo as peculiaridades

27 FERREIRA FILHO, op. dI. p. 62.

28 TEMER, op. cit. p. 106.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA G,

locais parece afastar defin estadual que estabeleça um os Municípios do Estado. J

caso de São Paulo, por eJ oferecesse 571 padrões de em cada caso, se consideras.

Outro renomado constitucio opunha à corrente majoritária, é

a competência do Município pt estrutura política, devendo ol constitucionais que a ele se r, princípios explícitos, outros, in Constitucional, também havial referentes ao princípio republ, asseguração dos direitos indivi formulação tributária (da a1

igualdade). 30 Como retrato de, era minoritária, os Municípios ( suas leis orgânicas, e em nel inconstitucionalidade dessas lei Constituição revogada, ao conte peculiaridades locais, tinha com confiava aos próprios Muni organização.

A discussão doutrinária, enti advento da vigente Carta Constit Michel Temer, o disposto no art qualquer dúvida sobre tal expressamente consignado que Orgânica aprovada pela Câmar, sabe, representa o Poder Legislat

29 . DALLARI, Dalmo de Abreu. Auto-orgamza, 37, p. 297.

30 TEMER, op. cit. p. 107.

:A - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

le deveriam obedecer no

capitais dos Estados, e de ~rais, além daqueles declarados ~gurança nacional, não havia ana nomeação de pessoas pelo , com prévia aprovação da idente da República. Assim, o Imo, ou seja, tinha poder de 'iras que não estabelecia. Tal :melhava àquela relativa aos 'trutura federativa brasileira, a 7lporta em auto-organização: " uma Constituição que o seu ~, a autonomia municipal não a lei estadual que, observando erais e estaduais, fixava a fundamentais.

mesmo antes do advento da ico tal entendimento. Atribuíaistração e o autogoverno ao naioria, não se reconhecia a 1S palavras de Michel Temer, a ~ão de que a organização estadual. 28 Dalmo de Abreu :es dissonantes, conforme se :ho de artigo publicado:

a exorbitância dos Estados a municipais. Na verdade, a

:ia aos Estados para organizar micípios competência para se mação muito clara, de que a ável segundo as peculiaridades

locais parece afastar definitivamente a hipótese de uma lei estadual que estabeleça uma organização padrão para todos os Municípios do Estado. Nem seria possível cogitar-se, no caso de São Paulo, por exemplo, de uma lei orgânica que oferecesse 571 padrões de organização municipal, para que, em cada caso, se considerassem as peculiaridades locais?9

Outro renomado constitucionalista, Michel Temer, também se opunha à corrente majoritária, ao ressaltar que era inquestionável a competência do Município para editar lei organizadora de sua estrutura política, devendo obediência exclusiva aos preceitos constitucionais que a ele se refiram, lembrando que, além dos princípios explícitos, outros, implícitos, que permeavam o Texto Constitucional, também haviam de ser obedecidos: assim, os referentes ao princípio republicano, ao processo legislativo, à asseguração dos direitos individuais e aos preceitos atinentes à formulação tributária (da anualidade, da legalidade e da igualdade). 30 Como retrato dessa orientação que, como já dito, era minoritária, os Municípios do Rio Grande do Sul elaboraram suas leis orgânicas, e em nenhum momento foi levantada a inconstitucionalidade dessas leis. O art. 14, parágrafo único, da Constituição revogada, ao conter a expressão variável segundo as peculiaridades locais, tinha como correta interpretação aquela que confiava aos próprios Municípios a formulação de sua organização.

A discussão doutrinária, então existente, desapareceu com o advento da vigente Carta Constitucional, sendo certo que, segundo Michel Temer, o disposto no art. 29 teve por fundamento extirpar qualquer dúvida sobre tal questão. Desse modo, está expressamente consignado que o Município será regido por Lei Orgânica aprovada pela Câmara dos Vereadores que, como se

, sabe, representa o Poder Legislativo Municipal.

29 DALLARI, Dalmo de Abreu, Auto-organização do Município. In: Revista de Direito Público 37,p.297.

, 30 TEMER, op. cit. p. 107.

155


A autonomia municipal, hodiernamente, na sua inteireiza, vem assegurada nos arts. 18 e 29, da Constituição Federal, e se consubstancia no poder de gerir seus próprios negócios dentro do âmbito fixado pela própria Constituição Federal, compreendendo as capacidades de: a) auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria; b) autogoverno, pela eletividade do Prefeito e Vereadores; c) normatividade própria, ou capacidade de auto-legislação, mediante a competência de legislar sobre áreas que lhe são reservadas; d) auto-administração, administração própria, para organizar, manter e prestar os serviços de interesse local. 3

] A doutrina reconheceu nessas quatro capacidades a denominada autonomia política na sua inteireza (capacidades de auto-organização e de autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e organização dos serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas).

Oportuna a observação de José Afonso da Silva: Cumpre observar que a autonomia, que o sistema da Constituição de 1988 outorga ao Município, contém uma qualificação especial que lhe dá um conteúdo político de extrema importância para a definição de seu status na organização do Estado brasileiro, inteiramente desconhecido do regime constitucional anterior. Realmente, o reconhecimento da autonomia municipal tinha um sentido remissivo. Quer dizer, a Constituição, até a superveniência da Carta Magna vigente, remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus Municípios. O dito sentido remissivo consistia em determinar aos Estados que, ao organizar seus Municípios, lhes assegurassem, a autonomia, mas apenas quanto à capacidade de auto-administração, autolegislação e autogoverno. Ao fazê-lo, ós Estados haviam de respeitar a autonomia assegurada na

31 SILVA. Inovações Municipais na Constituição de 1988. p. I I.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA

Constituição Federal em ter! interesse local. 32

Ou sej a, segundo tal orient municipal anterior à Magna Ci à direção daquele ente organização da municipalidac nonnas da Constituição Feden que tinham a obrigação de municípios no âmbito territon não existe mais tal obrigaçãe próprio Município. AtendeMunicípios, de acordo com constitucional, continua sendo que deverão fazê-lo por lei t

previstos em lei complementar receita tributária, área, depeJ diretamente interessada, atral criado o Município, a este in organizar, de definir suas comI do governo local e os respe nonnas e os princípios da Co naquilo que couber. HodiernaJ que tratam da autonomia munic Municípios, a partir da Constitu de auto-organização além do Orgânica e de suas compt: suplementares, arts. 23, 29, 30 e

O significado prático da auto Membro, em termos municipais, aos aspectos expressamente ar como os relativos a cri. desmembramento de Município: poderá existir atuação dos Estad fora dos limites constitucionais

32 SILVA, op. cit., p. 11.

I,. - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

mente, na sua inteireiza, vem Constituição Federal, e se

; próprios negócios dentro do .ção Federal, compreendendo lção, mediante a elaboração overno, pela eletividade do dade própria, ou capacidade 7lpetência de legislar sobre 5; d) auto-administração, nizar, manter e prestar os 'ina reconheceu nessas quatro [lia política na sua inteireza ie autogoverno), a autonomia próprias sobre matéria de sua rativa (administração própria ) e a autonomia financeira tributos e aplicação de suas

: Afonso da Silva: Cumpre 'ema da Constituição de 1988 qualificação especial que lhe importância para a definição 'tado brasileiro, inteiramente anal anterior. Realmente, o unicipal tinha um sentido ão, até a superveniência da Estados o poder de criar e mtido remissivo consistia em 'anizar seus Municípios, lhes enas quanto à capacidade de ~ autogoverno. Ao fazê-lo, às autonomia assegurada na

Constituição Federal em termos genéricos relativos ao peculiar interesse local. 32

Ou seja, segundo tal orientação, a diferença entre a autonomia municipal anterior à Magna Carta de 1988 e a posterior se resumia à direção daquele ente constitucional responsável pela organização da municipalidade. Enquanto no primeiro caso, as normas da Constituição Federal se dirigiam aos Estados-Membros que tinham a obrigação de organizar e não somente criar os municípios no âmbito territorial que lhes era afeto, hoje em dia não existe mais tal obrigação. Ou melhor, ela passou a ser do próprio Município. Atende-se que a criação dos novos Municípios, de acordo com o § 4°, do art. 18, do texto constitucional, continua sendo atribuição dos Estados-Membros, que deverão fazê-lo por lei estadual, observados os requisitos previstos em lei complementar estadual como população mínima, receita tributária, área, dependendo de consulta à população diretamente interessada, através de plebiscito. Mas uma vez criado o Município, a este incumbe a capacidade de se autoorganizar, de definir suas competências, a estrutura e atribuições

. do governo local e os respectivos limites, observando-se as normas e os princípios da Constituição Federal e da Estadual,

. naquilo que couber. Hodiernamente, as normas constitucionais que tratam da autonomia municipal são direcionadas aos próprios Municípios, a partir da Constituição Federal, que lhes dá o poder

\ de auto-organização além do conteúdo mínimo de sua Lei Orgânica e de suas competências exclusivas, comuns e suplementares, arts. 23, 29, 30 e 182.

O significado prático da autonomia municipal é que o Estado.Membro, em termos municipais, teve sua atuação limitada apenas . aos aspectos expressamente arrolados na Constituição Federal, como os relativos a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios e a intervenção municipal. Não poderá existir atuação dos Estados-Membros sobre os Municípios fora dos limites constitucionais. Fortaleceu-se, mais uma vez, a

988. p. 11.

157


figura da Municipalidade, dentro de uma noção de federalismo cooperativo, em que os entes gozam de status assemelhado, ou mesmo idêntico.

Marco Antonio Ferreira Macedo observou a mesma situação: Antes do advento da Carta Constitucional de J988, o conceito de autonomia municipal se resumia em capacidade de autogovemarse e passe de competências exclusivas; assim traduzia-se a autonomia municipal na coletividade do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores, e ainda a aptidão de estabelecer normas jurídicas, por direito próprio, nas áreas traçadas na Constituição. 33 E, mais adiante, ao tratar da alteração havida, anotou: O Município passou a ser regido por Estatuto próprio, a Lei Orgânica que, por assim dizer, constitui-se uma espécie de Constituição Municipal; a competência tributária municipal é originária, conferida diretamente pela Constituição, sendo certo que os Municípios têm direito subjetivo à autonomia, e, destarte, ao pleno e livre exercício de suas competências tributárias.

A seu turno, o Ministro Carlos Mário da Silva Velloso, em artigo publicado acerca do tema, anota que a autonomia municipal, na Constituição de J988, caracteriza-se pela autoorganização: os Municípios elaboram a sua lei orgânica e as suas próprias leis (CF, arts. 29 e 30, J e lI); pelo autogoverno: os Municípios elegem o seu Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores (CF, art. 29 e incisos); e pela auto-administração: os M~nicípios

têm administração própria, embasada nas suas leis e organizam os seus serviços, instituem, arrecadam e fiscalizam as suas receitas (CF, art. 30, III e IX, art. 31).34 Consoante orientação do próprio Ministro, deve ser entendida no âmbito da autonomia municipal a competência municipal para criar, organizar e suprimir distritos, com a observância da legislação estadual (art. 30, inc. IV, da Constituição Federal) e a faculdade de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e

33 .MACEDO, op. Clt., p. 242

34 .VELLOSO, op. Clt. p. 380.


controle do uso do parcelamt: (art. 30 inc. VIII, da Lei Maior

No âmbito da competência sua autonomia, deve ser obsl que prevê a obrigatoriedade l instrumento para a política ( municípios cuja população sup A obrigatoriedade da elaboraç Municípios através da lei mm locais é de tal importância inclusive, elencou o rol de ml implemento do objetivo funda0 o parcelamento e a edificaç progressivo no tempo sobre a urbano; e c) a desapropriação c dívida pública. Mais uma ve. federalismo cooperativo, ao p Federal editar lei para a aplic2 art. 182, § 4°, da Lei Maior.

Maria Sylvia Pereira Ba apresentaram trabalho, no qual: nonnativa municipal, a po: suplementarem as legislações fel Constituição Federal) sobre o interesse local, justificando e5 tennos: "... a competência mun

, Constituição Federal, é comum '. Distrito Federal para: - Protei outros bens de valor histórico, G

meio ambiente e combater a formas; - preservar as florestas, virtude da atuação conjunta dos 1

.na solução dos problemas ambie legislação suplementar no âm

, 3S BARRETO, op. cit. p. 234.

I

CA - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO

de uma noção de federalismo am de status assemelhado, ou

D observou a mesma situação: ucional de 1988, o conceito de ~ capacidade de autogovernar:lusivas; assim traduzia-se a de do Prefeito, Vice-Prefeito e ridão de estabelecer normas

nas áreas traçadas na ao tratar da alteração havida, regido por Estatuto próprio, a

r, constitui-se uma espécie de ~tência tributária municipal é pela Constituição, sendo certo ;etivo à autonomia, e, destarte, ompetências tributárias.

s Mário da Silva Velloso, em na, anota que a autonomia ~88, caracteriza-se pela auto'am a sua lei orgânica e as suas I e //); pelo autogoverno: os

o, Vice-Prefeito e Vereadores )-administração: os Mlfnicípios ;ada nas suas leis e organizam '!cadam e fiscalizam as suas 31).34 Consoante orientação do dida no âmbito da autonomia ;ipal para criar, organizar e cia da legislação estadual (art. il) e a faculdade de promover o il, mediante planejamento e


controle do uso do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30 inc. VIII, da Lei Maior).

No âmbito da competência normativa municipal, que integra a sua autonomia, deve ser observado mandamento constitucional que prevê a obrigatoriedade da edição do Plano Diretor, como instrumento para a política de desenvolvimento urbano, pelos municípios cuja população supere a marca de vinte mil habitantes. A obrigatoriedade da elaboração do plano Diretor para aqueles Municípios através da lei municipal elaborada pelas autoridades locais é de tal importância que, a Assembléia Constituinte, inclusive, elencou o rol de medidas passíveis de adoção para o implemento do objetivo fundamental do bem comum. São elas: a) o parcelamento e a edificação compulsórios; b) o imposto progressivo no tempo sobre a propriedade predial e territorial urbano; e c) a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. Mais uma vez aqui, a Constituição reforça o federalismo cooperativo, ao prever a necessidade do Governo Federal editar lei para a aplicação daquela regra constitucional, art. 182, § 4°, da Lei Maior.

Maria Sylvia Pereira Barreto e Maria Lúcia Correia apresentaram trabalho, no qual sustentam, dentro da competência normativa municipal, a possibilidade de os Municípios suplementarem as legislações federal e estadual (art. 30, inc. 11, da Constituição Federal) sobre o meio ambiente, no âmbito do interesse local, justificando esse entendimento nos seguintes termos: ti ... a competência municipal, nos termos do art. 23 da Constituição Federal, é comum à da União, dos Estados e do

. Distrito Federal para: - proteger os documentos, as obras e '. outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; - proteger o

meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas . formas; - preservar as florestas, a fauna e a flora, 35 sendo que em

virtude da atuação conjunta dos três entes político-constitucionais na solução dos problemas ambientais, é perfeitamente possível a legislação suplementar no âmbito municipal, observadas as

35 BARRETO. op. cit. p. 234.

159

I


peculiaridades locais. Noticiam, as Procuradoras do Município de São Paulo, que H... no XX Congresso Nacional de Municípios, promovido em 1976 pela Associação Paulista de Municípios, pugnou-se, em tese acolhida por unanimidade, pelo alargamento da competêcia legislativa dos Municípios, com o seguinte enunciado: A necessidade de modificação do parágrafo único, do art. 8° da Constituição, através de Emenda à Constituição, no sentido de se ampliar, expressamente, a competência supletiva ali prevista, aos Municípios, ampliando-se, também a competência supletiva sobre as matérias das alíneas h e i do item XVII do art. 8° da Constituição, especialmente para legislar sobre jazidas, minas, florestas, caça, pesca, ar, existentes no âmbito local e peculiares aos problemas do meio ambiente (Helita Barreira Custódio -- Autonomia dos Municípios na Preservação Ambiental), e, por entenderem que a Carta Constitucional de 1988 permite a suplementação da legislação federal e estadual em sentido amplo pelos Municípios, afirmam que parece ter sido disciplinada a sua (do Município) competência legislativa, atendendo às expectativas manifestadas sobre a matéria.

A Lei Orgânica do Município de São Paulo, consoante o relato das Procuradoras daquele ente político-constitucional, contém normas disciplinadoras da questão relativa ao meio ambiente, buscando tomar efetivas as diretrizes previstas na Constituição Federal, além de promover a regulamentação de matérias relacionadas ao tema. A atuação do Município justifica-se na medida em que nem sempre os parâmetros lançados pelas normas federais e estaduais estarão ajustadas à realidade sanitária e ambiental da coletividade local,36 concluem as municipalistas. Note-se que tal orientação reflete o crescimento da importância da autonomia municipal, possibilitando aos estudiosos nos assuntos diretamente ligados aos interesses locais tecerem comentários a respeito da ideal atuação dos Poderes Municipais, no atendimento aos fins sociais da cidade. O traço da autonomia municipal fortificou-se com o advento da Constituição Federal de 1988, indubitavelmente. O estabelecimento da obrigatoriedade da edição

36 BARRETO, op. cit. p. 237.


de Leis Orgânicas Municipaü se consubstancia em estímul posto que as municipalidadf regramentos acerca de assu interesse local.

O entendimento de que a ( autonomia, não se restringe Constituição Federal, vem pn qualquer questão que env( preponderante e específica di objeto de cuidado pelas aut( gerais definidos pelo próprio tratar da elaboração das Leis princípios constitucionais (feQ delimitada pelo art. 30, o que hipóteses cujo conteúdo se e/encadas. 37

Outro tema que deve ser municipal é aquele referente à dos agentes políticos munici] respectivo processo perante a ( auto-organização municipal, G inclui a competência para administrativas dos agentes poI

Inicialmente, oportuna se responsabilidade e infrações p de responsabilidade do Prefeito verdade, crimes especiais de competência legislativa para df pertence exclusivamente à UJ disposto no art. 22, inc. I, d acontece relativamente aos Presidente da República (art. 85 Federal). Já as infrações polítl

37 BARRETO, op. cit. pp. 2311232.

\ - INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA 161

'rocuradoras do Município de ~so Nacional de Municípios, :ão Paulista de Municípios, animidade, pelo alargamento runicípios, com o seguinte ::ação do parágrafo único, do Emenda à Constituição, no

e, a competência supletiva ali o-se, também a competência eas h e i do item XVII do art. para legislar sobre jazidas, existentes no âmbito local e o ambiente (Helita Barreira runicípios na Preservação Carta Constitucional de 1988 lação federal e estadual em lfirmam que parece ter sido io) competência legislativa, das sobre a matéria.

São Paulo, consoante o relato llítico-constitucional, contém

relativa ao meio ambiente, ~es previstas na Constituição 'egulamentação de matérias do Município justifica-se na netros lançados pelas normas Idas à realidade sanitária e concluem as munícipalistas. :rescimento da importância da ) aos estudiosos nos assuntos locais tecerem comentários a :s Municipais, no atendimento lÇO da autonomia municipal onstituição Federal de 1988, ) da obrigatoriedade da edição

de Leis Orgânicas Municipais, pelo art. 29 do texto constitucional, se consubstancia em estímulo e reforço à autonomia municipal, posto que as municipalidades, no âmbito próprio, podem tecer regramentos acerca de assuntos e questões de preponderante interesse local.

O enteI1dimento de que a competência municipal, por força da autonomia, não se restringe ao elenco previsto no art. 30, da Constituição Federal, vem prevalecendo no meio jurídico. Toda e qualquer questão que envolva o interesse local de forma preponderante e específica deve ser disciplinada, ou pelo menos objeto de cuidado pelas autoridades municipais. Aos preceitos gerais definidos pelo próprio art. 29 da Constituição Federal, ao tratar da elaboração das Leis Orgânicas Municipais, aliam-se os princípios constitucionais (federais e estaduais) e a competência delimitada pelo art. 30, o que certamente não exclui a previsão de hipóteses cujo conteúdo se identifiquem com as matérias ali elencadas. 37

Outro tema que deve ser incluído no estudo da autonomia municipal é aquele referente às infrações político-administrativas dos agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito) e o respectivo processo perante a Câmara Municipal. A capacidade de auto-organização municipal, decorrente do art. 29, já referido, inclui a competência para definir as infrações políticoadministrativas dos agentes políticos.

Inicialmente, oportuna se faz a distinção entre crimes de responsabilidade e infrações político-administrativas. Os crimes de responsabilidade do Prefeito são espécies de delitos penais, na verdade, crimes especiais de natureza funcional e, por isso, a competência legislativa para defini-los e cominar sanções penais pertence exclusivamente à União Federal, de acordo com o disposto no art. 22, inc. I, do texto constitucional, tal como acontece relativamente aos crimes de responsabilidade do Presidente da República (art. 85, parágrafo único, da Constituição Federal). Já as infrações político-administrativas não são, pelo

37 BARRETO. op. cito pp. 2311232.


próprio nome, delitos ou infrações penais. Elas dizem respeito à conduta ético-governamental do prefeito, cuja verificação,. apuração e julgamento se realizam através de um procedimento político-administrativo, e não por via de um processo penal, e gera como conseqüência a aplicação de uma sanção política consistente na cassação do mandato do Prefeito infrator. Tais infrações não conduzem à aplicação de pena criminal.

Como bem acentua José Afonso da Silva, os arts. 4° e 5° do Decreto-lei n° 201167 contêm matéria de competência das leis orgânicas municipais, que, agora, por força do art. 29 da Constituição Federal de 1988, constituem o conteúdo basilar do princípio da autonomia dos Municípios, fundamento impostergável da capacidade de auto-organização local. 38 A infringência dos citados dispositivos legais ao princípio da autonomia municipal, contido no art. 29 do texto da Lei Maior, faz com que sejam eles desconsiderados em virtude do princípio da supremacia constitucional, ou também denominado da hierarquia das leis. Com o reconhecimento constitucional de que os Municípios têm o poder de se auto-organizar, através de leis orgânicas próprias (Constituições Municipais), a previsão a respeito da definição das infrações político-administrativas bem como sobre o procedimento a ser adotado, e forma de julgamento, se inclui no âmbito de matérias que deve conter a Lei Orgânica Municipal. Não é incumbência da União, doravante, definir tais infrações, e muito menos o procedimento e forma de julgamento a serem adotados. De fato, não cabe à União definir essas infrações nem seu processo (rectius, procedimento). Nem a eles faz menção a Constituição Federal, nem teria que fazê-lo, explicitamente, já que, dando poder de auto-organização aos Municípios, nisso estava reconhecendo sua competência para defini-las, assim como, por conseqüência, para dispor sobre o processo de sua apuração e seu julgamento pela Câmara Municipal. Por aí também se conclui que os Estados não têm competência para disciplinar a matéria. 39

38 . 15SILVA, op. Clt. p. .

39 SILVA, op. cit. p. 16.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA Gi

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União, existentes ou desenvolvo imunidade tributária - sujeitan conforme definido em lei. 4o Rea jurista, a ingerência municipal n. força do interesse local e do ateI sociais da cidade, é indicativa di municipais a respeito da saúde, 1<

oportunidade de elaboração das ne muitos Municípios paulistas lite questão referente ao mar e às prai de Ubatuba fugindo a uma ei competência do município - no definição dos princípios gerais. Ubatuba estabelece que o MunicíI de Desenvolvimento Integradc gerenciamento costeiro. E o art propugna que dentro de seu pec

40 CUNHA. Sérgio Sérvul0 da. Município: Poder d Tribunais. 686, p. 270.

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Outra questão também pode ser ventilada, no tópico de autonomia municipal: o poder de polícia sobre a zona costeira. Na precisa observação de Sérgio Sérvulo da Cunha, as praias marítimas, o mar territorial e os terrenos de marinha, embora sendo bens da União, localizam-se, não obstante, no território de algum Município. Como parte deste território incluem-se no âmbito da autonomia municipal e da respectiva jurisdição. A população do Município, titular não exclusiva do direito de uso dessas áreas, faz delas variado proveito, com objetivo econômico ou de lazer. Elas não se prestam apenas, e eventualmente, à circulação, mas também à urbanização (no caso principalmente dos terrenos de marinha, cujo uso pode ser cedido a particular). Aqui, o Município exerce seu poder de polícia como em qualquer

. outra área do seu território, disciplinando as edificações, o trânsito, a higiene, lançando tributos, fiscalizando e impondo

, sanções; os bens e atividades do próprio Estado-Membro e da , União, existentes ou desenvolvidas nessas áreas - à parte a

imunidade tributária - sujeitam-se ao poder de polícia local, conforme definido em lei. 40 Realmente, como acentuou o citado jurista, a ingerência municipal na denominada zona costeira, por força do interesse local e do atendimento ao critério das funções

: sociais da cidade, é indicativa da necessidade de se tecer regras municipais a respeito da saúde, lazer e economia nessas áreas. A

. oportunidade de elaboração das novas Leis Orgânicas fez com que ,muitos Municípios paulistas litorâneos resolvessem discutir a questão referente ao mar e às praias, sendo certo que o Município de Ubatuba fugindo a uma enumeração casuística, alça a competência do município - no tocante à faixa litorânea - à

,definição dos princípios gerais. O art. 175 da Lei Orgânica de .Ubatuba estabelece que o Município, através de seu Plano Diretor ., de Desenvolvimento Integrado, trace diretrizes para o gerenciamento costeiro. E o art. 176 do referido texto legal propugna que dentro de seu peculiar interesse é assegurada a

40 CUNHA, Sérgio Sérvu10 da. Município: Poder de Polícia sobre a zona Costeira. In Revista dos

. Tribunais, 686, p. 270.

163

,'


autonomia do Município sobre os terrenos de marinha e o mar territorial, resguardada a competência do Estado e da União.

Outra importante mudança constitucional, relativa à autonomia municipal, pode ser notada no inc. III do art. 151, da Constituição Federal, que veda à União a instituição de isenção de tributos de competência estadual, distrital e municipal. Não era admissível que fosse mantida a regra constitucional anterior que autorizava a concessão de tributos municipais pela União (além de, evidentemente, tributos estaduais e de competência do Distrito Federal). No dizer de Marco Antonio Ferreira Macedo, a

competência tributária dos diversos entes federados, que ostentam o atributo da autonomia (e aí se inclui o Município), não é passível de supressão ou modificação por leis ou normas infra-constitucionais, e também não está sujeita à abolição por meio de proposta de emenda, sob pena de estarmos maculando o princípio federativo, mesmo que por via transversa. 41 E, complementa o seu raciocínio, ao mencionar que acreditamos que este tenha sido o espírito que norteou o Constituinte ao estatuir a vedação à União de instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios (art. 151, IlI, da Constituição da República), libertando-os, assim, da verdadeira capitis diminutio imposta pela revogada Constituição de 1967 com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 1/69. Evidentemente, tal alteração não influi somente no âmbito da autonomia municipal, porquanto, foi retirada a possibilidade da União isentar tributos estaduais e mesmo distritais. Mas nem por isso deixa de haver reforço à autonomia municipal, tal como também ocorreu relativamente ao reforço da autonomia estadual e distrital.

Verifica-se, assim, que o Município brasileiro saiu fortalecido com a Constituição de 1988, que não apenas dotou-o de competências e capacidades mais extensas do que a Carta revogada, como também, e conseqüentemente, assegurou a observância plena da autonomia municipal.

41 . 2MACEDO, op. clt. p. 42.


4. O INTERESSE LOCAL

A despeito de não se tr~ trabalho, não poderíamos f autonomia do Município bras interesse local, na expressã< Constituição Federal, em vi temas.

Na vigência da Constituiçã pela Emenda n° 1169, o competências do Município el lecionava Celso Ribeiro Baste é evidente que não se trata d qualquer matéria que afete qualquer maneira, mais ou interesses da comunidade n municipal é inconcebível, incl sendo o Município parte de UI

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bem reduzido ficaria o âl aniquilando-se a autonomia d Mesmo porque não há inter. reflexamente da União e do EJ há interesse regional ou nacion como partes integrantes da F, Estados a que pertencem. 43


43 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal

•- INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

~rrenos de marinha e o mar ia do Estado e da União.

ucional, relativa à autonomia I do art. 151, da Constituição rão de isenção de tributos de unicipal. Não era admissível onal anterior que autorizava a lS pela União (além de, de competência do Distrito

.ntonio Ferreira Macedo, a rsos entes federados, que (e aí se inclui o Município), dificação por leis ou normas J está sujeita à abolição por ena de estarmos maculando o

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pio brasileiro saiu fortalecido ue não apenas dotou-o de : extensas do que a Carta ~qüentemente, assegurou a licipal.

4. O INTERESSE LOCAL

A despeito de não se tratar da questão central do presente trabalho, não poderíamos finalizar as considerações sobre a autonomia do Município brasileiro sem tratar do ora denominado interesse local, na expressão utilizada pelo art. 30, inc. I, da Constituição Federal, em virtude da íntima relação entre tais temas.

Na vigência da Constituição de 1967, com a redação fornecida pela Emenda n° 1/69, o critério adotado para definir as competências do Município era o do peculiar interesse. Como já lecionava Celso Ribeiro Bastos, ao comentar sobre tal expressão, é evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional; interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. 42 Ou seja, o entendimento corrente, à época, era aquele segundo o qual peculiar interesse significava interesse predominantemente municipal, e não exclusivamente. Os interesses peculiares dos

. Municípios eram entendidos como sendo aqueles que imediatamente tocam as necessidades locais e, mediatamente, as necessidades gerais. Peculiar interesse único dos municípios; se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que o não seja

. reflexamente da União e do Estado-Membro, como também não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios como partes integrantes da Federação brasileira, através dos

. Estados a que pertencem.43

• 42 BASTOS. op. cit. p. 120.

43 MEIRELLES, He1y Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 2" ed.. pp. 64/66.

165

,


Diógenes Gasparini, em artigo publicado, comentou que em lugar na tradicional cláusula de peculiar interesse, configurada nas Constituições anteriores, o Constituinte de 1988 preferiu a do interesse local sem, contudo, inovar no conteúdo. A novidade ocorreu tão-só na locução. Sendo assim, o interesse local não é outra coisa senão aquele que prepondera, que sobressai quando confrontado com o do Estado-Membro ou com o da União.44 O que define, portanto, o interesse local é a predominância do interesse municipal sobre o do Estado ou da União. Outro não é o entendimento de Michel Temer, consoante o qual doutrina e Jurisprudência, ao tempo da Constituição anterior se pacificaram no dizerem que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.45

Interessante notar que incumbe ao próprio Município analisar se determinado assunto diz respeito ao interesse local, sendo que, na hipótese de dúvida, será o Poder Judiciário, ao apreciar a respectiva demanda, quem resolverá acerca da questão enfrentando-a casuisticamente.

O Ministro Carlos Mário da Silva Velloso, sem se pronunciar a respeito da questão, registra a alteração constitucional da antiga expressão peculiar interesse, e menciona que, para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, a Constituição restringiu a autonomia municipal e retirou de sua competência as questões que, embora de seu interesse também, são do interesse de outros entes, o que implica alargamento da competência estadual, cuja competência é residual.46 Contudo, tal entendimento não se coaduna com a mens constitucional que, ao contrário, teve por objetivo reforçar a autonomia municipal, inclusive reconhecendo-a em sua plenitude,

44 GASPARINI, Diógenes. As guardas Municipais da Constituição Federal de 1988. In: Revista dos Tribunais 671, p. 46.

45 . TEMER, op. clt., p. 105.

46 VELLOSO, op. cit.. p. 381.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAJ

razão pela qual merece acolhid juristas Michel Temer e Diógene

Vale consignar que a Fundaç~ através de seus membros, apó concluiu que a locução interesse constitucional, apenas substituiu porquanto o mesmo tratamento expressões nos respectivos text exclusivo ou peculiar interesse dE competência legislativa, incluirw financeira, em respeito ao princíl

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da Constituição Federal de 1988. In: Revista

razão pela qual merece acolhida a orientação já enunciada dos juristas Michel Temer e Diógenes Gasparini.

Vale consignar que a Fundação Prefeito Faria Lima - CEPAM, através de seus membros, após se debruçar sobre o assunto, concluiu que a locução interesse local, tal como prevista no texto constitucional, apenas substituiu a expressão peculiar interesse, porquanto o mesmo tratamento constitucional foi dado a ambas expressões nos respectivos textos: Tudo o que for matéria do exclusivo ou peculiar interesse de Município será de sua exclusiva competência legislativa, incluindo-se aí a legislação tributária e financeira, em respeito ao princípio da autonomia Municipal.

A contrario sensu, o Município não tem competência legislativa em matérias que não se refiram ao interesse local, tais como o serviço de correios, de telefonia, o transporte intermunicipal, além de polícia ostensiva ou de preservação da ordem pública.

Um assunto de interesse local, de vital importância para todos os Municípios brasileiros, é o planejamento urbanístico, já mencionado, traduzido no Plano Diretor. Note-se a ênfase dada pela Constituição Federal a respeito do tema. O art. 21, inc. IX, do texto, atribuiu competência à União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico, estes últimos incluídos entre os instrumentos de atuação do Estado no domínio econômico (art. 174, da CF). O inc. VIII, do art. 30, do texto, por sua vez, incumbiu aos Municípios competência para estabelecer o planejamento e os planos urbanísticos para ordenação do seu território. Trata-se de competência exclusiva municipal, não permitindo interferência estadual ou federal.

A finalidade do planejamento local é o de ordenar de forma adequada o território municipal, disciplinando o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano. Nas palavras de José Afonso, o solo qualifica-se como urbano quando ordenado para cumprir destino urbanístico, especialmente a edificabilidade e o

167

168 REVISTA JURÍDICA - INSTITUIÇÃO TOIEDO DE ENSINO

assentamento do sistema viário.47 Tal ordenamento do território é função do Plano Diretor, que deve ser aprovado pela Câmara Municipal, tal como previsto no § 1°, do art. 182, da Lei Maior. O Plano Diretor se consubstancia no instrumento através do qual se busca efetivar o processo de planejamento urbanístico local. Nesse contexto, a Constituição inseriu também a propriedade urbana, que fica submetida a esse processo urbanístico, nos termos do art. 182, § 2~ que subordinou o cumprimento de sua função social às exigências da ordenação da cidade expressa no Plano Diretor. É também o Plano Diretor que define critérios de utilização do pólo urbano.48 Tal conclusão se origina no disposto no § 4°, do art. 182, da Magna Carta, que faculta ao Poder Público Municipal exigir, nos termos da lei específica para a área incluída no Plano Diretor, do proprietário do solo urbano não-codificado, subutilizado ou não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena de, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, impostos progressivos no tempo, ou desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

5. CONCLUSÃO

Com efeito, a Constituição Federal de 1988, ao considerar que a República Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrático de Direito, formado pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, alcançou a plenitude democrática no que diz respeito à figura do Município brasileiro. A exigência de se buscar tal situação já se fazia presente, podendo ser dito que se reconheceu a existência de uma situação fática anterior, e que não mais poderia permanecer fora do campo constitucional. A Federação Brasileira, tal como formal e materialmente está estabelecida no país, se encaixa no modelo do federalismo cooperativo em que, ao invés de atuações isoladas e

47 SILVA, op. cit. p. 13.

48 SILVA, op. dt. p. 13.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA G

individuais, a União, os Estad< é claro do Distrito Federal, d com prévio planejamento e ani há mais lugar para isolame federados, porquanto a particip

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A supressão da atuação < Municípios que se localizam nl abrangente e clara, foi decisiva I garantir a autonomia municipal tratar da questão relativa às i: hoje, a situação constitucion autonomia municipal, já que, pei de 1988, os Municípios adquirir que lhes faltava nos regimes cOl que nem o legislador estadual assunto, que passou inteiramen orgânicas dos Municípios de 11

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49 SILVA, op. cit., p. 14.


Tal ordenamento do território é ve ser aprovado pela Câmara 1°, do art. 182, da Lei Maior. O instrumento através do qual se amento urbanístico local. Nesse ambém a propriedade urbana, urbanístico, nos termos do art.

'imento de sua função social às e expressa no Plano Diretor. É ~ critérios de utilização do pólo a no disposto no § 4°, do art. a ao Poder Público Municipal :1 para a área incluída no Plano solo urbano não-codificado, ue promova o seu adequado ;sivamente, de parcelamento ou IS progressivos no tempo, ou

mediante títulos da dívida

~ral de 1988, ao considerar que I se constitui em um Estado ) pela união indissolúvel dos =<ederal, alcançou a plenitude figura do Município brasileiro. ío já se fazia presente, podendo itência de uma situação fática a permanecer fora do campo asileira, tal como formal e país, se encaixa no modelo do

lO invés de atuações isoladas e

individuais, a União, os Estados-Membros e os Municípios, além é claro do Distrito Federal, devem agir em colaboração mútua com prévio planejamento e análise das questões emergentes. Não há mais lugar para isolamento de qualquer um dos entes federados, porquanto a participação e atuação conjunta é requisito indispensável para se alcançar os objetivos fundamentais da Federação brasileira, podendo ser citados: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional (o que pressupõe o crescimento local e regional), a erradicação da pobreza e marginalização, além da desigualdade social, regional e local e a promoção do bem-estar geral, sem qualquer discriminação (art. 3°, da Magna Carta). Segundo esse raciocínio, a Constituição de 1988 avançou enormemente ao assegurar a autonomia municipal em sua inteireza, como já analisado. Dentre outras conquistas alcançadas, o texto constitucional atribuiu relevância ímpar ao Município brasileiro, como nenhum outro texto até então havia feito.

A supressão da atuação dos Estados-Membros sobre os Municípios que se localizam no âmbito de suas áreas de forma abrangente e clara, foi decisiva para implantar e ao mesmo tempo garantir a autonomia municipal. Como ressalta José Afonso, ao tratar da questão relativa às infrações político-administrativas, hoje, a situação constitucional é ainda mais favorável à autonomia municipal, já que, pelo art. 29 da Constituição Federal de 1988, os Municípios adquiriram até aquele poder institucional que lhes faltava nos regimes constitucionais anteriores, de modo que nem o legislador estadual poderá mais legislar sobre o assunto, que passou inteiramente para a competência das leis orgânicas dos Municípios de modo que as infrações políticoadministrativas de prefeitos e vereadores hão de constar delas, de sorte que a promulgação da Constituição de 1988 teve o efeito de liquidar de uma vez por todas com a discutível validade dos dispositivos em causa do referido Decreto-Lei, que ficaram revogados por contrastar com suas normas.49

, 49 SILVA, op. cit., p. 14.

169


Não é demais lembrar que a soberania continua ínsita à União, posto que a existência da Federação pressupõe a autonomia política, administrativa, e financeira dos demais entes federados, mas sem o poder soberano. A soberania é privativa da Nação e própria da Federação, estando a cargo apenas da União. Acentuese, nesse particular, que a relação Estado-Membro-Município passa, com a Constituição atual, a ser semelhante ao relacionamento mantido entre a União e o Estado-Membro, tomadas, é claro, as suas devidas proporções. E, da mesma forma houve alteração na relação União-Município como efeito prático e imediato do crescimento da autonomia municipal. A supressão da faculdade da União isentar tributos municipais, tal como existia na ordem constitucional passada, é exemplo claro dessa mudança. Evidentemente, somente pode isentar aquele titular do poder de instituir e exigir o tributo, a despeito do sistema constitucional anterior. Desse modo, e aqui não se fala em descentralização, o atual texto corrigiu uma distorção jurídico-constitucional que nunca deveria ter ocorrido. Nessa área, também houve reforço à autonomia estadual e distrital, como analisado.

A evolução do homem e da própria sociedade com a transformação, criação e extinção de relações de variadas espécies, impõe um constante aprimoramento dos organismos, institutos e remédios jurídicos. A questão urbanística, por exemplo, vem sofrendo específica e cuidadosa análise e pesquisa, por força dos efeitos jurídicos e materiais que produz. E, nessa área, a atuação dos Municípios é de fundamental importância tal como reconheceu a Constituição da República. Mais uma vez, aqui, imprescindível era a existência e a garantia da autonomia municipal. A problemática ambiental, o ordenamento do território urbano com o parcelamento, ocupação e utilização do solo, a questão tributária, a matéria relativa à zona costeira, enfim, assuntos já referidos têm íntima ligação com a questão da autonomia municipal. Despiciendo se faz repetir as considerações já feitas no curso do trabalho acerca de tais pontos.

A simples verificação de que o Município sofreu um tratamento mais pormenorizado do atual texto constitucional do que em qualquer outro passado, é indicativa da importância dessa


entidade estatal integrante de política, legislativa, adminis fortalecimento dos Município lhes posição de destaque no constatação merece ser man entidades e instituições nacion: conjunto nas três esferas gover as finalidades da República Fel

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)erania continua ínsita à União, ração pressupõe a autonomia ra dos demais entes federados, )erania é privativa da Nação e rgo apenas da União. Acentueão Estado-Membro-Município tual, a ser semelhante ao União e o Estado-Membro,

lroporções. E, da mesma forma viunicípio como efeito prático e lmia municipal. A supressão da municipais, tal como existia na :xemplo claro dessa mudança. ltar aquele titular do poder de leito do sistema constitucional se fala em descentralização, o ão jurídico-constitucional que área, também houve reforço à ) analisado.

a própria sociedade com a ão de relações de variadas rimoramento dos organismos, A questão urbanística, por

e cuidadosa análise e pesquisa, nateriais que produz. E, nessa le fundamental importância tal da República. Mais uma vez, :;ia e a garantia da autonomia aI, o ordenamento do território Dação e utilização do solo, a ltiva à zona costeira, enfim, l ligação com a questão da se faz repetir as considerações l de tais pontos.

le o Município sofreu um ) atual texto constitucional do ndicativa da importância dessa

entidade estatal integrante da Federação, dotada de autonomia política, legislativa, administrativa e financeira. Ou seja, o fortalecimento dos Municípios feito pela Constituição conferiulhes posição de destaque no sistema federativo nacional, e tal constatação merece ser mantida para o aperfeiçoamento das entidades e instituições nacionais, para se alcançar, com o trabalho conjunto nas três esferas governamentais federadas, os objetivos e as finalidades da República Federativa do Brasil.

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A

Ju,

i -iNTRODUÇÃO

Os direitos reais conferem seguir a coisa sobre a qual reca chama direito de sequela l .

A propriedade é o mais aml potestas2 e, por expressa d'1:

proprietário o direito de usar, reavê-los do poder de quem qUI 524, caput, do Código Civil.

O remédio processual especí: a chamada Ação Reivindicatl despretensioso trabalho.

* Seminário apresentado no Curso de Mestrad< Paulo (Outubro de 1997).

I . DE PLACIDO E SILVA, Voeabulário Jurídiet

2 ORLANDO GOMES, Direitos Reais, Ed. Fore

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