ASTERIO DARDEAU VIEIRA
FUNDAÇÃO GETúLIO VARGAS
SERVIÇO DE PUBLICAÇõES
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1.a edição - agôsto de 1967
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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - Serviço de Publicações - Diretor Leósthenes Christino; Ass.stente da Direção, Ary M. Cal­ deira; coordenação técnica de Denis Cordeiro Policani; capa de Sérgio Fragoso; composto e impresso nos Estabelecimentos Grá­ ficos Borsoi Ltda., em linotipo baskerville 378, corpo 10/10; im­ presso sôbre papel ilustração creme, nacional com linha d'água, 80 gr/m2 •
APRESENTAÇÃO
Com esta monografia prossegue a publicação de uma série de livros de texto, monografias e casos especial­ mente elaborados para o programa de pesquisas sôbre administração pública brasileira mantida pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fundação Ford. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisa e pre­ paração de originais, cabendo à Fundação Getúlio Vargas os encargos com a publicação das obras e com a infra­ -estrutura técnico-administrativa para a execução do acôrdo.
O objetivo dêsse programa é o enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espe­ lhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos estudiosos de nossa problemática administrativa.
A escola Brasileira de Administração Pública, ao acrescentar esta série ao respeitável acervo de publica­ ções da Fundação Getúlio Vargas sôbre o tema, o faz com especial prazer, por se tratar de trabalhos inteira­ mente voltados para a nossa realidade e destinados a contribuir para a elaboração de uma doutrina e o desen­ volvimento de uma literatura genuinamente brasileira no campo da administração pública.
A coordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, ca­ bendo a coordenação editorial ao Serviço de Publi­ cações da F. G. V.
BEATRIZ M. DE SOUZA W AHRLICH Diretora da Escola Brasileira
de Administração Pública
A RESPEITO DO AUTOR
Asterio Dardeau Vieira é Bacharel em Direito pela .antiga Universidade do Rio de Janeiro, tendo realizdo -cursos de especialização em Administração Pública na "American University" de Washington, D. C.
Vem ocupando, desde 1938, cargos de relêvo no ser­ viço público federal, principalmente em Administração de Pessoal. Foi Diretor de Pessoal do antigo Ministério da !Educação e Saúde, Diretor de Seleção e Diretor de Pes­ ;soal do Departamento Administrativo do Serviço Público, Chefe do Departamento de Administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Diretor Geral do SESC Nacional. ultimamente dirigiu a reorganização .administrativa do Ministério da Educação e Cultura.
Na Fundação Getúlio Vargas é membro do Conselho Curador, tendo instalado a Escola de Admini.stração de Emprêsas, em São Paulo, da qual foi seu primeiro Dire­ tor. Chefiou, em São Paulo, o Escritório Regional da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda e, no Rio, o Setor de Pessoal da mesma Comissão.
Exerceu funções importantes em organizações inter­ nacionais. Na Organizção das Nações Unidas (ONU), foi "Senior Officer" do Departamento de Pessoal, en­ carregado de recrutamento, colocação, treinamento e re­ lações de pessoal. Ainda como representante das Nações Unidas, estêve em missão no Congo em 1962, como Admi­ nistrador de Kamina e, mais tarde, Chefe do Pessoal 'Civil das Operações da ONU naquele país. Na Organi-
VIII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
zação dos Estados Americanos, integrou o Comitê d~ Especialistas em Assuntos de Pessoal.
É membro de várias entidades técnico-científicas e autor de diversos trabalhos publicados na Revista do Serviço Público.
INTRODUÇÃO
Como é sabido, a Administração de Pessoal no Bra­ sil recebeu vigoroso impulso - pràticamente nasceu - com a Reforma Administrativa de 1936. Nestes últimos 30 anos, porém, ela não apenas se manteve estagnada, sem enveredar com decisão pelos aspectos positivos que deve­ riam suceder à administração negativa de início, ma~. pior que tudo, em muitos pontos sofreu manifesto retro­ cesso, involuindo para o mais desbragado nepotismo e favoritismo político contra os quais a Reforma de 1936· havia representado violenta e decidida reação.
Como Diretor-Executivo do Grupo de Trabalho de Pessoal, da Comissão de Reforma do Ministério da Fa­ zenda, da Fundação Getúlio Vargas, recentemente tive­ mos oportunidade de examinar, em conjunto, os proble­ mas de pessoal daquele Ministério, que foram afinal pos­ tos em foco no relatório do citado Grupo de Trabalho. 1 O' estudo foi realizado com base no fator histórico, na ex­ periência colhida pela Comissão de Reforma em dois anos de atividade e, sobretudo, na opinião manifestada pelos principais dirigentes do Ministério, em entrevistas con­ duzidas segundo roteiro preestabelecido.
O interêsse despertado por aquêle trabalho sugeriu esta pesquisa, de caráter mais amplo, não só cobrindo uma área maior, mas, também, atingindo outros aspectos da Administração de Pessoal, que não foram contempla-
1) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­ tério da Fazenda" - Fundação Getúlio Vargas, Comissão de Re­ forma do Ministério da Fazenda, Departamento de Imprensa Na­ cional, 1966.
X CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
dos no estudo relativo ao Ministério da Fazenda. Foram .abrangidos cinco Ministérios - Educação e Cultura, Justiça e Negócios Interiores, Saúde, Trabalho e Previ­ dência Social, Viação e Obras Públicas, compreendendo 23 repartições da administração centralizada e 6 órgãos autônomos, inclusive uma autarquia típica. O' método uti­ lizado foi o do questionário, a que responderam 96 auto­ ridades federais, na grande maioria do tipo· executivo, isto é, aquelas que, "do outro lado da cêrca", recebem o impacto da Administração de Pessoal centralizada. Essas .autoridades se distribuem por três níveis:
I - 16 Diretores-Gerais de Departamento e Dire­ toria e Presidente de Instituto de Aposentado­ ria e Pensões;
11 - 40 Diretores e Chefes de Divisão, Serviço e outros órgãos do mesmo porte; e
In - 40 Chefes de Seção e equivalentes.
Sua distribuição por órgãos da administração cen­ tralizada e órgãos autônomos, combinada com a distri­ buição por níveis, é a seguinte:
Nível I Centro I:,
In 29 11 40
Total 67 29 96
No seu conjunto, êsses 96 responsáveis pela execução de serviços públicos comandam uma rêde de 55.072 ser­ vidores, aproximadamente 7% do total existente nos qua­ ,dros federais (estimado em cêrca de 800.000).
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XI
A todos êles que, desviando precioso tempo de seus múltiplos afazeres, se prontificaram a preencher o ques­ tionário, queremos expressar aqui os mais vivos agradeci­ mentos. Igualmente agradecemos a compreensão manifes­ tada pelos Titulares das cinco Pastas referidas e seus Chefes de Gabinete e Diretores-Gerais de Administração, .que foram unânimes em propiciar tôdas as facilidades para a realização da pesquisa, inclusive, em certos casos, tomando a iniciativa dos contatos e providenciando a dis­ tribuiçã9 e coleta dos questionários. N ossos agradeci­ mentos muito especiais aos quatro colaboradores di­ retos, sem cuja participação esta pesquisa não teria sido possível:
Júlio de Almeida França, alto funcionário do Minis­ tério da Fazenda, cuja colaboração foi inestimável no traçado do roteiro e elabora,;ão do questionário;
Edmar Bona
Jeanne-Marie Hulsbus
Lúcia Márcia Klüppel Carrara,
quartanistas da Escola Brasileira de Administração PÚ­ blica, cuja eficiente colaboração se fêz sentir na elabo­ ração, distribuição, coleta e tabulação dos questionários.
Por fim, last but not least, muito agradecemos o estímulo recebido do Prof. Kleber Nascimento, na troca de idéias sôbre as questões a serem formuladas.
Graças a todo êsse apoio, podemos agora apresentar os resultados desta "Consulta de Opinião sôbre a Admi­ nistração de Pessoal no Govêrno Federal", a que prefe­ rimos dar o título, mais expressivo, de A Administração de Pessoal Vista pelos Chefes de Serviço. Para melhor compreensão do problema, acrescentamos, às opiniões co­ lhidas, um lastro de elemento histórico e certas observa­ ções pessoais do Autor, armazenadas em trinta anos de administração, no plano nacional e internacional.
As conclusões são oferecidas aos estudiosos e admi­ nistradores, na esperança de que possam contribuir para
XII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
melhorar as práticas de Administração de Pessoal no Brasil.
Rio de Janeiro, 4 de dezembro de 1966.
ASTERIO DARDEAU VIEIRA
CONCLUSõES
Na base da amostragem colhida e estritamente de acôrdo com as respostas obtidas, chegamos a uma série de conclusões, que em certos casos poderão ter sofrido uma distorção, por fôrça do método empregado, de ques­ tionário respondido por escrito, embora assegurado o sigilo. Certas respostas, em face de outros elementos de apreciação, poderão ser consideradas fruto de uma ati­ tude de não-comprometimento, como se assinala nos ca­ pítulos respectivos.
Feita essa ressalva, as conclusões são as seguintes:
1. - Os servidores públicos continuam fortemente con­ centrados na Guanabara - cêrca de 28 %. Dos restantes, 2% acham-se em Brasília e 70% nas outras regiões do País (IGap. I).
2. - Considerados, de um lado, os funcionários e, de outro, as demais categorias de pessoal, os Chefes de Ser­ viço preferem, do ponto de vista de (Cap. I) :
a) Liberdade de recruta- mento - As outras categorias
b) Rigor de seleção - Os funcionários
c) Níveis de remuneração - Opiniões divididas
d) Produtividade - Os funcionários
XIV CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
f) Mobilidade interna
As outras categoria$
Os funcionários
3. - A existência de várias categorias de pessoal, aléll1l dos Funcionários (Pessoal Temporário, Pessoal de Obras" Pessoal pago contra recibo, Credenciados, Estagiários) :
a) corresponde a uma real necessidade dos serviços; não obstante,
b) favorece o empreguismo; e
c) compromete o moral do grupo (Cap. I).
4. - Se aos Chefes de Serviço fôsse dado escolher uma ou mais de uma dessas categorias de servidores para a execução dos serviços de suas repartições, a preferên­ cia recairia, em primeiro lugar, nos funcionários públi­ cos, exclusivamente; em segundo, numa combinação de' funcionários e pessoal pago contra recibo (Cap. I).
5. - Na opinião da maioria dos Chefes, embora com forte dissidência, os cargos, na prática, estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilida­ de (Cap. lI).
6. - Cumpre levar avante êsse sistema de classificacão­ implantado pela Lei n.O 3.780/60, elaborando-se esp~ci­ ficações de claRses e atribuindo, a cada funcionário, fun­ ções e responsabilidades compatíveis com a classe a que­ pertence (Cap. lI).
7. - Não obstante, a rigidez do sistema, resultante da classificação do cargo por lei, deve ser substituida por um regime mais flexível, em que a classificação de cada cargo possa ser determinada por ato do Poder Executivo, a fim de acompanhar o natural desenvolvimento dos ser­ viços (Cap. lI).
8. - A atual escala de vencimentos é insuficiente para atrair e reter em atividades normais, sem o recurso a "bicos" e outras funções estranhas, os mais capazes nas: diferentes categorias profissionais (Cap. IIl).
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL xv
9. - Os 'Chefes de Serviço, na maioria, não acusam a existência de competição de salário intraministerial, mas sofrem competição por parte do Ministério da Fazenda e do Gabinete do Ministro Extraordinário para o Planeja­ mento e Coordenação Econômica (Cap. IH).
10. - ü regime de tempo integral e dedicação exclusiva, nos têrmos em que foi instituído, não constitui suficiente atrativo para qualquer categoria funcional (Cap. lIl).
11. - Na maioria das unidades administrativas não se fazem registros de produção nem se aplicam padrões. quantitativos e qualitativos de desempenho. Êsses instru­ mentos são utilizados, porém, embora em minoria, num número significativo de repartições da administração centralizada (Cap. IV).
12. - A grande maioria dos Chefes de Serviço alega insuficiência das respectivas lotações numéricas, embora a queixa não seja lastreada pela utilização dos instru­ mentos a que se refere o item anterior (Cap. IV).
13. - O testemunho dos Chefes de Serviço, na sua quase totalidade, contraria a observação, a ôlho nu, de que o funcionalismo em geral não cumpre o horário de traba­ lho (iCap. IV).
14. - Os Chefes de Serviço dispõem de suficiente liber­ dade para a movimentação interna de pessoal, mas estão sujeitos a injunções políticas e/ou de outra natureza, quando se trata de movimentação externa (Cap. IV).
15. - O grau de permanência do pessoal nas repartições é considerado razoável pelos Chefes de Serviço, que atri­ buem o fato à natureza do trabalho e às relações entre chefes e subordinados. As evasões são determinadas pelo baixo nível de remuneração (Cap. IV).
16. - O processo de recrutamento e seleção deve con­ tinuar centralizado no DASP ou órgão que o substitua (Cap. V).
17. - A seleção deve consistir, principalmente, em con­ curso público de provas, ou provas e títulos, e deve incluir
XVI CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
provas de aptidão, entrevista e exame de antecedentes pessoais (Cap. V).
18. ~ A seleção deve ser feita à base de conhecimentos gerais para aquisição de conhecimentos específicos me­ ,diante treinamento, logo após a nomeação (Cap. V).
19. - O comportamento geral dos funcionários nomea­ dos por concurso público é superior ao dos que ingres­ sam por fôrça de nepotismo, favoritismo político ou pes­ soal (Cap. V).
20. - A eficácia do estágio probatório poderá ser con­ ;seguida mediante:
a) treinamento dos chefes; e
b) treinamento de iniciação e adaptação fun­ cional do servidor, ficando a confirmação na dependência do aproveitamento reve­ lado (Cap. V).
21. - O período de estágio probatório deve variar em razão da natureza do cargo (Cap. V).
:22. - Na opinião manifestada por escrito pela maioria dos Chefes de Serviço, o pessoal da Administração Pú­ blica Federal, considerado em conjunto, é de qualidade satisfatória (Cap. V).
23. - Admitida a validade, neste caso, do método uti­ lizado na pesquisa e, portanto, dos resultados obtidos, .conclui-se que os funcionários, de modo geral:
a) sentem-se obj eto de tratamento imparcial;
b) gozam de suficiente liberdade de ação no desempenho de suas atribuições;
c) recebem suficiente informação sôbre os ob­ jetivos da repartição, diretrizes e circuns­ tâncias do trabalho, para que possam dar o máximo de contribuição;
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XVII
d) têm suficiente oportunidade para troca de pontos de vista com os respectivos chefes;
e) recebem suficiente apoio dos chefes res­ pectivos;
f) são fiéis ao Chefe;
g) sentem que o Chefe se coloca no seu pon­ to de vista, na discussão de assuntos pes­ soais e de serviço (Cap. VI).
24. - Não obstante, os funcionários sentem-se deses­ timulados, principalmente em virtude do sistema e níveis de classificação e remuneração, do sistema de promoções e da dificuldade em fazer carreira (Cap. VI).
25. - O mais poderoso fator de estímulo é a estabilidade funcional (Cap. VI).
26. - Existe treinamento sistemático de iniciação e adaptação funcional, assim como para melhor desempe­ nho do cargo, em pouco menos de metade das unidades administrativas abrangidas pela pesquisa (Cap. VII).
27. - O treinamento de especialização, assim como para o desempenho de funções superiores e para o exercício de chefia, só figura numa pequena minoria das unida­ des administrativas acima referidas (Cap. VII).
28. - Dos principais estabelecimentos de ensino de Ad­ ministração Pública no Rio de Janeiro, a IE,scola de Ser­ viço Público do DASP é a que mais tem atraído o fun­ cionalismo, em comparação com a Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas, e a Escola do Serviço Público do Estado da Guanabara. Qua­ litativamente, porém, os Chefes de Serviço cujos funcio­ nários cursaram qualquer dessas Escolas foram quase unânimes em considerar satisfatórios os resultados obti­ dos (Cap. VII).
'29. - O treinamento, na opinião de mais de dois terços dos Chefes inquiridos, deve ocorrer na própria repartição, -dentro do horário de serviço, e deve ter caráter obrigató­ rio (Cap. VII).
XVIII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
30. - A grande maioria dos Chefes sente que o funcio­ nalismo se interessa por um programa sistemático de treinamento (Cap. VII).
31. - Mais de 90 % dos Chefes são de opinião que o' treinamento é um instrumento eficaz na correção de ati­ tudes negativas (Cap. VII).
32. - As necessidades de treinamento se fazem sentir, mais acentuadamente, em relação às Técnicas Administra­ tivas, destacando-se, dentre elas, as que se referem a Protocolo e Arquivo, Pessoal e Datilografia e Conferên­ cia. Seguem-se, em ordem, as Técnicas Específicas, a Estatística e Pesquisa, a Redação Oficial e as Relações­ Públicas (Cap. VII).
33. - Os Chefes de Serviço, por maioria de 63 %, dão­ apoio ao sistema atual de promoções pelo critério alter­ nado de antigüidade e merecimento, ao passo que uma minoria de 28 % prefere o critério do merecimento exclu­ sivo (Cap. VIII).
34. - O "Boletim de Merecimento" é francamente con­ denado pelos Chefes de Serviço, em favor de um sistema em que o treinamento desempenhe papel exclusivo, ou ao, menos participante, na determinação do merecimento (Cap. VIII). .
35. - O acesso deve obedecer ao critério do aproveita­ mento revelado em treinamento para a função superior­ (Cap. VIII).
36. - Apesar de sua instabilidade, e a julgar pelas de­ clarações da grande maioria, os Chefes de Serviço não se sentem enfraquecidos nas suas relações com os supe­ riores e subordinados, menos ainda com os jurisdiciom:­ dos (Cap. IX).
37. -<O treinamento específico para o exercício da Che­ fia é uma necessidade (Cap. IX).
38. - Apenas uma minoria dos Chefes de Serviço con­ sidera a Chefia atraente e isso, de modo geral, porque­ propicia o sentimento de auto-realização. A grande maio--
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XIX
ria não encontra atrativo, por falta de estímulo financei­ ro (Cap. IX).
39. - Com a exceção, pouco significativa, dos grupos detentores de privilégios funcionais e salariais, os Che­ fes de Serviço não encontram, no exercício da supervi­ são, maiores obstáculos por parte de grupos espúrios de qualquer natureza (Cap. IX).
40. - Feita a necessária ressalva quanto a uma pos­ sível atitude de não-comprometimento, os Chefes de Ser­ viço, em sua quase totalidade:
a) sentem-se tratados com imparcialidade por seus superiores;
b) recebem de seus superiores suficiente li­ berdade de ação para o cumprimento de sua tarefa;
c) recebem de seus dirigentes suficiente in­ formação sôbre os objetivos de sua unida­ de, diretrizes superiores e circunstâncias de trabalho, que os habilitem a prestar o máximo de colaboração;
d) têm suficiente oportunidade para troca de pontos de vista com seus superiores;
e) recebem, no desempenho de suas funções. suficiente apoio de seus superiores;
f) sentem que seus superiores se colocam no seu ponto de vista, na discussão de a~sun­ tos pessoais e de serviço (Cap. IX).
41. - É relativamente pequena a porcentagem de Che­ fes de Serviço que, quando se sentem peiados por leis e regulamentos para a boa execução dos serviços, assumem uma atitude passiva, deixando de promover a revisão dos dispositivos legais e regulamentares que os embaraçam (ICap. IX).
42. - Os Chefes de Serviço consideram não-satisfatória a assistência médico-social proporcionada através do IPASE, Seções de Assistência Social etc. (Cap. X).
XX CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
43. - A grande maioria dos Chefes de Serviço manifes­ tou-se a favor do dispositivo de lei que faculta o abono de três faltas por mês (Cap. X).
44. - Na opinião da maioria dos Diretores-Gerais e Chefes de Divisão, os funcionários abusam da licença para tratamento de saúde, com a complacência dos médicos. Os Chefes de Seção, em maioria, são de opinião contrá­ ria (Cap. X).
45. - Os Diretores-Gerais e Chefes de Divisão acham necessarlO reforçar a posição da autoridade concedente da licença, para não ficar adstrita ao laudo médico. Os Chefes de Seção pensam de modo contrário' (Cap. X).
46. - A maioria dos Chefes de Serviço acha que os órgãos Centrais de Pessoal funcionam mais como ele­ mento de "defesa" da administração, antepondo-se, numa atitude de desconfiança, às solicitações da repartição e dos servidores. Dessa opinião não compartilham as au­ toridades do nível de Diretor-Geral, que, em maioria, conceituam aquêles órgãos como "elemento de auxílio a sua repartição, procurando antecipar-se aos problemas e resolver as dificuldades que surjam." (Cap. X).
47. - Entre os Diretores-Gerais, Chefes de Divisão e autoridades de níveis eqüivalentes, as opiniões se dividem quanto à centralização de funções no órgão Gentral de Pessoal, achando uns que há excesso, outros que não. Os Chefes de Seção, na mioria, apoiam a situação vigente (Cap. X).
48. - A concessão de benefícios e vantagens, o serviço de assentamentos e a apuração de freqüência são apon­ tados, pelos Chefes de Serviço, como as principais funções que merecem ser objeto de descentralização (Cap. X).
íNDICE
íNDICE
Introdução
Conclusões
, ............................................. IX
XIII
III - REMUNERAÇÃO .......................... 30
IV - LOTAÇÃO ................................. 43
PROBATÓRIO.......................... .... 51
VII - TREINAMENTO ......... .................. 74
IX - AS CHEFIAS .............................. 98
Bibliografia ............................................. 131
Tabulação ............................................... 145
I - GRUPOS PARALELOS
o problema não é nôvo. Já os clássicos do Direito Administrativo se empenhavam, inutilmente, na concei­ tuação de "funcionário público", perdendo-se em dis­ cussões inconcludentes em tôrno dos atos de império e de gestão, do caráter permanente da função e do ocupan­ te etc. etc., ora adotando uma conceituação mais lata, ora mais restrita, porém nunca traçando com nitidez uma linha divisória e sempre abrindo margem para a existência de outros grupos de servidores, que, embora trabalhando para o IEstado, não se incluiam entre os "fun­ cionários públicos". Berthélemy, por exemplo, escrevia em 1916 a êsse propósito: 1
"Il est impossible de trouver un signe ca­ racteristique qui permette de definir exacte­ ment le fonctionnaire e la fonction publique; cela tient a l'extrême variété des fonctions et des conditions dans lequelles elles s'exercent. Bornons-nous à prendre ces expressions dans le sens courant que tout le monde leur donne. Di­ sons que les fonctionnaires sont, en général, et sauf exception, ceux qui, ayant accepté une no­ mination de l'administration à un poste déter­ miné, collaborent d'une maniere continue à la gestion de la chose publique.
1) Berthélemy, H., Traité Élémentaire de Droit Administratif (Paris: Rousseau & Cie., Éditeurs, 1916), págs. 44 e 48.
4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Il y a des fonctions qui sont la participa­ tion au pouvoir de commander: elles sont con­ férées dans des conditions légales, soit par le chef de l'État, soit par d'autres fonctionnaires, soit même par l'élection; elles n'ont aucune' base contractuelle; iI n'y a pas plus contract entre le chef de l'État et le fonctionnaire qu'en­ tre l'État personne morale et le fonctionnaire. Et iI y a d'autres fonctions qui, constituant un lien entre les personnes moraIes administrati­ ves et ceux qui travaillent pour leur compte,. sont de véritables louages de services, contracts, de pur droit civil."
'É impossível encontrar um traço carac­ terístico para definir exatamente o funcionário e a função pública; isso se prende à extrema variedade das funções e das condições em que elas se exercem. Limitemo-nos a tomar essas expressões no seu sentido corrente. Digamos que funcionários são, de modo geral, aquêles que, tendo aceitado urna nomeação, por parte da Administração, para um determinado pôs­ to, colaboram de modo contínuo na gestão da. coisa pública.
Existem funções que consistem na partici­ pação do poder de comando: são conferidas por meios leg:ais, seja pelo Chefe de Estado, seja por outros funcionários, ou, ainda, por via de eleição; não têm qualquer base contratual; as­ sim como não há contrato entre o Chefe de Es­ tado e o funcionário, também contrato não existe entre êste e o Estado pessoa jurídica. E existem outras funções que, constituindo um elo entre as pessoas jurídicas de Direito Admi­ nistrativo e aquêles que trabalham por sua con­ ta, são verdadeiros contratos de serviço, con­ tratos puramente de Direito Civil."
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 5
Anos mais tardes, Themístocles Cavalcanti, ao co­ mentar o primeiro JEstatuto dos Funcionários, 2 fêz exce­ lente apanhado das variações do conceito entre os auto­ res, mostrando as incertezas de definições e citando, in­ elusive, esta opinião de Kammerer:
"Tout fonctionnaire effectue un s,ervice publique, mais tout service publique n'est pas effectué par un fonctionnaire. Par suite, le fait de rendre un service public ne confere pas tou­ jours la qualité de fonctionnaire."
"Todo funcionário executa um serviço pú­ blico, mas nem todos os serviços públicos são executados por funcionários. Por conseguinte, o fato de prestar 11m serviço público nem sem­ pre confere a condição de funcionário."
Essa dificuldade de conceituação prevaleceu entre nós até 1936, quando uma defini('t<i.o de ordem pragmá­ tica, de que se falará adiante, pôs têrmo à discussão. Até lá, doutrinava-se ainda sôbre a diferença entre funcioná­ rio e empregado público, na base da distinção entre atos de império e de gestão, inclusive depois que os Decretos ns. 5.426, de 7 de janeiro de 1928, e 18.088, de 27 do mesmo mês, haviam definido: 3
"Serão para todos os efeitos considerados funcionários públicos federais, além dos já no­ meados em virtude de leis e regulamentos ano teriores, todos aquêles que exercerem função permanente de cargos federais criados por lei."
Introduzia-se, nessa definição, um elemento objetivo a criação do cargo por lei, ao lado de outro de apu­
ração difícil - o caráter permanente da função.
2) Cavalcanti, Themístocles Brandão, O Funcionário Público e o seu Estatuto (Livraria Editôra Freitas Bastos. Rio de Janeiro e São Paulo, 1940), Capo VI.
3) Idem, pág. 91.
6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Na prática, porém, a diferenciação se fazia no or­ çamento, que separava os "titulados" (funcionários) dos restantes - contratados, mensalistas, diaristas, jornaiei­ ros etc., sem qualquer sistemática e com a agravante da criação de cargos e funções pelas famosas "caudas orça­ mentárias".
o ano de 1936 foi assinalado por providências bási­ cas em relação ao assunto, sem falar na reorganização completa por que passou a Administração de Pessoal com a Lei n.o 284, de 28 de outubro. Já no mês de junho ha­ viam sido baixados os Decretos n.os 871 e 872, regulando a situação dos "contratados", e meses depois a Lei n.o 284 disciplinou a questão em têrmos definitivos, deter­ minando, no art. 19, que os serviços públicos seriam exe­ cutados por:
a) funC!ionários, [ocupantes de cargos constantes das tabelas anexas à própria lei; e
b) extranumerários, distribuídos por quatro cate­ gorias:
1. Contratados
2. Mensalistas
3. Diaristas
4. Tarefeiros
Adotava-se, então, um critério pragmático de dife­ renciação, que seria mais tarde confirmado pelos dois Es­ tatutos dos Funcionários Públicos Civis da União (De­ creto-Lei n.o 1.713, de 28-10-1939, e Lei n.o 1.711, de- 28-10-1952-. Nos têrmos do Estatuto vigente (art. 2.°)"
" ... funcionário é a pessoa legalmente inves­ tida em cargo público; e cargo público é o cria­ do por lei, com denominação própria, em nú­ mero certo e pago pelos cofres da União."
Essa definição, como era de esperar, sofreu, à época, severa crítica. E com razão, pois dizer que cargo
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 7
público "é o criado por lei" eqüivale a dizer que cargo público é cargo público, ou seja, definir a coisa com a própria coisa. Os teóricos da Administração teriam, tal­ vez, preferido a conceituação que o Autor lançou pouco depois, definindo cargo em têrmos de seus elementos cons­ titutivos:
"é um conjunto de funções e responsabilidades que devam ser atribuídas a uma só pessoa." 4
Os responsáveis pelo primeiro Estatuto receberam a crítica esportivamente e, mesmo lhe reconhecendo proce­ dência, não se penitenciaram de ter preferido aquela defi­ nição que, embora ilógica, tinha a grande virtude de ins­ talar a ordem onde reinava o cáos. E assim se consoli­ dou um conceito que tem resistido à ação do tempo.
A ordem foi imposta, não há dúvida. Mas, por ou­ tro lado, a nova Lei consagrou a existência de grupos pa­ ralelos. Embora, em teoria, os extranumerários fôssem admitidos a título precário e sujeitos a recondução anual (Decreto-Lei n.o 240, de 4-2-1938), na prática o grupo se apresentava quase duas vêzes superior ao dos funcioná­ rios e, portanto, indispensável à continuidade dos ser­ viços. Em outubro de 1943 existiam, para 54.164 fun­ cionários, 91.827 extranumerários. 5 Não admira, por­ tanto, que aos poucos essa massa de servidores se fôsse impondo e afinal conseguisse, depois de sucessivas medi­ das de proteção legal, sua definitiva incorporação à ca­ tegoria dos funcionários públicos, efetuada pela Lei n.o
3.780, de 12-7~60.
4) Dardeau Vieira, Astério, "Como Classificar os Cargos", Tese apresentada ao concurso para a carreira de Técnico de Adminis­ tração do DASP, 1940 (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943) >
pág. 9.
5) Departamento Administrativo do Serviço Público, "Reajusta­ mento dos Vencimentos do Pessoal Civil e do Pessoal Militar" (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943), pág. CLXXI.
8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Discutível sob varlOS aspectos, essa lei teria tido, entretanto, a virtude de extinguir o paralelismo de gru­ pos de servidores, se não fôsse a permissão, que deu, para a admissão de "Pessoal Temporário", sujeito às normas da Legislação Trabalhista. É verdade que, em teoria, êsse pessoal se destina ao exercício de atividade trasitórias ou eventuais, mas, a exemplo do que aconteceu com os ex­ tranumerários, a prática está indicando que, inclusive pela morosidade na criação de novos cargos e dificulda­ des opostas pelo Govêrno ao preenchimento de vagas, a nova categoria está sendo utilizada para a expansão dos serviços. É de temer, portanto, que num futuro não muito longínquo se tenha constituído poderoso grupo de pressão que, à semelhança dos extranumerários, se venha incorporar aos funcionários públicos, passando por cima da exigência de concurso.
E êsses não são os únicos. A desorientação total em matéria de Administração de Pessoal, nas duas dé­ cadas que se seguiram à queda de Getúlio Vargas, forçou certas válvulas de escape que redundaram na criação de categorias novas, já em vias de institucionalização: - os "credenciados" e o "pessoal pago contra recibo". A êles se acrescenta o "pessoal de obras", que o referido De­ creto-Lei 240, de 1938, reconhecera e a citada Lei n.o 3.780, de 1960, manteve, de sorte que, à margem do fun­ cionalismo, e apesar das absorções maciças que já têm ocorrido, continuam medrando vários grupos paralelos, sem maior disciplina ou uniformidade de tratamento, em matéria de recrutamento e seleção, níveis de remunera­ ção, promoção, transferência etc., ora em posição de su­ perioridade em relação aos funcionários, ora em situação de desvantagem, tudo segundo os azares da sorte, as con­ tingências orçamentárias, as preferências pessoais etc.
lO problema não é exclusivamente nosso. Nos Esta­ dos Unidos, por exemplo, existe o chamado Unclassified Service, mas a tendência, em tempos de paz, é para sua gradual extinção, ou redução drástica, para o que um contingente cada vez maior dos respectivos cargos é pos­ to sob a disciplina do Classification Act. Isso não signi­ fica, apenas, sua classificação pelo esquema geral, em
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 9 -----------------
têrmos de funções e responsabilidades; é a completa submissão do cargo ao Sistema do Mérito.
Nas grandes emergências, como na II Guerra Mun­ dial, o Serviço Civil norte-americano cedeu, como era ine­ vitável, à premência das necessidades imediatas, e as emergeJlcy agencies entraram a funcionar sem peias, re­ crutando, inclusive, das repartições tradicionais, que se viram parcialmente despovoadas, por uma súbita com­ petição de salário. Mas, passada a crise, tudo voltou à normalidade.
Nas Nações Unidas, existe um grupo de Operários (Manual WOl'kel's) , mas como estão todos integrados em suas funções, que diferem, em essência, das atividades exercidas pelos demais servidores, não se cria problema de qualquer espécie.
Entre nós, ao contrário, as categorias paralelas nem sempre são utilizadas para o fim a que se destinam, de suprir deficiências temporárias ou desempenhar funções estranhas aos quadros do funcionalismo. Freqüente­ mente atuam como válvula de escape para contornar as dificuldades na obtenção de maior número de funcioná­ rios, de modo que formam grupos realmente paralelos, sujeitos a regimes variados.
A ordem de grandeza dêsses grupos só será conhe­ cida quando forem divulgados os resultados do Censo dos Servidores, realizado a 31 de maio de 1966. Para ter uma noção quantitativa, formulamos o quesito n.O 1, abaixo, pelo qual se procurou conhecer, também, a distribuição geográfica dos servidores, o que naturalmente afeta a Administração de Pessoal.
Quesito n. o 1 :
"Indique, no quadro abaixo, o número aproximado de servidores de sua unidade administrativa (Departa­ mento, Divisão, Serviço, Setor, Seção), distribuídos por <categorias e regiões."
10 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A tabulação forneceu o seguinte resultado:
\ BrasÍ- I Guana- I Outras II Total I lia I bara I Regiões I
~_~ _______ I ___ I I I I I I~-I----
Funcionários ............... I 873 1 13 . 115 I 35.168 i 49.156
Pessoal Temporário ......... I 58 I 1.110 I 1. 830 I 2.998
Pessoal de Obras ........... I 1I
65
4
1 151 361 116
Pes~oal pago contra recibo... 586 I 328 I 918 I I
Credenciados ............... I 34 540 \ 1.310 I 1.884
I~--I I-~-I--~ I I I I I 1.034 i 15.366 I 38.672 I 55.072
A grande massa - 47.571 servidores, acha-se con­ centrada nos seis órgãos autônomos cujos Chefes foram inquiridos. Os 7.501 restantes pertencem às 23 reparti­ ções de administração centralizada, referidas de início.
Tanto quanto essa amostragem possa ser considerada válida, a distribuição vem confirmar um fenômeno co­ nhecido: - a fraca densidade de servidores em Brasília - menos de 2 %, e sua grande concentração na Guana­ bara - quase 28 %, contra 70 % no resto do País.
É claro que, sob certos aspetos, será mais fácil tra­ balhar com um grupo que com outro. Daí a pergunta constante do
Quesito n.o 2:
"Dos grupos acima referidos, considerando, de um lado, os funcionários e, de outro, as demais categorias de
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 11
pessoal, qual o preferível do ponto de vista de (mar- que com X) :
Funcionários Outros
g) Continuidade da execução das tarefas .................... ( ) )"
Quanto à liberdade de recrutamento, a preferêncfa: manifestou-se, claramente, em favor dos "outros grupos", como era de esperar (66 respostas). De fato, o Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pessoal pago contra recibo e Credenciados são admitidos pràticamente por livre e~­ colha, o que empresta grande flexibilidade à administra­ ção. A contrapartida é que não há rigor de seleção, ao contrário do que se passa com os funcionários. Dêsse último ponto de vista, os Chefes de Serviço, coerentemen­ te, na grande maioria (59 respostas) indicaram sua pre­ ferência pelos funcionários públicos.
Relativamente aos níveis salariais, o grupo dividiu­ -se em três partes: - 35 Chefes preferem trabalhar com funcionários e 34 com pessoal de outras categorias, ao passo que 27 se abstiveram de responder. 10 resultado não surpreende, pois os níveis de remuneração são prà­ ticamente os mesmos.
Em relação à produtividade, seria de esperar que as "outras" categorias, por sua instabilidade, ofereces­ sem um nível superior de dedicação ao serviço, na ânsiR de satisfazer. Não foi êsse, porém, o resultado da pes­ quisa. Na opinião de 37 das autoridades inquiridas, os~ funcionários apresentam maior índice de produtividade. contra o parecer de 32 outros Chefes de Serviço, que sob êsse aspecto preferem as outras categorias de pessoal.
12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ._.~~._.~ .. _---
Abstiveram-se de responder 27 dos inquiridos. O resul­ tado, embora não tenha, necessàriamente, significação estatística, não deixa de oferecer uma trilha para orien­ tação do leitor.
Êsse maior índice de produtividade estará, provàvel­ mente, ligado ao sentimento de fidelidade à organização, que 57 Chefes de Serviço encontraram mais forte entre os funcionários que nas outras categorias de pessoal. A opi­ nião oposta só encontrou abrigo em 13 respostas, en­ quanto 26 autoridades se abstiveram de omitir opinião.
No que diz respeito à mobilidade interna, o número de abstenções foi ainda maior - 31 Chefes de Serviço. Dos 65 restantes, 39 preferem trabalhar com as "outras categorias de pessoal" e apenas 26 dão preferência aos funcionários.
Já em relacão à continuidade de execucão das tare­ fas, é significaÚvo o número de Chefes de' Serviço que preferem trabalhar com funcionários - 60, contra 1<1 que dão preferência às ontras categorias. Essa posição guarda coerência com aR opiniões manifestadas quanto aos índices de produtividade e fidelidade à organização.
A excessiva, diríamos absoluta, liberdade de recru­ tamento, no que se refere a Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pago contra recibo, Credenciados etc., repre·· senta um convite ao empreguismo, que os Chefes de Ser­ viço mais responsáveis saberão reprimir, mas que para os menos avisados constitui um elemento de seducão. A fim de investigar a atitude geral dos dirigentes, formu­ lamos o seguinte
Quesito n. o 4:
"P. existência dessas várias categorias de pessoal fa­ worece o empreguismo?
) SIM ) NÃO"
.A grande maioria - 56 - disse que sim, enquan­ to::2 se abstiveram e 38 responderam que n~o. Evidente-
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 13
mente, não quer isso dizer que êsses 56 cedam à tentação do empreguismo, mas significa o reconhecimento de um problema que ameaça agravar a Administração de Pes­ soal.
Uma hipótese perfeitamente plausível é que a for­ mação dêsses grupos paralelos tivesse obedecido, se não totalmente, pelo menos em parte, à necessidade de con­ tornar a rigidez que cerca a Administração de Pessoal, no que se refere aos funcionários públicos. A pergunta foi feita aos Chefes de Serviço, nos seguitnes têrmos do
Quesito n.O 5:
"A existência dêsses grupos paralelos ao dos Fun­ cionários Públicos
( ) lCorresponde a uma necessidade real dos serviços.
( ) É um simples artifício para contornar a rigidez da Administração de Pessoal."
A hipótese se desfez com a resposta maciça - 66 - no sentido da primeira alternativa. Apenas 26 autorida­ des acreditam que se trata de um artifício.
o problema do moral do grupo é dos mais delicados, e o administrador moderno cada dia mais se preocupa com os imponderáveis de sua composição. As distorções grosseiras certamente contribuem para o rebaixamento do moral, que logicamente não se pode esperar seja ele­ vado quando trabalham ombro a ombro, no exercício das mesmas funções, grupos paralelos sujeitos a diferentes regimes de recrutamento, seleção, remuneração, estabili­ dade, aposentadoria a tôda a gama que constitui a Ad­ ministração de Pessoal, uns admitidos sem qualquer ve­ rificação de capacidade, outros por meio de rigoroso con-
14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
curso; uns pagos segundo tabelas rígidas que perdem de vista a espiral inflacionária, outros remunerados segundo um esquema flexível que lhes garante um mínimo decen­ te de subsistência; uns sujeitos à espada de Damócles, que a qualquer momento lhes poderá roubar o pão de cada dia, outros seguros de sua posição, que os conduzirá a uma aposentadoria generosa.
Dentro dessa ordem de considerações, formulamos aos Chefes de Serviço o
Quesito n. o 6:
"O moral do grupo sofre com a existência dessas categorias paralelas?
) SIM ) NÃO"
Como era de esperar, a maioria - 50 - achou que sim. Mas um grupo ponderável optou pela negatiyét - 43 Chefes de Serviço, destacando-se, do conjunto, os de nível III (Chefes de Seção ) dos órgãos de adminis­ tração centralizada: - em 29 casos, 16 responderam ne­ gativamente, 11 afirmativamente e 2 se abstiveram.
À vista dêsses fatôres positivos e negativos, que cada grupo apresenta cumpria dar um balanço nos prós e contras, para que cada Chefe de Serviço indicasse, numa soma algébrica, qual o grupo mais satisfatório para o de­ sempenho das funções de sua repartição. Procuramos auscultar essa opinião através do seguinte
Quesito n. o 3:
"Considerando essas e outras circunstâncias, se lhe fôsse dado escolher, para o desempenho das funções de sua unidade administrativa, um ou mais dêsses grupos,
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 15 -------
,qual seria a sua preferência? (assinale tantos itens quan­ to necessário) :
) Funcionários
Outras Categorias. Descreva: "
Nos órgãos autônomos, a preferência foi pelos fun­ ,cionários (13 respostas), o que se revelou também no con­ junto (21 respostas). Nos órgãos de administração cen­ tralizada, os Chefes preferiram uma combinação de fun­ cionários e pessoal pago contra recibo (14 respostas), seguindo-se a combinação - funcionário, pessoal pago contra recibo e pessoal temporário (10 respostas).
É de se notar, porém, que, no total de 96 Chefes de Serviço, apenas 13 excluíram totalmente de sua prefe­ rência o funcionário público, para se fixar em outra categoria qualquer, ou em combinação entre elas.
A segunda preferência, no conjunto, foi a combina­ ção de funcionários públicos com pessoal pago contra recibo (17 respostas).
Conclusões
1. lOS servidores públicos, segundo a amostragem, ,continuam fortemente concentrados na Guanabara - cêrca de 28 % . Dos restantes, 270 acham-se em Brasília e 7070 nas outras regiões do País.
,2. Considerados, de um lado, os funcionários e, de ,outro, as demais categorias de pessoal, os Chefes de Ser­ viço preferem, do ponto de vista de:
a) Liberdade de recruta­ mento
b) Rigor de seleção
d) Produtividade
f) Mobilidade interna
------
Os funcionários
3. A existência de várias categorias de pessoal, além dos Funcionários (Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pessoal pago contra recibo, Credenciados, Estagiários):
a) corresponde a uma real necessidade dos serviços; não obstante,
b) favorece o empreguismo; e
c) compromete o moral do grupo.
4. Se aos Chefes de Serviço fôsse dado escolher uma ou mais de uma dessas categorias de servidores para a execução dos trabalhos de suas repartições, a preferência recairia, em primeiro lugar, nos funcionários públicos, ex­ clusivamente; em segundo, numa combinação de funcio­ nários e pessoal pago contra recibo.
11 - CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS
A década de 30 foi fértil em realizações no campo da administração. Até então, o problema da classificação" de cargos mal havia sido aflorado, em mensagens e pro­ jetos legislativos que não tiveram seguimento e no De­ creto-Legislativo n.O 3.990, de 2 de janeiro de 1920, que autorizava o Presidente da República, ad-referundum do Congresso, a G
"rever os quadros' do funcionalismo público ci­ vil para o fim de classificar os lugares por ca­ tegorias, e de acôrdo com estas uniformizar­ lhes os vencimentos",
autorização que não foi utilizada.
Já se notava, contudo, uma certa preocupação com o problema, mais ou menos coincidente, se não decorren­ te do interêsse que o assunto havia despertado nos Esta­ dos Unidos, cujo "Classification Act" fôra promulgado em 1923 e onde os autores começavam a se notabilizar no trato de assuntos de administração pública.
Lá e cá o interêsse aumentou, e em 1935, ao se de­ frontar com o periódico problema do aumento de venci­ mentos, o Congresso votou e o Presidente sancionou a Lei n.O 51, de 14 de maio, que estatuía:
6) Cf. "Um Programa de Administração de Pessoal para o Mi­ nistério da Fazenda", op. cit., págs. 18 e 19.
18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
"Art. 1.0 - Fica constituída uma comis- são de dez membros ...................... . para, dentro do prazo de quatro meses, apresen­ tar ao Poder Legislativo:
a)
b)
c)
d)
sugestões tendentes a reduzir as des­ pesas públicas, ainda que envolven­ do reorganização administrativa, sem prejuízo, entretanto, dos serviços pú­ blicos de necessidade permanente, po­ dendo considerar como inexistentes quaisquer equiparações de reparti­ ções, vencimentos, cargos, serviços ou vantagens;
projeto de revisão geral de vencimen­ tos, civis e militares, dentro das pos­ sibilidades orçamentárias do país, ob­ servado o critério de igual remunera­ ção para iguais funções e responsabi­ lidades."
Era a sentença de morte de um conceito até então corrente nos meios do funcionalismo - de classificação das repartições - e sua substituição pelo princípio do equal pay for equal work, que havia inspirado o Classifi­ cation Act de 1923.
A transição teria sido muito brusca. A subcomissão encarregada de examinar o assunto, sob a presidência do Embaixador Maurício Nabuco, tentou uma solução à outrance, num documento que passou à posteridade como "Relatório Nabuco", mas que não chegou a ser imple­ mentado.
Uma solução mais simples, mas igualmente revolu­ cionária, produto de estudos conduzidos por Luiz Simões Lopes e Moacyr Ribeiro Briggs, resultou na Lei n.o 284, de 1936, que só em sentido muito lato se ateve ao prin­ cípio de igual remuneração para iguais funções e res-
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 19
ponsabilidades, preferindo o sistema das chamadas car­ reiras, cujas classes, internamente, se confundiam umas com as outras, em matéria de atribuições.
O tempo veio demonstrar a sabedoria dessa orienta­ 'Ção, embora a solução adotada comportasse simplificação ainda maior, que a escoimaria de defeitos, como discutire­ mos adiante. A tentativa feita 24 anos mais tarde (Lei TI. O 3.780/60), de introduzir um sistema de classificação à moda americana, distinguindo entre graus de dificul­ dades e responsabilidade dentro de um mesmo gênero de trabalho, tem esbarrado nos maiore tropeços.
Ninguém, mais que o Autor, revelou a princípio ta­ manho entusiasmo pelo tipo de classificação que vigora nos Estados Unidos e que, se bem administrado, permi­ te aplicar com rigor o prindpio de igual pagamento para jguais funções e responsabilidades," um dos maiores fa­ tôres de alevantamento do moral do grupo. Mas a condi­ ção, se bem administTado, é sine qlla nono E, por se tra­ tar de um sistema altamente complexo, sua boa adminis­ tração requer, em primeiro lugar, um corpo adequado de administradores suficientemente treinados, de que o Bra­ sil não dispõe.
Essa complexidade decorre da minúcia com que cada gênero de trabalho é fragmentado verticalmente, redun­ dando num número às vêzes exagerado de classes para uma determinada profissão ou ocupação, de tal sorte que a diferenciação entre elas se torna em certos casos extre­ mamente difícil.
As Nações Unidas. fiéis ao cqráter anglo-saxão de sua Administração de Pessoal, R não tiveram, de início.
7) Cf. Dardeau Vieira, Astério, "Administração de P.essoal - L A Classificação dos Cargos como Elemento Básico; 11. O pro­ cesso de Classificação de Cargos; IH. Tipos de Classificação" - Revista do Serviço Público, maio, junho e julho de 1938 - "Se­ leção de Pessoal e Promoções de Funcionários", R'evista do Ser­ viço Público, abril de 1940. - "Como Classificar os Cargos", - op. cito
8) Dardeau Vieira, Astério, "Administração de Pessoal nas Or­ ganizações Internacionais", Revista do Serviço Público, julho/se­ tembro de 1961, pág. 47.
20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
orientação segura neste particular, pois o mundo anglo­ -saxão se dividia, como até hoje, entre o exemplo norte- -americano, acima referido, e o inglês, que classifica os. funcionários, de preferência aos cargos, estratificando­ -os segundo uns poucos níveis de desenvolvimento educa­ cional e profissional, a que naturalmente se ajusta uma estratificação funcional.
Assim é que, a princípio, a ONU se inclinou pelo sistema norte-americano, com uma escala de 19 graus pelos quais se distribuíam seus 3.000 funcionários, sem contar o Grupo Operário (Manual Workers) , de que fa­ lamos atrás. Muito cedo, porém, a Organização deu uma volta de 180 graus. Em 1949 foi nomeada uma Comis­ são de Técnicos, que em seu relatório 9 propôs, implici­ tamente, a introdução do sistema britânico. O projeto foi aceito com pequenas modificações, de sorte que os funcionários, sem contar os Manual Workers, cuja clas­ sificação continuou a acompanhar o mercado local de tra­ balho, se distribuíram por três grupos:
I - Serviços Gerais - com 5 classes:
G 1. Mensageiros
G3. Secretários, 'Escriturários etc.
II - Serviço Substantivo (Professional) , constituído de cinco classes, depois reduzidas pràticamente a quatro, com a caracterização da primeira como es-
9) United Nations General Assembly, A/C. 5/331, Budgest Esti­ mates lor the Financiai Year 1950, "Report 01 the C01'l'tmittee 01 Experts on Salary, Allowance, and Loave System" -- mimeogra­ fado -- 31 de outubro de 1949.
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 21
tágio para promoção automática ao fim de certo tempo:
Pl. Oficial Assistente
P2. Oficial Associado
P3. Oficial Intermediário
D2. Diretor
Nesse esquema se situaram os cargos de carreira. Acima, colocaram-se os que correspondem aos nossos cargos em comissão, ou entre nós impropriamente cha­ mados cargos de mandato, isto é, exercidos por prazo certo: Secretário-Geral e Subsecretários.
A análise dêsse nôvo esquema revela a preocupação nítida de aderir aos princípios britânicos de classificação. Os "G"s serão sempre "G"s, e para atender a suas na­ turais aspirações foram posteriormente criados mais dois níveis, G-6 e G-7, num acavalamento com os primeiros graus do Serviço Substantivo (Professional) , com os quais, entretanto, não se confundem. Os membros do Serviço Substantivo - os professionals - gravitam em tôrno de classe fundamental, a do oficial pleno: "P-4 - Officer", que tem acima o Chefe de Seção - "P-5 - Se­ nior Oftice1'" e, abaixo o Oficial Intermediário (P-3) e os 'qunior" - P-l e P-2. No tope da carreira, as duas clas­ ses de direção - Principal Ofticer e Diretor.
Êsse nôvo sistema, aceito com aplausos pelo funcio­ nalismo da ONU, revelou-se IT'uito mais fácil de adminis­ trar, entre outras coisas eliminando a corrida pelas re­ classificações, de grau 8 para 9, de 13 para 14, de 16 para 17 etc., que não tinham características definidas. No nôvo esquema, o problema ainda subsiste, mas em es­ -cala reduzida, porque os graus são em menor !lúmero e a
22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
classificação está mais relacionada com o estágio de de­ senvolvimento educacional e profissional do funcionário.
Entre nós, a classificação de 1936 foi ainda mais lata: - grupou os cargos em "carreiras", diferenciadas uma das outras por gênero de trabalho - Médico, Da­ tilógrafo, Astrônomo etc. - e, em poucos casos, por grau de dificuldade e complexidade das funções - Oficial Ad­ ministrativo e Escriturário, Estatístico e Estatístico-Au­ xiliar etc. Para as nossas condições, de falta de téc­ nica administrativa, teria sido preferível parar nesse pon­ to, sem subdividir as carreiras em classes inexpressivas, que significavam apenas diferenças monetárias, com a inexplicável limitação de um tanto número de cargos para cada classe. li, Acontecia, por exemplo, que um Ofi­ cial Administrativo, classe L (final), pudesse legalmente e de fato exercer as f~mções mais simples da carreira, ao passo que um colega da classe H (inicial), porque mais capaz, estivesse exercendo as funções mais complexas.
O esquema representou, sem dúvida, um modo de sa­ tisfazer certas necessidades de transição, pois saíamos de um sistema esclerosado para um horizonte amplo de aqui­ sição maciça de novos valôres, através de um regime de recrutamento e seleção de grandes proporções, centraliza­ dos no Conselho Federal do Serviço Público Civil, que em 1938 cederia lugar ao D.A.S.P. A nosso ver, teria sido mais eficaz se se apresentasse ainda mais simples, com todos os funcionários de cada "carreira" considerados em conjunto e a cada um dêsses grupos se aplicando uma escala progressiva de vencimentos, a ser percorrida por um critério combinado de tempo de serviço e eficiência, sem limitação de número para cada "classe", "passo", "estágio", ou que outro nome tivesse a posição a ser al­ cançada por essas promoções horizontais. As promoções verticais seriam o acesso (que mais tarde veio a ser ins­ titucionalizado) de uma "carreira" a outra. E, assim, te­ ríamos introduzido o verdadeiro sistema de carreira, as­ piração legítima dos funcionários.
10) Cf. "Seleção do Pessoal e Promoções de Funcionários", op. cit., pág. 29.
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 23
De qualquer modo, o sistema da Lei 284 de 1936 sub­ sistiu em sua inteireza enquanto perdurou o govêr­ no forte de Getúlio Vargas, que, paradoxalmente, in­ troduziu e manteve no serviço público, até 29 de outu­ bro de 1945, um clima de democracia conjugada à dis­ ciplina.
Aí deu-se a derrocada. A pressão inflacionária mo­ tivou, ao contrário de um aumento geral de vencimen­ tos, como em 1943, uma série de medidas isoladas de re­ classificação de carreiras, que romperam as barreiras da disciplina e se propagaram com rapidez a outros setores da administração, implantando a completa desordem. A famigerada Lei 200, de 30-12-1947, por abusivas interpre­ tações administrativas deu margem a que uma avalanche de funcionários da Fazenda, de classes superiores, mé­ dias, inferiores e subalternas, abarrotassem a classe "0,", final de tôdas as carreiras, nivelando-os a todos. Des­ fez-se, num abrir e fechar de olhos, uma obra de dez anos. Regrediu-se a uma situação pior que a anterior a 1936.
Passados alguns anos, o Govêrno sentiu novamente a necessidade de disciplinar a matéria. O nôvo Estatuto dos Funcionários, promulgado a 28-10-1952, determinou no art. 259 das Disposições Transitórias:
"Art. 259 - O Presidente da República designará uma comissão de técnicos para orga­ nizar um plano de classificação dos cargos do Serviço Público Federal, com base nos deveres, atribuições e responsabilidades funcionais, res­ peitados, quanto possível, os seguintes prin­ cípios:
a) aos cargos isolados de funções e res­ ponsabilidades iguais, na mesma localidade, ca­ berá igual vencimento ou remuneração;
b) as carreiras para o ingresso nas quais seja exigido o diploma de curso superior, ou a defesa de tese, terão os mesmos níveis de vencimento ou remuneração;
:24 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
c) igual vencimento ou remuneração te­ rão os cargos isolados ou de carreiras, cientí­ ficos ou técnico-científicos.
Parágrafo único - O plano a que se re­ fere êste artigo será apresentado ao Congresso N acionaI dentro do prazo de dois anos conta­ dos da publicação desta Lei".
Depois de uma série de marchas e contramarchas 11
o Congresso votou, oito anos após a vigência do nôvo Es­ tatuto, um Plano de Classificação de Cargos, constante da Lei n.o 3.780, de 12-7-1960.
De inspiração nitidamente norte-americana, o nôvo sistema padece de certas incongruências, qual a manuten­ ção da gratificação de função, quando os cargos supos­ tamente estão classificados por níveis de dificuldade e responsabilidade, atingindo, inclusive, os planos de super­ visão e chefia. Assim, entre inúmeros outros exemplos. ao Almoxarife B compete a chefia de almoxarifado; o Ar­ mazenista B, além de atribuições executivas, funciona como Encarregado de Depósito ou Armazém; o Técnico de Administração B exerce supervisão, assessoramento e coordenação; etc.
Sob outro aspecto, verifica-se que as funções não se acham devidamente escalonadas, pois enquanto o Téc­ nico de Administração A apenas dá orientação, faz re­ visão e executa, seu inferior hierárquico, o Assistente de Administração B, exerce supervisão, assessoramento e coordenação, o que, na sistemática da lei, é um conjunto de funções superior às de seu superior hierárquico.
As imprecisões constituem, talvez, um dos maiores vÍCios do sistema. A série de Impressor, por exemplo. é constituída de quatro classes, das quais a superior - D - se encarrega de supervisão e execução, ao passo que as outras três - A, B, C - são uniformemente destinadas aos trabalhos de execução, sem qualquer diferença en­ tre si.
11) "Um Programa de Admin:stração de Pessoal para o Minis­ téri" da Fazenda", op. cit., págs. 23-27.
A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 25
Talvez a maior parte dêsses defeitos pudesse ser ,corrigida por meio das especificações de classes, que a Lei previu no art. 6.°:
"Art. 6.° - As atribuições, responsabili­ dades e demais características pertinentes a cada classe serão especificadas em regulamento.
Parágrafo Único - As especificações de classes compreenderão, para cada classe, além de outros, os seguintes elementos: denomina­ ção, código, descrição sintética das atribuições e responsabilidades, exemplos típicos de tare­ fas, características especiais, qualificações exi­ gidas, forma de recrutamento, linhas de pro­ moção e de acesso".
Contudo, até agora, passados já mais de 6 anos, ne­ nhuma especificação foi editada, provàvelmente em vir­ tude do volume de trabalho que se acumulou na fase de transição, ainda nào esgotada. Os enquadramentos se arrastaram, a título provisório e definitivo, com marchas e contramarchas, sustação de efeitos etc., tudo, evidente­ mente, à falta de maquinaria adequada que se apresen­ tasse com suficiente grau de descentralização para rápi­ da apreciação das situações, e a despeito do critério semi­ -automático de enquadramento que a lei adotou em seu art. 20.
Êsse critério, aliás, baseado nos cargos ocupados e não nas funções realmente exercidas, configurou um pa­ norama inicial totalmente contrário ao espírito da Lei. Ao invés de cada um se situar no plano correspondente ao trabalho que de fato executava - o que só teria sido possível se preliminarmente houvessem sido expedidas as especificações de classe, perpetuou-se a balbúrdia anterior e, o que é pior, sob a falsa aparência de um plano orde­ nado de classificação.
Tôdas essas considerações nos levaram a pôr em dú­ vida a existência de um real sistema de classificação à base das diferenças em grau de responsabilidade e difi-
26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
culdade das funções. Foi o que perguntamos aos Che­ fes de Serviço no
Quesito n. o 7:
"A Lei n.o 3.780, de 1960, em teoria introduziu a classificação de cargos por níveis de dificuldade e res­ ponsabilidade das funções, abandonando o princípio do grupamento em "carreiras", que inspirou a Lei n.o 284, de 1936.
Na prática em sua unidade administrativa,
Os cargos estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilidade.
) As "classes", constitutivas das "séries de clas­ ses", se confundem umas com as outras, como ao tempo da Lei n.o 284, de 1936."
N a administração centralizada, a maioria dos Che­ fes adotou a primeira alternativa, por 38 contra 23, o que determinou sua prevalência no cômputo geral - 47 contra 37, embora os Chefes dos órgãos autônomos, na maioria (14 contra 9), opinassem em sentido contrário.
Qualquer que fôsse a resposta, uma outra pergunta se impunha: - se mais convinha levar avante e aper­ feiçoar o nôvo sistema, com o refôrço das especificações de classe, ou, ao contrário, substituí-lo por um regime mais simples, em que a classificação obedecesse apenas às diferenças de gênero de trabalho, sem descer à fragmen­ tação vertical dos graus de dificuldade, complexidade e responsabilidade. A pergunta foi colocada nos têrmos do
gos
"Isso pôsto, o atual sistema de classificação de car-
deve ser levado avante, com a adocão de es­ pecificações de classes e a atribuição, a cada funcionário, de funções e responsabilidades: compatíveis com a classe a que pertence.
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deve, ao contrário, ser abandonado, em prol de uma classificação em têrmos amplos, em que se leve em consideração, apenas, o gênero de trabalho, ou a "profissão", como no regime da Lei n.o 284, de 1936, sem descer à gra­ dação por níveis de dificuldade e responsabi­ lidade."
Excetuados os Chefes de Divisão e de Seção d03
órgãos autônomos, cujas opiniões se dividiram, a grande maioria foi em favor da primeira alternativa, de sorte que, no conjunto, 66 autoridades se manifestaram no sentido de levar avante o sistema da Lei n.o 3.780 de 1960, contra 25 que preferiram a volta ao regime da Lei n.o 284, de 1936. Houve 5 abstenções.
Outro aspecto que cumpria abordar era a criação e, mais grave, a classificação dos cargos por lei, numa cen­ tralização que não pode deixar de produzir dificuldades na execução dos trabalhos.
Pode ocorrer, por exemplo, que em determinado mo­ mento, por contingências de serviço, um diretor de re­ partição passe a sentir necessidade de mais uma datiló­ grafa, podendo ao mesmo tempo abrir mão de um mo­ torista. Num regime flexível, a substituição é fácil. No nosso sistema, porém, haveria necessidade, não só de ven­ cer tôdas as barreiras burocráticas do Ministério, mas, além disso, chegar até o Congresso, através do Presidente da República. Evidentemente, o Presidente não se pode preocupar com a infinidade de casos dessa ordem que surgem cada dia, e o resultado é que, sabedor das dificul­ dades que vai encontrar pelo caminhd, o diretor provà­ velmente preferirá a linha de menor resistência: - des­ viar um motorista para o serviço de datilografia.
Não há, de fato, razão para êsse contrôle excessivo. Com duas limitações apenas - o Orçamento e o Plano de Classificacão, o Congresso poderia outorgar inteira li­ berdade aos chefes de servico, de modo que, dentro de um certo total, os cargos pudessem ser criados, suprimi­ dos, transformados, classificados, reclassificados etc., se­ gundo as conveniências do trabalho.
28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Admitamos, por hipótese, que o número de funcio­ nários federais se deva situar em tôrno de 800.000, a um salário médio de Cr$ 2.500.000 anuais. O Gongresso vo­ taria ao Executivo, no Orçamento, a título de Despesas de Pessoal, uma verba de Cr$ 2 trilhões, sob a condição de que o número de cargos não pudesse ultrapassar 800.000 e que seriam todos remunerados segundo o Plano vigente de Classificação e Remuneração. O Presidente distribuiria a verba, sob condições análogas, aos Minis­ térios, êstes aos Departamentos, etc., até o nível apro­ priado. Seria, provàvelmente, um grande passo para fa­ cilitar a execução dos serviços.
Mas haveria, realmente, necessidade de uma sim­ plificação a êsse ponto? Sentiriam os Chefes de Serviço a necessidade da medida? Foi o que procuramos inda­ gar através do
Quesito n. o 9:
"Numa ou noutra hipótese, a inflexibilidade do siste­ ma, resultante da classificação do cargo por lei,
deve ser substituída por um regime mais fle­ xível, em que a classificação de cada cargo possa ser ceterminada por ato do Poder Exe­ cutivo, a fim de acompanhar o natural desen­ volvimento dos serviços.
( não oferece obstáculo maior à boa execucão dos serviços, dada a prática corrente do d~s­ vio da função, apesar de proibido por lei."
De fato, a convicção dos Chefes, em todos os ramos e graus, é que a Rimplificação se impõe. Nesse sentido foram recolhidas 80 respostas, contra apenas 7 em favor da situação atual e 9 abstenções.
Conclusões
1 - Na opinião da maioria dos Chefes, embora com forte dissidência, os cargos, na prática, estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilidade.
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2 -- cumpre levar avante êsse sistema de classifi­ cação, implantado pela Lei n.o 3.780, de 1960, elaboran­ do-se especificações de classes e atribuindo, a cada fun­ cionário, funções e responsabilidades compatíveis com a classe a que pertence.
3 - Não obstante, a rigidez do sistema, resultante da classificação do cargo por lei, deve ser substituída por um regime mais flexível, em que a classificação de cada cargo possa ser determinada por ato do Poder Executivo, a fim de acompanhar o natural desenvolvimento dos serviços.
IH - REMUNERAÇÃO
Inseparável da Classificação de Cargos, a Remune­ ração tem acompanhado o mesmo processo evolutivo as­ sinalado no capítulo anterior, além dos acontecimentos que lhe são peculiares.
Instalada a ordem salarial em 1936, restava regula­ rizar a situação dos funcionários do Ministério da Fa­ zenda, que percebiam pelo regime de "cotas-partes", pro­ porcionalmente à arrecadação. Isso foi conseguido em 1941, com a abolição do sistema, respeitada a situação individual de cada um. 1:' A título permanente, passou a prevalecer a escala de vencimentos da Lei n.o 284, apli­ cável à grande maioria do funcionalismo. Havia exceções, porém: - os Agentes Fiscais do Impôsto de Consumo, os Coletores e os Escrivães de Coletoria recebiam uma parte fixa (dois terços do respectivo padrão de venci­ mento) e uma variável, calculada sôbre a arrecadação; e os Diplomatas, quando no Brasil, ganhavam cinco terços dos respectivos padrões.
A estrutura salarial não se limitava a isso. Herda­ das do regime anterior, subsistiram as gratificações de Gabinete, gratificações de função, quebras de caixa, gra­ tificações por trabalho técnico e científico, gratificações pela participação em órgãos de deliberação coletiva, gra­ tificações de magistério, gratificações pela participação 'em bancas examinadoras, figuras tôdas estranhas aos
12) "Reajustamento dos Vencimentos do Pessoal Civil e do Pes­ soal Militar", op. cit., pág. 19.
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esquemas salariais dos países de Administração de Pes­ soal desenvolvida e que entram como fator de distorção do salário. 13
A espinha dorsal do sistema, entretanto, era a escala de A a X, de Cr$ 200 a Cr$ 7.500, quanto ganhavam um Servente e um Ministro de Estado, respectivamente. A relação era, como se vê, de 1 para 37,5.
A posição dos extranumerários era comandada por uma diretriz da Lei 284, de 1936, que no art. 51 dispunha:
"Art. 51 - Os serviços públicos em geral, e especialmente, de natureza industrial, deve­ rão ser constituídos de um núcleo reduzido de funcionários de quadro, que ocuparão os car­ gos de maior responsabilidade. As funções au­ xiliares deverão ser executadas por pessoal ex­ tranumerário."
Na prática não era bem isso o que ocorria. Pondo de lado os contratados e tarefeiros, que numericamente pouco significavam, podemos admitir que os diaristas, cêrca de 45.000, exercessem, de fato, funções auxiliares. Já iS80 não aconteceria em relação aos 40.000 mensalis­ tas, que se distribuiam pelos serviços em pé de igualda­ de com os 54.000 funcionários, executando pràticamente os me8mos trabalhos que êstes últimos, em todos os es­ calões da hierarquia funcional, inclusive em postos de chefia e direção. 14
Daí a incongruência em se invocar, na determinação de seu salário, o preceito do art. 51 acima transcrito, que nunca passou de uma ficcão. lVIas foi o que se fêz, com o Decreto-Lei n.o 1.909, de 1939, que organizou as chamadas "Séries Funcionais", similares das "Carrei­ ras", porém remuneracas de tal forma que o maXlmo de uma sórie não ultrapassasse o mínimo da carreira correspondente.
13) Dec. lego n.o 1713 de 28-10-1939.
14) Cf., em relação às quantidades, "R,eajustamento do Pessoal Civil e do Pessoal MiLtar", op. cit., pág. CLXXI.
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