CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA - 70

ASTERIO DARDEAU VIEIRA

A Administração de Pessoal Vista pelos Chefes de Serviço

FUNDAÇÃO GETúLIO VARGAS

SERVIÇO DE PUBLICAÇõES

RIO DE JANEIRO - GB - BRASIL -1967 •

/ f Direitos reservados da Fundação Getúlio Vargas - Praia de

Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC-02 - Brasil por fôrça de convênio celebrado com a Fundação Ford

É vedada a reprodução total ou parcial desta obra

1.a edição - agôsto de 1967

© Copyright da Fundação Getúlio Vargas

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - Serviço de Publicações -Diretor Leósthenes Christino; Ass.stente da Direção, Ary M. Cal­deira; coordenação técnica de Denis Cordeiro Policani; capa de Sérgio Fragoso; composto e impresso nos Estabelecimentos Grá­ficos Borsoi Ltda., em linotipo baskerville 378, corpo 10/10; im­presso sôbre papel ilustração creme, nacional com linha d'água, 80 gr/m2 •

APRESENTAÇÃO

Com esta monografia prossegue a publicação de uma série de livros de texto, monografias e casos especial­mente elaborados para o programa de pesquisas sôbre administração pública brasileira mantida pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fundação Ford. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisa e pre­paração de originais, cabendo à Fundação Getúlio Vargas os encargos com a publicação das obras e com a infra­-estrutura técnico-administrativa para a execução do acôrdo.

O objetivo dêsse programa é o enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espe­lhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos estudiosos de nossa problemática administrativa.

A escola Brasileira de Administração Pública, ao acrescentar esta série ao respeitável acervo de publica­ções da Fundação Getúlio Vargas sôbre o tema, o faz com especial prazer, por se tratar de trabalhos inteira­mente voltados para a nossa realidade e destinados a contribuir para a elaboração de uma doutrina e o desen­volvimento de uma literatura genuinamente brasileira no campo da administração pública.

A coordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, ca­bendo a coordenação editorial ao Serviço de Publi­cações da F. G. V.

BEATRIZ M. DE SOUZA W AHRLICH Diretora da Escola Brasileira

de Administração Pública

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A RESPEITO DO AUTOR

Asterio Dardeau Vieira é Bacharel em Direito pela .antiga Universidade do Rio de Janeiro, tendo realizdo -cursos de especialização em Administração Pública na "American University" de Washington, D. C.

Vem ocupando, desde 1938, cargos de relêvo no ser­viço público federal, principalmente em Administração de Pessoal. Foi Diretor de Pessoal do antigo Ministério da !Educação e Saúde, Diretor de Seleção e Diretor de Pes­;soal do Departamento Administrativo do Serviço Público, Chefe do Departamento de Administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Diretor Geral do SESC Nacional. ultimamente dirigiu a reorganização .administrativa do Ministério da Educação e Cultura.

Na Fundação Getúlio Vargas é membro do Conselho Curador, tendo instalado a Escola de Admini.stração de Emprêsas, em São Paulo, da qual foi seu primeiro Dire­tor. Chefiou, em São Paulo, o Escritório Regional da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda e, no Rio, o Setor de Pessoal da mesma Comissão.

Exerceu funções importantes em organizações inter­nacionais. Na Organizção das Nações Unidas (ONU), foi "Senior Officer" do Departamento de Pessoal, en­carregado de recrutamento, colocação, treinamento e re­lações de pessoal. Ainda como representante das Nações Unidas, estêve em missão no Congo em 1962, como Admi­nistrador de Kamina e, mais tarde, Chefe do Pessoal 'Civil das Operações da ONU naquele país. Na Organi-

VIII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

zação dos Estados Americanos, integrou o Comitê d~ Especialistas em Assuntos de Pessoal.

É membro de várias entidades técnico-científicas e autor de diversos trabalhos publicados na Revista do Serviço Público.

INTRODUÇÃO

Como é sabido, a Administração de Pessoal no Bra­sil recebeu vigoroso impulso - pràticamente nasceu -com a Reforma Administrativa de 1936. Nestes últimos 30 anos, porém, ela não apenas se manteve estagnada, sem enveredar com decisão pelos aspectos positivos que deve­riam suceder à administração negativa de início, ma~. pior que tudo, em muitos pontos sofreu manifesto retro­cesso, involuindo para o mais desbragado nepotismo e favoritismo político contra os quais a Reforma de 1936· havia representado violenta e decidida reação.

Como Diretor-Executivo do Grupo de Trabalho de Pessoal, da Comissão de Reforma do Ministério da Fa­zenda, da Fundação Getúlio Vargas, recentemente tive­mos oportunidade de examinar, em conjunto, os proble­mas de pessoal daquele Ministério, que foram afinal pos­tos em foco no relatório do citado Grupo de Trabalho. 1 O' estudo foi realizado com base no fator histórico, na ex­periência colhida pela Comissão de Reforma em dois anos de atividade e, sobretudo, na opinião manifestada pelos principais dirigentes do Ministério, em entrevistas con­duzidas segundo roteiro preestabelecido.

O interêsse despertado por aquêle trabalho sugeriu esta pesquisa, de caráter mais amplo, não só cobrindo uma área maior, mas, também, atingindo outros aspectos da Administração de Pessoal, que não foram contempla-

1) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda" - Fundação Getúlio Vargas, Comissão de Re­forma do Ministério da Fazenda, Departamento de Imprensa Na­cional, 1966.

X CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

dos no estudo relativo ao Ministério da Fazenda. Foram .abrangidos cinco Ministérios - Educação e Cultura, Justiça e Negócios Interiores, Saúde, Trabalho e Previ­dência Social, Viação e Obras Públicas, compreendendo 23 repartições da administração centralizada e 6 órgãos autônomos, inclusive uma autarquia típica. O' método uti­lizado foi o do questionário, a que responderam 96 auto­ridades federais, na grande maioria do tipo· executivo, isto é, aquelas que, "do outro lado da cêrca", recebem o impacto da Administração de Pessoal centralizada. Essas .autoridades se distribuem por três níveis:

I - 16 Diretores-Gerais de Departamento e Dire­toria e Presidente de Instituto de Aposentado­ria e Pensões;

11 - 40 Diretores e Chefes de Divisão, Serviço e outros órgãos do mesmo porte; e

In - 40 Chefes de Seção e equivalentes.

Sua distribuição por órgãos da administração cen­tralizada e órgãos autônomos, combinada com a distri­buição por níveis, é a seguinte:

Nível I Centro I:,

Aut. Total I

I 12 4 16 II 26 14 40

In 29 11 40

Total 67 29 96

No seu conjunto, êsses 96 responsáveis pela execução de serviços públicos comandam uma rêde de 55.072 ser­vidores, aproximadamente 7% do total existente nos qua­,dros federais (estimado em cêrca de 800.000).

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XI

A todos êles que, desviando precioso tempo de seus múltiplos afazeres, se prontificaram a preencher o ques­tionário, queremos expressar aqui os mais vivos agradeci­mentos. Igualmente agradecemos a compreensão manifes­tada pelos Titulares das cinco Pastas referidas e seus Chefes de Gabinete e Diretores-Gerais de Administração, .que foram unânimes em propiciar tôdas as facilidades para a realização da pesquisa, inclusive, em certos casos, tomando a iniciativa dos contatos e providenciando a dis­tribuiçã9 e coleta dos questionários. N ossos agradeci­mentos muito especiais aos quatro colaboradores di­retos, sem cuja participação esta pesquisa não teria sido possível:

Júlio de Almeida França, alto funcionário do Minis­tério da Fazenda, cuja colaboração foi inestimável no traçado do roteiro e elabora,;ão do questionário;

Edmar Bona

Jeanne-Marie Hulsbus

Lúcia Márcia Klüppel Carrara,

quartanistas da Escola Brasileira de Administração PÚ­blica, cuja eficiente colaboração se fêz sentir na elabo­ração, distribuição, coleta e tabulação dos questionários.

Por fim, last but not least, muito agradecemos o estímulo recebido do Prof. Kleber Nascimento, na troca de idéias sôbre as questões a serem formuladas.

Graças a todo êsse apoio, podemos agora apresentar os resultados desta "Consulta de Opinião sôbre a Admi­nistração de Pessoal no Govêrno Federal", a que prefe­rimos dar o título, mais expressivo, de A Administração de Pessoal Vista pelos Chefes de Serviço. Para melhor compreensão do problema, acrescentamos, às opiniões co­lhidas, um lastro de elemento histórico e certas observa­ções pessoais do Autor, armazenadas em trinta anos de administração, no plano nacional e internacional.

As conclusões são oferecidas aos estudiosos e admi­nistradores, na esperança de que possam contribuir para

XII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

melhorar as práticas de Administração de Pessoal no Brasil.

Rio de Janeiro, 4 de dezembro de 1966.

ASTERIO DARDEAU VIEIRA

CONCLUSõES

Na base da amostragem colhida e estritamente de acôrdo com as respostas obtidas, chegamos a uma série de conclusões, que em certos casos poderão ter sofrido uma distorção, por fôrça do método empregado, de ques­tionário respondido por escrito, embora assegurado o sigilo. Certas respostas, em face de outros elementos de apreciação, poderão ser consideradas fruto de uma ati­tude de não-comprometimento, como se assinala nos ca­pítulos respectivos.

Feita essa ressalva, as conclusões são as seguintes:

1. - Os servidores públicos continuam fortemente con­centrados na Guanabara - cêrca de 28 %. Dos restantes, 2% acham-se em Brasília e 70% nas outras regiões do País (IGap. I).

2. - Considerados, de um lado, os funcionários e, de outro, as demais categorias de pessoal, os Chefes de Ser­viço preferem, do ponto de vista de (Cap. I) :

a) Liberdade de recruta-mento - As outras categorias

b) Rigor de seleção - Os funcionários

c) Níveis de remuneração - Opiniões divididas

d) Produtividade - Os funcionários

e) Fidelidade à organiza-ção - Os funcionários

XIV CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

f) Mobilidade interna

g) Continuidade de exe­cução das tarefas

As outras categoria$

Os funcionários

3. - A existência de várias categorias de pessoal, aléll1l dos Funcionários (Pessoal Temporário, Pessoal de Obras" Pessoal pago contra recibo, Credenciados, Estagiários) :

a) corresponde a uma real necessidade dos serviços; não obstante,

b) favorece o empreguismo; e

c) compromete o moral do grupo (Cap. I).

4. - Se aos Chefes de Serviço fôsse dado escolher uma ou mais de uma dessas categorias de servidores para a execução dos serviços de suas repartições, a preferên­cia recairia, em primeiro lugar, nos funcionários públi­cos, exclusivamente; em segundo, numa combinação de' funcionários e pessoal pago contra recibo (Cap. I).

5. - Na opinião da maioria dos Chefes, embora com forte dissidência, os cargos, na prática, estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilida­de (Cap. lI).

6. - Cumpre levar avante êsse sistema de classificacão­implantado pela Lei n.O 3.780/60, elaborando-se esp~ci­ficações de claRses e atribuindo, a cada funcionário, fun­ções e responsabilidades compatíveis com a classe a que­pertence (Cap. lI).

7. - Não obstante, a rigidez do sistema, resultante da classificação do cargo por lei, deve ser substituida por um regime mais flexível, em que a classificação de cada cargo possa ser determinada por ato do Poder Executivo, a fim de acompanhar o natural desenvolvimento dos ser­viços (Cap. lI).

8. - A atual escala de vencimentos é insuficiente para atrair e reter em atividades normais, sem o recurso a "bicos" e outras funções estranhas, os mais capazes nas: diferentes categorias profissionais (Cap. IIl).

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL xv

9. - Os 'Chefes de Serviço, na maioria, não acusam a existência de competição de salário intraministerial, mas sofrem competição por parte do Ministério da Fazenda e do Gabinete do Ministro Extraordinário para o Planeja­mento e Coordenação Econômica (Cap. IH).

10. - ü regime de tempo integral e dedicação exclusiva, nos têrmos em que foi instituído, não constitui suficiente atrativo para qualquer categoria funcional (Cap. lIl).

11. - Na maioria das unidades administrativas não se fazem registros de produção nem se aplicam padrões. quantitativos e qualitativos de desempenho. Êsses instru­mentos são utilizados, porém, embora em minoria, num número significativo de repartições da administração centralizada (Cap. IV).

12. - A grande maioria dos Chefes de Serviço alega insuficiência das respectivas lotações numéricas, embora a queixa não seja lastreada pela utilização dos instru­mentos a que se refere o item anterior (Cap. IV).

13. - O testemunho dos Chefes de Serviço, na sua quase totalidade, contraria a observação, a ôlho nu, de que o funcionalismo em geral não cumpre o horário de traba­lho (iCap. IV).

14. - Os Chefes de Serviço dispõem de suficiente liber­dade para a movimentação interna de pessoal, mas estão sujeitos a injunções políticas e/ou de outra natureza, quando se trata de movimentação externa (Cap. IV).

15. - O grau de permanência do pessoal nas repartições é considerado razoável pelos Chefes de Serviço, que atri­buem o fato à natureza do trabalho e às relações entre chefes e subordinados. As evasões são determinadas pelo baixo nível de remuneração (Cap. IV).

16. - O processo de recrutamento e seleção deve con­tinuar centralizado no DASP ou órgão que o substitua (Cap. V).

17. - A seleção deve consistir, principalmente, em con­curso público de provas, ou provas e títulos, e deve incluir

XVI CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

provas de aptidão, entrevista e exame de antecedentes pessoais (Cap. V).

18. ~ A seleção deve ser feita à base de conhecimentos gerais para aquisição de conhecimentos específicos me­,diante treinamento, logo após a nomeação (Cap. V).

19. - O comportamento geral dos funcionários nomea­dos por concurso público é superior ao dos que ingres­sam por fôrça de nepotismo, favoritismo político ou pes­soal (Cap. V).

20. - A eficácia do estágio probatório poderá ser con­;seguida mediante:

a) treinamento dos chefes; e

b) treinamento de iniciação e adaptação fun­cional do servidor, ficando a confirmação na dependência do aproveitamento reve­lado (Cap. V).

21. - O período de estágio probatório deve variar em razão da natureza do cargo (Cap. V).

:22. - Na opinião manifestada por escrito pela maioria dos Chefes de Serviço, o pessoal da Administração Pú­blica Federal, considerado em conjunto, é de qualidade satisfatória (Cap. V).

23. - Admitida a validade, neste caso, do método uti­lizado na pesquisa e, portanto, dos resultados obtidos, .conclui-se que os funcionários, de modo geral:

a) sentem-se obj eto de tratamento imparcial;

b) gozam de suficiente liberdade de ação no desempenho de suas atribuições;

c) recebem suficiente informação sôbre os ob­jetivos da repartição, diretrizes e circuns­tâncias do trabalho, para que possam dar o máximo de contribuição;

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XVII

d) têm suficiente oportunidade para troca de pontos de vista com os respectivos chefes;

e) recebem suficiente apoio dos chefes res­pectivos;

f) são fiéis ao Chefe;

g) sentem que o Chefe se coloca no seu pon­to de vista, na discussão de assuntos pes­soais e de serviço (Cap. VI).

24. - Não obstante, os funcionários sentem-se deses­timulados, principalmente em virtude do sistema e níveis de classificação e remuneração, do sistema de promoções e da dificuldade em fazer carreira (Cap. VI).

25. - O mais poderoso fator de estímulo é a estabilidade funcional (Cap. VI).

26. - Existe treinamento sistemático de iniciação e adaptação funcional, assim como para melhor desempe­nho do cargo, em pouco menos de metade das unidades administrativas abrangidas pela pesquisa (Cap. VII).

27. - O treinamento de especialização, assim como para o desempenho de funções superiores e para o exercício de chefia, só figura numa pequena minoria das unida­des administrativas acima referidas (Cap. VII).

28. - Dos principais estabelecimentos de ensino de Ad­ministração Pública no Rio de Janeiro, a IE,scola de Ser­viço Público do DASP é a que mais tem atraído o fun­cionalismo, em comparação com a Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas, e a Escola do Serviço Público do Estado da Guanabara. Qua­litativamente, porém, os Chefes de Serviço cujos funcio­nários cursaram qualquer dessas Escolas foram quase unânimes em considerar satisfatórios os resultados obti­dos (Cap. VII).

'29. - O treinamento, na opinião de mais de dois terços dos Chefes inquiridos, deve ocorrer na própria repartição, -dentro do horário de serviço, e deve ter caráter obrigató­rio (Cap. VII).

XVIII CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

30. - A grande maioria dos Chefes sente que o funcio­nalismo se interessa por um programa sistemático de treinamento (Cap. VII).

31. - Mais de 90 % dos Chefes são de opinião que o' treinamento é um instrumento eficaz na correção de ati­tudes negativas (Cap. VII).

32. - As necessidades de treinamento se fazem sentir, mais acentuadamente, em relação às Técnicas Administra­tivas, destacando-se, dentre elas, as que se referem a Protocolo e Arquivo, Pessoal e Datilografia e Conferên­cia. Seguem-se, em ordem, as Técnicas Específicas, a Estatística e Pesquisa, a Redação Oficial e as Relações­Públicas (Cap. VII).

33. - Os Chefes de Serviço, por maioria de 63 %, dão­apoio ao sistema atual de promoções pelo critério alter­nado de antigüidade e merecimento, ao passo que uma minoria de 28 % prefere o critério do merecimento exclu­sivo (Cap. VIII).

34. - O "Boletim de Merecimento" é francamente con­denado pelos Chefes de Serviço, em favor de um sistema em que o treinamento desempenhe papel exclusivo, ou ao, menos participante, na determinação do merecimento (Cap. VIII). .

35. - O acesso deve obedecer ao critério do aproveita­mento revelado em treinamento para a função superior­(Cap. VIII).

36. - Apesar de sua instabilidade, e a julgar pelas de­clarações da grande maioria, os Chefes de Serviço não se sentem enfraquecidos nas suas relações com os supe­riores e subordinados, menos ainda com os jurisdiciom:­dos (Cap. IX).

37. -<O treinamento específico para o exercício da Che­fia é uma necessidade (Cap. IX).

38. - Apenas uma minoria dos Chefes de Serviço con­sidera a Chefia atraente e isso, de modo geral, porque­propicia o sentimento de auto-realização. A grande maio--

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL XIX

ria não encontra atrativo, por falta de estímulo financei­ro (Cap. IX).

39. - Com a exceção, pouco significativa, dos grupos detentores de privilégios funcionais e salariais, os Che­fes de Serviço não encontram, no exercício da supervi­são, maiores obstáculos por parte de grupos espúrios de qualquer natureza (Cap. IX).

40. - Feita a necessária ressalva quanto a uma pos­sível atitude de não-comprometimento, os Chefes de Ser­viço, em sua quase totalidade:

a) sentem-se tratados com imparcialidade por seus superiores;

b) recebem de seus superiores suficiente li­berdade de ação para o cumprimento de sua tarefa;

c) recebem de seus dirigentes suficiente in­formação sôbre os objetivos de sua unida­de, diretrizes superiores e circunstâncias de trabalho, que os habilitem a prestar o máximo de colaboração;

d) têm suficiente oportunidade para troca de pontos de vista com seus superiores;

e) recebem, no desempenho de suas funções. suficiente apoio de seus superiores;

f) sentem que seus superiores se colocam no seu ponto de vista, na discussão de a~sun­tos pessoais e de serviço (Cap. IX).

41. - É relativamente pequena a porcentagem de Che­fes de Serviço que, quando se sentem peiados por leis e regulamentos para a boa execução dos serviços, assumem uma atitude passiva, deixando de promover a revisão dos dispositivos legais e regulamentares que os embaraçam (ICap. IX).

42. - Os Chefes de Serviço consideram não-satisfatória a assistência médico-social proporcionada através do IPASE, Seções de Assistência Social etc. (Cap. X).

XX CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

43. - A grande maioria dos Chefes de Serviço manifes­tou-se a favor do dispositivo de lei que faculta o abono de três faltas por mês (Cap. X).

44. - Na opinião da maioria dos Diretores-Gerais e Chefes de Divisão, os funcionários abusam da licença para tratamento de saúde, com a complacência dos médicos. Os Chefes de Seção, em maioria, são de opinião contrá­ria (Cap. X).

45. - Os Diretores-Gerais e Chefes de Divisão acham necessarlO reforçar a posição da autoridade concedente da licença, para não ficar adstrita ao laudo médico. Os Chefes de Seção pensam de modo contrário' (Cap. X).

46. - A maioria dos Chefes de Serviço acha que os órgãos Centrais de Pessoal funcionam mais como ele­mento de "defesa" da administração, antepondo-se, numa atitude de desconfiança, às solicitações da repartição e dos servidores. Dessa opinião não compartilham as au­toridades do nível de Diretor-Geral, que, em maioria, conceituam aquêles órgãos como "elemento de auxílio a sua repartição, procurando antecipar-se aos problemas e resolver as dificuldades que surjam." (Cap. X).

47. - Entre os Diretores-Gerais, Chefes de Divisão e autoridades de níveis eqüivalentes, as opiniões se dividem quanto à centralização de funções no órgão Gentral de Pessoal, achando uns que há excesso, outros que não. Os Chefes de Seção, na mioria, apoiam a situação vigente (Cap. X).

48. - A concessão de benefícios e vantagens, o serviço de assentamentos e a apuração de freqüência são apon­tados, pelos Chefes de Serviço, como as principais funções que merecem ser objeto de descentralização (Cap. X).

íNDICE

íNDICE

Apresentação ........................................... v A Respeito do Autor ................................... VII

Introdução

Conclusões

, ............................................. IX

XIII

I - GRUPOS PARALELOS .................... 3

II - CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS............ 17

III - REMUNERAÇÃO .......................... 30

IV - LOTAÇÃO ................................. 43

V - RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E ESTÁGIO

PROBATÓRIO.......................... .... 51

VI - CONDIÇÕES DE TRABALHO .............. 66

VII - TREINAMENTO ......... .................. 74

VIII - PROMOÇÃO E ACESSO .................... 88

IX - AS CHEFIAS .............................. 98

X - O óRGÃO DE PESSOAL.................. 113

Bibliografia ............................................. 131

Relação das Autoridades que Responderam ao Questionário. 134

Tabulação ............................................... 145

Nota Explicativa ....................................... 147

Tabela,s ................................................ 149

Questionário ............................................ 151

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL VISTA PELOS CHEFES DE SERViÇO

I - GRUPOS PARALELOS

o problema não é nôvo. Já os clássicos do Direito Administrativo se empenhavam, inutilmente, na concei­tuação de "funcionário público", perdendo-se em dis­cussões inconcludentes em tôrno dos atos de império e de gestão, do caráter permanente da função e do ocupan­te etc. etc., ora adotando uma conceituação mais lata, ora mais restrita, porém nunca traçando com nitidez uma linha divisória e sempre abrindo margem para a existência de outros grupos de servidores, que, embora trabalhando para o IEstado, não se incluiam entre os "fun­cionários públicos". Berthélemy, por exemplo, escrevia em 1916 a êsse propósito: 1

"Il est impossible de trouver un signe ca­racteristique qui permette de definir exacte­ment le fonctionnaire e la fonction publique; cela tient a l'extrême variété des fonctions et des conditions dans lequelles elles s'exercent. Bornons-nous à prendre ces expressions dans le sens courant que tout le monde leur donne. Di­sons que les fonctionnaires sont, en général, et sauf exception, ceux qui, ayant accepté une no­mination de l'administration à un poste déter­miné, collaborent d'une maniere continue à la gestion de la chose publique.

1) Berthélemy, H., Traité Élémentaire de Droit Administratif (Paris: Rousseau & Cie., Éditeurs, 1916), págs. 44 e 48.

4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Il y a des fonctions qui sont la participa­tion au pouvoir de commander: elles sont con­férées dans des conditions légales, soit par le chef de l'État, soit par d'autres fonctionnaires, soit même par l'élection; elles n'ont aucune' base contractuelle; iI n'y a pas plus contract entre le chef de l'État et le fonctionnaire qu'en­tre l'État personne morale et le fonctionnaire. Et iI y a d'autres fonctions qui, constituant un lien entre les personnes moraIes administrati­ves et ceux qui travaillent pour leur compte,. sont de véritables louages de services, contracts, de pur droit civil."

'É impossível encontrar um traço carac­terístico para definir exatamente o funcionário e a função pública; isso se prende à extrema variedade das funções e das condições em que elas se exercem. Limitemo-nos a tomar essas expressões no seu sentido corrente. Digamos que funcionários são, de modo geral, aquêles que, tendo aceitado urna nomeação, por parte da Administração, para um determinado pôs­to, colaboram de modo contínuo na gestão da. coisa pública.

Existem funções que consistem na partici­pação do poder de comando: são conferidas por meios leg:ais, seja pelo Chefe de Estado, seja por outros funcionários, ou, ainda, por via de eleição; não têm qualquer base contratual; as­sim como não há contrato entre o Chefe de Es­tado e o funcionário, também contrato não existe entre êste e o Estado pessoa jurídica. E existem outras funções que, constituindo um elo entre as pessoas jurídicas de Direito Admi­nistrativo e aquêles que trabalham por sua con­ta, são verdadeiros contratos de serviço, con­tratos puramente de Direito Civil."

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 5

Anos mais tardes, Themístocles Cavalcanti, ao co­mentar o primeiro JEstatuto dos Funcionários, 2 fêz exce­lente apanhado das variações do conceito entre os auto­res, mostrando as incertezas de definições e citando, in­elusive, esta opinião de Kammerer:

"Tout fonctionnaire effectue un s,ervice publique, mais tout service publique n'est pas effectué par un fonctionnaire. Par suite, le fait de rendre un service public ne confere pas tou­jours la qualité de fonctionnaire."

"Todo funcionário executa um serviço pú­blico, mas nem todos os serviços públicos são executados por funcionários. Por conseguinte, o fato de prestar 11m serviço público nem sem­pre confere a condição de funcionário."

Essa dificuldade de conceituação prevaleceu entre nós até 1936, quando uma defini('t<i.o de ordem pragmá­tica, de que se falará adiante, pôs têrmo à discussão. Até lá, doutrinava-se ainda sôbre a diferença entre funcioná­rio e empregado público, na base da distinção entre atos de império e de gestão, inclusive depois que os Decretos ns. 5.426, de 7 de janeiro de 1928, e 18.088, de 27 do mesmo mês, haviam definido: 3

"Serão para todos os efeitos considerados funcionários públicos federais, além dos já no­meados em virtude de leis e regulamentos ano teriores, todos aquêles que exercerem função permanente de cargos federais criados por lei."

Introduzia-se, nessa definição, um elemento objetivo a criação do cargo por lei, ao lado de outro de apu­

ração difícil - o caráter permanente da função.

2) Cavalcanti, Themístocles Brandão, O Funcionário Público e o seu Estatuto (Livraria Editôra Freitas Bastos. Rio de Janeiro e São Paulo, 1940), Capo VI.

3) Idem, pág. 91.

6 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Na prática, porém, a diferenciação se fazia no or­çamento, que separava os "titulados" (funcionários) dos restantes - contratados, mensalistas, diaristas, jornaiei­ros etc., sem qualquer sistemática e com a agravante da criação de cargos e funções pelas famosas "caudas orça­mentárias".

o ano de 1936 foi assinalado por providências bási­cas em relação ao assunto, sem falar na reorganização completa por que passou a Administração de Pessoal com a Lei n.o 284, de 28 de outubro. Já no mês de junho ha­viam sido baixados os Decretos n.os 871 e 872, regulando a situação dos "contratados", e meses depois a Lei n.o 284 disciplinou a questão em têrmos definitivos, deter­minando, no art. 19, que os serviços públicos seriam exe­cutados por:

a) funC!ionários, [ocupantes de cargos constantes das tabelas anexas à própria lei; e

b) extranumerários, distribuídos por quatro cate­gorias:

1. Contratados

2. Mensalistas

3. Diaristas

4. Tarefeiros

Adotava-se, então, um critério pragmático de dife­renciação, que seria mais tarde confirmado pelos dois Es­tatutos dos Funcionários Públicos Civis da União (De­creto-Lei n.o 1.713, de 28-10-1939, e Lei n.o 1.711, de-28-10-1952-. Nos têrmos do Estatuto vigente (art. 2.°)"

" ... funcionário é a pessoa legalmente inves­tida em cargo público; e cargo público é o cria­do por lei, com denominação própria, em nú­mero certo e pago pelos cofres da União."

Essa definição, como era de esperar, sofreu, à época, severa crítica. E com razão, pois dizer que cargo

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 7

público "é o criado por lei" eqüivale a dizer que cargo público é cargo público, ou seja, definir a coisa com a própria coisa. Os teóricos da Administração teriam, tal­vez, preferido a conceituação que o Autor lançou pouco depois, definindo cargo em têrmos de seus elementos cons­titutivos:

"é um conjunto de funções e responsabilidades que devam ser atribuídas a uma só pessoa." 4

Os responsáveis pelo primeiro Estatuto receberam a crítica esportivamente e, mesmo lhe reconhecendo proce­dência, não se penitenciaram de ter preferido aquela defi­nição que, embora ilógica, tinha a grande virtude de ins­talar a ordem onde reinava o cáos. E assim se consoli­dou um conceito que tem resistido à ação do tempo.

A ordem foi imposta, não há dúvida. Mas, por ou­tro lado, a nova Lei consagrou a existência de grupos pa­ralelos. Embora, em teoria, os extranumerários fôssem admitidos a título precário e sujeitos a recondução anual (Decreto-Lei n.o 240, de 4-2-1938), na prática o grupo se apresentava quase duas vêzes superior ao dos funcioná­rios e, portanto, indispensável à continuidade dos ser­viços. Em outubro de 1943 existiam, para 54.164 fun­cionários, 91.827 extranumerários. 5 Não admira, por­tanto, que aos poucos essa massa de servidores se fôsse impondo e afinal conseguisse, depois de sucessivas medi­das de proteção legal, sua definitiva incorporação à ca­tegoria dos funcionários públicos, efetuada pela Lei n.o

3.780, de 12-7~60.

4) Dardeau Vieira, Astério, "Como Classificar os Cargos", Tese apresentada ao concurso para a carreira de Técnico de Adminis­tração do DASP, 1940 (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943) >

pág. 9.

5) Departamento Administrativo do Serviço Público, "Reajusta­mento dos Vencimentos do Pessoal Civil e do Pessoal Militar" (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943), pág. CLXXI.

8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Discutível sob varlOS aspectos, essa lei teria tido, entretanto, a virtude de extinguir o paralelismo de gru­pos de servidores, se não fôsse a permissão, que deu, para a admissão de "Pessoal Temporário", sujeito às normas da Legislação Trabalhista. É verdade que, em teoria, êsse pessoal se destina ao exercício de atividade trasitórias ou eventuais, mas, a exemplo do que aconteceu com os ex­tranumerários, a prática está indicando que, inclusive pela morosidade na criação de novos cargos e dificulda­des opostas pelo Govêrno ao preenchimento de vagas, a nova categoria está sendo utilizada para a expansão dos serviços. É de temer, portanto, que num futuro não muito longínquo se tenha constituído poderoso grupo de pressão que, à semelhança dos extranumerários, se venha incorporar aos funcionários públicos, passando por cima da exigência de concurso.

E êsses não são os únicos. A desorientação total em matéria de Administração de Pessoal, nas duas dé­cadas que se seguiram à queda de Getúlio Vargas, forçou certas válvulas de escape que redundaram na criação de categorias novas, já em vias de institucionalização: - os "credenciados" e o "pessoal pago contra recibo". A êles se acrescenta o "pessoal de obras", que o referido De­creto-Lei 240, de 1938, reconhecera e a citada Lei n.o 3.780, de 1960, manteve, de sorte que, à margem do fun­cionalismo, e apesar das absorções maciças que já têm ocorrido, continuam medrando vários grupos paralelos, sem maior disciplina ou uniformidade de tratamento, em matéria de recrutamento e seleção, níveis de remunera­ção, promoção, transferência etc., ora em posição de su­perioridade em relação aos funcionários, ora em situação de desvantagem, tudo segundo os azares da sorte, as con­tingências orçamentárias, as preferências pessoais etc.

lO problema não é exclusivamente nosso. Nos Esta­dos Unidos, por exemplo, existe o chamado Unclassified Service, mas a tendência, em tempos de paz, é para sua gradual extinção, ou redução drástica, para o que um contingente cada vez maior dos respectivos cargos é pos­to sob a disciplina do Classification Act. Isso não signi­fica, apenas, sua classificação pelo esquema geral, em

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 9 -----------------

têrmos de funções e responsabilidades; é a completa submissão do cargo ao Sistema do Mérito.

Nas grandes emergências, como na II Guerra Mun­dial, o Serviço Civil norte-americano cedeu, como era ine­vitável, à premência das necessidades imediatas, e as emergeJlcy agencies entraram a funcionar sem peias, re­crutando, inclusive, das repartições tradicionais, que se viram parcialmente despovoadas, por uma súbita com­petição de salário. Mas, passada a crise, tudo voltou à normalidade.

Nas Nações Unidas, existe um grupo de Operários (Manual WOl'kel's) , mas como estão todos integrados em suas funções, que diferem, em essência, das atividades exercidas pelos demais servidores, não se cria problema de qualquer espécie.

Entre nós, ao contrário, as categorias paralelas nem sempre são utilizadas para o fim a que se destinam, de suprir deficiências temporárias ou desempenhar funções estranhas aos quadros do funcionalismo. Freqüente­mente atuam como válvula de escape para contornar as dificuldades na obtenção de maior número de funcioná­rios, de modo que formam grupos realmente paralelos, sujeitos a regimes variados.

A ordem de grandeza dêsses grupos só será conhe­cida quando forem divulgados os resultados do Censo dos Servidores, realizado a 31 de maio de 1966. Para ter uma noção quantitativa, formulamos o quesito n.O 1, abaixo, pelo qual se procurou conhecer, também, a distribuição geográfica dos servidores, o que naturalmente afeta a Administração de Pessoal.

Quesito n. o 1 :

"Indique, no quadro abaixo, o número aproximado de servidores de sua unidade administrativa (Departa­mento, Divisão, Serviço, Setor, Seção), distribuídos por <categorias e regiões."

10 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A tabulação forneceu o seguinte resultado:

\ BrasÍ- I Guana- I Outras II Total I lia I bara I Regiões I

~_~ _______ I ___ I I I I I I~-I----

Funcionários ............... I 873 1 13 . 115 I 35.168 i 49.156

Pessoal Temporário ......... I 58 I 1.110 I 1. 830 I 2.998

Pessoal de Obras ........... I1I

65

4

1 151 361 116

Pes~oal pago contra recibo... 586 I 328 I 918 I I

Credenciados ............... I 34 540 \ 1.310 I 1.884

I~--I I-~-I--~ I I I I I 1.034 i 15.366 I 38.672 I 55.072

A grande massa - 47.571 servidores, acha-se con­centrada nos seis órgãos autônomos cujos Chefes foram inquiridos. Os 7.501 restantes pertencem às 23 reparti­ções de administração centralizada, referidas de início.

Tanto quanto essa amostragem possa ser considerada válida, a distribuição vem confirmar um fenômeno co­nhecido: - a fraca densidade de servidores em Brasília - menos de 2 %, e sua grande concentração na Guana­bara - quase 28 %, contra 70 % no resto do País.

É claro que, sob certos aspetos, será mais fácil tra­balhar com um grupo que com outro. Daí a pergunta constante do

Quesito n.o 2:

"Dos grupos acima referidos, considerando, de um lado, os funcionários e, de outro, as demais categorias de

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 11

pessoal, qual o preferível do ponto de vista de (mar-que com X) :

Funcionários Outros

a) Liberdade de recrutamento .. ( ) )

b) Rigor de seleção ............ ( ) )

c) Níveis de remuneração ...... )

d) Produtividade .............. ( )

e) Fidelidade à organização ..... ( ( )

f) Mobilidade interna •• o ••• •••• ( )

g) Continuidade da execução das tarefas .................... ( ) )"

Quanto à liberdade de recrutamento, a preferêncfa: manifestou-se, claramente, em favor dos "outros grupos", como era de esperar (66 respostas). De fato, o Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pessoal pago contra recibo e Credenciados são admitidos pràticamente por livre e~­colha, o que empresta grande flexibilidade à administra­ção. A contrapartida é que não há rigor de seleção, ao contrário do que se passa com os funcionários. Dêsse último ponto de vista, os Chefes de Serviço, coerentemen­te, na grande maioria (59 respostas) indicaram sua pre­ferência pelos funcionários públicos.

Relativamente aos níveis salariais, o grupo dividiu­-se em três partes: - 35 Chefes preferem trabalhar com funcionários e 34 com pessoal de outras categorias, ao passo que 27 se abstiveram de responder. 10 resultado não surpreende, pois os níveis de remuneração são prà­ticamente os mesmos.

Em relação à produtividade, seria de esperar que as "outras" categorias, por sua instabilidade, ofereces­sem um nível superior de dedicação ao serviço, na ânsiR de satisfazer. Não foi êsse, porém, o resultado da pes­quisa. Na opinião de 37 das autoridades inquiridas, os~ funcionários apresentam maior índice de produtividade. contra o parecer de 32 outros Chefes de Serviço, que sob êsse aspecto preferem as outras categorias de pessoal.

12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ._.~~._.~ .. _---

Abstiveram-se de responder 27 dos inquiridos. O resul­tado, embora não tenha, necessàriamente, significação estatística, não deixa de oferecer uma trilha para orien­tação do leitor.

Êsse maior índice de produtividade estará, provàvel­mente, ligado ao sentimento de fidelidade à organização, que 57 Chefes de Serviço encontraram mais forte entre os funcionários que nas outras categorias de pessoal. A opi­nião oposta só encontrou abrigo em 13 respostas, en­quanto 26 autoridades se abstiveram de omitir opinião.

No que diz respeito à mobilidade interna, o número de abstenções foi ainda maior - 31 Chefes de Serviço. Dos 65 restantes, 39 preferem trabalhar com as "outras categorias de pessoal" e apenas 26 dão preferência aos funcionários.

Já em relacão à continuidade de execucão das tare­fas, é significaÚvo o número de Chefes de' Serviço que preferem trabalhar com funcionários - 60, contra 1<1 que dão preferência às ontras categorias. Essa posição guarda coerência com aR opiniões manifestadas quanto aos índices de produtividade e fidelidade à organização.

A excessiva, diríamos absoluta, liberdade de recru­tamento, no que se refere a Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pago contra recibo, Credenciados etc., repre·· senta um convite ao empreguismo, que os Chefes de Ser­viço mais responsáveis saberão reprimir, mas que para os menos avisados constitui um elemento de seducão. A fim de investigar a atitude geral dos dirigentes, formu­lamos o seguinte

Quesito n. o 4:

"P. existência dessas várias categorias de pessoal fa­worece o empreguismo?

) SIM ) NÃO"

.A grande maioria - 56 - disse que sim, enquan­to::2 se abstiveram e 38 responderam que n~o. Evidente-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 13

mente, não quer isso dizer que êsses 56 cedam à tentação do empreguismo, mas significa o reconhecimento de um problema que ameaça agravar a Administração de Pes­soal.

Uma hipótese perfeitamente plausível é que a for­mação dêsses grupos paralelos tivesse obedecido, se não totalmente, pelo menos em parte, à necessidade de con­tornar a rigidez que cerca a Administração de Pessoal, no que se refere aos funcionários públicos. A pergunta foi feita aos Chefes de Serviço, nos seguitnes têrmos do

Quesito n.O 5:

"A existência dêsses grupos paralelos ao dos Fun­cionários Públicos

( ) lCorresponde a uma necessidade real dos serviços.

( ) É um simples artifício para contornar a rigidez da Administração de Pessoal."

A hipótese se desfez com a resposta maciça - 66 -no sentido da primeira alternativa. Apenas 26 autorida­des acreditam que se trata de um artifício.

o problema do moral do grupo é dos mais delicados, e o administrador moderno cada dia mais se preocupa com os imponderáveis de sua composição. As distorções grosseiras certamente contribuem para o rebaixamento do moral, que logicamente não se pode esperar seja ele­vado quando trabalham ombro a ombro, no exercício das mesmas funções, grupos paralelos sujeitos a diferentes regimes de recrutamento, seleção, remuneração, estabili­dade, aposentadoria a tôda a gama que constitui a Ad­ministração de Pessoal, uns admitidos sem qualquer ve­rificação de capacidade, outros por meio de rigoroso con-

14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

curso; uns pagos segundo tabelas rígidas que perdem de vista a espiral inflacionária, outros remunerados segundo um esquema flexível que lhes garante um mínimo decen­te de subsistência; uns sujeitos à espada de Damócles, que a qualquer momento lhes poderá roubar o pão de cada dia, outros seguros de sua posição, que os conduzirá a uma aposentadoria generosa.

Dentro dessa ordem de considerações, formulamos aos Chefes de Serviço o

Quesito n. o 6:

"O moral do grupo sofre com a existência dessas categorias paralelas?

) SIM ) NÃO"

Como era de esperar, a maioria - 50 - achou que sim. Mas um grupo ponderável optou pela negatiyét - 43 Chefes de Serviço, destacando-se, do conjunto, os de nível III (Chefes de Seção ) dos órgãos de adminis­tração centralizada: - em 29 casos, 16 responderam ne­gativamente, 11 afirmativamente e 2 se abstiveram.

À vista dêsses fatôres positivos e negativos, que cada grupo apresenta cumpria dar um balanço nos prós e contras, para que cada Chefe de Serviço indicasse, numa soma algébrica, qual o grupo mais satisfatório para o de­sempenho das funções de sua repartição. Procuramos auscultar essa opinião através do seguinte

Quesito n. o 3:

"Considerando essas e outras circunstâncias, se lhe fôsse dado escolher, para o desempenho das funções de sua unidade administrativa, um ou mais dêsses grupos,

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 15 -------

,qual seria a sua preferência? (assinale tantos itens quan­to necessário) :

) Funcionários

( ) Pessoal Temporário

( ) Pessoal de Obras

( Pessoal pago contra recibo

( Pessoal Credenciado

Outras Categorias. Descreva: "

Nos órgãos autônomos, a preferência foi pelos fun­,cionários (13 respostas), o que se revelou também no con­junto (21 respostas). Nos órgãos de administração cen­tralizada, os Chefes preferiram uma combinação de fun­cionários e pessoal pago contra recibo (14 respostas), seguindo-se a combinação - funcionário, pessoal pago contra recibo e pessoal temporário (10 respostas).

É de se notar, porém, que, no total de 96 Chefes de Serviço, apenas 13 excluíram totalmente de sua prefe­rência o funcionário público, para se fixar em outra categoria qualquer, ou em combinação entre elas.

A segunda preferência, no conjunto, foi a combina­ção de funcionários públicos com pessoal pago contra recibo (17 respostas).

Conclusões

1. lOS servidores públicos, segundo a amostragem, ,continuam fortemente concentrados na Guanabara -cêrca de 28 % . Dos restantes, 270 acham-se em Brasília e 7070 nas outras regiões do País.

,2. Considerados, de um lado, os funcionários e, de ,outro, as demais categorias de pessoal, os Chefes de Ser­viço preferem, do ponto de vista de:

a) Liberdade de recruta­mento

b) Rigor de seleção

As outras categorias

Os funcionários

16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

c) Níveis de remunera­ção

d) Produtividade

e) Fidelidade à organiza­ção

f) Mobilidade interna

g) Continuidade da exe­cução das tarefas

------

Opiniões divididas

Os funcionários

Os funcionários

As outras categorias

Os funcionários

3. A existência de várias categorias de pessoal, além dos Funcionários (Pessoal Temporário, Pessoal de Obras, Pessoal pago contra recibo, Credenciados, Estagiários):

a) corresponde a uma real necessidade dos serviços; não obstante,

b) favorece o empreguismo; e

c) compromete o moral do grupo.

4. Se aos Chefes de Serviço fôsse dado escolher uma ou mais de uma dessas categorias de servidores para a execução dos trabalhos de suas repartições, a preferência recairia, em primeiro lugar, nos funcionários públicos, ex­clusivamente; em segundo, numa combinação de funcio­nários e pessoal pago contra recibo.

11 - CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS

A década de 30 foi fértil em realizações no campo da administração. Até então, o problema da classificação" de cargos mal havia sido aflorado, em mensagens e pro­jetos legislativos que não tiveram seguimento e no De­creto-Legislativo n.O 3.990, de 2 de janeiro de 1920, que autorizava o Presidente da República, ad-referundum do Congresso, a G

"rever os quadros' do funcionalismo público ci­vil para o fim de classificar os lugares por ca­tegorias, e de acôrdo com estas uniformizar­lhes os vencimentos",

autorização que não foi utilizada.

Já se notava, contudo, uma certa preocupação com o problema, mais ou menos coincidente, se não decorren­te do interêsse que o assunto havia despertado nos Esta­dos Unidos, cujo "Classification Act" fôra promulgado em 1923 e onde os autores começavam a se notabilizar no trato de assuntos de administração pública.

Lá e cá o interêsse aumentou, e em 1935, ao se de­frontar com o periódico problema do aumento de venci­mentos, o Congresso votou e o Presidente sancionou a Lei n.O 51, de 14 de maio, que estatuía:

6) Cf. "Um Programa de Administração de Pessoal para o Mi­nistério da Fazenda", op. cit., págs. 18 e 19.

18 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"Art. 1.0 - Fica constituída uma comis-são de dez membros ...................... . para, dentro do prazo de quatro meses, apresen­tar ao Poder Legislativo:

a)

b)

c)

d)

sugestões tendentes a reduzir as des­pesas públicas, ainda que envolven­do reorganização administrativa, sem prejuízo, entretanto, dos serviços pú­blicos de necessidade permanente, po­dendo considerar como inexistentes quaisquer equiparações de reparti­ções, vencimentos, cargos, serviços ou vantagens;

projeto de revisão geral de vencimen­tos, civis e militares, dentro das pos­sibilidades orçamentárias do país, ob­servado o critério de igual remunera­ção para iguais funções e responsabi­lidades."

Era a sentença de morte de um conceito até então corrente nos meios do funcionalismo - de classificação das repartições - e sua substituição pelo princípio do equal pay for equal work, que havia inspirado o Classifi­cation Act de 1923.

A transição teria sido muito brusca. A subcomissão encarregada de examinar o assunto, sob a presidência do Embaixador Maurício Nabuco, tentou uma solução à outrance, num documento que passou à posteridade como "Relatório Nabuco", mas que não chegou a ser imple­mentado.

Uma solução mais simples, mas igualmente revolu­cionária, produto de estudos conduzidos por Luiz Simões Lopes e Moacyr Ribeiro Briggs, resultou na Lei n.o 284, de 1936, que só em sentido muito lato se ateve ao prin­cípio de igual remuneração para iguais funções e res-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 19

ponsabilidades, preferindo o sistema das chamadas car­reiras, cujas classes, internamente, se confundiam umas com as outras, em matéria de atribuições.

O tempo veio demonstrar a sabedoria dessa orienta­'Ção, embora a solução adotada comportasse simplificação ainda maior, que a escoimaria de defeitos, como discutire­mos adiante. A tentativa feita 24 anos mais tarde (Lei TI. O 3.780/60), de introduzir um sistema de classificação à moda americana, distinguindo entre graus de dificul­dades e responsabilidade dentro de um mesmo gênero de trabalho, tem esbarrado nos maiore tropeços.

Ninguém, mais que o Autor, revelou a princípio ta­manho entusiasmo pelo tipo de classificação que vigora nos Estados Unidos e que, se bem administrado, permi­te aplicar com rigor o prindpio de igual pagamento para jguais funções e responsabilidades," um dos maiores fa­tôres de alevantamento do moral do grupo. Mas a condi­ção, se bem administTado, é sine qlla nono E, por se tra­tar de um sistema altamente complexo, sua boa adminis­tração requer, em primeiro lugar, um corpo adequado de administradores suficientemente treinados, de que o Bra­sil não dispõe.

Essa complexidade decorre da minúcia com que cada gênero de trabalho é fragmentado verticalmente, redun­dando num número às vêzes exagerado de classes para uma determinada profissão ou ocupação, de tal sorte que a diferenciação entre elas se torna em certos casos extre­mamente difícil.

As Nações Unidas. fiéis ao cqráter anglo-saxão de sua Administração de Pessoal, R não tiveram, de início.

7) Cf. Dardeau Vieira, Astério, "Administração de P.essoal -L A Classificação dos Cargos como Elemento Básico; 11. O pro­cesso de Classificação de Cargos; IH. Tipos de Classificação" -Revista do Serviço Público, maio, junho e julho de 1938 - "Se­leção de Pessoal e Promoções de Funcionários", R'evista do Ser­viço Público, abril de 1940. - "Como Classificar os Cargos", -op. cito

8) Dardeau Vieira, Astério, "Administração de Pessoal nas Or­ganizações Internacionais", Revista do Serviço Público, julho/se­tembro de 1961, pág. 47.

20 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

orientação segura neste particular, pois o mundo anglo­-saxão se dividia, como até hoje, entre o exemplo norte--americano, acima referido, e o inglês, que classifica os. funcionários, de preferência aos cargos, estratificando­-os segundo uns poucos níveis de desenvolvimento educa­cional e profissional, a que naturalmente se ajusta uma estratificação funcional.

Assim é que, a princípio, a ONU se inclinou pelo sistema norte-americano, com uma escala de 19 graus pelos quais se distribuíam seus 3.000 funcionários, sem contar o Grupo Operário (Manual Workers) , de que fa­lamos atrás. Muito cedo, porém, a Organização deu uma volta de 180 graus. Em 1949 foi nomeada uma Comis­são de Técnicos, que em seu relatório 9 propôs, implici­tamente, a introdução do sistema britânico. O projeto foi aceito com pequenas modificações, de sorte que os funcionários, sem contar os Manual Workers, cuja clas­sificação continuou a acompanhar o mercado local de tra­balho, se distribuíram por três grupos:

I - Serviços Gerais - com 5 classes:

G 1. Mensageiros

G2. Datilógrafos, Estenógrafos Junior etc.

G3. Secretários, 'Escriturários etc.

G4. Secretários Senior, Escriturários Senior etc.

G5. Assistentes Administrativos, Escriturários Superiores (principal).

II - Serviço Substantivo (Professional) , constituído de cinco classes, depois reduzidas pràticamente a quatro, com a caracterização da primeira como es-

9) United Nations General Assembly, A/C. 5/331, Budgest Esti­mates lor the Financiai Year 1950, "Report 01 the C01'l'tmittee 01 Experts on Salary, Allowance, and Loave System" -- mimeogra­fado -- 31 de outubro de 1949.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 21

tágio para promoção automática ao fim de certo tempo:

Pl. Oficial Assistente

P2. Oficial Associado

P3. Oficial Intermediário

P4. Oficial

P5. Oficial Senior

IH - Diretores e Oficiais Superiores

Dl. Oficial Superior (Principal OfficeJ')

D2. Diretor

Nesse esquema se situaram os cargos de carreira. Acima, colocaram-se os que correspondem aos nossos cargos em comissão, ou entre nós impropriamente cha­mados cargos de mandato, isto é, exercidos por prazo certo: Secretário-Geral e Subsecretários.

A análise dêsse nôvo esquema revela a preocupação nítida de aderir aos princípios britânicos de classificação. Os "G"s serão sempre "G"s, e para atender a suas na­turais aspirações foram posteriormente criados mais dois níveis, G-6 e G-7, num acavalamento com os primeiros graus do Serviço Substantivo (Professional) , com os quais, entretanto, não se confundem. Os membros do Serviço Substantivo - os professionals - gravitam em tôrno de classe fundamental, a do oficial pleno: "P-4 -Officer", que tem acima o Chefe de Seção - "P-5 - Se­nior Oftice1'" e, abaixo o Oficial Intermediário (P-3) e os 'qunior" - P-l e P-2. No tope da carreira, as duas clas­ses de direção - Principal Ofticer e Diretor.

Êsse nôvo sistema, aceito com aplausos pelo funcio­nalismo da ONU, revelou-se IT'uito mais fácil de adminis­trar, entre outras coisas eliminando a corrida pelas re­classificações, de grau 8 para 9, de 13 para 14, de 16 para 17 etc., que não tinham características definidas. No nôvo esquema, o problema ainda subsiste, mas em es­-cala reduzida, porque os graus são em menor !lúmero e a

22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

classificação está mais relacionada com o estágio de de­senvolvimento educacional e profissional do funcionário.

Entre nós, a classificação de 1936 foi ainda mais lata: - grupou os cargos em "carreiras", diferenciadas uma das outras por gênero de trabalho - Médico, Da­tilógrafo, Astrônomo etc. - e, em poucos casos, por grau de dificuldade e complexidade das funções - Oficial Ad­ministrativo e Escriturário, Estatístico e Estatístico-Au­xiliar etc. Para as nossas condições, de falta de téc­nica administrativa, teria sido preferível parar nesse pon­to, sem subdividir as carreiras em classes inexpressivas, que significavam apenas diferenças monetárias, com a inexplicável limitação de um tanto número de cargos para cada classe. li, Acontecia, por exemplo, que um Ofi­cial Administrativo, classe L (final), pudesse legalmente e de fato exercer as f~mções mais simples da carreira, ao passo que um colega da classe H (inicial), porque mais capaz, estivesse exercendo as funções mais complexas.

O esquema representou, sem dúvida, um modo de sa­tisfazer certas necessidades de transição, pois saíamos de um sistema esclerosado para um horizonte amplo de aqui­sição maciça de novos valôres, através de um regime de recrutamento e seleção de grandes proporções, centraliza­dos no Conselho Federal do Serviço Público Civil, que em 1938 cederia lugar ao D.A.S.P. A nosso ver, teria sido mais eficaz se se apresentasse ainda mais simples, com todos os funcionários de cada "carreira" considerados em conjunto e a cada um dêsses grupos se aplicando uma escala progressiva de vencimentos, a ser percorrida por um critério combinado de tempo de serviço e eficiência, sem limitação de número para cada "classe", "passo", "estágio", ou que outro nome tivesse a posição a ser al­cançada por essas promoções horizontais. As promoções verticais seriam o acesso (que mais tarde veio a ser ins­titucionalizado) de uma "carreira" a outra. E, assim, te­ríamos introduzido o verdadeiro sistema de carreira, as­piração legítima dos funcionários.

10) Cf. "Seleção do Pessoal e Promoções de Funcionários", op. cit., pág. 29.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 23

De qualquer modo, o sistema da Lei 284 de 1936 sub­sistiu em sua inteireza enquanto perdurou o govêr­no forte de Getúlio Vargas, que, paradoxalmente, in­troduziu e manteve no serviço público, até 29 de outu­bro de 1945, um clima de democracia conjugada à dis­ciplina.

Aí deu-se a derrocada. A pressão inflacionária mo­tivou, ao contrário de um aumento geral de vencimen­tos, como em 1943, uma série de medidas isoladas de re­classificação de carreiras, que romperam as barreiras da disciplina e se propagaram com rapidez a outros setores da administração, implantando a completa desordem. A famigerada Lei 200, de 30-12-1947, por abusivas interpre­tações administrativas deu margem a que uma avalanche de funcionários da Fazenda, de classes superiores, mé­dias, inferiores e subalternas, abarrotassem a classe "0,", final de tôdas as carreiras, nivelando-os a todos. Des­fez-se, num abrir e fechar de olhos, uma obra de dez anos. Regrediu-se a uma situação pior que a anterior a 1936.

Passados alguns anos, o Govêrno sentiu novamente a necessidade de disciplinar a matéria. O nôvo Estatuto dos Funcionários, promulgado a 28-10-1952, determinou no art. 259 das Disposições Transitórias:

"Art. 259 - O Presidente da República designará uma comissão de técnicos para orga­nizar um plano de classificação dos cargos do Serviço Público Federal, com base nos deveres, atribuições e responsabilidades funcionais, res­peitados, quanto possível, os seguintes prin­cípios:

a) aos cargos isolados de funções e res­ponsabilidades iguais, na mesma localidade, ca­berá igual vencimento ou remuneração;

b) as carreiras para o ingresso nas quais seja exigido o diploma de curso superior, ou a defesa de tese, terão os mesmos níveis de vencimento ou remuneração;

:24 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

c) igual vencimento ou remuneração te­rão os cargos isolados ou de carreiras, cientí­ficos ou técnico-científicos.

Parágrafo único - O plano a que se re­fere êste artigo será apresentado ao Congresso N acionaI dentro do prazo de dois anos conta­dos da publicação desta Lei".

Depois de uma série de marchas e contramarchas 11

o Congresso votou, oito anos após a vigência do nôvo Es­tatuto, um Plano de Classificação de Cargos, constante da Lei n.o 3.780, de 12-7-1960.

De inspiração nitidamente norte-americana, o nôvo sistema padece de certas incongruências, qual a manuten­ção da gratificação de função, quando os cargos supos­tamente estão classificados por níveis de dificuldade e responsabilidade, atingindo, inclusive, os planos de super­visão e chefia. Assim, entre inúmeros outros exemplos. ao Almoxarife B compete a chefia de almoxarifado; o Ar­mazenista B, além de atribuições executivas, funciona como Encarregado de Depósito ou Armazém; o Técnico de Administração B exerce supervisão, assessoramento e coordenação; etc.

Sob outro aspecto, verifica-se que as funções não se acham devidamente escalonadas, pois enquanto o Téc­nico de Administração A apenas dá orientação, faz re­visão e executa, seu inferior hierárquico, o Assistente de Administração B, exerce supervisão, assessoramento e coordenação, o que, na sistemática da lei, é um conjunto de funções superior às de seu superior hierárquico.

As imprecisões constituem, talvez, um dos maiores vÍCios do sistema. A série de Impressor, por exemplo. é constituída de quatro classes, das quais a superior - D -se encarrega de supervisão e execução, ao passo que as outras três - A, B, C - são uniformemente destinadas aos trabalhos de execução, sem qualquer diferença en­tre si.

11) "Um Programa de Admin:stração de Pessoal para o Minis­téri" da Fazenda", op. cit., págs. 23-27.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 25

Talvez a maior parte dêsses defeitos pudesse ser ,corrigida por meio das especificações de classes, que a Lei previu no art. 6.°:

"Art. 6.° - As atribuições, responsabili­dades e demais características pertinentes a cada classe serão especificadas em regulamento.

Parágrafo Único - As especificações de classes compreenderão, para cada classe, além de outros, os seguintes elementos: denomina­ção, código, descrição sintética das atribuições e responsabilidades, exemplos típicos de tare­fas, características especiais, qualificações exi­gidas, forma de recrutamento, linhas de pro­moção e de acesso".

Contudo, até agora, passados já mais de 6 anos, ne­nhuma especificação foi editada, provàvelmente em vir­tude do volume de trabalho que se acumulou na fase de transição, ainda nào esgotada. Os enquadramentos se arrastaram, a título provisório e definitivo, com marchas e contramarchas, sustação de efeitos etc., tudo, evidente­mente, à falta de maquinaria adequada que se apresen­tasse com suficiente grau de descentralização para rápi­da apreciação das situações, e a despeito do critério semi­-automático de enquadramento que a lei adotou em seu art. 20.

Êsse critério, aliás, baseado nos cargos ocupados e não nas funções realmente exercidas, configurou um pa­norama inicial totalmente contrário ao espírito da Lei. Ao invés de cada um se situar no plano correspondente ao trabalho que de fato executava - o que só teria sido possível se preliminarmente houvessem sido expedidas as especificações de classe, perpetuou-se a balbúrdia anterior e, o que é pior, sob a falsa aparência de um plano orde­nado de classificação.

Tôdas essas considerações nos levaram a pôr em dú­vida a existência de um real sistema de classificação à base das diferenças em grau de responsabilidade e difi-

26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

culdade das funções. Foi o que perguntamos aos Che­fes de Serviço no

Quesito n. o 7:

"A Lei n.o 3.780, de 1960, em teoria introduziu a classificação de cargos por níveis de dificuldade e res­ponsabilidade das funções, abandonando o princípio do grupamento em "carreiras", que inspirou a Lei n.o 284, de 1936.

Na prática em sua unidade administrativa,

Os cargos estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilidade.

) As "classes", constitutivas das "séries de clas­ses", se confundem umas com as outras, como ao tempo da Lei n.o 284, de 1936."

N a administração centralizada, a maioria dos Che­fes adotou a primeira alternativa, por 38 contra 23, o que determinou sua prevalência no cômputo geral - 47 contra 37, embora os Chefes dos órgãos autônomos, na maioria (14 contra 9), opinassem em sentido contrário.

Qualquer que fôsse a resposta, uma outra pergunta se impunha: - se mais convinha levar avante e aper­feiçoar o nôvo sistema, com o refôrço das especificações de classe, ou, ao contrário, substituí-lo por um regime mais simples, em que a classificação obedecesse apenas às diferenças de gênero de trabalho, sem descer à fragmen­tação vertical dos graus de dificuldade, complexidade e responsabilidade. A pergunta foi colocada nos têrmos do

gos

Quesito n.o 8:

"Isso pôsto, o atual sistema de classificação de car-

deve ser levado avante, com a adocão de es­pecificações de classes e a atribuição, a cada funcionário, de funções e responsabilidades: compatíveis com a classe a que pertence.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 27

deve, ao contrário, ser abandonado, em prol de uma classificação em têrmos amplos, em que se leve em consideração, apenas, o gênero de trabalho, ou a "profissão", como no regime da Lei n.o 284, de 1936, sem descer à gra­dação por níveis de dificuldade e responsabi­lidade."

Excetuados os Chefes de Divisão e de Seção d03

órgãos autônomos, cujas opiniões se dividiram, a grande maioria foi em favor da primeira alternativa, de sorte que, no conjunto, 66 autoridades se manifestaram no sentido de levar avante o sistema da Lei n.o 3.780 de 1960, contra 25 que preferiram a volta ao regime da Lei n.o 284, de 1936. Houve 5 abstenções.

Outro aspecto que cumpria abordar era a criação e, mais grave, a classificação dos cargos por lei, numa cen­tralização que não pode deixar de produzir dificuldades na execução dos trabalhos.

Pode ocorrer, por exemplo, que em determinado mo­mento, por contingências de serviço, um diretor de re­partição passe a sentir necessidade de mais uma datiló­grafa, podendo ao mesmo tempo abrir mão de um mo­torista. Num regime flexível, a substituição é fácil. No nosso sistema, porém, haveria necessidade, não só de ven­cer tôdas as barreiras burocráticas do Ministério, mas, além disso, chegar até o Congresso, através do Presidente da República. Evidentemente, o Presidente não se pode preocupar com a infinidade de casos dessa ordem que surgem cada dia, e o resultado é que, sabedor das dificul­dades que vai encontrar pelo caminhd, o diretor provà­velmente preferirá a linha de menor resistência: - des­viar um motorista para o serviço de datilografia.

Não há, de fato, razão para êsse contrôle excessivo. Com duas limitações apenas - o Orçamento e o Plano de Classificacão, o Congresso poderia outorgar inteira li­berdade aos chefes de servico, de modo que, dentro de um certo total, os cargos pudessem ser criados, suprimi­dos, transformados, classificados, reclassificados etc., se­gundo as conveniências do trabalho.

28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Admitamos, por hipótese, que o número de funcio­nários federais se deva situar em tôrno de 800.000, a um salário médio de Cr$ 2.500.000 anuais. O Gongresso vo­taria ao Executivo, no Orçamento, a título de Despesas de Pessoal, uma verba de Cr$ 2 trilhões, sob a condição de que o número de cargos não pudesse ultrapassar 800.000 e que seriam todos remunerados segundo o Plano vigente de Classificação e Remuneração. O Presidente distribuiria a verba, sob condições análogas, aos Minis­térios, êstes aos Departamentos, etc., até o nível apro­priado. Seria, provàvelmente, um grande passo para fa­cilitar a execução dos serviços.

Mas haveria, realmente, necessidade de uma sim­plificação a êsse ponto? Sentiriam os Chefes de Serviço a necessidade da medida? Foi o que procuramos inda­gar através do

Quesito n. o 9:

"Numa ou noutra hipótese, a inflexibilidade do siste­ma, resultante da classificação do cargo por lei,

deve ser substituída por um regime mais fle­xível, em que a classificação de cada cargo possa ser ceterminada por ato do Poder Exe­cutivo, a fim de acompanhar o natural desen­volvimento dos serviços.

( não oferece obstáculo maior à boa execucão dos serviços, dada a prática corrente do d~s­vio da função, apesar de proibido por lei."

De fato, a convicção dos Chefes, em todos os ramos e graus, é que a Rimplificação se impõe. Nesse sentido foram recolhidas 80 respostas, contra apenas 7 em favor da situação atual e 9 abstenções.

Conclusões

1 - Na opinião da maioria dos Chefes, embora com forte dissidência, os cargos, na prática, estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilidade.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 29

2 -- cumpre levar avante êsse sistema de classifi­cação, implantado pela Lei n.o 3.780, de 1960, elaboran­do-se especificações de classes e atribuindo, a cada fun­cionário, funções e responsabilidades compatíveis com a classe a que pertence.

3 - Não obstante, a rigidez do sistema, resultante da classificação do cargo por lei, deve ser substituída por um regime mais flexível, em que a classificação de cada cargo possa ser determinada por ato do Poder Executivo, a fim de acompanhar o natural desenvolvimento dos serviços.

IH - REMUNERAÇÃO

Inseparável da Classificação de Cargos, a Remune­ração tem acompanhado o mesmo processo evolutivo as­sinalado no capítulo anterior, além dos acontecimentos que lhe são peculiares.

Instalada a ordem salarial em 1936, restava regula­rizar a situação dos funcionários do Ministério da Fa­zenda, que percebiam pelo regime de "cotas-partes", pro­porcionalmente à arrecadação. Isso foi conseguido em 1941, com a abolição do sistema, respeitada a situação individual de cada um. 1:' A título permanente, passou a prevalecer a escala de vencimentos da Lei n.o 284, apli­cável à grande maioria do funcionalismo. Havia exceções, porém: - os Agentes Fiscais do Impôsto de Consumo, os Coletores e os Escrivães de Coletoria recebiam uma parte fixa (dois terços do respectivo padrão de venci­mento) e uma variável, calculada sôbre a arrecadação; e os Diplomatas, quando no Brasil, ganhavam cinco terços dos respectivos padrões.

A estrutura salarial não se limitava a isso. Herda­das do regime anterior, subsistiram as gratificações de Gabinete, gratificações de função, quebras de caixa, gra­tificações por trabalho técnico e científico, gratificações pela participação em órgãos de deliberação coletiva, gra­tificações de magistério, gratificações pela participação 'em bancas examinadoras, figuras tôdas estranhas aos

12) "Reajustamento dos Vencimentos do Pessoal Civil e do Pes­soal Militar", op. cit., pág. 19.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 31 -------

esquemas salariais dos países de Administração de Pes­soal desenvolvida e que entram como fator de distorção do salário. 13

A espinha dorsal do sistema, entretanto, era a escala de A a X, de Cr$ 200 a Cr$ 7.500, quanto ganhavam um Servente e um Ministro de Estado, respectivamente. A relação era, como se vê, de 1 para 37,5.

A posição dos extranumerários era comandada por uma diretriz da Lei 284, de 1936, que no art. 51 dispunha:

"Art. 51 - Os serviços públicos em geral, e especialmente, de natureza industrial, deve­rão ser constituídos de um núcleo reduzido de funcionários de quadro, que ocuparão os car­gos de maior responsabilidade. As funções au­xiliares deverão ser executadas por pessoal ex­tranumerário."

Na prática não era bem isso o que ocorria. Pondo de lado os contratados e tarefeiros, que numericamente pouco significavam, podemos admitir que os diaristas, cêrca de 45.000, exercessem, de fato, funções auxiliares. Já iS80 não aconteceria em relação aos 40.000 mensalis­tas, que se distribuiam pelos serviços em pé de igualda­de com os 54.000 funcionários, executando pràticamente os me8mos trabalhos que êstes últimos, em todos os es­calões da hierarquia funcional, inclusive em postos de chefia e direção. 14

Daí a incongruência em se invocar, na determinação de seu salário, o preceito do art. 51 acima transcrito, que nunca passou de uma ficcão. lVIas foi o que se fêz, com o Decreto-Lei n.o 1.909, de 1939, que organizou as chamadas "Séries Funcionais", similares das "Carrei­ras", porém remuneracas de tal forma que o maXlmo de uma sórie não ultrapassasse o mínimo da carreira correspondente.

13) Dec. lego n.o 1713 de 28-10-1939.

14) Cf., em relação às quantidades, "R,eajustamento do Pessoal Civil e do Pessoal MiLtar", op. cit., pág. CLXXI.

32 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Com essa ressalva no que diz respeito aos mensa­listas, o panorama salarial da Lei n.o 284, de 1936, era satisfatório. Êsse estado de coisas perdurou até que co­meçaram a se fazer sentir com maior intensidade os efei­tos inflacionários da II Guerra Mundial, que obrigaram o Govêrno a conceder, em fins de 1943, um aumento geral de vencimentos (Decreto-Lei n.O 5.976, de 10 de novembro de 1943).

que Na justificação da proposta, 1~ explicava o DASP

"Se a capacidade financeira da União per;­mitisse a concessão de um aumento tal que res­tabelecesse o poder aquisitivo de 1936, tudo se resumiria em elevar os vencimentos de tôdas as classes numa só proporção, determinada pelo índice atual do custo de vida, em relação àque­le ano. Mas isso exigiria um dispêndio adicio­nal de mais de um bilhão de cruzeiros por ano. despesa que o Tesouro não se acha em condi­ções de suportar, quando avultam, como é na­tural, os gastos necessários à participação na guerra."

"N a sua determinação" (do aumento). "procurou êste Departamento conceder benefí­cio maior às classes mais necessitadas, com­primindo o aumento que poderia ser concedido aos servidores de remuneração mais alta."

"Não há discutir a justica e o irrecusável acêrto dessa orientação, dad~ que os servido­res menos aquinhoados da fortuna, percebendo já vencimento ou salário demasiadamente exí­guo para a satisfação das necessidades essen­ciais da vida, sofrem mais acentuadamente os efeitos da alta nos preços das utilidades. A

15) Idem, págs. 113 e 119.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 33

êles, conseqüentemente, mais do que aos outros, cabe maior amparo, já que se trata de um res­tabelecimento parcial do poder aquisitivo."

Razões das mais ponderáveis, não resta a menor dú­vida. E, se nos reportássemos a 1943, dificilmente poría­mos em xeque a solução encontrada. Teve, porém, a des­vantagem de comprimir a escala de salário, de sorte que a relação 1 para 37,5, que vigorava entre o vencimento do Servente e do Ministro de Estado, passou a 1 para 22,9.

Êsse estado de coisas não teria tido maiores conse­Qüências, nem trazido maiores embaraços, se em tempo oportuno houvesse sido adotada uma providência corre­tiva, de ampliação da escala. Mas, ao contrário, com a espiral inflacionária que se seguiu e por motivos de or­dem demagógica o exemplo foi-se reproduzindo em su­cessivos aumentos que cada vez mais acentuavam êsse proce:sso de telesco]Jing, a tal ponto que hoje a relação citada é Cr$ 84.000 para Cr$ 1.241.000, isto é, 1 para 14,8 (salário mínimo do Decreto n.o 57.900, de 2-3-66, e vencimento da Lei n.o 4.863, de 29-11-65).

Através dos anos foi-se formando uma consciência do problema, que a princípio o Govêrno procurou resol­ver, entre outros paliativos, com a chamada gratificação de nível universitário, afinal substituída por 4 níveis de vencimentos 1(; que se acrescentaram à escala respec­tiva - 19 a 22. Assim, os vencimentos iniciais do mé­dico e do datilógrafo, que em 1936 guardavam a relação 2,6 para 1, (Cr$ 1.300 para Cr$ 500), agora 17 se acham mais distanciados - Cr~ 365 e Cr$ 110, isto é, 3,3 para 1.

Assim se restabeleceu um certo equilíbrio na escala salarial, com a flagrante excecão dos vencimentos do Mi­nistro de Estado, que de 1936 'para cá foram aumentados apenas 165 vêzes, ao passo que os profissionais de nível superior o foram 280 e 236 vêzes (e. g. médicos e técni­cos de administração, respectivamente), e os datilógrafos

16) Lei n.o 4.345, de 26-6-64.

17) Vencimentos da Lei n.o 4.863, de 29-11-65.

34 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

220 vêzes. lVIas êsse relativo equilíbrio interno perde mui­to em significação ao considerarmos que o aumento do custo de vida, de 1936 até agôsto de 1966, foi superior a 500 vêzes. 18

Houve, portanto, uma perda sensível no poder aqui­sitivo do funcionário, e aquela paz salarial que reinou de 1936 até a entrada do Brasil na II Guerra Mundial nunca foi restabelecida.

Daí os artifícios de que o Govêrno se tem valido num momento ou noutro, tais como o abuso das gratifi­cações por motivo de risco de vida, exercício em deter­minadas zonas e locais etc. qne muito têm distorcido a estrutura salarial, como sucedâneo a uma política cora­josa nesse terreno.

Um dêsses artifícios, dos mais recentes, é o regime de "tempo integral e dedicação exclusiva".

Já a Lei 284, de 1936 estatuía no art. 29:

"Art. 29 - A juízo do Govêrno. e quando permitirem as condições financeiras do País, será estabelecido, para o exercício de certos cargos técnicos, científicos e de magistério, o regime de tempo integral."

Repetida em sucessivas leis sóbre Pessoal, inclusive nos Estatutos dos Funcionários, essa permissão só veio a ser utilizada em 1966, com a regulamentação, pelo De­creto n.O 57.744, de 3-2-1966, do art. 7.0 da Lei n.O 4.863. de 29-11-65. Já agora, como, aliás, no diploma legal que anteriormente se havia referido ao assunto - Lei n.o 4.345, de 26-6-64, art. 11 - não mais se falava apenas em regime de tempo integral e, sim, "tempo integral e dedicação exclusiva", expressão pleonástica que parece destinada a prevenir a burla. Mas é a própria Lei 4.345

18) Cf. Boletim do Mini$tério do Trabalho, Indú$t1"ia e Comércio, Serviço de Estatística da Previdência e Trabalho, Rio de Janeiro, N.o 166, junho de 1948, pág. 197; e Conjuntura Econômica, Fun­dação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, setembro de 1966.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 35

que abre três válvulas de escape, ao dispor no parágrafo único do art. 12:

"Parágrafo único - Não se compreendem na proibição dêste artigo:

I - o exercício em órgão de deliberação coletiva, desde que relacionado com o cargo exercido em tempo integral;

II - as atividades que, sem caráter de emprêgo, se destinam a difusão e aplicação de idéias e conhecimentos. excluídas as qti:e im­possibilitem ou prejudiquem a execuçãD das tarefas inerentes ao regime de tempo integral;

III - a prestação de assistência não re­munerada a outros serviços. visanco a aplica­ção de conhecimentos técnicos ou científicos, quando solicitada atravrs da repartição a que pertence o funcionário."

A idéia de tempo integral como exceção, implícita em tôdas as leis que trataram do assunto. envolve, COl1-

tl'a1'io 8ensu, a nocão de que o servico público é exercido em rellime de tempo parcial, conceit~ que fôra não só re­conhecido, mas defendido por um Presidente da Repú­blica Velha, quando aconselhou os funcionários a utili7.a­rem o que chamou "as horas da conquista socialista", para suplementação de salário ...

E aqui nos defrontamos com a antiqüíssima teoria, de que o funcionalismo deve ser bem pago, reduzido em quantidade e trabalhar em horário mais dilatado.

Cremos que, em sã consciência, não há quem discor­de da tese. lVIas a aplicação esbarra em dificuldades de ordem prática, interêsses arraigados que nem o Govêrno Discricionário da Revolução de 1930, nem o Estado Nôvo, nem o Govêrno forte de Jânio Quadros conseguiram so­brepujar. A tentativa mais séria foi do Presidente Jâ­nio Quadros, quando generalizou o horário desdobrado,

36 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

que Ja vigorava em Brasília. A reação foi de tal ordem, com recuos sucessivos em favor dos estudantes, das mães de família e dos "mora-longe", que em pouco a medida se desmoralizou, a balbúrdia se implantou e voltou a im­perar o regime tradicional, com 6 % horas corridas de trabalho. Até Brasília, cujo exemplo servira de inspira­ção à medida moralizadora, cedeu à tradição das horas corridas, 6 1j~ horas que em média não passam de 5 de trabalho útil, contra as 8 horas em dois períodos de 4, com 2 horas para almoço.

Mas isso é outro capítulo.

Em matéria de salário, deixamos um regime em que o pessoal auxiliar era bem remunerado e o superior mal pago, em comparação com os níveis de remuneração cor­rentes nas atividades privadas, para viver num ambiente em que são todos mal pagos, trabalham pouco e se avo­lumam em desproporção à necessidade dos serviços.

Todos, propriamente, não. Além das "raríssimas e honrosíssimas exceções", no que se refere à dedicação ao trabalho, há os grupos privilegiados no tocante ao salário.

o Ministério da Fazenda é um exemplo. A partir de fins de 1945, destruídas, a título de "redemocratização", as barreiras da disciplina salarial, ressurgiram os tipos espúrios de remuneração de tóda sorte, inclusive "bolos". "caixinhas" etc., sem falar nas formas legitimadas de retribuição excrescente.

Pelo Decreto n.O 57.877, de 28-2-1966, todo o Grupo Fisco - mais de 12.000 funcionários, quase metade do pessoal do Ministério, passou a perceber pelo regime de remuneração de que fala o Estatuto - uma parte fixa e uma percentagem calculada sóbre a arrecadação, o que em muitos casos atinge o teto de 90% dos vencimentos dos Ministros de Estado. Além disso, a participação em mul)~~s, reminiscente do regime feudal, abre ilimitada­mente as perspectivas salariais dêsse grupo de funcioná­rios. E os que não participam do regime de "remunera­ção" percebem uma gratificação calculada sobre a arre-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 37

cadação, que a citada Lei n.o 4.345, de 1946, bloqueou no máximo de 40 % dos vencimentos por ela fixados.

Não para aí a variedade. A citada Lei n.o 4.863, de 1965, criou as figuras do prêmio em dinheiro pela apre­sentação de sugestões (art. 18) e o "incentivo para atri­buições de maior complexidade, responsabilidade ou volu­me de serviço, inclusive para as de chefia e assessora­mento" (art. 24, § 2.0, C) . No Ministério da Fazenda a matéria foi regulada pelo art. 11 do citado Decreto n.o 57.877, de 1966:

"Art. 11 - Do montante apurado pela aplicação das razões percentuais sôbre a arre­cadação, na forma do art. 2.°, serão deduzidos 2 % (dois por cento), para a constituição de um fundo destinado a incentivos financeiros para o exercício de funções de chefia e asses­soramento e para o desempenho de trabalho de natureza especial, inclusive quanto ao horá­rio, local, zona ou região em que é realizado, pelos funcionários das classes integrantes do Grupo Ocupacional - AF - 300 - Fisco."

Não admira, pois, que o Ministério da F'azenda seja a meta de tantos candidatos e mesmo funcionários. Nem tanto, porém, quanto o Gabinete do Ministro Extraordi­nário para o Planejamento e Coordenarão Econômica, que por seu caráter extraordinário goza de invejável liber­dade salarial, pelo que drena os melhores elementos dos outros Ministérios.

De modo geral, a estrutura salarial se simnlificou, por um lado, com a sunressão das seguintes gratificações e vantagens (art. 15 da citada Lei 4.345, de 1964) :

I pelo exercício do magistério;

II pela execução de trabalho técnico ou científico;

III pela execução de trabalho especial com risco de vida ou saúde;

38 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

IV de nível universitário;

V de representação, prevista no art. 29 da Lei n.o 4.242, de 17-7-1963;

VI abono de permanência na atividade (art. 18, §§ L° e 2.°, da Lei n.O 4.069, de 11-6-62) .

Por outro lado, criaram-se os incentivos já mencio­nados e o regime de tempo integral e dedicação exclusiva, além do salário-família e as gratificações adicionais por tempo de serviço, que já vinham de longe.

rO regime de tempo integral, além dos aspectos já examinados, não tem sido de fácil aplicação, sobretudo considerando que a gratificação é fixada

" ... tendo em vista a essencialidade, comple­xidade e responsabilidade das respectivas atri­buições, bem como as condições do mercado de trabalho ... " (art. 7.0, § 1.0, da citada Lei n.o 4.863/65),

o que levou à elaboração de uma tabela complexa de gra­tificações. 19

Além disso, considerações de ordem financeira leva­ram o Presidente da República a determinar uma redução de 35% sôbre a despesa proposta pelos Ministérios, o que seria aplicado, ou sóbre o montante das gratificações, ou sóbre o número de cargos a participarem do regime, ou sóbre ambos. Com tódas essas limitações, diminuiu sen­slvelmente o interêsse por essa nova oportunidade.

As gratificações adicionais por tempo de serviço, ve-· lha instituição que o Govêrno Discricionário aboliu pelo Decreto n.O 19.582, de 12-1-32, foi restabelecida pelo se­gundo e atual Estatuto dos Funcionários (art. 145, XI), o qlie se coaduna com o plano de classificação e remune-

19) "Normas e Critérios a que se refere o art. 28 do Decreto· u.o 57.744/66", Diário Oficial de 18-4-66.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 39

ração vigente. Passou a constituir uma forma de promo­ção horizontal, a princípio em bases pouco racionais -15 % ao cabo de 20 anos de serviço e 25 % ao fim de 25 anos (art. 146 do Estatuto), depois corrigidas pela citada Lei n. O 4.345, de 1964, que estabeleceu, no art. 10, o re­gime de qüinqüênios, cada um à razão de 5 % sôbre os vencimentos, até o máximo de 7.

O salário-família foi instituído pelo citado Decreto­-Lei n.o 5.976, de 1943. (Embora com precedentes no es­trangeiro e nos Estados de Santa Catarina e Minas Ge­rais, a idéia constituía, no âmbito federal, matéria abso­lutamente nova, e sua introdução foi acompanhada de lon­ga justificação, levando em conta os fatôres econômico­-sociais e demográficos, a política de proteção à família, a diferença entre salário-família e abono familiar, a com­posição da família dos servidores civis da União, os as­pectos financeiros do problema etc .. 20 Assim, dos 40 % do aumento então concedido, 10% foram destacados para o salário-família, que se fixou em Cr$ 50 por dependente, o que representava, em relação a um Servente, por exem­plo, 14,3 % do vencimento (classe A - Cr$ 350).

Apesar da prudência e comedimento com que foi lan­çada, a nova instituição muito cedo lançou raízes e se ex­pandiu, com a extensão a outros grupos, notadamente os militares, e a inclusão de novas classes de beneficiários. Sofreu, porém, como tudo mais, as conseqüências da es­piral inflacionária: hoje o salário-família de Cr$ 8.000 representa apenas 9,5 % do menor vencimento. Cresceu 160 vêzes, quando o custo de vida subiu, de 1944 até agôs­to de 1966, mais de 200 vêzes. ~1

Eis o panorama salarial na Administração Federal. Falta uniformidade e realidade. O Serviço Público, de modo geral, é executado por um corpo excessivo de pes­soal que trabalha pouco e ganha mal, num círculo vicioso difícil de romper. A estrutura salarial é cheia de arti-

20) "Reajustamento dos Vencimentos e Salários do Pessoal Civil e do Pessoal Militar", op. cit., págs. 85 a 107.

21) Cf. Conjuntura Econômica, setembro de 1966, op. cito

40 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

fícios, com gratificações e outras formas de retribuição que só se justificam como meio de atingir um nível de retribuição capaz de atrair, se não os mais capazes, pelo menos os que ofereçam um grau razoável de qualificação profissional. São gratificações etc., correspondentes a elementos intrínsecos do cargo, a serem considerados, num sistema racional, para efeito de sua classificação e conseqüente determinação de vencimentos. Aí teríamos a verdade salarial.

Que pensariam, porém, a êsse respeito, os Chefes de Serviço? Procuramos indagar sua opinião em quatro quesitos, um sôbre a suficiência dos níveis de remunera­ção, dois sôbre competição de salário e um quarto sôbre o regime de tempo integral.

Ei-Ios:

Quesito n. o 10:

"A atual escala de vencimentos do funcionalismo, feita abstração de pagamentos extra, é suficiente para atrair e reter em atividade normal, sem o recurso a "bi­cos" e outras funções estranhas, os mais capazes, nas di­ferentes categorias profissionais?

a) Cargos de Direção .. ) SIM ) NÃO b) Cargos Técnico-,Gientí-

ficos .0.0 •••••••••• . SIM ) NÃO c) Cargos Administrati-

vos ... ...... ....... ) SIM ) NÃO d) Cargos Auxiliares ... ) SIM ) NÃO e) Cargos Subalternos .. SIM ) NÃO"

Tanto nos órgãos autônomos quanto nos de adminis­tração centralizada, e em relação a tôdas as categorias citadas, as respostas foram quase unânimes, variando de 89 a 93, dentre 96, no sentido de que a escala de venci­mentos é insuficiente. Assim se manifestaram Diretores­-Gerais, Diretores de Divisão e Chefes de Seção, quase sem discrepância.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 41

Quesito n.O 11:

"Sua unidade administrativa sofre competição de 'salário

.a) intraministerial?

.b) interministerial?

( ) SIM

( ) SIM

Quesito n.o 12:

(

(

NÃO NÃO"

"Em caso positivo, explique ..................... .

" A competição intraministerial não parece tão forte

quanto a interministerial. Pelo menos, foi negada por 57 Chefes de Serviço e afirmada apenas por 30. Já a com­petição interministerial foi afirmada por 48 e negada por 39, apontando-se como principais fontes de atração (40 respostas) o Ministério da Fazenda e o Gabinete do Mi­nistro E.xtraordinário para o Planejamento e Coordena-ção Econômica.

Quesito n.o 13:

"O regime de tempo integral e dedicação exclusiva, nos têrmos em que foi instituído, constitui atrativo su·· ficiente para que nêle se empenhem os

a) Dirigentes? ........ ( ) SIM ( ) NÃO b) Funcionários Técnico-

Científicos? ......... ( ) SIM ( ) NÃO c) Funcionários Adminis-

trativos? ........... ( SIM ( ) NÃO d) Funcionários Auxilia-

res? ............... ( ) SIM ( NÃO ,e) Funcionários Subal-

ternos? ............ ( ) SIM ( ) NÃO"

42 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Aqui se manifestou elevado grau de concordância en­tre as autoridades inquiridas. Nos três níveis de Chefia e nos dois ramos da administração o regime de tempo in­tegral, nos têrmos em que foi instituído, foi repudiado por grande maioria. No conjunto, as respostas negativas, em relação às diversas categorias funcionais, variaram de 67 a 76, e as positivas de 19 a 25.

Conclusões

1 - A atual escala de vencimentos é insuficiente para atrair e reter em atividades normais, sem o recurso a "bicos" e outras funções estranhas, os mais capazes nas diferentes categorias profissionais.

2 - Os Chefes de Serviço, na maioria, não acusam a existência de competição de salário intraministerial, mas sofrem competição por parte do Ministério da Fazenda e do Gabinete do Ministro Extraordinário para o Planeja­mento e Coordenação Econômica.

3 - O regime de tempo integral e dedicação exclu­siva, nos têrmos em que foi instituído, não constitui sufi­ciente atrativo para qualquer categoria funcional.

IV - LOTAÇÃO

o conceito de lotação vem da Lei n.o 284, de 1936. Reunindo os quadros das antigas repartições em outros, de muito maior amplitude, ora abrangendo todo um Mi­nistério, ora um vasto setor ministerial, deveria a Lei dis­por sôbre a distribuição do pessoal pelos órgãos integran­tes de cada quadro. E assim nasceu o conceito de lota­ção, nos têrmos do art. 31 daquela Lei:

"Art. 31 - Nos regulamentos que expedir, o Govêrno fixará a lotação por seção ou divi­são das repartições, que só poderá ser alterada por proposta da respectiva Comissão de Eficiên­cia, ouvido o Conselho Federal do Serviço PÚ­blico Civil."

A princIpIO, e em princIpIO, tudo se reduzia a man­ter cada qual onde se encontrava. Mas a evolução natu­ral dos serviços passou a reclamar atenção maior para o problema, donde a perplexidade do administrador ante estão questão - simplesmente distribuir, ou redistribuir, pelas respectivas repartições, os cargos de cada quadro, partindo do todo para as partes, ou, ao contrário, par­tir das necessidades de cada repartição, compondo com a sua soma o quadro respectivo?

A existência da categoria de extranumerários faci­litou, superficialmente, a solução do problema: - o nú­mero de funcionários permaneceria constante e a expan­são dos serviços seria atendida pela criação de funções. de contratados, mensalistas, diaristas e tarefeiros.

44 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Essa orientação, aliás, guardava certa coerência com o art. 51 da mesma lei, que novamente transcreve-mos:

"Art. 51 - Os serviços públicos em geral, e especialmente, de natureza industrial, deve­rão ser constituídos por um núcleo reduzido de funcionários de quadro, que ocuparão os car­gos de maior responsabilidade. As funcões au­xiliares deverão ser executadas por pes~oal ex­tranumerário."

E prevaleceu durante vários anos, até que, sob inspiração do Autor, então Diretor da Divisão de Estudos de Pes­soal, do DASP, se deu uma guinada de 180 graus: - a expansão dos serviços passou a ser realizada mediante ampliação das carreiras, bloqueando-se, conseqüentemen­te, o contingente de extranumerários, sobretudo mensa­listas e contratados. Visávamos, com isso, trazer à dis­ciplina do Estatuto o ingresso de pessoal, evitando os con­tratos sem competição e as admissões de mensalistas que, por definição e por nível de salário, não se podiam om­brear com os funcionários selecionados por meio de rigo­rosos concursos.

O problema da lotação, que deveria ser universal, abrangendo tôdas as categorias de servidores, oscilou en­tre variadas orientações, e desorientações, ora se restrin­gindo a funcionários, como se a categoria dos extranu­merários não existisse, ora abrangendo parte dêles - os mensalistas, por exemplo -, ora tentando o approach certo - a visualização do problema em sua totalidade.

Muito pouco progresso, realmente, se tem feito nesse campo. A razão é simples: - a lotação numérica é a re­sultante de duas coordenadas: - volume de trabalho e padrões de desempenho, de cuja falta nos ressentimos.

Vale citar, a propósito, os estudos realizados em São Paulo pela Comissão de Reforma do Ministério da Fazen­da, da Fundação Getúlio Vargas. 22 Tentando chegar, por

22) "Um Programa de Adm'nistração de Pessoal para o Minis­tério ,da Fazenda", op. cit., pág. 337.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 45 -----------------

exemplo, à determinação do número necessário de Agen­tes Fiscais de Rendas Internas, a Comissão procurou, inicialmente, identificar o campo tributável, o que conse­guiu através de dados estatísicos coligidos por várias ins­tituições relacionadas com o comércio e indústria. Os es­tabelecimentos existentes foram classificados pelo respec­tivo porte, à base do número de empregados, em 5 cate­gorias, cada uma reclamando, para uma inspeção trienal, um certo númer.o de fiscais, durante cert.o temp.o. lO mais se reduziu a um pr.oblema de 4 .operações.

Assim deve ser encarada a questã.o de lotaçã.o; de l.otaçã.o numérica, naturalmente.

Em relação aos trabalhos de caráter repetitiv.o - da­tilografia, por exempl.o, nã.o deve haver dificuldade mai.or.

Quando .o Autor exerceu .o carg.o de Chefe d.o Depar­tament.o de Administração de uma de n.ossas autarquias, introduziu, nas Seções de Datilografia e Traduçã.o, um boletim de produçã.o diária, com.o é n.ormal n.os países mais adiantad.os. Na !ONU, p.or exempl.o, .os tradut.ores devem produzir 8 páginas por dia, .ou seja, uma p.or hora.

A medida f.oi recebida com a maior reserva por par­te d.o pess.oal, desac.ostumad.o, como .o funcionári.o brasi­leiro em geral, a medidas simples de disciplina do traba­lho. Somos capazes dos maiores sacrifícios, "n.oitadas CÍ­vicas" que nã.o terminaram antes das 7 da manhã, mas re­sistim.os à mensuraçã.o de n.oss.o trabalh.o.

Não sabemos se, naquela autarquia, ainda se mede a pr.oduçã.o datil.ográfica. Lembramo-n.os de que, naquele temp.o, 4 páginas c.orridas p.or h.ora, ou 28 por dia, cons­tituíam a média considerada raz.oável. P.or êsse critéri.o, e conhecido o volume anual de trabalho, não seria difícil estabelecer o númer.o de datilógrafas necessárias à insti­tuição.

A citada Comissão de Reforma do Ministério da Fa­zenda, em trabalho ainda não divulgad.o, que termin.ou posteriormente à elaboraçã.o do relatóri.o d.o Grup.o de

46 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho de Pessoal, n procedeu a um estudo de lotação sôbre os guardas daquele Ministério. Fêz-se uma escala de trabalho, para dias úteis, sábados e domingos, o que resultou na determinação de certo número de guardas. A isso acrescentou-se um contingente de 30 %, para férias, folgas, faltas e licenças, e assim chegou-se ao total ne­cessário.

Estudos dessa ordem podem ser efetuados em relação a uma grande variedade de situações, tôda vez que o trabalho apresentar a característica de repetição. Um médico clínico, por exemplo, deve atender, em média, a um número N de doentes; sabida a clientela, é fácil saber quantos médicos são necessários. A construção de uma estrada, por empreitada, com tais e tais características. requer, por determinada extensão, um certo número de engenheiros-fiscais. O dentista, é mais ou menos sabido, atende a um cliente cada 30 minutos; portanto. .. E as­sim por diante. Isso talvez venha a ser objeto de uma outra pesquisa; porque, ao que consta, não há, em quan­tidade suficiente, padrões de desempenho, nem quanti­tativos nem qualitativos. Muito menos existem, segundo nossa experiência junto ao Ministério da Fazenda, 24 re­gistros de produção, que, cruzados com aquêles padrões, possam conduzir à lotação numérica de pessoal. Por isso lançamos o

Quesito n.O 14

"Existem na sua unidade administrativa:

a) registros sistemáticos de produção? ...... .

b) padrões quantitativos de desempenho para determinação do nú­mero de funcionários

23) Idem.

24) Idem, pág. 145.

( ). SIM ( NÃO

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 47

necessários em face da carga de trabalho e para avaliação da efi-ciência de cada um? ( ) SIM ( ) NÃO

.c) padrões qualitativos de desempenho, para os mesmos fins? ....... ( ) SIM NÃO"

A maioria admitiu que não utiliza qualquer dêsses instrumentos. É grato assinalar, porém, o número de 'Chefes de Serviço que, embora em minoria, acusou a exis­tência dêsses registros e padrões: 41 relativamente a re­gistros de produção, 23 em relação a padrões quantitati­vos e 22 quanto a padrões qualitativos de desempenho. São <quase todos pertencentes à administração centralizada.

Independentemente da resposta ao item anterior, con­vinha saber a opinião de cada Chefe de Serviço sôbre a .suficiência da lotação numérica de sua repartição, pro­blema naturalmente ligado, e muito Intimamente, ao .cumprimento ou descumprimento do horário de trabalho. Por isso indagamos, nos quesitos 15 e 16:

Quesito n.o 15:

"A lotação numérica de sua unidade administrativa, .consideradas tôdas as categorias de pessoal, é

( insuficiente ) suficiente ( excessiva"

Quesito n. o 16:

"De modo geral, o horário normal de trabalho é cum­prido em sua unidade administrativa?

( Sim ( ) NÃO"

A queixa contra a insuficiência da lotação foi geral: - 73 Chefes de Serviço, contra apenas 18, que a conside-

48 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

raram suficiente, e 4, excessiva. O resultado não sur­preendeu, pois coincide com a opinião colhida em conta­tos pessoais, a qual, embora autêntica, provàvelmente re­sulta da falta de registros de produção e padrões quanti­tativos e qualitativos de desempenho, mencionados acima, aliada ao rebaixamento do nível profissional do pessoal, por fôrça da invasão dos quadros a que nos referimos em outro capítulo.

Já o cumprimento do horário, que é afirmado por 91 dos 96 Chefes de Serviço, discrepa da observação a ôlho nu.

De tudo isso se deduz um grande vácuo em relação à lotação, problema que só poderá ser resolvido quando encarado por seus aspetos técnicos, segundo os exemplos. citados.

Neste capítulo de lotação, a movimentação do pessoal merece consideração à parte.

Os idealizadores da Reforma Administrativa de 1936· sonharam com um Servico Civil unificado e extremamen­te flexível, a exemplo d~s corporações militares. O fun­cionário seria um soldado - extremamente móvel, trans­ferível e removível ad-nutum.

A princípio as coisas se passaram mais ou menos as­sim. Mas, com as transformações que a II Guerra Mun­dial impôs às nossas condições de vida, sobretudo no que se refere à carência de moradia, a tendência foi-se acen­tuando cada vez mais para o funcionário se fixar num ponto de eleição.

Coincidente com êsse fenômeno, ocorreu a indisci­plina salarial a que atrás nos referimos, de sorte que a movimentação do pessoal passou a ter um único sentido: ~ o das repartições que mais pagavam.

As injunções políticas passaram a desempenhar for­te papel nesse terreno e certas repartições se tornaram alvo da cobiça de todos quantos podiam aspirar a uma transferência ou remoção.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

A fim de bem medir êsse fenômeno, fizemos aos Chefes de Serviço as indagações constantes dos quesitos. ns. 18 e 19:

Quesito n. o 18:

"Na movimentação de' pessoal, interna e externa, V.S.

dispõe de liberdade suficiente ....

está sujeito a injunções políticas e/ou de outra natureza

Quesito n.o 19:

"Sua unidade administrativa

a) Movi­mentação interna

(

( )

( é cobiçada por pessoal de outras unidades

b) Movi­mentação­externa

( )

( ) ",

( é objeto de fuga por parte de seu próprio pessoal

( apresenta um grau razoável de permanência de· pessoal

RAZõES .. , ...................................... "

Quanto à movimentação interna, parece não haver dúvida: - 86 Chefes de Serviço declararam-se satisfei­tos com a grande liberdade de que dispõem. J á o mesmo não acontece em relação à movimentação externa, que, na opinião de 30 (contra 21 em sentido contrário e 45 abstenções), está sujeita a injunções políticas e/ou de outra natureza.

No que se refere à estabilidade do pessoal nas repar­tições, a grande maioria (70) dos IChefes reconhece um grau razoável de permanência, motivado, principalmente. pela natureza do trabalho e pelas relações entre chefes e'

50 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

subordinados. As fugas são determinadas pelo baixo ní­vel de remuneração.

Conclusões

1 - Na maioria das unidades administrativas não se fazem registros de produção nem se aplicam padrões quantitativos e qualitativos de desempenho. Êsses instru­mentos são utilizados, porém, embora em minoria, num número significativo de repartições da administração cen­tralizada.

2 - A gr.ande maioria dos Chefes de Serviço alega insuficiência das respectivas lotações numéricas, embo­ra a queixa não seja lastreada pela utilização dos instru­mentos a que se refere o item anterior.

3 - O testemunho dos Chefes de Serviço, na sua quase totalidade, contraria a observação a ôlho nu, de que o funcionalismo em geral não cumpre o horário de trabalho.

4 - Os Chefes de Serviço dispõem de suficiente li­berdade para a movimentação interna de pessoal, mas estão sujeitos a injunções políticas e/ou de outra nature­za, quando se trata de movimentação externa.

5 - O grau de permanência do pessoal nas reparti­ções é considerado razoável pelos Chefes de Serviço, que atribuem o fato à natureza do trabalho e às relações en­tre chefes e subordinados. As evasões são determinadas pelo baixo nível de remuneração.

v - RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E ESTÁGIO PROBATóRIO

Nos países altamente industrializados, o recruta­mento de pessoal para o Serviço Público constitui, em si mesmo, um problema, para atrair os profissionais que freqüentemente encontram melhores oportunidades na indústria privada. E, se o recrutamento falha, o padrão de seleção naturalmente baixa. É o caso da anedota que se contava durante a II Guerra Mundial nos Estados Uni­'dos: - a môça era colocada diante de uma máquina de escrever e uma metralhadora: se soubesse distinguir uma da outra, era aceita como datilógrafa.

No Brasil êsse problema jamais ocorreu, a não ser em muito pequena escala. nos níveis profissionais mais altos. O Serviço Público sempre exerceu e continua a exercer grande atração sôbre as massas de trabalhadores, inclusive intelectuais, apesar do salário cada vez mais baixo que oferece. Essa atração deriva, naturalmente, das outras condições de trabalho, como horário reduzido, es­tabilidade, férias mais longas, regime generoso de licen­ças, faltas e aposentadoria, etc.

Portanto, falando em têrmos gerais, nosso problema nunca foi de recrutar, mas de selecionar pessoal, resis­tindo às pressões do empreguismo político, do nepotismo e do favoritismo pessoal.

A prática do concurso não é nova. Gomo relata a Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda, 25

25) Idem, pág. 49.

52 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"Há 135 anos, a Lei de 4 de outubro de 1831, que organizou o Tesouro Nacional, esta­beleceu no art. 96 que a partir daquela data não se admitiria para o serviço da Fazenda pessoa alguma que não se submetesse a concurso onde se verificasse ter o pretendente conhecimento dos princípios de gramática da língua nacional e da escrituração por partidas dobradas e cálculo mercantil, boa letra, boa conduta moral e ida­de de 21 anos para cima. Os casados, em igual­dade de condições, seriam preferidos aos sol­teiros.

Em 1850, a Lei n.O 736 voltou a estabele­cer que "ninguém será nomeado para empregos. das diversas estações do Tesouro e tesourarias sem demonstrar, por meio de concurso, que sabe a gramática da língua nacional e escrevê-la cor­retamente, os princípios da escrituração por partidas dobradas e a aritmética e suas aplica­ções, com especialidade a redução de moedas,. pesos e medidas, o cálculo de descontos".

Em 1859 houve um retrocesso. O Decreto n.O 2.343, alterando o de 1850, limitou os con­cursos da Fazenda apenas para determinados cargos.

Em 1889 o Visconde de Ouro Prêto expe­diu nôvo decreto, com instruções de Rui Barbo­sa, regulamentando os concursos para a Fazen­da. Os programas foram chamados "questioná­rios" e os pontos seriam sorteados "para todos os que fizerem exame nesse dia". O candidato que cometesse mais de 6 erros seria reprovado, o· que cometesse de 4 a 6 erros teria nota sofrível, o que tivesse de 1 a 3 erros nota boa, e o que não cometesse êrro algum teria nota ótima. Proibiu-se a entrada de candidatos que trouxes­sem livros, cadernos, papéis etc., e impediu-se que durante as provas se comunicassem com qualquer pessoa ou saíssem de seu lugar."

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 53 -------

Os outros Ministérios faziam, também, os seus con­cursos. Mas não se tratava de uma prática continuada, a que se pudesse emprestar o caráter de sistema, nem eram os concursos revestidos das necessárias garantias contra os riscos a que são naturalmente expostos.

O sistema, realmente, era do empreguismo franco, mais que nepotismo e favoritismo político e pessoal: -era o comércio dos cargos, despudoradamente anunciado nos jornais, como o DASP teve oportunidade de exibir na sua Exposição Anual de 1945, em cujas vftrines es­tampou, entre outros, os seguintes anúncios: 26

"Emprêgo público

10 :000$000 ou mais dá-se na base de 1 :000$000 para cada 100$000 de ordenado a quem conse­guir para môço competente e idôneo, reservis-ta e eleitor, absoluto sigilo; telefone ...... nos dias úteis, ou cartas a R9433 na portaria dêste jornal."

"5:000$000

Emprêgo público

Môço competente oferece a quantia acima a quem conseguir nomeação municipal ou fe­deral. Ordenado mínimo 600$000. Absoluta dis­ereção. Cartas para P249 99 na portaria dês­te jornal".

Foi na década de 1930 que o problema recebeu o tratamento devido. O primeiro passo foi dado pela Cons­tituição de 1934, que dispôs:

"Art. 168 - Os cargos públicos são aces­síveis a todos os brasileiros, sem distinção de

:26) Cf. Revista do Serviço Público, agôsto de 1945, pág. 151.

54 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

sexo ou estado civil, observadas as condições. que a lei estatuir.

Art. 170, 2.0 - A primeira investidura. nos postos de carreira das repartições adminis­trativas, e nos demais que a lei determinar, efe­tuar-se-á depois de exame de sanidade e con­curso de provas ou títulos."

o ambiente estava maduro para uma reorganização àe base, e dois anos depois era promulgada a Lei n.O 284, de 1936, que, entre ontras coisas, centralizava o processo de seleç~w para todos 0:'\ c-arg'os federais num órgão su­bordinado ao Presidente da República - o Conselho Fe­ceral do Serviço Público Civil, substituído em 19:38 pelo DASP.

Durante os 9 anos subseqüentes prevaleceu um sis­tema de austeridade em matéria de seleção de pessoal, com fiel observância aos postulados do Sistema do Mérito. Vencíamos, assim, um atraso de mais de 50 anos em re­lação aos Estados Unidos e cêrca de 80 anos em relação à Inglaterra.

As ocorrências políticas de outubro de 1945 trouxe­ram no bôjo a derrocada do Sistema do Mérito, de que só restou a espinha dorsal, representada pela Divisão de Seleção do DASP. Sem se ter jamais conspurcado, a Di­visão, entretanto, por várias vêzes entrou em fase de hi­bernação, assistindo, impotente, aos mais desabridos atentados contra os preceitos legais de seleção de pessoal. A princípio foi o puro nepotismo de um Presidente efê­mero, que ao tentar desmentir as acusações da Imprensa, de que estava exagerando na nomeação de parentes, for­neceu a relação completa dos "poucos" nomeados: - uma coluna inteira de jornal. Depois, as famigeradas Tabelas Únicas, que, a pretexto de reunir, em cada Ministério, tôdas as tabelas de mensalistas das diferentes reparti­ções, na verdade serviram para uma fraude escandalosa do Sistema do Mérito, com o enxêrto maciço de pessoas estranhas ao Serviço Público. Mais tarde, a absorção de pessoal de outras entidades (COFAP etc.), com o con-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 55

seqüente rebaixamento do nível médio qualitativo. De­pois, a transformação dos diaristas em mensalistas (Lei n.O 1.765, de 18-12-52) e de todos os extranumerários em funcionários (Lei n.O 3.780/60). Sucederam-se, ain­da, as efetivações de interinos, pessoal pago por verbas globais etc., de tal sorte que o número de concursados passou a representar uma percentagem insignificante no conjunto do funcionalismo.

Paradoxalmente, pela própria Lei 3.780, de 1960) (art. 55), o DASP recebeu a incumbência de selecionar, também, para as autarquias, aumentando, assim, para um total estimado de 800.000 cargos, o campo de inci­c.ência de suas atividades de seleção.

Não há, atualmente, estatísticas de turnover, mas, se aceitarmos como válida a taxa de 4% ao ano, que pre­valecia 20 anos atrás, isso significa a necessidade de se­lecionar 32.000 novos funcionários anualmente, o que, por sua vez, importa mobilizar e manipular pelo menos 320.000 candidatos.

Se a máquina operacional do DASP resiste a essa demanda, é uma questão a verificar. Talvez a solução consista na delegação de competência. Haverá, também, os que advoguem o retôrno da selecão à órbita dos Mi­nistérios. Por isso lançamos o seguinte

Quesito n. o 20:

"Na sua opinião, o processo de recrutamento e se­leção de funcionários

( deve continuar centrali­zado no DASP ou órgão que o substitua.

( ) deve ser devolvi­do aos Ministé­rios."

A preferência pelo sistema atual foi manifesta: 60 Chefes de Serviço, embora não fôsse pequeno o núme­ro daqueles que optaram pelo retôrno das funções de se­leção aos Ministérios: - ao todo 33, inclusive 17 dos ór-

56 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

gãos autônomos, onde essa opinião prevaleceu nos níveis .de Diretor-Geral e Chefe de Divisão.

A dominante do processo de seleção, no DASP, tem sido o concurso de provas, ou de provas e títulos, de modo a eliminar, tanto quanto possível, o elemento subjetivo de julgamento. E foi por sua absoluta imparcialidade pelo tempo afora, atravessando, por vêzes, as condições mais adversas, que a Divisão de Seleção resistiu a todos os embates dêstes últimos 20 anos.

Fôrça é convir, porém, que existem outras formas aceitáveis, e às vêzes preferíveis, de seleção de pes­soal. As Nações Unidas, por exemplo, recorrem ao exame e comparação do curric1tl1l1n vitae de cada candidato, só raras vêzes lancando mão do concurso escrito, na forma que nos é familiar. E, reconheçamos, dispõe de um ex­celente corpo de Servidores Civis Internacionais.

Outra forma que vem ganhando aceitação é o treina­mento prévio, com o aproveitamento automático dos can­didatos segundo a ordem de classificação obtida nos res­pectivos cursos. O Itamarati adotou essa prática, há cêrca de 20 anos, e, mais recentemente, os cargos de na­tureza policial passaram a ser preenchidos também por êsse modo.

Os concursos de títulos, geralmente, foram utiliza­dos entre nós como válvula de escape aos rigores do Sis­tema do Mérito, para emprestar-lhe um pequeno sabor de nepotismo. Felizmente foram raras essas ocasiões, e a instituição, por si mesma, não parece merecer condena­ção absoluta.

Trinta anos atrás, era preciso, não apenas realizar concursos com tôda lisura, mas, também, dar demonstra­ção pública dêsse comportamento, para grangear confian­ça. Daí a preferência pelos concursos de provas, e pro­vas objetivas. Agora, que essa confiança está justamente conquistada, cumpre saber se não será o caso de recorrer a outros tipos de seleção e introduzir elementos novos,

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 57

.que em outros países fazem parte da rotina, tais como provas de aptidão, entrevista e exame de antecedentes pessoais.

A experiência do Autor é inconcludente. Em 1954 .e 1955 não houve qualquer dificuldade em selecionar os -candidatos a ingresso nos Cursos Intensivos da Escola de Administração de Emprêsas, de São Paulo, simples­mente à base de entrevista e exame de curriculum vita,e . . É verdade que não se tratava de obter emprêgo, mas, ape­nas, ingressar num curso. Já alguns anos mais tarde, no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, tornou­se inviável desqualificar, à base de seu conhecido com­portamento negativo, um interino que fôra aprovado nas provas intelectuais; isso, a despeito da faculdade quei nesse sentido proporcionavam as instruções do concurso.

Essas questões pareceram-nos merecer uma indaga­ção junto aos Chefes de Serviço, o que fizemos através <dos quesitos ns. 22 e 23

Quesito n. o 22:

"A seleção deve consistir, principalmente, em

( ) concurso público de provas, ou provas e títulos

< ) concurso público de títulos

( exame de curriculum vitae, com inscrição aberta ao público

( concurso interno

( verificação de aproveitamento em curso ou outra forma de treinamento prévio

( outra forma (indique)"

Dos 96 Chefes consultados, 50 se manifestaram pelo concurso público de provas, ou provas e títulos, exclusi­vamente; e mais 27 em favor de combinações dêsse pro­cesso com outras formas de seleção. Dos 19 restantes, 2 .se abstiveram de responder e 17 se dividiram pelas várias .alternativas.

58 CADERNOS DE ADMINISTR~ÇÃO PÚBLICA

rEm favor da seleção por curso, ou outra forma de' treinamento prévio, manifestaram-se apenas 4, e outros tantos apoiaram o mesmo processo, aliado ao exame de' curriculum vitae, o que soma 8. As respostas, no conjun­to, consagraram a instituição do concurso público de pro­vas, ou provas e títulos.

Quesito n.o 23:

"A seleção deve incluir

a) provas de aptidão '" ( SIM ( ) NÃO

b) entrevista pessoal .. ) SIM ( ) NÃO

c) exame de antecedentes pessoais ............ ( ) SIM ( ) NÃO'"

O Grupo reagiu de modo francamente favorável às três hipóteses, com 92 Chefes apoiando as provas de apti­dão, 79 as entrevistas pessoais e 80 o exame de antece­dentes. O ambiente parece, portanto, propício à utiliza­ção dêsses instrumentos de seleção de pessoal.

A organização dos concursos comporta, ainda, umac outra indagação básica, que se prende à interligação da seleção com o treinamento.

Na Inglaterra, por exemplo, o recrutamento se faz na base de conhecimentos gerais, por estágios do processo­educativo, a que correspondem outros tantos estágios fun­cionais. Os conhecimentos específicos são adquiridos em serviço, mediante treinamento adequado.

Nos Estados Unidos dá-se o oposto: - o recruta­mento e seleção se fazem para cada cargo em particular. pela verificação de conhecimentos específicos para a­função.

Nós temos tendido sempre para a prática americana r provàvelmente em virtude da falta de um sistema de trei-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 59

namento em serviço. Mas, admitindo que o treinamento venha a ser institucionalizado, a questão fica em aberto. Por isso fizemos a pergunta do

Quesito n. o 21 :

"A seleção deve ser feita

) à base de verificação ( de conhecimentos gerais, para aquisição de co­nhecimentos específicos mediante treinamento lo-go após a nomeação.

à base de verifi­cação de conhe­cimentos especí­ficos."

As respostas não deixaram margem para dúvida: quase 2/3 dos Chefes inquiridos - 61, se manifestaram a favor da primeira alternativa: - seleção à base de co­nhecimentos gerais, contra 33 de opinião oposta.

A finalidade principal do concurso, não resta dúvida, é escolher os que apresentem maior capacidade presuntiva.

Daí se seguem duas considerações:

a) o concurso tem outras finalidades;

b) é preciso que essa capacidade presuntiva se confirme.

De fato, o concurso exerce uma função social, quer estimulando os meios de educação, quer atribuindo ao concursado uma atitude de dignidade que se vai manifes­tar através de tôda a vida funcional. O assunto já ha­via sido examinado pela Comissão de Reforma do Minis,.. tério da Fazenda, que assim se manifestou: 27

27) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda", op. cit., pág. 157.

60 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"A diferença de comportamento entre os funcionários concursados e os nomeados sem concurso foi também objeto de investigação. A maioria foi de opinião que o ingresso por con­curso dá ao funcionário uma noção de respon­sabilidade que falta ao outro, bafejado logo de início por um favoritismo que compromete seu comportamento funcional."

A fim de verificar se nossos interrogados comparti­lhavam dessa opinião, fizemos o

Quesito n. o 2.~:

"N a sua experiência, o comportamento geral dos fun­cionários nomeados por concurso público, em relacão aos que ingressaram por fôrça de nepotismo, favoritis'mo po­lítico ou pessoal, é

( superior equivalente inferior"

As respostas confirmaram a oplmao das autoridades fazendárias: - 71 Chefes de Serviço foram de opinião que o funcionário concursado mantém uma atitude supe­rior à dos demais, ao passo que 19 n30 distinguiram entre uns e outros e 4 se manifestaram no sentido oposto.

A outra consideração que fizemos em relação ao con­curso é que fornece uma presunção de capacidade, e que essa presunção deve ser comprovada na prática.

O instrumento dessa comprovação é o estágio pro­batório, que a Lei 284, de 1936, instituiu no art. 40:

"Art. 40 - A primeira nomeação, para qualquer cargo público, mesmo provido por concurso, será feita, a título precário, por dois anos, respeitadas as disposições constitucionais.

Parágrafo único - Antes de decorrido êsse prazo, será exonerado o funcionário que, a juízo do Govêrno, não tenha revelado ido-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 61

neidade moral e aptidão para o desempenho de sua função."

A instituição foi mantida pelos dois Estatutos dos Funcionários, com redução de prazo pela Lei n.O 2.735, de 18-2-1956. Mas, ao que consta, nunca foi aplicada.

Uma das principais razões terá sido, talvez, a falta de preparo dos chefes, que, tomados de sopetão, adota­ram a atitude mais cômoda de homologar tôdas as nomea­ções. Seria, então, o caso de treiná-los. Outro motivo seria a falta de objetividade na apuração da "efi­ciência", um dos elementos a serem considerados na confirmação do funcionário (art. 15, item IV, da Lei n.O 1.711, de 1952).

O Grupo de Trabalho de Pessoal, da Comissão de' Reforma co Ministério da Fazenda, examinou detidamen-­te o assunto e concluiu pela necessidade de ~~

"a) instituir o treinamento de iniciação e adaptação funcional, subseqüente à nomeação, como parte integran­te do estágio probatório; e

b) treinar os supervisores para uma atuação res­ponsável em relação ao estágio probatório."

Nesse sentido o Grupo aprovou um anteprojeto de lei, de que constava o seguinte dispositivo: ~u

"Art .... - O treinamento de iniciação e adaptação funcional será ministrado em cará­ter obrigatório e o aproveitamento nêle reve­lado pelo funcionário em estágio probatório será fator preponderante na decisão quanto à sua confirmação, observado, no mais, o dispos­to no art. 15 do Estatuto dos Funcionários PÚ­blicos Civis da União (Lei n.O 1.711, de 28 de: outubro de 1952) ".

28) Idem, pág. 53.

29) Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Mínistério> da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.O P/ 43, de 6 de setem­bro de 1966.

62 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para colhêr a oplmao dos Chefes de Serviço sôbre êsse problema, inclusive o prazo de duração do estágio probatório, formulamos os seguintes quesitos:

Quesito n. o 25:

"Sabido que o estágio probatório, em seus 30 anos 'de existência, nunca foi utilizado para o fim a que se destina, de complemento ao processo de seleção, acr.edita que seria possível dar-lhe eficácia mediante

a) treinamento dos che-fes? ................ ( ) SIM NÃO

b) verificação de apro-veitamento em treina-mento de iniciação e adaptação funcional? SIM NÃO

c) outra providência? ... Qual? " ...................

Quesito n.o 26:

"O período de estágio probatório, e conseqüente efe­tivação, deve

{ ) ser uniforme ( ) variar em razão da na­tureza do cargo"

Quanto à duração do estágio, não restou dúvida de que deve variar em razão da natureza do cargo. Assim se manifestaram 72 dos 96 Chefes consultados.

No que se refere à maneira de lhe dar eficácia, 51 'Chefes de Serviço acreditam que o treinamento dos chefes :seria um dos meios adequados; e um número ainda maior - 74, acha que, paralelamente, deveria ser aplicado aos funcionários o treinamento de iniciação e adaptação fun­,cional, ficando a confirmação na dependência do aprovei­tamento revelado.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 63

As repetidas e freqüentes invasões a que nos referi­mos atrás, que os quadros do funcionalismo sofreram, por um período de cêrca de 20 anos após os acontecimentos políticos de 1945, não podem deixar de ter influenciado, em sentido negativo, a composição qualitativa do pessoal a serviço da administração pública.

Os resultados do censo geral dos servidores, levado a efeito em 31 de maio dêste ano, ainda não são conhe­cidos, mas a Comissão de Reforma do Ministério da Fa­zenda levantou uma pequena amostra, em São Paulo 30

e Rio,:ll entre 7.737 funcionários, correspondendo a 30% do pessoal daquele Ministério. Apenas 3.362, isto é, 43,4 %, haviam ingressado por concurso. Não foi sur­prêsa, portanto, a conclusão a que se chegou após en­trevista com 19 autoridades fazendárias: 3!!

"A qualidade do pessoal, considerado em conjunto, oferece margem para sérias restri­ções."

Se isso acontecia no Ministério da Fazenda, que re­lativamente pouco havia sofrido com aquelas invasões, era de supor que o mesmo fenômeno tivesse ocorrido, com maior intensidade, nos demais Ministérios. Para verifi­.cação, lançamos a seguinte pergunta:

Quesito n. o 17:

"No conjunto de cada um dos grupos abaixo, seu pessoal é de qualidade:

30) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda, op. cit., págs. 325 e 327.

31) Fundação Getúlio Vargas, Comissão de Reforma do Minis­tério da Fazenda, Setor de Recursos Humanos, "Documento de Estudo n.o 15 - Os Funcionários Fazendários Federais na Gua-nabara", Mimeografado - Guanabara, abril de 1966. -

a2) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda", op. cit., pág. 145.

64 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Supe- Satisfa-rior tória Inferior

a) Funcionários Técnico-Cien-tíficos .................. ) ) (

b) Funcionários Administrati-vos ..................... ( ) ) ( )

c) Funcionários Auxiliares .. ( ) ( ) ( )

d) Funcionários Subalternos ) ( )

e) Outras Categorias de Pes-soal .................... ( ) ) ( ) ,,.

Surpreendentemente, prevaleceu, em relação a todos os grupos, a opinião de que o pessoal é de qualidade satis­fatória. Quanto aos funcionários técnico-científicos, hou­ve uma tendência para considerá-los de qualidade superior (22 respostas contra 38 "satisfatórias"). Relativamente ao pessoal de "outras categorias", a abstenção foi grande - 44. Em relação aos funcionários administrativos, au­xiliares e subalternos, a resposta "satisfatória" congre­gou de 66 a 69 Chefes de Serviço.

Trata-se, é claro, de um julgamento subjetivo, que contrasta com o sentimento das autoridades fazendárias, citadas atrás, e com a opinião colhida em freqüentes con­tatos pessoais. É possível que neste caso as respostas te­nham sofrido a influência do método utilizado na pes­quisa - a resposta escrita ao questionário - apesar da garantia de sigilo das opiniões individuais. As autorida­des do Ministério da Fazenda, interrogadas oralmente, pOSSIvelmente se terão sentido mais desinibidas para co­mentar a qualificação de seu pessoal. É uma advertên­cia que fazemos ao leitor.

Conclusões

1 - O processo de recrutamento e seleção de fun­cionários deve continuar centralizado no DASP ou órgão> que o substitua.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 65.

2 - A seleção deve consistir, principalmente, em concurso público de .provas, ou provas e títulos, e deve­incluir provas de aptidão, entrevista e exame de antece­dentes pessoais.

3 - A seleção deve ser feita à base de conhecimen­tos gerais, para aquisição de conhecimentos específicos mediante treinamento logo após a nomeação.

4 - O comportamento geral dos funcionários no­meados por concurso público é superior ao dos que in­gressam por fôrça de nepotismo, favoritismo político ou pessoal.

5 - A eficácia do estágio probatório poderá ser conseguida mediante:

a) treinamento dos chefes; e

b) treinamento de iniciação e adaptação funcional do servidor, ficando a confirmação na dependên­cia do aproveitamento revelado.

6 - O período de estágio probatório deve variar em razão da natureza do cargo.

7 - Na opinião manifestada por escrito pela maio­ria dos Chefes de Serviço, o pessoal da Administração PÚ­blica Federal, considerado em conjunto, é de qualidade satisfatória.

VI - CONDIÇÕES DE TRABALHO

o Diretor do Pessoal recebeu em audiência o funcio­nário recém-nomeado por concurso, que lhe manifestou o desejo de servir em determinada repartição, por moti­vos de ordem funcional e pessoal: - a natureza das ati­vidades era do seu agrado, a localização conveniente, etc. etc. "Pois então fique sabendo que agora mesmo é que não o mando para lá", foi a resposta incisiva e descon­certante.

Mais ou menos à mesma época, j á agora pouco de­pois da queda do Estado Nôvo, um funcionário descia o elevador de certo Ministério, deblaterando contra o chefe, que tivera a audácia de lhe cortar o ponto, simplesmente porque havia chegado depois do horário regulamentar. "E foi para isso que se fêz a Democracia!?", arrematou triunfante.

Êsses dois evisódios, ocorridos há mais de 20 anos, provàvelmente não se reproduziriam nos dias de hoje. O primeiro, além de revelar absoluto despreparo para o cargo e desconhecimento das funções próprias da Ad­ministração de Pessoal, representa um excesso daquilo que se convencionou chamar administração autrocrática. O segundo, no seu exagêro, é uma distorção do movimen­to inverso, a chamada administração democrática, com que se reagiu, depois da II Guerra Mundial, contra o scientific management, que punha de lado as relações humanas no trabalho.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 67

Beatriz Wahrlich sintetiza muito bem o problema ao discorrer sob o título "Chefia Democrática e Chefia Au­tocrática" 33 :

"A discussão dos processos de influencia­ção de pessoas, mencionada, sucintamente, no início dêste capítulo, fornece a base para o es­tudo tanto da filosofia como dos métodos de co­mando. Pois é claro que a preferência, como método, pela coação (domínio, imposição), alia­do ocasionalmente à sugestão - isto é, o uso sistemático do apêlo à disciplina, e esporàdica­mente do apêlo à emoção - identifica o coman­do autocrático, aquêle em que, na linguagem de Mary Follet, o poder se exerce sôbre as pes­soas.

Já a preferência pela persuação, conjuf.;:1-da, infreqüentemente, com a sugestão, signifi­ca o comando democrático, isto é, o exercício do poder com as pessoas (autoridade consentida). objetivando a conciliação (procura da harmo­nia mediante concessões recíprocas) ou a inte­gração (solução em que nenhuma das partes sacrifique algo, mas em que ambas encontrem seu lugar)."

Embora só depois da II Grande Guerra se tenha dado maior ênfase às relações humanas como elemento da Ad­ministracão de Pessoal, sua origem remonta às pesqui­sas do fim da década de 1920, realizadas na Fábrica de Hawthorne da Western Electric Co., e hoje mencionadas por, pràticamente, todos os autores que tratam do assunto. Harvey Sherman faz, a propósito, um excelente apanha­do, nos seguintes têrmos: 34

33) 'Vahrlich, Beatriz M. de Souza, Administração de Pessoal - Princípios e Técnicas (Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Var­gas), 1964), pág. 151.

34) Sherman, Harvey, A Motivação do Funcionário Público -A EXTler;ência Norte-Americana. Tradução de Neusa Santos Aus­tin Sherman (Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1961), pág. 40.

68 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

",Essa pesquisa, iniciada pela Companhia em colaboração com o Conselho Nacional de Pesquisas e a que mais tarde se ligou a Escola Superior de Administração de Negócios da Uni­versidade de Harvard, começou com um expe­rimento para determinar a relação entre ilu­minação e produtividade. Para espanto dos pesquisadores, a produtividade cresceu, não apenas quando a iluminação aumentou, mas também quando diminuiu. E num grupo de con­trôle, onde não houve qualquer mudança de ilu­minação, a produtividade aumentou também, no mesmo grau que no grupo submetido à ex­periência. Neste grupo a produtividade não, declinou até a luz ser reduzida, aproximada­mente, à intensidade do luar. Seria, enl1io, uma outra variável, que não a iluminação, que causou o aumento da produtividade; foi a aten­ção especial que os empregados receberam, nos grupos de teste e de contrôle.

Resultados semelhantes foram obtidos num experimento subseqüente, com um grupo de empregados cujo trabalho consistia em montar "relays" de telefone. Como era de esperar, a concessão de novos benefícios - mais tempo para almôço, gratuidade da refeição, períodos de repouso etc. - determinou aumento de pro­dução; esta, porém, não declinou nem mesmo com a retirada dêsses benefícios. Desta vez, também, o fator chave para o aumento de pro­dução foi a atenção especial dispensada aos empregados, que não mais se sentiam como uma simples peça de máquina e, sim, membros de um grupo harmônico de trabalho. Sentiam­se importantes, estavam-se divertindo e mos­travam menor gnm de RTIsiedade, porque sa­biam que não mais se achavam sujeitos a su­pervisão rígida.

Em conseoüência das experiências feitas na Fábrica de Hawthorne fizeram-se inúmeros

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 69

outros estudos no campo das relações huma­nas, os quais, de modo geral, confirmaram, mas certas vêzes modificaram ou aprimoraram os resultados anteriores. Pràticamente, nenhuma dessas pesquisas foi feita em órgãos governa­mentais, mas os resultados se lhes aplicam em larga e~cala. Dentre as últimas experiências, uma das mais conhecidas diz respeito ao proble­ma da "resistência às modificações", na Har­wood Manufacturing Co., onde se demonstrou que, para motivar os trabalhadores no sentido de maior produção, como também menor mo­vimentação de pessoal, maior freqüência e me­nor número de queixas, o melhor processo é fa­zer com que êles tomem parte no planejamento das alterações dos métodos de trabalho.

Numerosos outros estudos têm demonstra­do o valor da participação dos empregados e sua relação estreita com a motivação, produti­vidade, queixas e outros problemas."

A eficiência do serviço muito depende, portanto, da atitude do chefe, não só na orientação dos negócios, que é inerente à sua função, mas também nas suas relações com o pessoal, conforme se conduza à moda autocrática ou democrática. Cumpre, porém, evitar os excessos, e é o mesmo Sherman que adverte contra os riscos do exagêro, quando lembra: 35

"Nos últimos anos tem surgido uma espé­cie de reação contra a técnica das relações hu­manas, pelo menos na sua forma mais extre­mada, ou contra a sua utilização indevida por alguns apóstolos superentusiastas. De modo geral, essa reação se apresenta sob uma de três formas:

35) Op. cit., pág. 43.

70 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

a) o conceito de que "relações humanas" não passa de engôdo e constitui uma prática peri­gosa, especialmente quando exercida de modo capcioso;

b) a crença de que a técnica das relações hu­manas, com ênfase na participação dos em­pregados e na administração democrática, pode dar resultado sob certas condições ideais, mas essas condições raramente são possíveis de en­contrar e, portanto, no mundo em que vivemos talvez sejam necessários métodos autocráticos de administração;

c) a idéia de que essa técnica pressupõe co­munhão, em vez de conflito de interêsses entre a gerência e os trabalhadores, desprezando. portanto, o papel exercido pelos sindicatos."

Parece, de fato, havermos chegado a um estágio de desenvolvimento em que já desapareceram os excessos da administração democrática de pós-guerra e, sobretudo, os exageros decorrentes de uma falsa noção de administração democrática, como a indignação daquele funcionário que ameaçava agredir o chefe que lhe havia legitimamente cortado o ponto. De outro lado, por pouco que tenhamos progredido no domínio da Administração de Pessoal, o ambiente já não comporta uma atitude absurda como aquela do Diretor de Pessoal que se negou a lotar o fun­cionário na repartição de sua preferência, exatamente porque era de sua preferência.

Seria interessante, portanto, avaliar até que ponto os funcionários participam da administração, em que grau podemos considerá-la democrática, com a conseqüente fidelidade recíproca entre chefes e subordinados e seus naturais reflexos na produtividade. Como a consulta foi feita exclusivamente entre chefes, vimo-nos obrigados a uma pergunta indireta, indagando de cada um qual a sua convicção relativamente ao sentimento de seus colaborado­res. Assim lançamos o

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 71

Quesito n.o 29 :

"É convicção sua que seus auxiliares, de modo geral,.

a) se sentem objeto de tratamento imparcial? ( ) SIM ( ) NÃO

b) têm suficiente liberdade de ação no desempe-nho de suas funções?

( ) SIM ( ) NÃO

c) recebem suficiente informação sôbre os objetivos da repartição, diretrizes e circunstâncias do trabalho, para que possam dar o máximo de contribuição?

( ) SIM ( ) NÃO

d) têm suficiente oportunidade para troca de pon­tos de vista com o chefe?

( SIM ( ) NÃO

e) recebem suficiente apoio do chefe?

( ) SIM ( ) NÃO

f) são fiéis ao chefe?

SIM ( ) NÃO

g) sentem que o chefe se coloca no seu ponto de' vista, na discussão de assuntos pessoais e de: serviço?

( ) SIM ( ) NÃO"

As respostas foram quase tôdas afirmativas, varian­do de 74 a 93. Em sentido negativo, oscilaram entre 1 e 9. Dada a forma indireta por que as perguntas foram feitas, e diante dêsse resultado, é legítimo suspeitar que não tenham sido formuladas do modo mais adequado e que, portanto, as respostas deixem de refletir uma situa­ção objetiva.

12 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

N em só as relações humanas, porém, atuam como fator de estímulo ou desestímulo do pessoal. O sistema ·de classificação e remuneração, já discutido, é de capital importância, talvez se sobrepondo a qualquer outro fator. A estabilidade funcional, num país pobre, de condições de vida difíceis e oportunidades limitadas, é elemento alta­mente ponderável. O sistema de promoções, de que fala­remos adiante, acha-se intimamente relacionado com as possibilidades de carreira, aspiração natural dos funcio­nários. E haverá outros fatôres, que procuramos inves­tigar pelo quesito n.O 28, visando saber, em resumo, qual :a posição de conjunto, objeto do quesito n.O 27:

Quesito n. o 27:

"Considerados em conjunto, seus auxiliares sentem-se

estimulados desestimulados"

Quesito n. o 28 :

"São, no caso, fatôres de Estí- Deses-mulo tímulo

:a) O sistema e níveis de classificação e remuneração ....... .......... ( ) ( )

b) O sistema de promoções o ••••••• ( ) ( )

c) A estabilidade funcional ....... ( ) ( )

d) A instabilidade funcional ...... ( ) ( )

e) A facilidade/dificuldade de fazer carreira no Serviço Público ..... ( ) ( )

f) As instalações física ............ ( ) ( )

g) Outros (indique) " ..............

Na opinião da maioria - 61 contra 28, os funcioná­rios se sentem desestimulados, principalmente em virtu­de do sistema e níveis de classificação e remuneração, do ;sistema de promoções e das dificuldades de fazer carrei-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 73 -------

ra. O mais poderoso fator de estímulo é a estabilidade funcional.

Conclusões

1 - Admitida a validade, neste caso, do método uti­lizado na pesquisa e, portanto, dos resultados obtidos, .conclui-se que os funcionários, de modo geral:

a) se sentem objeto de tratamento imparcial;

b) gozam de suficiente liberdade de ação no desem­penho de suas atribuições;

c) recebem suficiente informação sôbre os objeti­vos da repartição, diretrizes e circunstâncias do trabalho, para que possam dar o máximo de con­tribuição;

d) têm suficiente oportunidade para troca de pon-tos de vista com os respectivos chefes;

e) recebem suficiente apoio dos chefes respectivos;

f) são fiéis ao chefe;

g) sentem que o chefe se coloca no seu ponto de vista, na discussão de assuntos pessoais e de serviço.

2 - Não obstante, os funcionários se sentem deses­timulados, principalmente em virtude do sistema e níveis de classificação e remuneração, do sistema de promoções e da dificuldade em fazer carreira.

3 - O mais poderoso fator de estímulo é a estabi­lidade funcional.

VII - TREINAMENTO

A Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda,. no relatório de seu Grupo de Trabalho de Pessoal, ::,; faz um retrospecto das atividades de treinamento no Serviço Público brasileiro, mostrando que a iniciativa nasceu na década de 1930, como parte do processo de modernização da Administração Pública que caracterizou aquela época. Mais precisamente, foi com a criação do DASP e sua Di­visão de Seleção e Aperfeiçoamento, em 1938, que a idéia tomou impulso, a princípio timidamente, através de um plano de aperfeiçoamento no estrangeiro (Decreto-Lei nY 776, de 7-10-1938), depois com medidas de maior en­vergadura, como a criação dos Cursos de Aperfeiçoamen­to e Especialização do Ministério da Agricultura (Decre­tos-Leis ns. 826, de 28-10-1938, e 1.514, de 16-8-1939) e os Cursos de Administração do próprio DASP (Decre­to-Lei n.'o 2.804, de 4-2-1940, e Decreto n.Q

\ 9.294, de 27-4-1942) .

Os Cursos da Agricultura achavam-se intima­mente associados à organização das carreiras do Mi­nistério - uma carreira básica de Agrônomo e diver­sas outras especializadas de nível superior, a que os· agrônomos tinham acesso por meio de especialização for­mal. O sistema funcionou, com excelentes resultados, até o advento da Lei n.O 3.780, de 12-7-1960, que introduziu um nôvo Plano de Classificação de Cargos, abolindo aque­la estrutura de carreira básica seguida de carreiras es­pecializadas.

36) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda", op. cit., capo VI.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 75

Os Cursos do DASP, regulamentados pelo Decreto n. O 9.294, de 27-4-1942, já ao tempo em que a Divisão de Aperfeiçoamento ganhara autonomia, cingiram-se, como era natural, aos assuntos de administração geral, repre­sentando uma peça indispensável do sistema que aos pou­cos se ia instituindo.

No campo da administração específica, o ano de 1945 assistiu à criação dos Cursos do Ministério da Fa­zenda (Decreto-Lei n. O 7.311, de 8-2-1945) e à regula­mentação do aperfeiçoamento de pessoal no estrangeiro (Decreto-Lei n.o 7.729, de 12-7-1945). Os acontecimen­tos políticos. do fim do ano, contudo, impediram que essas iniciativas frutificassem. Entrávamos naqueleperiodo> que o citado Grupo de Trabalho com propriedade cÍeno~ minou "a Idade Média da Administracão de PessQaf no, Serviço Público Brasileiro", :;7 com a ~xtinção da Divi­são de Aperfeiçoamento e outras medidas de repffi"lália que manietaram o DASP.

Só treze anos mais tarde, pelo Decreto n.o 44.310, de 9-8-1958, foram regulamentados os Cursos de Aper­feicoamento da Fazenda, já agora em condicães adver­sas', sujeitos, por exemplo, ao limite de Cr$ 5'0 por hora de aula, que não tinha mais sentido. E assim é que, de 1959 a 1963, foram realizados apenas 28 cursos, abran­gendo 1.250 servidores, o que dá a baixa média de 5,6 cursos, com 250 alunos por ano. 38

De qualquer forma, a iniciativa foi auspiciosa, so­bretudo porque parece ter representado um movimento de maior envergadura, tendente a restabelecr a posição do trinamento no conjunto da AdministraçJio de PessoaL Assim é que no mesmo ano já havia sido criada a Escola do Serviço Público (Decreto n. O 43.176, de 4-2-1958), a que mais tarde seriam incorporados os Cursos de Admi­nistração do DASP (Lei n.Q 3.780, de 1960, citada). Dig­no de nota, dispunha o decreto de criação da Escola, no art. 2. 0 :

37) Idem, pág. 74.

38) Idem, páge 77.

76 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"Os Cursos da Escola de Serviço Público serão obrigatoriamente completados por uma parte prática, de aplicação, ministrada direta­mente no ambiente de trabalho das repartições públicas. "

Era a idéia do treinamento em serviço, que veio a l'eceber nôvo impulso com a criação, pelo Decreto n.O 50.679, de 31-5-1961, do Serviço de Aperfeiçoamento, na Divisão de Seleção e Aperfeiçoamento do DASP, e com 'Ü Decreto n.O 50.830, de 22-6-1961, que pela primeira vez, no Serviço Público Federal brasileiro, instituiu um ver­dadeiro plano global de treinamento, prevendo um "Pro­grama Geral" e "Programas Especiais", para a forma­ção, adaptação, especializaçto e aperfeiçoamento dos ser­vidores.

Mais uma vez, entretanto, a política perturbou a vida administrativa do País. Com a renúncia do Presi­dente Jânio Quadros, dois meses depois, caiu no esque­cimento êsse plano ambicioso de treinamento de pessoal.

O problema voltou à baila quando a Fundação Ge­túlio Vargas assumiu, em 1963, por convênio com o Mi­nistério da Fazenda, o compromisso de estudar a reor­ganização de suas repartições arrecadadoras. Como bem acentuou o Presidente da Fundação em sua "Nota In­trodutória" ao Relatório do Grupo de Trabalho de Pes­soal", :w

"Embora o convemo firmado entre o Mi­nistério e a Fundação tenha apenas tangencia­do os problemas de Pessoal, a Comissão de Re­forma não poderia deixar de abordá-los, senão com a mesma intensidade com que atacou os problemas de primeira linha, pelo menos o su­ficiente para traçar as diretrizes de um pro­grama que faculte ao Ministério a melhor uti­lização de seu !Elemento Humano, mola mestra de tôda a Administração".

39) Idem, pág. XVII.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 77

E foi assim que a Fundação Getúlio Vargas, logo ao instalar em São Paulo seu Escritório da Comissão de Re­forma do Ministério da Fazenda, realizou um inventário das necessidades de treinamento, entre o pessoal fazen~ dário federal naquele Estado, chegando à conclusão de que, dos 46 supervisores questionados (30 % do total), 80,5 % acreditavam na necessidade de treinamento do pessoal, enquanto 13% desaconselhavam a medida e 6,5% se abstinham de opinar. 40 Os assuntos a serem objeto de treinamento compreendiam uma enorme variedade de matérias, mas a grande maioria concordava em que o trei­namento deveria ter lugar na própria repartição, dentro do expediente. 41

A Fundação lançou, então, em São Paulo, um Pro­grama-Pilôto, que após um ano (outubro 1964 - outu­bro 1965) já havia treinado 938 funcionários,42 espe­cialmente em técnica de supervisão, pelos métodos T. W. I. (Training Within Industry) e T. B.S. (Treinamento Bá­sico de Supervisores). Iniciativa análoga foi tomada no Estado da Guanabara, também aqui atingindo, de prefe­rência, o pessoal de supervisão, cêrca de quatrocentos, pelo método T. W. I. 43

Com base nesses antecedentes, o Grupo de Trabalho de Pessoal chegou à conclusão de que se devia institucio­nalizar o treinamento,

"em têrmos que proporcionem sua integra­ção na Administração de Pessoal, como fator de adaptação funcional, melhor desempenho do cargo, especialização e preparo para o exercí­cio de funções superiores, lntimamente ligado aos institutos de Estágio Probatório, Promo­ção e Acesso". 44

40) Idem, pág. 78.

41) Idem, pág. 83.

42) Idem, pág. 92.

43) Idem, pág. 103.

44) Idem, pág. 112.

78 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

tO Grupo traduziu essas conclusões nas 5 recomenda­ções seguintes: ~5

"10. Instituir o treinamento de iniciação e adaptação funcional, subseqüente à nomea­ção, como parte integrante do estágio probató­rio.

11. Proceder ao treinamento sistemático do Pessoal para melhor desempenho de funções atuais e futuras.

12. Treinar os supervisores para uma atuação responsável em relação ao estágio pro­batório.

13. Instituir, progressivamente, o apro­veitamento em curso e outras formas de trei­namento como elemento preponderante, ou mes­mo decisivo, na apuração do merecimento para efeito de promoção e acesso.

14. :Criar um Centro de Treinamento com ramificações regionais".

o Grupo de Trabalho aprovou, ainda, um anteproje­to de lei, que a Comissão de Reforma, por conveniência administrativa, desdobrou em dois: - um de matéria legal e um conjunto de disposições regimentais.

O anteproieto de lei, encaminhado ao Ministro da Fazenda por ofício do Presidente da Comissão, n. o P/ 43, de 6 de setembro de 1966, é o seguinte:

"Art. 1.0 - O treinamento de pessoal no Ministério da Fazenda será exercido com os se­guintes objetivos:

a) iniciação ou adaptação funcional, para os funcionários em estágio probatório e os transferidos ou removidos;

45) Idem, pág. XX.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 79

b) melhor desempenho do cargo;

c) especialização funcional;

d) preparação para o exercício de fun­ções superiores, relativas a cargos em linha de promoção e acesso, na forma da legislação em vigor; e

e) formação de instrutores para o pró­prio sistema de treinamento.

Art. 2.° - O treinamento de iniciação e adaptação funcional será ministrado em cará­ter obrigatório e o aproveitamento nêle reve­lado pelo funcionário em estágio probatório será fator preponderante na decisão quanto à sua confirmação, observado, no mais, o dis­posto no art. 15 do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Lei n.O 1.711, de 28 de outubro de 1952).

Art. 3.° - O treinamento de preparação para o exercício de funções superiores poderá ser utilizado, na forma determinada em regu­lamento, como elemento exclusivo ou prepon­derante na escolha para promoção por mereci­mento e acesso, obedecido, no mais, o disposto na legislação em vigor.

Art. 4.° - Fica o Poder Executivo auto­rizado a abrir, pelo Ministério da Fazenda, o crédito especial de Cr$ 500.000.000 (quinhen­tos milhões de cruzeiros), com vigência de dois anos, destinado às despesas de implantação de um Centro de Treinamento e execução dos res­pectivos programas de trabalho nos exercícios de 1966 e 1967.

Art. 5.° - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogados o Decreto­-Lei n.O 7.311, de 8 de fevereiro de 1945, e de­mais disposições em contrário".

As disposições regimentais referem-se ao projetado 'Centro de Treinamento de Pessoal e foram incorpora-

80 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -----------------

das à proposta de Regimento do Departamento de Admi­nistração, a ser criado e de que o Centro faria parte. 4G;

São as seguintes:

"Art. 63 - O Centro de Treinamento de Pessoal (CETREMFA) tem por finalidade promover, direta ou indiretamente, o treina­mento do pessoal do Ministério, visando aos seguintes objetivos:

I - Iniciação ou adaptação funcional, para. funcionários em estágio probatório e os recém transferidos ou removidos;

n - Melhor desempenho do cargo;

In - Especialização funcional;

IV - Preparação para o exercício de fun­ções superiores, relativas a cargos em linha de­promoção e acesso, na forma da legislação em vigor;

V - Formação de Instrutores para o pró­prio sistema de treinamento.

Parágrafo único - O treinamento de ini­ciação funcional será ministrado em caráter obrigatório.

Art. 64 - O treinamento poderá assumir­a forma de cursos, conferências, seminários,. treinamento em serviço, estágios de observação no País ou no estrangeiro ou qualquer outra que sirva aos objetivos enunciados no artigo anterior.

Art. 65 - O treinamento será ministra­do por pessoal à escolha do Diretor do Cen­tro, que arbitrará os respectivos honorários,. dentro da dotação orçamentária própria.

Parágrafo único - Quando se tratar de funcionário público, os honorários assumirão a

46) Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.o P/45, de 19 de setembro> de 1966.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 81

forma de gratificação prevista no art. 145, X~ b, do IEstatuto dos Funcionários Públicos Civis da União.

Art. 66 - Ao Centro compete:

I - Pesquisar e avaliar, em caráter per­manente, as necessidades de treinamento do pessoal do Ministério e programar suas ativi­dades em planos de longo, médio e curto prazo;

II - Exercer a coordenação e contrôle de tôdas as atividades de treinamento do pessoal do Ministério;

III - Inventariar, em caráter permanente, os recursos técnicos, administrativos e finan­ceiros de treinamento, nacionais e internacio­nais, públicos e particulares, de interêsse para o seu programa, e promover a utilização dês­ses recursos;

IV - Executar, diretamente, seu pro­grama de treinamento e contratar com outras entidades sua execução parcial, sempre que houver interêsse na execução indireta;

V - Articular-se com outras entidades, públicas ou particulares, nacionais ou estran­geiras, visando formas de colaboração na exe­cução de seu programa;

VI - Exercer, em caráter suplementar, as atividades de treinamento para o pessoal de outras repartições relacionadas com o setor fazendário, sem prejuízo de sua função pri­mordial de treinamento do pessoal do Ministé­rio;

VII - Promover concursos de monografia sôbre assuntos de interêsse da administração.

Art. 67 - O Centro de Treinamento de­Pessoal (CETREMF A) compreende:

Seção de Planejamento e Avaliação (S.P.A.)J

Seção de Execução (S.E.)

:82 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -----

Secretaria (s.)

Art. 68 - À Seção de Planejamento e Ava­liação compete:

I - Inventariar as necessidades de trei­namento e os recursos técnico-financeiros mi­nisteriais e extraministeriais;

II - Projetar as atividades de treina­mento para execução direta ou indireta;

III - Avaliar os resultados do treina­mento.

Art. 69 - À Seção de Execução compete a realização das atividades diretas de treina­mento, inclusive a elaboração de apostilas, ma­nuais e qualquer outro material pedagógico.

Art. 70 - À Secretaria compete:

I - Promover a aquisição de equipamen­to técnico, mediante requisição à Divisão do Material, conservá-lo sob sua guarda e facili­tar sua utilização pela Seção de Execução;

II - Confeccionar desenhos, fotografias, cartazes e material didático em geral;

III - Manter o cadastro do pessoal téc­nico e administrativo a serviço do Centro;

IV - Confeccionar certificados e manter os respectivos registros;

V - Exercer as atividades de administra­ção geral do Centro.

Art. 71 - O Centro poderá desdobrar-se em Núcleos Regionais de Treinamento, por ato do Ministro de Estado".

Como vemos, no Ministério da Fazenda o problema -se acha equacionado. Até que ponto as mesmas conclu­'sões e diretrizes se aplicam aos outros ministérios é o que procuramos investigar através dos quesitos n.os 30 a 36:

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 83

Quesito n.O 30:

'~Existe, na sua unidade, treinamento sistemático

a) de iniciação e adapta­ção funcional para o recém chegado? .....

b) para o melhor desem-penho do cargo? ... .

c) de especialização? .. .

d) para o desempenho de funções superiores?

e) para o exercício da chefia? ........... .

) SIM

) SIM

) SIM

( SIM

SIM

( NÃO

) NÃO

) NÃO

( NÃO

( NÃO"

As respostas aos dois primeiros itens foram auspi­ciosas. Em mais de metade dos casos - 44 e 45, respecti­vamente, os Chefes afirmaram a existência de treina­mento sistemático:

a) de iniciação e adaptação funcional para o recém­-chegado; e b) para melhor desempenho do cargo. Já o mesmo não acontece em relação aos três outros tipos de treinamento, referidos no quesito: - especialização, de­sempenho de funções superiores, chefia. A maioria das respostas foi negativa, mas o contingente positivo não dei­xa de ser animador - 25, 20 e 16 respostas afirmativas, l'espectivamente.

Fica aí registrado o panorama fornecido pelos Che­fes de Serviço, sôbre o qual podem assentar medidas po­sitivas de desenvolvimento do sistema de treinamento.

Quesito rI.O 31 :

"Aproximadamente, que percentagem do seu pessoal se tem valido das facilidades oferecidas pela

a) Escola Brasileira de Administração Pública? tyo

b) Escola do Serviço Público do DASP? .... %

84 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

c) Escola do Serviço Público do Estado da Guanabara? ............................. % ,,.

As respostas, traduzidas em números absolutos, re~ velam que poucas repartições se têm valido dessas faci­lidades. A Escola de Serviço Público do DASP é a que tem exercido maior atração - 835 funcionários, de 30 repartições, no universo estudado, que representa 7% do> total do funcionalismo.

Quesito n. o 32:

"Considera satisfatórios os resultados obtidos pelo treinamento

a) na 'Escola Brasileira de Administração Pública?

) SIM ( ) NÃO

b) na Escola de Serviço Público do DASP?

) SIM ( ) NÃO

c) na Escola do Serviço Público do Estado da Gua­nabara?

) SIM ) NÃO"

Diante do que foi dito acima, o interêsse da pergun­ta se concentra na Escola de Serviço Público do DASP. Postas de lado as naturais abstenções, as respostas foram quase exclusivamente positivas: - 31 contra 2.

Em relação aos outros dois estabelecimentos, as abs­tenções foram ainda maiores, o que é coerente com as respostas dadas ao quesito anterior. Mas, das respostas significativas, quase tôdas foram de sentido positivo: -18 contra 2 em relação à EBAP e 6 contra 1 relativa­mente à ESPEG.

Quesito n.o 33:

"Considera mais aconselhável o treinamento

a) na própria repartição? ( ) SIM ( ) NÃO

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 85

b) dentro do horário de serviço? ............ ( ) SIM ) NÃO

'c) obrigatório? ........ SIM ( ) NÃO"

Mais de dois terços dos Chefes responderam afirma­tivamente às três perguntas. Os totais de respostas po­sitivas foram de 77, 74 e 65, respectivamente, o que ofe­rece boa base para decidir sôbre êsses importantes aspec­tos do problema do treinamento, inclusive a delicada ques­tão de sua obrigatoriedade.

Quesito n.O 34:

"Sente que, de modo geral, seus funcionários se in­teressariam por um programa sistemático de treina­mento?

) SIM ( ) NÃO"

Tanto quanto a opinião dos Chefes possa refletir a do funcionalismo, existe ambiente favorável a um pro­grama sistemático de treinamento. Nesse sentido se ma­nifestaram 73 dos Chefes inquiridos.

Quesito n. ° 35:

"Considera o treinamento instrumento eficaz na cor­reção de atitudes negatiavs?

( ) SIM ( ) NÃO"

Mais de 90 % dos Chefes são de opinião que sim. Apenas 5 acham que não e 3 se abstiveram de responder.

Quesito n.o 36:

"Na sua unidade administrativa quais os ramos de ,atividade em que o treinamento se faz mais necessário?"

86 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por ordem decrescente das freqüências de resposta. as necessidades maiores se fazem sentir nos seguintes campos:

Técnicas Administrativas

Protocolo e Arquivo ....... 15 Pessoal .................. 8 Datilografia e Conferência . 8 Diversos .................. 62

93

Técnicas Específicas ................ 27 Estat:stica e Pesquisa ............... 13 Redação Oficial ..................... 12 Relações Públicas ................... 4

COllclusões

1 - Existe treinamento sistemático de iniciação e adaptação funcional, assim como para melhor desempe-. nho do cargo, em pouco menos de metade das unidades administrativas abrangidas pela pesquisa.

2 - 'Ü treinamento de especialização, assim como para o desempenho de funções superiores e para o ex~r­cício de chefia, só figura numa pequena minoria das uni­dades administrativas acima referidas.

3 - Dos principais estabelecimentos de ensino de Administrarão Pública do Rio de Janeiro, a Escola de P.erviço Público do DASP é a que mais tem atraído o funcionalismo, em comparacão com a Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundacão Getúlio Vargas. e a Escola do Serviço Público do Estado da Guanabara. Qualitativamente, porém, os Chefes de Serviço cujos fun­cionários cursaram qualquer dessas Escolas foram quase unânimes em considerar satisfatórios os resultados ob­tidos.

4 - O treinamento, na opinião de mais de dois ter­ços dos Chefes inquiridos, deve ocorrer na própria repar-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 87 -------------------

tição, dentro do horário de serviço, e deve ter caráter­obrigatório.

5 -- A grande maioria dos Chefes sente que o fun­cionalismo se interessa por um programa sistemático de treinamento.

6 -- Mais de 90 <]10 dos Chefes são de opinião que o treinamento é um instrumento eficaz na correção de ati­tudes negativas.

7 -- As necessidades de treinamento se fazem sen­tir, mais acentuadamente, em relação às Técnicas Admi­nistrativas, destacando-se, dentre elas, as que se referem a Protocolo e Arquivo, Pessoal e Datilografia e Confe­rência. ~,eguem-se, em ordem, as Técnicas Específicas, a Estatística e Pesquisa, a Redação Oficial e as Relações Públicas.

VIII - PROMOÇÃO E ACESSO

A promoção tem, como é sabido, uma finalidade du­pIa: em primeiro lugar, e acima de tudo, é um dos vários meios de satisfazer uma necessidade de serviço, elevando a uma posição superior um funcionário capaz de bem se desempenhar de funções mais complexas. Em segundo, é um poderoso fator de retenção do pessoal, como elemento do sistema de carreira; o que, a longo alcance, também redunda em benefício do serviço.

Há que distinguir, naturalmente, entre a promoção vertical, a que acabamos de nos referir, e a promoção ho­rizontal, que consiste num simples aumento de salário, sem variação de função, e que só impropriamente se de­nomina promoção.

Entre nós, porém, os dois institutos se têm confun­dido, sobretudo a partir da Lei n.O 284, de 1936, citada, que paradoxalmente, ao adotar "o princípio geral de for­mação de carreiras" (art. 1.°), em verdade destruiu a promoção vertical, pois simultâneamente introduziu um conceito nôvo, depois tornado explícito, no Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Decreto-Lei n.o 1.713, de 28-10-1939, art. 7.°, parágrafo único), de que "as atribuições inerentes a uma carreira podem ser co­metidas, indistintamente, aos funcionários de suas dife­rentes classes". O que restou, portanto, foi a promoção horizontal, injustificadamente limitada por número certo de cargos para cada classe.

Êsse conceito de carreira difere. e muito, daquele de que os inglêses desfrutam tradicionalmente e a que os

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 89

norte-americanos aspiram sem maior resultado. Já na dé­cada de 1930 Leonard White escrevia um livro em defesa do sistema de carreira 47 segundo uma outra concepção, que abrangia oportunidades de progresso para os serviços tcnicos e auxiliares, mas, sobretudo, insistia na neces­sidade de incluir na carreira os altos postos administra­tivos:

"Steps need to be taken both to improve the career aspects of the professional and technical classes and to create for the first time a satisfactory career opportunity for the clerical group. The urgent need of the moment, however, is not in this direction but in the di­rection of establishing and recognizing a career Rervice in the field of higher administration, as it has been worked out in the British Civil Ser­vice and in the civil ~ervices of France, Bel­gium, Holland, Germany, and other countries wi th well developed administra ti vc systems".

"F, preciso tomar providências para acen­tuar as possibilidades de carreira em relação aos cargos técnicos e subtécnicos, e criar opor­tunidades dessa ordem para os grupos auxilia­res de escritório. No momento, porém, a ne­cessidade maior não é nesse sentido e, sim, no que se refere ao estabelecimento e reconheci­mento da carreira no campo da alta adminis­tração, a exemplo do que ocorre no Serviço Ci­vil Britânico e na França, Bélgica, Holanda, Alemanha e outros países de administraçãO' bem desenvolvida". 48

Nem era outro o conceito da "Commission of lnquiry on Public Service Personnel", que no mesmo ano de 1935

47) White, Leonard, Government Career Service (Chicago: The University of Chicago Press, abril de 1935). 48) Idem, pág. 18.

90 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

publicou seu conhecido relatório,,1n em que dedicou um captíulo inteiro ao problema da carreira. Tratava-se, po­rém, de uma carreira ao longo de sucessivos postos de crescente dificuldade e complexidade, acima dos quais a Comissão propunha incluir um Subministro:

"In the federal government, we need only to recognize what has actually developed in certa in departments at various times, and create in each department the definite position of Permanent Under Secretary and place this position in the career service .... "

"Na administração federal, basta aceitar o que já tem acontecido em certos ministérios,. em várias ocasiões, e criar, em cada um, o car­go definido de Subministro Permanente, como­parte do sistema de carreira." 50

Nós fizemos o oposto: - além de nivelar, para efei­tos funcionais, tôdas as classes de cada "carreira," sub­traimos à promoção os postos de direção e chefia, que passaram a ser caracterizados como cargos em comissão ou funções gratificadas.

Êsse aspeto do problema merece maior exame, que· será feito no capítulo referente às chefias.

No que se refere às promoções, encontrávamo-nos diante do seguinte panorama: - as classes de cada car­reira se confundiam umas com as outras, em matéria de atribuições. No entanto, as promoções se faziam pelo cri­tério misto de antigüidade e merecimento, sempre sujei­tas à condição de vaga em cada classe. A princípio, ex-vt do art. 33 e seu § 2. 0 da Lei 284, de 1936, mantido pelo art. 44 do primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Decreto-Lei n.o 1.713, de 1939), anti-

49) Better Governrnent Personnel (Nova Iorque e Londres,. McGraw-Hill Book Company, Inc., 1935).

50) Idem, pág. 33.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 91

güidade e merecimento se alternavam, exceto quanto à classe final, em que prevalecia exclusivamente o critério do merecimento. O nôvo Estatuto (Lei n.l() 1.711, de 1952) introduziu ligeira modificação (art. 33) : - para a classe final, o critério passou a ser de um têrço por antigüidade e dois terços por merecimento.

Tudo isso parece incongruente. Se se tratava de pro­moção horizontal, como inegàvelmente o era, não havia por que:

1.0 - limitar o número de cargos de cada classe, já que a promoção nada mais representava que um aumen-to de vencimento, sem variação de função; .

2.° - promover, ou seja, conceder êsse aumento, pelo critério do merecimento. A antigüidade, sujeita a um mí­nimo de eficiência, deveria ser o critério exclusivo, como ocorre em todos os países que adotam a promoção horizontal.

A situação piorou com a citada Lei n.o 3.780, de 1960, que, como já discutimos anteriormente, introduziu um sistema de classificação minuciosa, à moda americana, porém sem os meios para a administração de tão com­plexo sistema, baseado na diferenciação vertical em graus de dificuldade e responsabilidade das funções.

Dentro do nôvo princípio, não há lógica em promo­ver por antigüidade, assim como no regime anterior não havia lógica em promover por merecimento. Se uma clas­se, se distingue de outra porque suas atribuições são mais difíceis e complexas, pouco importa o tempo de serviço de quem vem executando as tarefas inferiores; o que real­mente deve contar é a capacidade para o exercício da fun­ção superior, chamemos merecimento. A promoção verti­cal, por antigüidade, parece sustentada unicamente por interêsses arraigados e apêgo à tradição.

A lógica nos indica, portanto, que, no sistema vigente de classificação, as promoções devam ser feitas exclusi­vamente pelo critério do "merecimento", ou seja, a ca­pacidade para o exercício da função superior, tanto mais quanto a antigüidade já é recompensada com aumentos qüinquenais, como vimos em capítulo anterior.

92 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

E aqui esbarramos numa outra ordem de considera­ções: - é o problema das chamadas carreiras fechadas,

. contra o recrutamento aberto em todos os níveis.

Na Inglaterra, é sabido, a carreira é fechada. O re­crutamento para a Administ1'ative Class se faz ao nível de conclusão do curso universitário, vinte e poucos anos; e o junior, submetido às formas adequadas de treinamento, progride funcionalmente, sem concorrência externa, até atingir o ápice da carreira: - Subministro.

Nos Estados Unidos ,o serviço é aberto. Além de não atingir os mais altos postos da administração - reser­vados aos chamados political appointees - o Serviço Ci­vil comporta nomeações diretamente de fora em qualquer nível, de tal sorte que, pelo menos em teoria, qualquer vaga está aberta à competição externa e interna, para €scolha do mais capaz, em benefício do serviço.

Êsse é, também, o princípio que prevalece nas Nações Unidas, onde, mais uma vez, o espírito anglo-saxão foi obrigado a se cindir. Fizeram-se, é verdade, algumas ten­tativas de formação de carreira, notadamente o concurso para trainees (chamemos estagiários) que se realizou em 1949 em 2 países asiáticos (índia e Paquistão) e 0 sul-americanos (Brasil, Argentina e Colômbia). A idéia era atrair jovens de grande potencialidade, que viessem fazer carreira na Organização, e os resultados iniciais não deixaram de ser animadores. Passados, porém, os primeiros momentos de entusiasmo, são pouquíssimos os que restam daqueles 10 ou 12 que foram nomeados: -uns se revelaram desajustados ao ambiente internacional, outros tiveram agravadas as psicoses que inicialmente os haviam levado a procurar refúgio na ONU, e assim por diante.

'Ü' Serviço Civil Internacional, ou seja, o Corpo de Funcionários Internacionais da ONU, continua mantendo suas características de serviço "aberto", As nomeações, de fora, ocorrem em todos os graus, em detrimento, às vêzes, de candidatos internos altamente qualificados. As pressões políticas agravam o problema, mesmo depois que se constituiu uma junta de alto nível, o Appointments

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 93

and Promotions Board, que em teoria deveria decidir, para cada vaga, qual o candidato mais capaz, interno ou externo, mas que na prática freqüentemente era obrigado a transigir e até mesmo aceitar o fait accompli de um can­didato "nomeado" por seu próprio govêrno, contra tôdas as regras do Serviço Civil Internacional.

Entre nós, o problema é mais simples e entrou em estado de hibernacão com a citada Lei n.O 3.780, de 1960, cuja aplicação esbarrou em tamanhos tropeços que até hoje, passados seis anos, não se fazem promoções.

A quietude é ilusória, evidentemente. Há que concluir os enquadramentos, readaptações etc., elaborar as especi­ficacões de classes e resolver o magno problema de apu­raç:{o do merecimento, que durante 30 anos tem desafiado, a argúcia de nossos administradores.

No ímpeto da Reforma Administrativa de 19;36, ô Regulamento de Promoções, aprovado pelo Decreto n.O 2.990, de 28-1-1938, introduziu um elemento nôvo, para o qual os chefes ce serviço não estavam preparados: - o boletim de merecimento, numa tentativa de quantificar os atributos de cada funcionário e, assim, compará-los para efeito de promoção.

A iniciativa fracassou por completo, apesar das su­cessivas e variadas modificações a que o boletim foi sub­metido, até os nossos dias .• ,1

E não só entre nós. Nos Estados Unidos, o proble­ma tem sido objeto das mais variadas tentativas de solu­ção, através de escalas gráficas, comparações de pessoa a pessoa, descrições em têrmos gerais etc., tudo com re­sultado precário, porque tudo assenta no subjetivismo de julgamento. A classificação em três níveis - excep­cional, satisfatório, não-satisfatório - parece ser o es­quema preferido ao cabo de tantas tentativas frustradas. Ainda recentemente foi objeto de novas instrucões de ser­viço do Internal Revenue Ser"uice, fi~ onde se ~ota, aliás,

51) Cf. "Um Programa de Administração de Pessoal para o Mi'­nistério da Fazenda", op. cit., págs. 59-60.

52) Internal Revenue Service, "Manual Transmittal 190D-69"~. 20 de janeiro de 1966.

94 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

uma grande preocupação a favor do funcionário insufi­ciente, não só através de um mecanismo de recurso, acon­selhamento, transferência etc., mas, também, pela possi­bilidade de fazer coincidir a sua condição de "não-satis­fatório" com o chamado "nível aceitável de competência", de conceituação mais liberal, para efeito de aumentos pe­riódicos de vencimentos.

Quando o assunto foi apresentado às 19 autoridades fazendárias entrevistadas pelo Grupo de Trabalho de Pes­soal, já referido, a grande maioria criticou acerbamente o sistema de promoções, sobretudo no que se refere ao boletim de merecimento, acentuando as dificuldades insu­peráveis ce assegurar uniformidade de critério de jul­gamento, donde a prática de atribuir pontos máximos a todos, o que importa substituir o critério do merecimento pela antigüidade. :;:3 E concluiram que a solução seria a promoção por cursos,~' loque foi endossado pelo Grupo de Trabalho na sua recomendação n.O 13:

"Instituir, progres.3ivamente, o aproveita­mento em curso e outras formas de treinamen­to como elemento preponderante, ou mesmo de­cisivo, na apuração do merecimento para efeito c:e promoção e acesso". 55

A inclusão do acesso, nessa recomendação, decorre da precariedade do sistema atual, constante de julgamen­to de títulos e provas práticas executadas pelas reparti­ções, o que as autoridades fazendárias entrevistadas con­sideraram inexeqüível. 56

O acesso, de fato, não passa de uma forma de pro­moção, a promoção verdadeira, em direção vertical. Mas foi desnaturado logo de início, como se correspondesse a

!ti3) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Ministé­Tio da Fazenda", op. cit., pág. 153.

:54) Idem, pág. 155.

55) Idem, pág. XX.

:56) Idem, pág. 155.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 95

um intercâmbio entre funções idênticas, pois foi com êsse falso pressuposto que se justificou o lançamento da nova instituição, pela Exposição de Motivos n.o 21 de 9 de ja­neiro de 1946, em que o DASP, na época reduzido a um estado de acefalia e subversão de valôres, proclamou que "as funções de Escriturário e Oficial Administrativo se mesclavam."

A idéia medrou e foi consagrada pelo segundo Esta­tuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Lei n. O

1.711, de 1952, art. 255), confirmado pela Lei n.o 3.780, de 1960. que estabeleceu o referido critério de "julgamen­to de títulos e provas práticas executadas pelas reparti­cções" .

Na verdade, o acesso, tanto quanto a promoção, tem sido protelado por dificuldades de ordem prática, inclu­sive o processo interminável de enquadramento e readap­tações, a falta de especificação de classes etc. Foi muito oportuno, conseqüentemente, indagar a opinião dos Che­fes de Serviço sôbre o assunto, o que fizemos nos quesi­tos n.os 37 a 39:

Quesito 11. 0 37:

"Dac~o o sistema atual de classificação de cargos, em que, pelo menos em teoria, as classes se distinguem por graus de dificuldade e responsabilidade das funções e a antigüidade já é recompensada com os aumentos qüin­qüenais de salário, parece-lhe acertado que as promoções se façam pelo critério misto de merecimento e antigüi­daele, ou seria mais apropriado que obedecessem apenas ao critério do merecimento, ou só antigüidade?

antigüidade e merecimento

só merecimento

só antigüidade"

,Os Chefes de Serviço, pela grande maioria de 61, ma­nifestaram-se a favor do sistema tradicional de mereci­mento e antigüidade. Houve um número apreciável -27 que opinou no sentido do critério exclusivo do mereci-

96 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mento, e uma pequena minoria de 5 optou pela antigüi­dade como critério único. Três abstiveram-se.

Quesito n. o 38:

"Sabido que a apuração do merecimento, por meio do "boletim", falhou nas sucessivas tentativas que se fi­zeram nestes últimos 30 anos, qual seria a melhor manei­ra de determiná-lo?

aproveitamento em cursos e outras formas de treinamento

nôvo boletim

concurso para promoção

outra solução (indique)"

Foi manifesta a preferência pela primeira alterna­tiva - aproveitamento em cursos e outras formas de treinamento. Em seu favor, sem qualquer condição, opi­nou o maior grupo de Chefes de Serviço - 36 dos 96 inquiridos, aos quais se acrescentam 25 que deram pre­ferência a várias combinações que abrangem aquela alter­nativa. Dentre elas, a mais significativa foi a conjugação do treinamento com o concurso para promoção, que con­gregou a opinião de 10 Chefes. O sentido geral das res­postas foi francamente a favor do treinamento. A idéia de um nôvo boletim, desacompanhada de qualquer outra providência, só reuniu a opinião de 5 Chefes de Serviço.

Quesito n.o 39:

Uma vez que o chamado "acesso" nada mais é que uma forma de promoção, elevando o funcionário de uma. categoria profissional a outra, parece-lhe aconselhável que deva obedecer ao critério de

a) provas práticas internas da repartição, como determina a legislação em vigor?

( ) SIM ( ) NÃO

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 97

b) treinamento para a função superior, segundo o aproveitamento revelado?

SIM ( NÃO

c) concurso entre todos os que satisfaçam condi-ções básicas?

) SIM ( ) NÃO

d) outra solução? Qual? "

As perguntas provocaram reação muito fraca, com abstenção de 35, 20 e 40 Chefes de Serviço, na ordem em que foram apresentadas. A maioria condenou o sis­tema de provas práticas internas da repartição (35 con­tra 26) e deu ligeira preferência à idéia de concurso entre todos os que satisfaçam condições básicas (33 contra 23). A inclinação geral, contudo, foi em favor do treinamento como instrumento para o acesso, com o apoio de 67 Chefes de Serviço, mais de dois terços dos que foram consultados.

Conclusões

1 - Os Chefes de Serviço, por maioria de 63 0/0, dão apoio ao sistema atual de promoções pelo critério alter­nado de antigüidade e merecimento, ao passo que uma minoria de 28 % preprefe o critério do merecimento exclusivo.

2 - 'Ü "Boletim de Merecimento" é francamente condenado pelos Chefes de Serviço em favor de um sis­tema em que o treinamento desempenhe papel exclusivo, ou ao menos participante, na determinação do mereci­mento.

3 - O acesso deve obedecer ao critério de aprovei­tamento revelado em treinamento para a função superior.

IX - AS CHEFIAS

A importância da chefia para o bom desempenho dos servi<:os não pode ser superestimada. Por isso assume particular interêsse a pesquisa que a Fundação Getúlio Vargas realizoll em São Paulo, pela sua Comissão de Re­forma do Ministério da Fazenda, e que foi publicada como anexo ao Relatório do Grupo de Trabalho de Pessoal, já referido.:;7 A investigação atingiu 141 supervisores, de Chefe de Servico para baixo, pertencentes a 11 reparti­ções fazendária~ federais naquele tEstado, e revelou que ° grupo, como, aliás, seria lógico esperar, apresentava carac­terísticas superiores às do funcionalismo em conjunto, consideradas, naturalmente, as responsabilidades que lhe ~abem. 0;8

Assim é que, por exemplo, 76,6% dos supervisores haviam ingressado no Serviço Público por concurso, con­tra apenas 50% do total do funcionalismo fazendário federal em São Paulo.

o grau de instrução predominante era de nível supe­rior (41,1 %), ao passo que no conjunto prevalecia o médio, do segundo ciclo.

O sexo masculino representava 75,20/0 do total, en­quanto no conjunto não passava de 70,2 %.

A idade média era de 45 anos, num conjunto ligeira­mente mais jovem - média de 42,8.

57) "Um Programa de Administração de Pessoal para o Minis­tério da Fazenda", op. cit., Anexo 4.

Ii8) Idem Anexo 5, pág. 133 et seq.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 99 -------

No que se refere a expenencia, a maioria dos su­pervisores (30%) se situava na faixa de 20-25 anos de serviço, ao passo que mais de 3/4 do conjunto (77,2%) ainda não haviam atingido 15 anos.

Tratava-se, como se vê, de um corpo de elite, apesar do critério de livre escolha que preside à sua desig­nação.

ü que mais preocupou o Grupo de Trabalho não foi tanto a selecão de chefes e diretores, quanto os aspectos salariais, de' estabilidade e de carreira, como se depreen­de do seguinte trecho de seu relatório: [,9

"A transformação dos postos de direção e chefia em cargos em comiss:io e funções gra­tificadas deve-se à Lei n.o 284/36, já referida, e representou, à época, a satisfação de uma ne­cessidade inadiável, para desemperrar a má­quina administrativa dos entraves resultantes da efetividade em postos específicos dessa na­tureza. Agora, porém, passados já 30 anos, for­çoso é reconhecer que o nôvo sistema oferece, também, uma série de inconvenientes, fruto ela instabilidade em que se sentem os diretores e chefes de serviço e que lhes tolhe os movimen­tos nas suas relações com subordinados e ju­risdicionados. Uma solucão de meio-têrmo tal­vez correspondesse melhor às necessidades atuais: - constituir um Corpo Dirigente, com um número aproximado daquele total de pos­tos ele direção, digamos 350, sem vinculação es­pecífica a qualquer pôsto ou função, mas de onde sairiam, por movimentação segundo as conveniências de momento e por simples desig­nacão do Ministro, os diretores, delegados e outras autoridades fazendárias do mesmo pla­no. além de assessôres de alto nível. Seria a aplicacão, ao Ministério da Fazenda, do tradi­cional > exemplo da Inglaterra, onde a "Admi-

59) Idem, pág. 34.

100 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

nistrative Class" comanda a rêde de serviços públicos, isenta de predileções políticas e fiel ao Govêrno que estiver no Poder, seja êle qual fôr.

Uma diferença, porém, se estabeleceria em relação ao exemplo britânico: - ao invés de se proceder ao recrutamento entre jovens re­cém-saidos das universidades, nossas condições aconselham que o nôvo quadro se constitua da elite dos funcionários fazendários, escolhidos por acesso entre os que mais se destaquem por competência profü,sional, capacidade de lide­rança, dedicação à causa pública etc. Seriam mais alguns degraus na escala administrativa, coroando os esforços dos que mais se destacas­sem e, ao mesmo tempo, oferecendo poderoso estímulo aos mais jovens, com maiores perspec­tivas de carreira.

Êsse Corpo Dirigente seria escalonado por classes, digamos três, altamente remuneradas, constituindo a cúpula de direção dos negócios da Fazenda."

Essas idéias foram reafirmadas na Recomendação n.o 5, C: (,O

"criação de um "Corpo Dirigente", alta­mente remunerado. escalonado em classes e constituído ela elite do pessoal fazendário, a quem caberiam as funções de direção das re­partições e serviços do Ministério e assessoria de alto nível, por simples designação do Minis­tro, sem vinculação individual a qualquer cargo ou função. O ingresso dar-se-ia por acesso de pessoal das classes superiores das séries prin­cipais do Ministério."

li referência acima, à "instabilidade em que se sen­tem os diretores e chefes de serviço e que lhes tolhe os

60) Idem, pág. XIX.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 101

movimentos nas suas relações com subordinados e juris­dicionados", é fruto da observação pessoal dos membros do Grupo de Trabalho, inclusive o Autor. Pareceu opor­tuno, entretanto, já que o problema é o mesmo em todos os Ministérios, indagar a opinião dos próprios chefes de serviço, isto é, saber se a instabilidade de sua pOSlcao constitui, realmente, um fator negativo no desempenho de suas atribuições. Foi o objetivo do

Quesito n.o 40:

"Até 30 anos atrás, o Chefe era efetivo como tal. A partir de 1936, sua situação tornou-se instável, como ocupante de cargo em comissão ou função gratificada. Considera que essa instabilidade o enfraquece nas suas relações com

a) os subordinados? ) SIM ( ) NÃO

h) . os jurisdicionados? ( ) SIM. ) NÃO

c) os superiores? ...... ( ) SIM NÃO"

Mais de dois terços responderam que não. Os que se declararam enfraquecidos nas suas relações funcionais foram apenas 21 em relação aos jurisdicionados e 27 rela­tivamente aos superiores e subordinados; o que se con­trapõe às conclusões do Grupo de Trabalho que exami­nou a Administração de Pessoal no Ministério da Fazenda e retira apoio à recomendação de incluir os postos de chefia e direção no tôpo da carreira.

O problema oferece outros aspectos, como, por ex:em­pIo, o treinamento para a chefia.

N os sistemas em que os postos de comando são inte­grantes de carreira, presume-se que o treinamento se faça no decorrer do tempo, até certo ponto insenSIvelmente, pela participação gradual nas responsabilidades de che-

102 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

fia e direção, pelo convívio cada vez mais íntimo com chefes e diretores etc.

Embora essas condições não levem a prescindir d() treinamento sistemático, é de presumir que êste se torne mais necesário no regime atual, em que a liberdade de escolha permite guindar às posições de comando funcio­nários de reduzida experiência. A fim de auscultar a opi­nião dos próprios Chefes sôbre o assunto, elaboramos ü>

Quesito n.o 41 :

"Já que a posição de Chefe deixou de ser uma etapa da carreira, tornando-se, portanto, acessível a funcioná­rios de diversas classes, julga necessário um treinamento específico para a chefia?

) SIM ( ) NÃO"

Setenta e sete ,Chefes responderam que sim, contra 17 respostas negativas e 2 abstenções. O resultado não dis­crepa das apurações anteriores, relativas ao problema do treinamento.

A remuneração dos postos de comando não tem sido objeto de tratamento adequado.

Os encargos de chefia de nível médio, subtraídos em 1936 ao sistema de carreira, passaram a ser retribuídos por meio de gratificação de função, que se acrescentava ao vencimento. Além dos efeitos negativos da inflação a Lei n.o 3.780, de 1960, (artigo 13, parágrafo único) modi­ficou o sistema, de tal sorte que o acréscimo corresponde apenas à diferença entre o vencimento do funcionário e o valor da gratificação. Em outras palavras, a função gra­tificada passou a ser um assemelhado ao cargo em co­missfto, porém em nível mais baixo. Daí, na obser­vação do Autor, uma grande dose de desinterêsse pelos postos de chefia, que deixaram de oferecer com­pensação financeira.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 103

Em relação aos postos mais altos, de direção de re­partições, ocorreu fenômeno semelhante, motivado apenas pela inflação e pela compressão das escalas de salário, de que falamos atrás.

Num e noutro caso, os números falam bem alto: -um chefe de seção percebia, em 1936, seus vencimentos, normalmente da classe L (Cr$ 2.300), acrescidos de Cr$ 400 de gratificação de função, no total de Cr$ 2.700. O datilógrafo de classe inicial (D) percebia Cr$ 500, ou seja, uma relação de 5,4 para 1. Hoje, o chefe de nível equivalente àquele (2-F) ganha Cr$ 416.000 e o datiló­grafo Cr$ 110.000. A relação baixou para 3,8/lo

Um Diretor de Departamento de Administração, àquela época, tinha os vencimentos do padrão P -Cr$ 4.000, isto é, 8 vêzes mais que o datilógrafo. Atual­mente, percebe Cr$ 572.000, ou seja, 5,2 vêzes o salário daquele auxiliar.

Verificamos, pois, que foram sacrificadas duas con­dições para o exercício da chefia: - estabilidade e re­muneração adequada. E~istem, naturalmente, outros ele­mentos de sedução, como o prestígio, a auto-realização etc. Seriam êles suficientes para exercer a necessária atração? Foi o que indagamos através do

Quesito n. o 42:

"Nos últimos 30 anos tem havido uma compressão da escala de vencimentos, de tal forma que a relação en­tre o mínimo e o máximo, que em 1936 era de 1/37,5 (Cr$ 200 do Servente para Cr$ 7.500 do Ministro de Estado), passou de 1 para 14,8. Dentro dêsse pano­rama, e dada a instabilidade da posição de Chefe, existe,. ainda, suficiente atrativo para o exercício da Chefia?

( SIM NÃO

Em caso positivo, explique"

A grande maioria respondeu que não: - 70 foram os Chefes de Serviço que se manifestaram nesse sentido,.

104 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

o que, combinado com as respostas dadas ao item ante­rior, sôbre estabilidade, leva a crer que a falta de atra­tivo resida, principalmente, na precariedade da remune­ração. Houve, no entanto, um contingente apreciável que considerou a Chefia atraente - 25 dos supervisores in­,quiridos, e 13 dêles justificaram a resposta com o senti­mento d.e auto-realização.

Além das condições inerentes à pOSlçao, que podem ser desfavoráveis como vimos atrás, o exercício da che­fia pode esbarrar numa série de tropeços, como os de or­dem administrativa - dificuldades orçamentárias etc., ,e os grupos de resistência formados à base dos mais va­riados elementos.

Os organismos internacionais, por sua própria con­dição, oferecem terreno propício ao desenvolvimento dês­,ses grupos, sobretudo os políticos, os nacionais ou regio­nais e os raciais.

A divisão do mundo em dois campos políticos anta­gônicos reflete-se sensIvelmente na administração daque­les organismos.

Os grupos nacionais, ou regionais, constituem, tam­bém, poderoso fator de perturbação. A ONU, por exem­plo, embora sej a um organismo predominantemente an­glo-saxão, 61 abriga cidadãos de 121 países, que atuam e reagem em função de sua origem nacional ou regional -os escandinavos, os europeus ocidentais, o bloco soviético, os afro-asiáticos, os latino-americanos.

O cruzamento de ideologias políticas com interêsS€s nacionais ou regionais já seria suficiente para tornar o problema complexo. Mas há outros fatôres, alguns bem poderosos, como o elemento racial. Os judeus são os que mais se distinguem no seu espírito de coesão, que em cer­tos casos sobrepuja o de nacionalidade. Os negros, sobre-

61) Cf. A Administração de Pessoal nas Organizações Interna­cionais, op. cito

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 105

tudo depois do movimento de independência das colônias .africanas a partir de 1960, constituem um bloco sólido.

E não param aí os grupos de interêsse. Por pitoresco que pareça, os desajustados sexuais, de ambos os lados do "terceiro sexo", não se desamparam uns aos outros. E, quando um dêles atinge um pôsto de relêvo, o grupo na­turalmente se fortalece.

Diante dêsse emaranhado de interêsses, o adminis­trador fica perplexo. Suas decisões provocam as mais va­riadas e inesperadas reações, por parte dêsses e outros grupos de influência e resistência, uns ostensivos, outros subterrâneos. Os velhos funcionários da Liga das Nações, os membros do "Clube de Bridge", os aficionados do xa­drez, os companheiros de wild parties, os religiosos puri­tanos, tudo isso são pequenos conventículos que desafiam a linha reta da administração.

Nos serviços civis de âmbito nacional, como é o nosso 'caso, o problema se atenua consideràvelmente. Mas al­guns dêsses grupos existem: fanáticos religiosos, purita­nos, extremados políticos, homosexuais etc. Até que ponto êles perturbam a boa marcha dos negócios públicos ,é o que procuramos saber através do

Quesito n. o 43:

"No exercício da supervisão, encontra dificuldade na resistência de "cliques", tais como grupos

a) detentores de privilé-gios funcionais e sala-riais? .............. (

b) políticos? .......... (

c) religiosos? . ......... (

d) raciais? ............ (

e) regionais? .......... (

f) filosóficos? ......... (

g) de afinidade sexual? . (

)

)

)

)

)

)

)

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

(

(

(

(

(

) NÃO

) NÃO

) NÃO

) NÃO

) NÃO

) NÃO

) NÃO

106 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

h) de afinidade esporti-va? ................ ) SIM ( ) NÃO

i) de afinidade artísti-ca? ................ ( ) SIM ) NÃO

j) de afinidade literária '? ) SIM ( ) NÃO"

Como era de esperar, as respostas negativas foram superiores a 84 %, a não ser em relação ao primeiro item: - 13 Chefes de Serviço assinalaram a presença de gru­pos detentores de privilégios funcionais e salariais, como. elemento de resistência à boa administração. Assim mes­mo, é um contingente de pequena significação.

Em capítulo anterior, sôbre as Condições do Traba­lho, procuramos focalizar o problema ca administração democrática 'VCI'SlI.'; autocrática, indagando dos chefes de serviço como, na sua opinião, reagiam seus subordinados relativamente à atuação dêles, supervisores. Não havia outro meio de fazer a indagação, já que a pesquiRa Era restrita aos chefes, mas êsse "ap]Jl'oach" indireto reve­lou-se ineficaz, como discutimos no local apropriado.

O mesmo problema, entretanto, apresentava-se agora sob um ângulo diferente: - saber, na opinião dos chefes, qual o tratamento que lhes dispensavam seus próprios. superiores, de moco a poder identificar, do lado positivo ou negativo, certas condições básicas para o exercício da chefia.

A imparcialidade foi objeto da primeira indagação­feita a êsse respeito, já que diflcilmente haverá maior fator negativo que um tratamento preferencial em favor de terceiro, ou o sentimento, certo ou errado, de que essa parcialidade existe. Por isso indagamos no

Quesito n.O 44:

"Em suas relações com seus superiores, sente-se tra­tado com imparcialidade?

( ) SIM ( NÃO"

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 107

As respostas positivas, em número de 88, revelaram a existência de um excelente clima de trabalho a êsse respeito.

A liberdade de ação foi objeto do quesito seguinte. Por comparação co·m outras organizações públicas, nacio­nais e internacionais, o chefe de serviço brasileiro pare­ce-nos peiado por um sistema de exagerada centralização. No campo da Administração de Pessoal, por exemplo, atos que poderiam ser praticadas por chefes de seção, como' aposentadoria, nomeação de pessoal subalterno etc., são' da competência do Presidente da República, o que auto­màticamente traz ao cenário o Ministro de Estado, (j

Diretor-Geral do Departamento de Administração e o Diretor de Pessoal, numa sucessão de atos inúteis que transforma cada um dêles num autômato, com o conse­qüente sentimento de frustração e desperdício d.e tempo. Nas Nações Unidas, por exemplo, a concessão do equiva­lente ao nosso salário-família (childrell's allowance) é ato de rotina de um personnel ofticer, correspondente ao oficial de administração de uma Seção de Direitos e Van­tagens, de uma Divisão de Pessoal. Aqui, o assunto sobe à decisão do próprio Diretor de Pessoal.

Nossa pesquisa, entretanto, abrangeu de preferên­cia os chefes de administração específica, e seria in­teressante saber se se sentiam suficientemente livres para agir. Daí o

Quesito n. o 45:

"Sente que recebe de seu superior imediato suficiente liberdade de ação para o cumprimento de sua tarefa?

( ) SIM NÃO"

Maior, ainda, foi o índice de respostas positivas - 93. Apenas 1 supervisor se declarou sem liberdade suLclente; e 2 se abstiveram de responder.

108 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .~~~~

Parece elementar que a eficácia de um Chefe de Ser­viço, como, em menor grau, do restante do funcionalismo, dependa, em grande parte, do fluxo de informações que receba de seus próprios superiores, sôbre os objetivos a perseguir, as diretrizes gerais da organização etc. Essas informações se transmitem por mais de um processo, como as reuniões periódicas de chefes, as circulares in­formativas e outros.

Quando o Autor assumiu, há pouco menos de dez anos, a chefia administrativa de uma de nossas autar­·quias, tentou introduzir um sistema de circulares infor­mativas, distribuídas a todo o pessoal, como era corriquei­ro na iQ'NU, de onde acabava de chegar.

Para seu grande desapontamento, a iniciativa foi coberta de ridículo por parte do pessoal da organização e morreu no nascedouro.

Se, no Serviço Público em geral, os Chefes se sen­tiam suficientemente informados, era para nós uma lll­

cógnita. Procuramos elucidar a questão através do

Quesito n. o 46:

"Recebe de seus dirigentes suficiente informação sôbre os objetivos da sua unidade, diretrizes superiores e circunstâncias de trabalho, de modo a habilitá-lo a pres­tar o máximo de colaboração?

( SIM ( NÃO"

Novamente aqui, as condições parecem altamente favoráveis, com 90 respostas positivas, 4 negativas e 2 .abstenções.

N a mesma ordem de considerações, o chefe de ser­viço necessita de constante troca de pontos de vista com seu superior imediato, para receber orientação, retificar diretrizes e, por sua vez, emitir suas próprias opiniões e

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 109 -------

participar do processo decisório. Isso nem sempre é compreendido pelas altas autoridades, como aquêle Secre­tário de Estado que se irritava com seus Diretores, quan­do êstes procuravam saber o rumo que tinham tomado os trabalhos que lhe haviam sido apresentados.

Se é essa a atitude geral ou se, ao contrário, existe maior compreensão do problema, é o que procuramos saber pelo

Quesito n.O 47:

"Tem bastante oportunidade para trocar pontos de vista com seu superior: imediato?

( SIM NÃO"

O panorama não se altera: - 91 respostas positivas, 3 negativas e 2 abstenções.

A escala hierárquica é uma cadeia de fidelidade recí­proca. Se um dos elos se parte, as conseqüências negati­vas são inevitáveis.

Nas Fôrças Armadas, onde as condições adversas de luta reclamam maior coesão, êsse espírito de lealdade mú­tua apresenta-se com bastante intensidade, e não são raros os casos de oficiais que têm sacrificado a própria vida em benefício de seus comandados. tO soldado confia no seu comandante, e dêle depende.

No Serviço Civil, os laços são mais frouxos, e a vida não está em jôgo. Mas o chefe consciencioso dá-se conta de que, no plano moral, seu apoio aos subordinados é igualmente necessário e requer, inclusive, o próprio sacri­fício, assumindo a responsabilidade pelos atos de seu pes­soal. Êsse é o verdadeiro líder.

Qual seria, dêsse ponto dE: vista, a situação na nossa administração pública? A opinião dos Chefes de Serviço foi auscultada pelo

110 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Quesito n.o 48:

"Recebe, no desempenho de suas funções, suficiente apoio de seu superior imediato?

SIM ( NÃO"

Mais uma vez o horizonte se apresenta límpido: 93 respostas positivas, 1 negathra e 2 abstenções.

O apoio não basta, ainda que presente para efeitos formais, se não é motivado pela compreensão do proble­ma que afeta o subordinado. O vácuo emocional deve ser preenchido por essa compreensão, que realmente soli­difica o elo de fidelidade e provoca reações positivas da parte contrária. Daí a pergunta do

Quesito n. o 49:

"Na discussão de assuntos pessoais e de serviço sente que seu superior procura se colocar no seu ponto de vista?

SIM NÃO"

'Embora aqui se registrasse uma ligeira queda, ainda assim as respostas afirmativas foram em número de 80: - mais de 83 %, encerrando o panorama róseo com que os Chefes de Serviço descreveram suas relações com os respectivos superiores.

Mais uma vez aqui cabe, data venia, uma palavra de cautela na interpretação das respostas. É que, apesar do sigilo garantido em relação ao público, a manipulação dos questionários se fêz, como era inevitável, com o co­nhecimento de uns por parte de outros, o que possIvel­mente terá determinado uma atitude de não-compro­metimento.

o emaranhado de nossas leis e regulamentos é de tal ordem que merece solidariedade o Chefe de Serviço que se

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 111

deixa abater e segue a linha de menor resistência, aban­donando os objetivos visados. A lealdade para com a ad­ministração e a fidelidade ao superior, entretanto, recla­mam uma atitude diferente: - tomar a iniciativa de alterar os dispositivos legais e regulamentares que se an­tepõem à boa marcha dos serviços. A posição dos Che­fes, nesse particular, foi objeto da última pergunta, neste capítulo, através do

Quesito n.o 50:

"Quando se sente peiado por leis e regulamentos toma a iniciativa de modificá-los para atender às neces­sidades do serviço?

( SIM NÃO"

Foi significativo o número dos que confessaram -passividade de atitude: - 22 ao todo, dos quais 16 na administração centralizada. Mais de dois têrços, porém - precisamente 70, declararam-se atuantes no sentido de -promover a revisão dos diplomas legais que embaracem a boa marcha dos serviços.

Conclusões

1 - Apesar de sua instabilidade, e a julgar pelas declarações da grande maioria, os Chefes de Serviço não se sentem enfraquecidos nas suas relações com os supe­riores e subordinados, menos ainda com os jurisdicio­nados.

2 - O treinamento específico para o exercício da Chefia é uma necessidade.

3 - Apenas uma minoria dos Chefes de Serviço ·considera a Chefia atraente e isso, de modo geral, porque -propicia o sentimento de auto-realização. A grande maio­ria não encontra atrativo, por falta de estímulo financeiro.

112 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4 - Com a exceção, pouco significativa, dos grupos' detentores de privilégios funcionais e salariais, os Chefes de Serviço não encontram, no exercício da supervisão, maiores obstáculos por parte de grupos espúrios de' qualquer natureza.

5 - Feita a necessária ressalva quanto a uma pos­sível atitude de não-comprometimento, decorrente do mé­todo utilizado na pesquisa, os Chefes de Serviço, em sua quase totalidade:

a)

b)

c)

d)

e)

f)

sentem-se tratados com imparcialidade por seus superiores;

recebem de seus superiores suficiente liberdade de ação para o cumprimento de sua tarefa;

recebem de seus dirigentes suficiente informa­ção sôbre os objetivos de sua unidade, diretrizes superiores e circunstâncias de trabalho, que os habilitam a prestar o máximo de colaboração;

têm suficiente oportunidade para troca de pon­tos de vista com seus superiores;

recebem, no desempenho de suas funções, sufi­ciente apoio de seus superiores;

sentem que seus superiores se colocam no seu ponto de vista, na discussão de assuntos pessoais e de serviço.

6 - É relativamente pequena a percentagem dos Chefes de Serviço que, quando se sentem peiados por leis e regulamentos para a boa execução dos trabalhos, assu­mem uma atitude passiva, deixando de promover a revi­são dos dispositivos legais e regulamentares que os em­baraçam.

x - o óRGÃO DE PESSOAL

Até 1930, as atividades relativas a pessoal eram re­legadas a segundo plano, e olhadas mesmo com certo des­douro. Nas Secretarias de Estado, a matéria era tratada pelas Diretorias de Expediente, e com muita propriedade, porque tudo não passava de dar curso aos expedientes sôbre o funcionalismo, sem a preocupação de um exame de conjunto que caracteriza a boa Administração de Pes­soal. N em mesmo essa expressão era usada.

O surto renovador da década de 1930, sob a influên­cia da experiência estrangeira, produziu completa revo­lução nesse estado de coisas. A primeira manifestação, bastante tímida, consistiu na criação da Subdiretoria de Pessoal, da Diretoria do Expediente e do Pessoal do Mi­nistério da Fazenda, por fôrça da Reforma Osvaldo Ara­nha (Decreto n.o 24.036, de 26-3-1934). Menos de três anos depois, Gustavo Capanema fazia sua reforma do Ministério da Educação e Saúde (Lei n.O 378, de janei­ro de 1937), em cuja estrutura passou a figurar uma Diretoria de Pessoal, já aqui em s1l1)stituição à Direto­ria-Geral de Expediente.

A essa época, já havia sido promulgada a Lei n.o 284, de 1936. que, como se sabe, foi o passo decisivo para a implantacão da Administracâo de Pessoal no Brasil. Aquêles pOlicos órgãos ministeriais foram absorvidos por uma rêde de Serviços de Pessoal, um em cada Ministério Civil, todos obedecendo a uma estrutura-padrão íl~ e in-

62) Ver, por exemplo, Decreto li.o 2.297, de 29-1-1938.

114 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ------

tegrados num sistema que tinha como cúpula o Conselho Federal do Serviço Público Civil, mais tarde substituído pelo DASP.

Tudo se organizou, como era natural, para uma mis­são de choque: - a implantação do Sistema do Mérito, a princípio a cargo do Conselho, depois sob a responsabi­lidade da Divisão de Seleção do DASP, com o apoio da rêde de órgãos de pessoal nos Ministérios, onde se cen­tralizaram tôdas as atividades relativas ao funcionalismo. Era a fase negativa, de que falam os autores, e que se resume no combate ao nepotismo, favoritismo político e pessoal. Dentro dessa filosofia, os serviços ministeriais de pessoal assumiram, inclusive, a responsabilidade pelo pagamento dos servidores, como penhor de que o nôvo sistema seria implementado à risca.

Gomo justa homenagem aos idealizadores dêsse mo­vimento dos idos de 1930, registre-se aqui sua preocupa­ção de ajuntar, aos aspectos negativos da Administração de Pessoal, que geralmente caracterizam uma fase prolon­gada de implantação do Sistema do Mérito, um aspecto altamente positivo: - a assistência social sob tôdas as facetas. Teríamos, assim, como que queimado etapas, sem aguardar que as fases se sucedessem, mas, ao contrário, abreviando o processo evolutivo. Assim é que os Servi­ços de Pessoal foram dotados, pelos regimentos-padrão, de uma Seção de Assistência Social, com um programa ambicioso que compreendia:

a) estudo de medidas preventivas de acidente de trabalho;

b) higienização dos locais de trabalho;

c) incentivação ao cooperativismo;

d) estudos de tipologia, antropometria e psicotéc­nica;e

e) organização de cursos de adaptação e aperfeiçoa­mento.

Essas funções, embora ainda figurem em parte, e ,com outra redação, nos textos regulamentares que se se-

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 115

guiram ao regimento-padrão,63 nunca foram exercidas em sua plenitude, às vêzes nem mesmo abordadas. Uma das causas principais terá sido a atribuição de funções novas que as Seções de Assistência Social receberam pelo Decreto n.O 5.652, de 20-5-1940, no sentido de:

a) fornecer atestado de sanidade e capacidade fí­sica para o exercício de funções de extranumerários;

b) fornecer laudos médicos, nos casos de licença para tratamento de saúde, verificação de doença em pes­soa da família e de ausência ao serviço; e

c) participar em juntas médicas para efeito de aposentadoria.

Essa função pericial, de aspecto negativo, tem, de modo geral, sobrepujado, senão aniquilado, os aspectos positivos do órgão, de assisUncia social. Não há, eviden­temente, uniformidade de comportamento, e no Ministé­rio da Educação e Cultura, por exemplo, é digno de en­cômios o esfôrço para manter acesa a chama desse espí­rito assistencial, através de postos médicos que funcio­nam independentes dos serviços periciais.

No Ministério da Fazenda, as 19 autoridades en­trevistadas pelo Grupo de Trabalho de Pessoal, citado, manifestaram-se no sentido de que: 64

a) a assistência médico-social existe apenas, e de forma muito restrita, no Estado da Guanabara. Assim mesmo, funciona precàriamente; e

b) há excesso de liberalidade na concessão de licen­ças para tratamento de saúde.

À vista disso, e de sua análise do problema, o Grupo de Trabalho de Pessoal fêz, ao Ministro, as seguintes recomendações: 6ti

63) Cf. Decreto n.o 35.006, de 5-2-1934.

64) Um Programa de Admillistrnçcio de Pessoal ]Jar'a o Minis­tério da Fazenda, O]J. eit" pág. 146,

65) Idem, pág. XXII.

116 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

"23. Promover o equilíbrio entre as fun­ções de perícia médica e as de assistência.

24. Estender os serviços médico-assisten­ciais aos Estados.

25. Eliminar as causas que contribuem para o número excessivo de licenças e faltas justificadas" .

Prosseguindo em seus trabalhos, a Comissão de Re­forma, no seu anteprojeto de regimento para as Delega­cias de um Departamento de Administração que propu­sera criar, GG incluiu Seções de Assistência Médico-Social de vários portes, segundo o volume de pessoal jurisdicio­nado pelas Delegacias, tôdas elas, porém, despidas daque­las atribuições mais ambiciosas, relativas a estudos de tipologia, antropometria e psicotécnica, aumento de pro­dutividade etc.

As seções de maior vulto, previstas para as Delega­cias do Rio, São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, seriam organizac.as do seguinte modo:

"Art. 15 - A Seção de Assistência Médi-co-Social (SAMS) compreende:

Gabinete Médico

Gabinete Odontológico

Laboratório

Turma de Serviço Social

§ l,C) - Ao Gabinete Médico compete:

l-estabelecer medidas de me­dicina preventiva;

II - promover a higiene dos lo­cais de trabalho;

III - prestar socorros de urgên­cia;

66) Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Ministé­rio da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.o P/46, de 22-9-1966.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 117

IV - prestar assistência médica aos servidores e suas famí­lias;

V - realizar exames prévios, pe­riódicos e ocasionais dos ser­vidores;

VI - realizar os exames periciais previstos em lei, para posse, exercício, contrôle de faltas e licenças;

VII participar de juntas médicas nos casos previstos em lei;

VIII - organizar a ficha de saúde de todos os servidores sob jurisdição da Delegacia.

§ 2.° - Os Chefes dos Postos são subordina­dos ao Chefe do Gabinete Médico, que determinará as atividades a serem executadas pelos Postos.

§ 3.° Ao Gabinete Odontológico compete prestar assistência dentária aos ser­vidores lotados na área de sua juris­dição.

:§ 4.° - Ao Laboratório compete fazer todos os exames de laboratório necessários ao funcionamento da Seção.

§ 5.° - À Turma de Serviço Social compete orientar os servidores auxiliando-os a resolverem seus problemas básicos de existência (saúde, alimentação, habi­tação, instrução, trabalho, economia, recreação e convivência social)."

Com êsse anteprojeto, procurou a Comissão de Re­-forma resolver, no âmbito do Ministério da Fazenda, os problemas que foram objeto das recomendações 23 e 24 ·do Grupo de Trabalho de Pessoal, acima transcritas -

118 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

equilibrar as funções de penCla e as de assistência mé­dico-social, ampliando estas últimas em substituição a estudos de maior amplitude que a prática revelou inexe­qüíveis; e estender os serviços médico-assistenciais aos Estados.

Quanto à última recomendação - eliminar as causas que contribuem para o número excessivo de licenças e faltas justificadas, o remédio consistiria numa providên­cia de ordem geral, isto é, a modificação do 'Estatuto, a fim de:

1.0 - Reforçar a posição da autoridade administra­tiva, que deixaria de ficar adstrita ao laudo médico (arts. 90 e 99, § 2.", c.o Estatuto dos Funcionários Públicos Ci­vis da União; e

2.<' - Suprimir a figura da relevação de 3 faltas por mês, a título de "doença compl'ovada em inspeção mé­dica" (art. 123 do mesmo Estatuto).

Se existe, realmente, excesso de liberalidade na con­cessão de licenças, como se queixaram as autoridades fa­zendárias, e se isso resulta de complacência dos servi­ços médicos, a autoridade superior deve estar capacitada para decidir em face de outros elementos. Em primeiro lugar, a falta ao serviço, por motivo de doença, deve sem­pre se revestir do caráter de licença, que, importando cer­to prejuízo, como em relação à contagem para tempo de serviço, impõe uma atitude de maior discrição, por parte do funcionário. Além disso, a autoridade concedente deve ser libertada do automatismo a que está sujeita atual­mente, para poder decidir à vista de outros elementos, inclusive o comportamento do funcionário. É o caso, por exemplo, do servidor que "adoece" sistemàticamente às sextas e segundas-feiras.

À vista dêsses fortes indícios resultantes do estudo realizado no Ministério da Fazenda, pareceu-nos oportu­no focalizar o problema junto aos chefes de serviço, o que fizemos através dos quesitos n.os 54 a 57, aqui apresen­tados na ordem em que as idéias acabam de ser expostas:

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 119

Quesito n.O 57:

"Considera satisfatória a assistência médico-social que o Govêrno proporciona a seus servidores através do IP ASE, Seções de Assistência Social etc.?

( SIM NÃO"

As respostas foram uma condenação ao sistema, a exemplo do que já ocorrera no Ministério da Fazenda: -78 negativas, contra 13 positivas e 5 abstenções.

Quesito n.O 54:

"Considera prejudicial ao serviço o dispositivo legal que faculta o abono de 3 faltas por mês '?

SIM ) NÃO"

A resposta foi negativa, nos 3 níveis e em ambos os ramos de administração consultados. Ao todo, 71 Che­fes de Serviço se manifestaram a favor da instituição, contra 22 que a consideraram prejudicial e 3 abstenções. No que se refere à motivação dessas respostas, há que advertir o leitor quanto a uma possível atitude de não­-comprometimento, a exemplo de outros itens.

Quesito n.O 55:

"Na sua experiência, os funcionários abusam da fa­culdade de licença para tratamento de saúde, com a com­placência dos médicos?

( ) SIM ( ) NÃO"

As opiniões se dividiram, tanto no total quanto nos subgrupos da administração centralizada e órgãos autô­nomos (46 x 48, 33 x 34 e 13 x 14, respectivamente) . Numa outra distribuição, os Diretores-Gerais e autorida-

120 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ------

des de nível eqüivalente, bem como os Chefes de Divisão, Serviço etc., se manifestaram, por maioria, no sentido afirmativo (9 x 6 e 22 x 17, respectivamente). Só os Chefes de Seção afirmaram que não existe abuso (22 x 15) e, por estarem êles mais perto do funcionalismo, a resposta pode ser interpretada, tanto como o fruto de maior conhecimento de causa, quanto uma atitude de re­serva em face de uma possível revelação de suas opiniões.

Quesito n. o 56 :

"Haveria, portanto, necessidade de reforçar a posi­ção ca autoridade concedente da licença para não ficar adstrita ao laudo médico?

SIM NÃO"

Aqui o fenômeno se repetiu com ligeira variação. No conjunto, 52 acharam que não, e 41 que sim, o que re­flete a posição dos dois ramos: administração centraliza­da (36 x 30) e órgãos autônomos (16 x 11).

N a distribuição por níveis, os Diretores-Gerais e eqüivalentes afirmaram que sim (11 x 4); os Chefes de Divisão etc., igualmente que sim (20 x 18) ; e os Chefes de Secão negaram, por 30 contra 10, a necessidade de re­força; a posição da autoridade concedente da licença.

Além do fraco desenvolvimento dos serviços médi­co-sociais, os órgãos de pessoal padecem de outros males. No Ministério da Fazenda, cujos serviços, como os de muitos outros, se distribuem por todo o território nacio­nal, a Comissão de Reforma acusou um excesso de cen­tralizaç20, que o Grupo de Trabalho de Pessoal registrou nos seguintes têrmos: U7

67) Um P1'ograma de Administração de Pessoal para o Minis­..tério da Fazenda, O]). eit., pág. 120.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 121

"É flagrante a repercussão negativa para os trabalhos do Serviço de Pessoal, que a dema­siada centralização determina. O tratamento centralizado, rigoroso e obrigatório, da maioria dos assuntos de pessoal, aumenta inexoràvel­mente o período que decorre entre a iniciação do processo e a sua decisão, mormente pelo tempo dispendido para a sua remessa ao Ser­viço e respectivo retôrno à repartição de ori­gem, depois de apreciado.

Acrescentam-se, ainda, os processos de concessão de algumas vantagens que são resol­vidos por delegação, nas próprias repartições nos Estados, mas que são obrigatoriamente re­vistos e homologados pelo Serviço de Pessoal. Esta revisão aumenta a centralização e conse­qüentemente a tramitação de processos pelo órgão, além de provocar repetidas trocas de comunicações de observação, esclarecimento e retificação, entre o Serviço e as autoridades nos Estados, em razão de erros e omissões ve­rificados na aplicação das instruções internas que regulam cada tópico descentralizado.

Além das questões normalmente resolvi­das centralizadamente no Serviço de Pessoal e das de tramitação obrigatória para efeito de homologação, verifica-se enorme volume de pro­cessos rotineiramente enviados ao Serviço por simples comodidade das repartições, já que ge­ralmente tratam de assuntos corriqueiros que poderiam perfeitamente ser resolvidos na esfe­ra de origem. Isso acontece por falta de defi­nição de área de tratamento dos assuntos e pela possibilidade livre e cômoda de recorrer, injus­tificadamente, ao Serviço de Pessoal, aum3n­tando consideràvelmente a sua carga de tra­balho.

Por meio de Instruções e Circulares Inter­nas o Serviço do Pessoal delegou para algumas

122 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA -----

repartições (Delegacias e Alfândegas) a com­petência para a concessão de vantagens tais como Adicional por Tempo de Serviço e Salá­rio-Família e tratamento regional de outros assuntos da área de pessoal como posse, férias· etc. Cumpre, todavia, reconhecer que no caso das vantagens mencionadas a Delegação não foi suficiente, pois a homologação dêsses processos continua centralizada no Serviço do Pessoal do Ministério, o que significa o seu contínuo trân­sito em grande escala pelo órgão e subtração de considerável parcela de tempo dos seus fun­cionários.

Por outro lado, deve-se atentar para a cir­cunstância de que o número de atos descentra­lizados é ainda ínfimo se comparado com o todo. Resiste-se muito à idéia de ampliar os assuntos delegados em razão da experiência atual que mostra um grande índice de erros ou omissões na preparação e instrução de processos· oriundos dos Estados para exame e homologa­ção pelo Serviço do Pessoal.

A ausência de programas sitemáticos. de treinamento para os servidores dos órgãos de pessoal nos Estacos e a inexistência de manuais de serviço parecem ser as causas principais dêsse estado de coisas. Evidentemente, essas causas poderão ser eliminadas a médio prazo com a elaboração de manuais e programas in­tensivos de treinamento para os sel'ddores mais necessitados de conhecimentos teóricos c práticos de Administracão de Pessoal no Servi­ço Público. Um serviço de inspeção periódica asseguraria a uniformidade de critério indis­pensável ao bom funcionamento do sistema. Com essas precauções, poder-se-ia adotar um acentuado grau de descentralização, como aliá8 reclamaram os Diretores entrevistados, em sua maioria."

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 123

Como conseqüência, o Grupo de Trabalho propôs, nas sm:s Recomendações: 08

"16 - Criar uma rêde de órgãos regionais de pessoal, inclusive na Guanabara, para a co­ordenação dos trabalhos atualmente esparsos por pequenas seções, turmas etc., concedendo­lhes uma soma de atribuições executivas capaz de desafogar, na medida desejável, o órgão cen­tral e propiciar aos servidores do Ministério rápido atendimento de seus interêsses.

17 - Como condição para essa medida, promover a elaboração de manuais de serviço, treinamento do pessoal lotado nos órgãos re­gionais e inspeções periódicas de seus traba­lhos.

18 - Fixar nova estrutura do órgão cen­tral de Pessoal, reservando-lhe as funções nor­mativas e de contrôle e o estudo dos problemas de caráter geral."

A Comissão de Reforma atendeu, na medida do pos­sível, a essas recomendações, na estrutura do projetado Departamento de Administração. co

A centralizacão, como vimos anteriormente, é um fenômeno geral, que parte do Presidente da RepÓ.blica e necessàriamente envolve, portanto, o Ministro e os Di­retores. Muita coisa, entretanto, pode ser descentraliza­da, e foi com êsse espírito que a Comissão inseriu, nos seus anteprojetos de regimento do Departamento de Ad­ministração e suas Delegacias, os seguintes dispositivos:

Regirnento do D. A.

"Art. 81 - .Ao Diretor do D. A. compete:

68) Idc?n, pág. XXI.

69) Ofícios do Presidente da Comissão de Reforma do Minis­tério da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.o P/45, de 19-9-1966, e P/46, de 22-9-1966.

124 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

XII - delegar competência aos seus su­bordinados para praticarem ato de sua alçada; .6 •••••••••••••••••••••• 0 •••••••••••• •• •••

XXI - avocar, quando julgar necesário, a decisão de assuntos da competência das auto­ridades que lhe forem diretamente subordina­das;

Art. 82 - Aos Diretores de Divisão, Che­fes de Serviço, Chefe do Centro de Treinamen­to de Pessoal, ao Administrador do Edifício na Guanabara compete:

XIX - delegar competência aos Chefes de Seção ou Encarregados de Turma, conforme o caso, para praticarem atos de sua alçada."

Regimento das Delegacias

"Art. 1.0

§ 2.0 - Os órgãos de pessoal das Dele­gacias têm capacidade decisória sôbre todos os assuntos de administração de pessoal que não sejam de competência expressa de órgâo supe­rior, cabendo de suas decisões recurso ao De­legado e, dêste, para a Divisão de Pessoal do órgão Central.

§ 3.° - Os órgãos de Pessoal das Delega­cias são tecnicamente subordinados à Divisão de Pesi,loal do órgão Central.

§ 4.° - Os órgãos de pessoal dos Depar­tamentos específicos são tecnicamente subordi­nadl)s aos órgãos de pessoal do Departamento de Administração, conforme o plano em que se situarem.

§ 5.° - A Divisão de Pessoal do órgão Central poderá avocar a si qulaquer processo,

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 12&

estudo ou decisão de competência dos órgãos de pessoal das Delegacias.

§ 6.° - Os órgãos de pessoal das Dele­gacias poderão comunicar-se diretamente com a Divisão de Pessoal do órgão Central e esta com aquêles . ....................................... ...

Art. 31 - Ao Delegado compete: ......................................... ........................................ .

xx - delegar competência aos seus su­bordinados, para praticarem atos de sua al-· çada;

Idealizou-se, como está visto, um sistema flexível, no qual, em princípio, as decisões seriam tomadas pelos ór­gão~ regionais de pessoal, estabelecida uma rêde de su­bordinação técnica e permitida, como válvula de seguran­ça, a avocação de decisões por parte de autoridades su­periores.

Ao órgão Central de Pessoal não foi possível reser­var uma posicão exclusivamente normativa e de contrôle, dada sua posrção intermediária no processo decisório que freqüentemente chega ao Presidente da República. Man­tida essa indispensável carga executiva, suas funções fo­ram definidas no art. 9.° do anteprojeto de Regimento do Departamento de Administração:

"Art. 9.° - A Divisão do Pessoal (D. P.) é o órgão incumbido de traçar normas e pro­por diretrizes da Administração do Pessoal e assegurar uniformidade de aplicação da legis­lação respectiva, orientando nesse sentido tôdas as repartições do Ministério,"

cujo sentido se completa com inclusão de uma Seção de Estudos, prevista no art. 17 da mesma peça, nos seguin­tes têrmos:

126 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ------ ----- -----------------

"Art. 17 - À Seção de Estudos compete a realização de estudos e pesquisas sôbre todos os problemas gerais de administração de pes­soal, visando a seu constante aperfeiçoamento, pelo traçado de normas, propostas de modifica­ção da legislação em vigor e elaboração de pla­nos de aplicação generalizada, e, bem assim, o levantamento de dados estatísticos que possibi­litem o estudo dos trabalhos, afetos ao órgão de pessoal".

o grosso das funções executivas, entretanto, foi de­legado aos órgãos regionais de pessoal, parte integrante das Delegacias do Departamento de Administração, de cujo anteprojeto de Regimento vale destacar os seguintes dispositivos:

"Art. 1.0 - As Delegacias do Departamen­to de Administração, diretamente subordinadas ao Diretor do D. A., têm por finalidade:

v - atender aos interêsses legítimos dos funcionários sob sua jurisdição;

VI - velar pelo cumprimento da legisla­ção de pessoal;

Art 6.° - As Seções poderão ser consti­tuídas de turmas, organizadas à base de clien­tela.

Parágrafo único - Cada Turma disporá de um encarregado de pessoal para cada uni­dade, subunidade ou grupamento de unidades administrativas, à razão de um para 200 juris­dicionados.

Art. 13 - À Seção de Orientação Funcio­nal compete:

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 127

I - orientar as repartições na adminis­tração de seu pessoal e assistí-Ias na satisfação de suas necessidades;

II - assistir os funcionários nas suas re­lações com a administração pública e encami­nhar as questões que surgirem na sua vida fun­cional, exceto as de competência de outros ór­gãos, e providenciar o respectivo expediente."

'o sistema proposto obedece, como se vê, a mspiração ,de uma política positiva de Administração de Pessoal, que, passada a fase negativa de implantação do Sistema do Mérito, assuma um caráter dinâmico, para cumprimento de sua finalidade precípua de:

1.0 atender às necessidades das repartições;

2.° satisfazer os interêsses legítimos dos funcio-nários;

3.° conciliar os interêsses de uns e outros; e

4.° aplicar a legislação de pessoal e tomar a ini-,ciativa de modificá-la, quando fôr o caso.

A usual passividade, que se traduz em "informar o processo", seria trocada por uma atitude de iniciativa em relação às questões de pessoal, cujo órgão se antecipa­ria à atuação dos interessados, dando-lhes a necessária assistência para a solução dos problemas.

A organização das seções por clientela, prevista no art. 6.° acima transcrito, é uma condição sine qua non para atingir êsse desideratum, pois estabelece uma rela­ção direta entre o Encarregado de Pessoal, de um lado, e, de outro, os jurisdicionados e respectivos chefes de servi­ço, eliminando os protocolos, as dúvidas, as distribuições de processos etc. e, sobretudo, emprestando a cada as­sunto o caráter de uma coisa viva, pessoal, presente, ao invés de um simples amontoado de papéis.

Consideramos importante investigar, nos cinco Mi­nistérios abrangidos pela pesquisa, se os órgãos de pes­soal eram encarados, pelos Chefes de Serviço, como re-

128 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

presentantes daquela fase histórica que já deveria estar­ultrapassada, de Administração de Pessoal negativa, ou se, ao contrário, eram tidos como elementos positivos de cooperação. Nesse sentido lançamos o

Quesito n.o 51 :

"Nas circunstâncias atuais, o Órgão de Pessoal de seu Ministério funciona mais como

( ) elemento de auxílio a sua repartição, pro­curando antecipar-se aos problemas e resolver as dificuldades que surjam.

( elemento de "defesa" da administração, ante­pondo-se, numa atitude de desconfiança, às so­licitações da repartição e dos servidores."

Os Diretores-Gerais e autoridades eqüivalentes divi­diram-se na administração centralizada; e, nos órgãos autônomos, foram todos de parecer que o Órgão Central de Pessoal funciona mais como elemento de auxílio, o que faz pender para uma opinião favorável, nesse nível.

Já o mesmo não ocorreu nos planos de Chefe de Di­visão e Chefe de Seção, de tal modo que, no conjunto, os Órgãos Centrais de Pessoal, por 48 manifestações contra 34 e 14 abstenções, foi considerado "elemento de defesa da administração, antepondo-se, numa atitude de descon­fiança, às solicitações da repartição e dos servidores."

Na mesma ordem de idéias, cumpria indagar sôbre o grau de centralização das funções de pessoal, donde os quesitos n.os 52 e 53:

Quesito n.o 52:

52. "Considera excessiva a atual centralização de fun-ções no Órgão Central de Pessoal?

) SIM ( ) NÃO"

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 129'

Quesito n.o 53:

53. "Que funções, a seu ver, poderiam ser descentra-lizadas para as repartições executivas?"

No conjunto, as opiniões se inclinaram ligeiramente no sentido de que não há excesso de centralização (42 x 36). Por níveis funcionais, as opiniões se dividi­ram no plano de Diretor-Geral (7 x 7) e Chefe de Divi­são (16 respostas afirmativas contra 15 negativas). Os Chefes de Seção é que se manifestaram nItidamente no sentido de que não há centralização excessiva (20 x 13).

A última pergunta, ao que parece, não foi bem com­preendida, provàvelmente, por ter sido mal formulada. Tratava-se de saber quais as funções de Administração de Pessoal que poderiam ser descentralizadas, mas da for­ma sucinta em que foi redigido o quesito, grande número de respostas se estendeu a outros ramos da administração, o que as inavlidou. Das 16 respostas válidas, destacam­-se a concessão de benefícios e vantagens (10), o serviço de assentamento e a apuração de freqüência.

Conclusões

1. Os Chefes de Serviço consideram não-satisfatória a assistência médico-social que o Govêrno proporciona a seus servidores através do IPASE, Seções de Assistência Social etc.

2. A grande maioria dos Chefes de Serviço manifes­tou-se a favor do dispositivo de lei que faculta o abono de 3 faltas por mês.

3. N a opinião da maioria dos Diretores-Gerais e Che­fes de Divisão, os funcionários abusam da licença para tratamento de saúde, com a complacência dos médicos. Os Chefes de Seção, em maioria, são de opinião contrária.

4. Os Diretores-Gerais e Chefes de Divisão acham necessário reforçar a posição da autoridade concedente da licença, para não ficar adstrita ao laudo médico. Os Che­fes de Seção pensam ao contrário.

130 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ------

5. A maioria dos Chefes de Serviço considera que os Órgãos Centrais de Pessoal funcionam mais como elemen­to de "defesa" da administração, antepondo-se, numa ati­tude de desconfiança, às solicitações da repartição e dos servidores. Dessa opinião não compartilham as autori­dades do nível de Diretor-Geral, que, em maioria, concei­tuam aquêles órgãos como "elemento de auxílio a sua re­partição, procurando antecipar-se aos problemas e resol­ver as dificuldades que surjam."

6. Entre os Diretores-Gerais e Chefes de Divisão, e autoridades de níveis eqüivalentes, as opiniões se dividem quanto à centralização de funções no Órgão Central de Pessoal, achando uns que há excesso, outros, que não. Os Chefes de Seção, na maioria, apóiam a situação vigente.

7. A concessão de benefícios e vantagens, o servico de assentamentos e a apuração de freqüência são apontá­dos, pelos Chefes de Serviço, como as principais funções .que merecem ser objeto de descentralização.

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132 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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14. H. Berthélemy, Traité Élhllentaire de Droit Admi­nistratij, Rousseau & Cie, Éditeurs, Paris, 1916.

15. Harvey Sherman, A Motivação do Funcionário PÚ­blico - A E.rperiéncia Norte-Americana - Tradu­ção de Neusa Santos Austin Sherman - Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 1961.

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18. Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.O P/ 43, de 6 de setembro de 1966.

19. Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda ao Ministro da Fazenda, n.O

P/45, de 19 de setembro de 1966.

20. Ofício do Presidente da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda ao Ministro da Fazenda, ll.O

P/46, de 22 de setembro de 1966.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 133

21. Themístocles Brandão Cavalcanti, O Funcionário Público e o seu Estatuto, Livraria Freitas Bastos, Rio de Janeiro e São Paulo, 1940.

22. United Nations Gen')ral Assembly, A/C. 5/381, Budget Estimates for the Financial Year 1950, Report of the Committee of Experts on Salary, Allowance and Leave System, Mimeografado, 31 de outubro de 1949.

RELAÇÃO DAS RESPONDERAM:

AUTORIDADES QUE AO QUESTIONÁRIO

MINISTÉRIO DA EDUCACÃO E CULTURA

I - Bibliot('~'a Nacional

1 - Adonias Aguiar Filho Diretor

2 - Manoel Wanderley Silva Ferreira Diretor da Divisão de Aquisição

3 - Hélio Gomes Machado Diretor da Divis:lo de Circulação

II - Biblioteca da Secretaria de Estado

4 - Malvina Kaizer Diretora Substituta

5 - Júlia Godois Vianna Chefe da Seção de Classificação e Catalogação

IH - Diretoria do Ensino Comercial

6 - Lafayette Belfort Garcia Diretor

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

7 Cora Bastos Freitas Rachid Chefe da Seção de IOrientação e Assistência

8 - Flávio Ferrari Coordenador da Seção de Inspeção

IV - Di1>etoria do Ensino Secundário

9 Gildásio Amado Diretor

10 - Vicente de Paulo Umbilino de Souza

135·

Coordenador da Equipe de Planejamento de Ensino> Médio

11 - Hélio Ribeiro Assessor da Diretoria

V - Diretoria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional

12 Rodrigo de Mello Franco de Andrade Diretor

13 - João Pacheco Netto Chefe do Serviço Auxiliar da Diretoria

VI - Divisão de Obras

14 Norberto Rizzo Diretor

15 Ivo Carlos Bonardi Chefe da Seção de IEstudos e Projetos

16 - Noel Ramos de Azeveco Chefe da Seção de Reparos Urgentes

VII - Divisão de 01>çamento

17 Antônio Figueiredo Representante do Diretor

136 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

VIII - Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos

18 - Lúcia Marques Pinheiro Coordenadora da Divisão de Aperfeiçoamento

IX - Instituto Nacional do Livro

19 Augusto Meyer Diretor

20 Salvadora Rodrigues de Sousa Chefe da Seção de Biblioteca

.21 - Antônio Geraldo Pereira Caldas Chefe da Seção de Enciclopédia e Dicionário

X - Se1'viço de Documentação

22 Maria de Lourdes Costa e Silva Abreu Diretora

.23 - Arabella Marques da Rocha Santos Chefe da Seção de Expedição

XI -- Serviço de Estatística da Educação e Cultura

24 João Torres Jatobá Diretor

25 - Carlos Ribeiro Mosso Chefe da Seção de Estudos e Análises

.26 Darcy Alves de Almeida Chefe da Seção de Ensino Extraprimário

XII - Serviço de Radiodifusão Educativa

27 Eremildo Luiz Vianna Diretor

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

28 - Maria José Leite Muniz Chefe da Seção de Preparo e Irradiação

29 - Lucília . da Glória Borges Chefe da Seção de Administração

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E NlEiGóCIOS INTERIORES

I - Departamento de Administração

30 - Dalmo Genuíno de Oliveira Diretor-Geral

31 - Oswaldo Pereira Diretor

Dvisão de Material

32 - Clarice da Fonseca Dantas Diretora

Serviço de Comunicações

33 - Otília Araújo Chefe

Seção de Organização

34 - Wergniaud Bivar Cavalcante de Barros Chefe

Serviço de Inativos e Pensionistas

35 - Terezinha de Jesus Bastos de Alkimim Chefe

II - Departamento de Imprensa Nacional

36 - Alberto Brito Pereira Diretor

137

138 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

37 - Deoclides Mariano Marques Chefe da Divisão de Produção

38 - Walter Suster Chefe do Serviço de Material

39 - João Batista Carneiro Chefe do Serviço de Publicação

40 - Israel de Oliveira Chefe da Turma de Assistência Social

lU - Departamento do Interior e da Justiça

41 - Rui Lima Diretor

Divisão de Assuntos Políticos

42 - Antônio Ferreira Diretor

43 - N acir Paes de Souza Chefe da Seção de Nacionalidade

44 - Maria N azaré Chefe da Seção de Permanência e Expulsão de Estrangeiros

45 Tereza Hussak Chefe da Seção de Assuntos Políticos

IV - Serviço de Estatística

46 - Rubens Porto Diretor

Seção de Administra.ção

47 - Maria Madureira Bittencourt Chefe

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

Seção de Assuntos Policiais

48 - Hélio Pereira Maia Vinagre 'Chefe

Seção Demográfica

49 - Norma da Silva Loureiro Chefe

139

MINISTÉRIO DA VIAÇÃO \E, OBRAS PÚBLICAS,

I - Departamento Nacional de Estradas de FerrO' Divisão de Obras

50 - Orlando Norberto Bloise Diretor Substituto

Divisão de Planejamento

51 - Ernani Mazza Wetternick Diretor

Divisão de Administração

52 - Heitor O'Dwyer Diretor

53 - Luiz Carlos de Morais Rego Chefe da Seção de Pessoal

Divisão Financeíra

54 - Antônio Santos Oliveira Diretor

II - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem.

55 - Zalmen Chameki Vice-Diretor-Geral

140 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

56 - Raimundo Antônio ESpinheira Mesquita Procurador-Geral

Divisão de Conservação

57 - Paulo Alvin Diretor

Divisão de Estudos e Projetos

58 - Ivan Gomes Leme Chefe

59 - Maria do Carmo !Campos Chefe da Seção de Traçados

Serviço de Constrnção de Obras de Arte

60 - Francisco da Costa Guimarães Chefe

Serviço Jurídico

61 - Nathanael Octávio Carvalho de Oliveira Chefe

lU - Departamento Nacional de Obras e Saneamento

62 - José Luiz Ottoni de Carvalho Diretor-Geral

Divisão de Saneamento e Valorização Rural

63 - Antônio Goelho de Rezende Diretor

Divisão Administrativa

64 - Luiz Guimarães Chefe do Serviço de Material

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

Serviço de Economia e Estatística

65 - I vory Geraldo Passos Lima Chefe

Serviço de Orçamento

66 - Armando Botino Chefe da Seção de Despesa

Divisão de Águas e Esgotos

67 - Milton Barroso de Campos Chefe da Seção de Contrôle de Obras

Distrito Norte

68 - Telmo Thompson FIôres Chefe

IV - Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveís

Diretoria de Planejamento e Coordenação

69 - Arno Oscar Markus Diretor

70 - José Odílio Chefe da Seção de Economia

71 - Adélia Farias Xavier de Souza Chefe da Secretaria

Diretoria de Vias Navegáveis

72 - Almira Teixeira Pacobahyba Chefe da Secretaria

141

142 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MINISTÊRIO DA SAÚDE

I - Departamento Nacional da Criança

73 - Hermes Bartholomeu Diretor-Geral

Divisão de Proteção Social

74 - Eunice Tupinambá Rodrigues Diretora

Serviço de Administração

75 - Thiago Calasans Rodrigues Diretor

76 - Paulo Pereira Leal Chefe do Serviço do Pessoal

Institzdo Fernandes Figueira

77 Hélio Sebastião Martino Diretor

78 - Darcy Leite Borges Administrador

79 - Alípio Augusto Chefe do Serviço de Ginecologia

II - Departamento Nacional de Endemias Rurais Divisão de Profilaxia

80 - Germano Sinval Faria Diretor

Ser?liço de Adminl:stração

81 - Alberto Rodrigues Chefe

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL

III - Departamento Nacional de Saúde

Serviço Nacional de Tuberculo.<:e

.82 - Hélio Pereira Dias Chefe do Serviço de Administração

83 - Maurício Figueiredo Leite Chefe do Setor de Pessoal

Serviço de Biometria Médica

.84 - Marco Aurélio Caldas Barbosa Diretor

.85 - Afondo de Araújo Lopes Chefe do Serviço de AdmInistração

14:5

.Serviço Nacional de Fiscalização da Medicina e Farmácia

.86 - Lúcio de Vasconcelos Costa Diretor

MINISTÉRIIO DO TRABALHO E PREVIDÊNCIA SOCIAL

I - IAPETC

.87 - Raphael Ernesto Wern~('k Pereira Presidente

II - Delegacia Regional do Trabalho (GB)

.88 - Alonso Caldas Brandão Delegado Regional

III - Departnmento Nacional de Mão-de-Obra

.89 - Ivo Almeida Santos Pereira Diretor-Geral

144 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

90 - Ezefluiel Guimarães Prieto Chefe do Pessoal

IV - Departamento Nacional do Salário

91 - F. P. Castro Lima Diretor-Geral

Divisão de Custo de Vida

92 - Floriano Ribeiro de Figueiredo Diretor

93 - Guilherme Armando Chefe da Seção de Supervisão de Coleta de Preços

v - Departamento Nacional do Trabalho

94 - Jorge da Silva Mafra Filho Diretor-Geral

Divisão de Identificação e Registro Profissional

95 - N ilton Seixas N ecchi Diretor

VI - Programa Especial de Bolsas de Estudo

96 Luiz M. Fonseca Coordenador

TABULAÇÃO

NOTA EXPLICATIV A

N a tabulação foram consideradas as duas grandes áreas da administra<,:ão: - centralizada e autônoma. Dentro de cada uma distinguimos três níveis de chefia: - diretores de departamento (nível I), diretores de di­visão (nível lI) e chefes de seção (nível IlI). Os demais foram assemelhados a um dêsses grupos.

Para cada quesito obtivemos o subtotal de cada área. Somados, fornecem o total.

Bàsicamente, a pesquisa procurou auscultar opiniões, sem se preocupar com aspectos quantitativos. Fazem ex­ceção a pergunta n.o 1, em números absolutos, e a 31, que pediu resposta em têrmos de porcentagens e foi tra­duzida para números absolutos na tabulação.

As demais perguntas foram tabuladas em três al­ternativas, tendo-se adotado o têrmo "nada" para as que não foram objeto de resposta ou que se anularam por falta de sentido ou coerência da resposta dada.

No sentido vertical, as letras do código represen­tam os diversos quesitos de determinadas perguntas. Em muitos casos as autoridades consultadas acres­centaram mais alguns quesitos, que foram unificados segundo a semelhança de idéias. Algumas vêzes ainda aparece a codificação "em branco", que significa abs­tenção de resposta. Existem casos, como o da per­gunta 19, em que as respostas a um quesito implica em explicações posteriores (razões) que são tabula­das separadamente, já que para cada resposta podem

•

148 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

existir diversas razões, que foram devidamente escalona­das (AI, A2' A3 - - - Bl' B2' Bs - - - C'l' C;)

O sentido horizontal representa as alternativas dos quesitos, muitas vêzes representadas por letras em face da exigüidade de espaço, bastando para seu conhecimento uma consulta ao código.

Enfim, a tabulação deve ser lida em confronto com o Questionário Codificado que se lhe segue.

TABELAS

Perguntas Centralizado Centralizado Centralizado Centralizado e I 11 111 Súbt"otal

itens 12 questionários 26 questionários 29 questionários 67 questionários

li Era sflia Guana- Outras Total Bra sflia Guana- Outras Total Brasília Guana- Outras Total Brasília Guana- Outras Total bara Regiões bara Regiões bara Regiões bara Regiões

~~ 262 2499 1739 4500 4 739 5 748 - 763 - 763 266 4001 1744 6011 51 434 94 585 - 104 - 104 - 106 - 106 57 644 94 795

g~ - 10 36 46 - - - - - - - - - 10 36 46 3 298 134 435 - 91 - 91 - 123 - 123 3 512 134 649

E) - - - - - - - - - - - - - - - -To tal 322 3241 2003 5566 4 934 5 943 - 992 - 992 326 5167 2008 7501

2' Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada

A) 1 11 - 3 15 8 2 21 6 6 47 14 B) 9 3 - 12 8 6 17 6 6 38 17 12

~l 3 9 - 7 10 9 10 9 10 20 28 19 6 5 1 4 9 13 10 11 8 20 25 22

10 - 2 11 5 10 18 4 7 39 9 19 4 5 3 5 10 11 5 lA 10 14 29 24

G) 6 4 2 15 2 9 18 5 6 39 11 17

3' Resposta s Respostas Respostas Respostas

A+D 2 2 10 14 .1+B+D 2 5 3 10 .1+F - 1 2 3 A 1 3 4 8 .1+B 3 2 2 7 .1+C+D - - 1 1 .1+C 1 1 4 6 B+D - 3 1 4 .1+B+C+D+E - - 1 1 D 1 2 1 4 A+E 1 - - 1 B+E - - - -A+D+E 1 1 - 2 E - 1 - 1 .1+D+F - 1 - 1 A+D+E+B - 1 - 1 D+E - 1 - 1 B+C+D+E - 1 - 1 :&:o branco - 1 ') - 1 ~ -~--- - ~._---- " - .. -_ .. _-~~-

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e I II III Subtotal ·T o tal

itens 4 questionários 14 questionários 11 questionários 29 questlonários 96 questionários

l' Bras{ Guan§.. Outras Total Bras{ Guan§.. Outras Total Bras{ Guan§.. Outras Total Brasl Guana Outras Total Brasi Guana Outras Total lia- bara Regiões lia- bara Regiões lia bara Regiões lia- bara- Regiões lia- bara- Regiões

~~ 607 8789 33424 42820 - 313 - 313 - 12 - 12 607 9114 33424 43145 873 13115 35168 49156

1 437 1736 2174 - 28 - 28 - 1 - 1 .1 466 1736 2203 58 1110 1830 2998 65 5 - 70 - - - - - - - - 65 5 - 70 65 15 36 116

~~ 1 54 194 249 - 15, - 15 - 5 - 5 1 74 194 269 4 586 328 918 3 504 1310 1848 - 36 - 36 - - - - 34 540 1310 1884 34- 540 1310 1884

To ta 1 708 9789 36664 47161 - 392 - 392 - 18 - 18 708 10199 36664 47571 1034 15366 38672 55072

2' Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada Funcionários Outros Nada

A) 1 3 - 1. 12 1 6 4 1 8 19 2 14 66 16

~~ 4 - - 12 - 2 5 1 5 21 1 7 59 18 19 3 1 - 7 4 3 5 1 5 ·15 6 8 35 34- 27

~~ 3 1 - 8 4 2 6 2 3 17 7 5 37 32 27 3 1 - 10 2 2 5 1 5 18 4 7 57 13 26

~~ 1 3 .- 6 6 2 5 1 5 12 10 7 26 39 31 4 - - 10 3 1 7 - 4 21 3 5 60 14 22

3' Respostas Respostas Respostas Resposta s Respostas

A+D - 3 - 3 17 A+B+D 2 2 1 5 15 A+F - - - - 3 A 1 7 5 13 21 A+B "I - 2, 3 10 A+C+D - - - - 1 A+C - - 1 1 7 B+D -. - - - 4 A+B+C+D+E - - .- - 1 D - - - - 4 A+E - 1 1 2 3 B+E - 1 - 1 1 A+D+E - - - - 2 E - - 1 1 2 A+D+F - - - - 1 A+D+E+B - - - - 1 D+E - - - - 1 B+C+D+E - - - - 1

Em branco - - - 1 -..

Perguntas Centralizado Centralizado Centralizado Centralizado e I 11 lU Subtotal

itens 19 questionários 26 queaUonÚioa 29 questionários 67 questionários

SI14 NÃO NAD.l SlJ[ NÃO NAD.l SI)( NÃO NADA S1)( NÃO NADA 41

5 6 1 14 11 1 15 14 - 34 31 2

A. B NADA. A. B NADA .l B NADA A B NADA 51

9 3 - 21 5 - 20 7 2 50 15 2

sm NÃo NADA SIM NÃO NADA SI)( NÃO NADA SI)( NÃO NADA 61

7 5 - 17 9 - 11 16 2 35 30 2

A B NADA .l B NADA A B NADA A B NADA 71

4 5 3 14 11 1 20 7 ~ 38 23 6

A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA 81

7 5 - 19 6 1 26 2 1 52 1:1 2

A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA 9'

9 - 3 23 2 1 25 2 2 57 4 6

10' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~l 1 11 - - 26 - - 29 - 1 66 -- 12 - 1 25 - - 28 1 1 65 1 - 12 - - 26 - - 29 - - 67 -- 12 - 1 25 - - 29 - 1 66 -- 12 - 2 24 - - 28 1 2 64 1

ll' SIJrt NÃO NADA S114 NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~~ 3 6 3 9 16 1 8 18 3 20 40 7 8 2 2 11 12 3 14 12 3 33 26 8

----- -- ------ -_ .... - ---- -

Perguntas

~~ ~~ E)

~~

e itens

4'

5'

6'

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lO'

III

SIM

4

A

2

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3

A

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A

2

A

4

SIM

2

SIM

2 4

-<.,--,,...,~,,,,,,--_ ..... _-,,,,," -------~ -~----_.

Autôno:no I

4 questionários

I _\:)",:, ,',v ,,-

, I'" .. c , ~3 '';'8~' '-.'

I

Autônomo lU

questionários

jt:. .. ·~ ,,~. 'T1.0

SL ':.;t ,.J·~~.1 29 ClU8E. ':iün3rios

~ o tal

NÃO

38

SIM SIK--'-'r~Ão "---I----::-:---A T :J ___ J.J I .~..:..-+----+--+---+----t---+_--_t-____::_t_---i

';T;Y,' .1. _.::..~- ~:-:'rl .I. • .!'W.J_i. SI "L

8

NÃO SIli

56

nÃo NADA NADA NADA

B

2

NÃO

1

B

2

B

2

B

NÃO

4 4 4 4 2

NÃO

NADA

NADA

NADA

NADA

NADA

NADA

NADA

2

10

A

8

SIM

6

A

4

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A

10

SIM

3 2 1 1

SIM

5 7

,'1-

B

5

NÃO

7

B

6

B

6

B

2

NÃO

14 11 12 13 11

NÃO

9 7

NADA

1

NADA

1

NADA

4

NADA

3

NADA

2

NADA

NADA

A

6

SIM

6

A

3

A

7

A

9

SIM

2 1 1 1 1

SIM

3 4

3

B

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NÃO

5

B

6

B

4

B

1

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NÃO

8 6

NADA

1

NADA

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2

NADA

NADA

1

NADA

NADA

1

22

A

16

SIM

15

A

9

A

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A

23

SIM

2 4 3 2 4

SIM

10 15

7

B

II

NÃO

13

B

14

B

12

B

3

NÃO

27 25 26 27 25

NÃO

17 13

NADA

2

NADA

1

NADA

6

NADA

3

NADA

3

NADA

NADA

2 1

A

66

SIM

50

A

47

A

66

A

80

SIM

3 5 3 3 6

SIM

30 48

B

26

NÃO

43

B

37

B

25

B

7

NÃO

93 9C1 93 93 S9

NÃO

57 39

2

NADA

4

NADA

3

NADA

12

NADA

5

NADA

9

NADA

1

NADA

9 9

~,

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jtens

1?'

A) ]3) C) :n) E) 7)

13'

~i C) J)) E)

14 '

A)

~~

15'

16'

17'

~~ ;~ E) -- ---

SIM

4 5 5 4 4

SIM

5 3 3,

A

11

SIM

11

Supe-rior

3 ;:>

--1

Centra 1 i za do 1

:R e SJlO sta s

10 --3 8 -

NÃO

8 7 7 8 8

NÃO

7 9 9

!l C

- 1

NÃO

1

Sati sf!!,. lnf~ tória rior

6 -9 1

11 -12 -9 -

Centralizado 11

Respostas

10 3 -2 5 -

NADA SIM NÃO NAIlA

- 5 21 -- 7 19 -- 3 23 -- 4 22 -- 5 21 -

NADA SIM NÃO NADA

- 15 11 -- 9 15 2 - 9 14 3

NADA A !l C NADA

- 22 4 - -NADA SIM ,NÃO. NADA

- 24 2 -Nada Supe- Satisf!!,. Inf~ Nada rior tória rior

3 5 12 3 6 - 2 19 3 2 1 1 20 5 -- 2 19 5 -2 2 10 2 12

'-- ----- --

Centralizado _ Centralizado lU Subtotal

Respostas Respostas

14 34 - 3 - -- 5 7 20 1 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

9 19 1 18 48 1 10 17 2 22 43 2 5 24 - 13 54 -5 23 1 13 53 1 5 23 1 14 52 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

15 13 1 35 31 1 7 20 2 19 44 4 6 22 1 18 45 4

A B C NADA A !l C nADA

18 8 2 1 51 12 3 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

28 1 - 63 4 -Supe- Satisf.5!,. Inf~ Nada Supe- Satisf.5!,. Inf~ Nada rior tória rior rior tória rior

6 8 3 12 14 26 6 21 3 19 3 4 7 47 7 6 2 19 4 4 3 50 9 5 2 16 5 6 4 47 10 6 2 9 2 16 5 28 4 30

--

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e

Subtotal T o tal

itens I II TIl

12· Respostas Resposta s lte SLiOS ta s Respostas Respostas

~~ 1 3 2 6 40 2 - - 2 5

C) 1 - 1 2 2 D) - 1 - 1 cc E) - 2 2 4 24 F) - - - - 1

13· SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 1 3 - 2 12 - 4 7 - 7 22 - 25 70 1 B) 1 3 - 1 13 - 3 8 - 5 24 - 27 67 2 C) - 3 1 4 10 - 2 9 - 6 22 1 19 76 1

~~ - 3 1 5 9 - 2 9 - 7 21 1 20 74 2 - 3 1 5 9 - 2 9 - 7 21 1 21 73 2

141 SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) - 3 1 3 9 2 3 6 2 6 18 5 41 49 6 B) - 3 1 1 13 - 3 6 2 4 22 3 23 66 7 C) 3 - 1 1 11 2 3 6 2 4 20 5 22 65 9 -

A B C NADA A B C NADA A B C NADA A B C NADA A B C NADA 151

2 2 - - 12 I' 1 - 8 3 - - 22 6 1 - 73 18 4 1

SIM NÃO JUDA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 161

4 - - 14 - - 10 1 - 26 1 - 91 5 -171 Supe- Satisf~ Infe_ li d Supe- Satt.sfa Infe- Nada Supe- Sa tisfa Infe_

Nada Supe- S!tisfa Infe- Nada Supe- Satisfa Infe- Nada rior tória rior a a rior t6ria-: rior rior tória - rior rior tória - rior rior tória - rior

~l 1 3 - - 4 8 2 - 3 1 - 7 8 12 2 7 22 38 8 28 - 4 - - 3 9 2 - 2 8 1 - 5 21 3 - 12 68 10 6 - 4 - - 1 8 5 - 2 7 - 2 3 19 5 2 6 69 14 7 - 4 - - 1 10 2 1 2 5 1 3 3 19 3 4 7 66 13 10 - 3 - 1 1 5 1 7 1 3 1 6 2 11 2 14 7 39 6 44

Pergunta s Centr:31i zado Centralizado ., Centralizado Centralizado e I

i tens 11 III Subtotal

18~ X Y Nada X Y Nada X Y Nada X Y Nada

A) 12 - - 21 - 5 25 2 2 58 2 7 E) 3 4 5 6 9 11 9 9 11 18 22 27

A E C :Nada A E C Nada A E C Nada A E C Nada 19-

- 1 8 3 3 3 18 2 4 3 22 - 7 7 48 5 Razoes da

Total Nada Total Nada Total Nada Total Nada 19-

A] - 12 1 25 -. 29 1 66 A2

• - 12 1 25 - 29 1 66 A3 - 12 1 25 ... 29 1 66

~4 - 12 ... 26 3 26 3 64 A5 ... 12 ... 26 1 28 1 66

E1 1 11 3 23 - 29, 4 63 E2 ... 12 ... 26 2 27 2 65 B3 _. 12 - 26 1 28 1 66

C] ] 11 ... 26 10 19 11 56 C2 2 10 2 24 9 20 13 54 C

3 ... 12 2 24 ... 29 2 65 C4 ... 12 3 23 - 29 3 64 C5 1 11 ... 26 - 29 1 66

A B Nada A B Nada A B Nada A B Nada

20-7 3 2 17 9 - 24 4 1 48 16 3

A B Nada A B Nada A B Nada A B .Nada 21-

5 7 ... 15 11 - 21 6 2 41 24 2

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e T o tal

itens I II III Subtotal

181 X Y Nada X y Nada X y Nada X y Nada X y Nada

~~ 4 - - 14 - - 10 - 1 28 - 1 86 2 8

- 3 1 1 3 10 2 2 7 3 8 18 2: 30 45

A B C Nada A B C Nada A B C Nada A B C Nada A B C Nada 19'

- - 4 - - - 11 3 2 - 7 2 2 - 22 5 9 7 70 10

Razões da Total Nada Total Nada Total Nada Total Nada Total Nada

19'

AI - 4 - 14 - 11 - 29 1 95

A2 - 4 - 14 2 9 2 27 3 93

A3 - 4 - 14 - 11 - 29 1 95

A4 - 4 - 14 - 11 - 29 3 93

A5 - 4 - 14 - 11 - 29 1 r 95 '" 92 «I B

1 - 4 - 14 - 11 - 29 4

B2 - 4 - 14 - 11 - 29 2 94

B3 - 4 - 14 - 11 - 29 1 95

C1 - 4 3 11 1 10 4 25 15 81

C2 - 4 - 14 1 10 1 28 14 82

C3 - 4 - 14 - 11 - 29 2 94

C4 - 4 - 14 - 11 - 29 3 93

C5 - 4 1 13 - 11 1 28 2 94

A B Nada A B Nada A B Nada A B Nada A B Nada 20'

1 3 - 5 9 - 6 5 - 12 17 - 60 33 3

A B Nada A B Nada A B Nada A B Nada A B Nada 21'

2 2 - 10 4 - 8 3 - 20 9 - 61 33 2 -- -

Perguntas Centra lizado Centra li za do Centralizado Centra lizado e

itens I II III Subtotal

22' Respostas Resposta s Respostas Respostas

A+C+D 1 - 1 2 A+C 2 1 1 4 A+D+E - - 1 1 F - - 1 1 C+E 1 - 1 2 C+D+E - - 1 1 A+F - - 1 1 D+A+E 1 - - 1 A+E 2 - - 2 C - 1 - 1 D - 1 - 1 D+E - - - -A+C+E - - - -A+B+C+D+E - 2 - 2 A+D-+l - 1 - 1 A+B+C - 1 - 1 A 4 12 20 36 E - 3 1 4 A+C+D+E - 1 1 2 A+D - 2 - 2 Em branco 1 1 - 2

23' SJM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA sn: NÃO NADA

A) 11 1 - 25 - 1 28 - 1 64 1 2

~~ 9 1 2 21 3 2 24 2 3 54 6 7 11 1 - 23 1 2 26 2 1 60 4 3

SUP. Eq. Inf •. Nada SUP. Eq. Inf. Nada SUP. I Eq. Inf. lJada SuP. Eq. Inf. Nada 24'

12 - - - 16 6 2 2 26 I 2 1 - 54 8 3 2

25' SIM NÃO NADA S11: NÃO NADA SIM NÃO RADA sn: NÃO NADA

~l 2 2 3 17 2 7 15 3 11 39 7 21 8 2 2 25 - 1 20 8 1 53 10 4 - - 12 - - 26 - - 29 - - 67

~~ - - 12 - - 26 2 - 27 2 - 65 - - 12 - -- 26 1 - 28 1 - 66

-- ~--- ,- --

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e T o tal

itens I TI ITI Subtotal

22' Respostas Resposta s Respostas Resjlostas Resjlostas

A+C+D - - - - ;:: MC 1 1 - ;:: 6 A+D+E ,~, - - 1 1 ;:: F - - - - t C+E - 1 1 ;:: li C+D+E - 1 - 1 2 A+F - - - - l D+A+E - - 1 1 2 ME - - 1 1 ;:: C - - - - 2 D 1 1 - 2 3 D+E - 1 - 1 1 A+C+E 1 - 1 2 2 A+B+C+D+E - 1 - 1 3 A+D+F - - - - 1 A+B+C - 1 - 1 2 A 1 7 6 14 50 E - - - - 4 A+C+D+E - - - - 2 A+D - - - - 2 Em branco - - - - 2

I NÃO NÃO NÃO NÃO NÃO 23' SIM NAllA Sl1l NADA SIM NADA SIM NADA SIM NADA

A) 4 - - 13 - 1 11 - - 28 - 1 92 1 3 :8) '" 4 - - 13 - 1 8 3 - 25 3 1 79 :; 8 C) 3 - 1 11 1 2 6 4 1 20 5 4 80 9 7

Sup. Eq. Inf. Nada Sup. Eq. Inf. Nada Sup. Eq. Inf. Nada Sup. Eq. Inf. Nada Sup. Eq. T"f' ......... J... Nad'l 24' 4 9 4 I, 4 7 17 11 1 71 19 4 2 - - - - - - -25' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 1 2 1 7 - 7 4 4 3 12 6 11 51 13 32 :8) 3 - 1 10 1 3 8 1 2 21 2 6 74 12 10 C) - - 4 - - 14 1 - 10 1 - 28 1 - 95 -D) - 4 14 - 11 - - 29 2 - 94 - - - -E) - - 4 - - 14 '- - 11 - - 29 1 - 95

Perguntas Cen tra li za do Centra lizado Centralizado Centra lizado e

itens I II III .Subtotal

 B NADA A B NADA A B NADA A B NADA '26 t

2 9 1 5 21 - 12 17 - 19 47 1

A B JiADA A B NADA A B NADA A B NADA 27'

2 10 - 12 14 - 6 18 5 20 42 5

28' Estímulo Desesti Nada Estímulo Desesi!, Nada Estímulo Desest!, Nada Estímulo Desest!, Nada mulo mulo mulo mulo

A) - 12 - 3 23 - 1 25 3 4 60 3

~! 1 9 2 4 19 3 2 23 4 7 51 9 5 4 3 17 3 6 21 - 8 43 7 17 3 6 3 4 15 7 1 13 15 8 34 25

E) 1 9 2 2 19 5 - 25 ·4 3 53 11 F) 6 2 4 11 7 8 9 13 7 26 22 19 G) 2 - 10 3 1 23 2 - 27 7 - 60 H) 3 - 9 - - 26 1 1 27 4 1 62 I)

I

26 2 62 - - 12 - - 3 2 24 3

29' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM: NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 12 - - 24 2 - 25 4 - 61 6 -~~ 12 - - 24 2 - 28 1 - 64 3 -

10 2 - 26 - - 29 - - 65 2 -:D) 9 3 - 25 - 1 29 - - 63 3 1 E) 12 - - 25 - 1 29 - - 66 - 1 F) 12 - - 25 - 1 28 - 1 65 - 2 G) 11 - 1 20 5 1 25 1 3 56 6 5

30' SIM NÃO NADA SIM NIo NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~! 6 4 2 16 9 1 11 15 3 33 28 6 9 3 - 16 8 2 9 18 2 34 29 4 5 6 1 10 11 5 3 22, 4 la 39 10

D) 3 7 2 8 14 4 2 23 4 13 44 10 E) 2 7 3 5 16 5 2 23 4 9 46 12

31' Total Nada Total Nada Total Nada Total Nada

~l 25 pessoas 9 15 pessoas 23 ·1 pessoa I~ ~1 pessoas ~~ 89 pessoas 8 157 pessoas 15 444 pessoas 6 O pessoas 5 pessoas 11 1 pessoa5 25 4 pes.soas 28 10 pessoas 64

-- - -- .. L.- -- --- -- '-

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e T o tal

itens 1 11 II1 Subtotal

26° .A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA

1 3 - - 13 I 2 9 - 3 25 1 22 72 2

A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA A B NADA 27'

2 1 I 2 11 1 4 7 - 8 19 2 28 61 7

28' Estímulo Desestl_ NADA Estímulo DE!sestJ.- NADA Estímulo DesestJ.- NADA Estímulo Desest,2:. NADA Estímulo DesestJ.- NADA mu10 mu10 mulo mu10 mu10

A) - 4 - - 14 - - 10 1 - 28 1 4 88 4 B) - 4 - - 13 1 - 9 2 - 26 3 7 77 12

g~ 4 - - 10 2 2 7 2 2 21 4 4 64 11 21 1 2 ] 3 7 4 - 6 5 4 15 10 12 49 35

~~ 1 2 1 - 2 12 - 8 3 1 12 16 4 65 27 2 - 2 II ] 2 6 2 3 19 3 7 45 25 26

~} I - 3 - - 14 1 - 10 2 - 27 9 - 87 1 - 3 2 - 12 - - 11 3 - 26 7 1 88 - - 4 - - 14 - 1 10 - 1 28 3 3 90

29' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NA'])A

~~ 4 - - 13 I - 9 1 1 26 2 1 87 8 1 4 - - 13 - 1 10 - 1 27 - 2 91 3 2

~~ 4 - - 13 - 1 10 1 - 27 1 1 92 3 1 4 - - 13 1 - 10 1 - 27 2 - 90 5 1

~~ 4 - - 13 1 - 10 - 1 27 1 1 93 1 2 3 - I 11 2 1 10 - 1 24 2 3 89 2 5

c) 3 - 1 8 2 4 7 1 3 18 3 8 74 9 13

30' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~~ I 2 1 3 8 3 7- 4 - 11 14 4 44 42 10 2 1 1 2 9 3 7 3 1 11 13 5 45 42 9 ] 2 1 2 9 3 4 4 3 7 15 7 25 54 17

~~ - 3 1 2 10 2 5 4 2 7 17 5 20 61 15 - 3 1 2 10 2 5 5 1 7 18 4 16 64 16

31' TOTAL NADA TOTAL NADA TOTAL NADA - TOTAL NADA TOTAL NADA

A~ - 4 - 14 - 11 - 29 41 pessoas ~~ B) 125 pessoas 3 20 pessoas 13 - 11 145 pessoas 27 835 pessoas

c) - 4 - 14 - 11 - 29 & pessoas 93 'De'ssoa s

I Perguntas Centralizado Centralizado Centralizado Centralizado

e itens I Ir III Subtotal

321 SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 3 1 8 6 1 19 9 - 20 18 2 47 B) 4 1 7 8 1 17 17 - 12 29 2 36 C) - - 12 3 1 22 3 - 26 6 1 60

331 SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 9 1 2 20 4 2 24 5 - 53 10 4 B) 8 2 2 21 4 1 22 6 1 51 12 4 C) 5 5 2 17 6 3 24 2 3 46 13 8

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SUL NÃO NADA SIM NÃO NADA 34' 9 1 2 20 5 1 21 ~ 50 14 3 -

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 35'

9 2 1 26 - - 27 2 - 62 4 1

36' TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL

A) - - 3 3 B) - 8 2 10 C) 7 20 27 54

~~ - 10 3 13 - - 6 6

F) 3 4 - 7 G) 2 19 - 21 H) - 1 2 3 r) - - - -

A B C NADA A B C NADA A B C NADA A B C NADA - 37'

9 3 - - 18 8 - - 18 6 5 - 45 17 5 ----- - - ----- ----- - -- -

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e T o t a 1

itens I II III 5ubtotal

32' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) - - 4 - - 14 - - 11 - - 29 18 2 76 13) 1 - 3 1 - 13 - - 11 2 - 27 31 2 63 C) - - 4 - - 14 - - 11 - - 29 6 1 89

33' SUl NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 4 - - 11 2 1 9 1 1 24 3 2 77 13 6 13) 2 1 1 12 1 1 9 1 1 23 3 3 74 15 18 C) 3 - 1 7 5 2 9 - 2 19 5 5 65 18 13

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SD.! NÃO NADA SIM NÃO ;:ADA SIM NÃO NADA 34'

4 - - 9 2 3 10 1 - 23 3 3 73 17 6

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 35'

4 - - 11 1 2 11 - - 26 1 2 88 5 3

36' TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL TOTtL

~~ 1 1 3 5 8 1 - 2 3 13 C) 3 5 - 8 62 D) 1 - 1 2 15

~~ 1 - 1 2 8 1 - 2 3 12

~~ 1 4 5 6 27 1 - - 1 4 X) - 4 - 4 4

A 13 C NADA A ] C NADA A 13 37'

C NADA A ] C NADA A 13 C NADA

2 1 - 1 9 4 - 1 5 5 - 1 16 10 - 3 61 27 5 3 '---

-

Perguntas Centralizado Centra liza do Cen tra li za do Centralizado e

itens J 11 III Subtotal

-38' Resposta s Resposta s Respostas Respostas

C 2 6 7 15 Me 3 2 3 8 Â+B 1 2 2 5 Â .) 8 12 25 .B - - 1 1 A+F - - 1 1 F - 1 1 2 C ] 2 - 3 D - 1 - 1 -A+D - - - -A+E - - - -MB+D - 1 - 1 A+C+D - 1 - 1 A+B+C+F - 1 - 1 Â+D+E - 1 - 1 :Em branco - - 2 2

39' SIM NÃO NADA SIM NÃo NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 4 6 2 9 6 11 6 13 10 19 25 23

~~ 7 ] 4 16 2 8 23 2 4 46 5 16 4 ] 7 12 4 10 10 9 10 26 14 27

, 40' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) 2 10 - 8 18 - 8 21 - 18 49 -~) - 12 - 7 16 3 7 20 2 14 48 5 c) 1, 1] - 9 17 - 8 20 1 18 48 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 41'

1 5 - ~; 21 4 1 23 6 - 51 15 1 - --_ ... -

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e r o ~ 8 1

itens I II III Subtotal

38 1 Respostas Respostas Resposta s Respostas Respostas

C 1 2 - 3 L8 ..

A+C - 1 1 2 LO A+B 1 1 1 3 8 A 1 5 5 11 \6 B - 2 2 <1 ') A+F - - - - t F - - - -C - - - - ) D 1 - 1 2

, )

A+D - 1 - 1 l A+E - 1 1

, - , A+B+D - - - - L A+C+D - - - - L A+B+C+F - - - - L A+D+E - - - - L Em branco - 1 1 2 4

39' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~~ - 1 3 4 4 6 3 5 3 7 10 12 26 35 35 2 - 2 11 2 1 8 2 1 21 4 4 67 9 20

C) 2 1 1 3 3 8 2 5 4 7 9 13 33 23 40

40' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA

~~ 1 3 - 4 10 - 4 7 - 9 20 - 27 69 -1 3 - 3 8 3 3 5 3 7 16 6 21 64 11

'C) 1 3 - 4 9 1 4 7 - 9 19 1 27 67 2

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM Nlo NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 41·

" 3 1 - 14 - - 9 1, 1 26 2 1 77 17 2 - --

Perguntas Centra lizado ~ Centralizado Centralizado Centra li za do e

i tens I II III Subtotal

SIM NÃO NADA Sll1 NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 421

4 8 - 4 22 - 9 20 - 17 50 -Em caso

Positivo Resposta s Nada Respostas Nada Respostas Nada Respostas Nada da 421

1 1 11 1 25 2 27 4 63 2 1 11 3 23 8 21 12 55 3 - 12 1 25 - 29 1 . 66

4JI SIM NAO NADA SJ]( NÃO NADA SIM NAO NADA SIM. NÃO NADA

~? 1 10 1 3 22 1 4 23 2 8 55 4 - 11 1 - 25 1 2 24 3 2 60 5

g~ - 11 1 - 25 1 - 26 3 - 62 5 - 11 1 - 25 1 - 26 3 - 62 5

E) - 11 1 - 25 1 - 26 3 - 62 5 F) - 11 1 - 25 1 1 24 4 1 60 6

~~ - 11 1 - 25 1 - 26 3 - 62 5 - 11 1 - 25 1 - 26 3 - 62 5

~~ - 11 1 - 25 1 1 25 3 1 61 5 - 11 1 - 25 1 1 25 3 1 61 5

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA S1)( NÃO NADA 441

11 - 1 24 2 - 29 - - 64 2 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM .NÃO NADA 45'

12 - - 26 - - 29 - - 61 - -SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM Nlo NADA

461 11 1 - 25 1 - 29 - - 65 2 -

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 471

10 2 - 26 - - 28 1 - 64 3 --- --

Perguntas Autônomo Autônomo Autônomo Autônomo e T o tal

:i,.tens I II III Su.btotal

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 42'

1 2 1 2 12 - 5 6 - 8 20 1 25 70 1

Em ca so Positivo Respostas Nada Respostas Nada Resposta s Nada Resposta s Nada Resposta s Nacb da 42'

J - 4 - }.1 - 11 - 29 4 92 ? - 4 1 13 - 11 1 28 13 83 3 - 4 1 13 1 10 2 27 3 93

43' SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIl1 NÃO NADA SIM NÃO NADA

A) ] 3 - 2 10 2 2 6 3 5 19 5 13 74 9 :8) - 4 - 1 11 2 1 6 4 2 21 6 4 81 11 C) - 4 - 2 10 2 - 7 4 2 21 6 2 83 11 D) - 4 - 2 10 2 - 7 4 2 21 6 2 83 11 E) J 3 - 1 10 3 - 7 4 2 20 7 2 82 12 F) - 4 - - 12 2 - 7 4 - 23 6 1 83 12 G\ - 4 - 1 11 2 - 7 4 1 22 6 1 84 11 li) - 4 - 2 12 - - 7 4 2

I 23 4 2 85 9

~~ - 4 - 2 12 - - 7 4 2 23 4 3 84 9 - 4 - 2 12 - - 7 4 2 23 4 3 84 9

SIM NÃO NADA SIM iÃo NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO IrADA 44'

4 - - 10 2 2 10 1 - 24 3 2 88 5 3

SIM NÃO NADA SIU NÃC NADA SIM NÃO };'ADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 45'

Li - - 11 1 2 11 - - 26 1 2 93 1 2

SIM NÃO NADA STV ... ", nÃo nADA SIM NÃO HADA sm NÃO NADA SIM NÃO NADA 46'

4 - - 10 2 2 11 - - 25 2 2 90 4 2

SIM NÃ.O N.;DA SIM NÃO NADA SIM NÃO L\DA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 47'

4 - - 12 - 2 E - - 27 - 2 91 3 2 -L-_ - -- ------ - -- -

Perguntas Cen tra li za do Centralizado Centralizado Centra li za do e

itens I rI III Subtotal

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 48'

11 - 1 26 - - 29 - - 66 - 1

SIM N"ÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 49'

11 - 1 23 3 - 27 2 - 61 5 1

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 50'"

12 - - 18 8 - 20 8 1 50 16 1

A B NADA A B NADA A :s NADA A B NADA 51~

6 6 - 9 15 2 12 15 2 27 36 4

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 52 0

6 5 1 10 13 3 12 14 3 28 32 7

53' Respostas Respostas Respostas Resposta s

~l - - 1 1 1 3 6 10 1 2 2 5

::an branco e respos-tas inad~ quada s. 10 21 20 51

54' SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA

'5 7 - 9 17 - 1 28 - 11) 52 -55'

SIM NAO NADA SIM NAO lMJ)A. SIM NAO NADA SIM NAO NADA 8 4 - 14 12 - 11 1~ - 33 34 -

56' SIM NAO NADA SIM NAO -NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA 9 1 - 12 n 1 9 20 - 30 ":\6 1

57' SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA 1 11 - 2 24 - 6 21 2_ _3 ')6 2

Perguntas Autônomo Autônomo IÍ\'; Autônomo Autônomo ~:i1,

e T o tal . itens I II III Subtotal

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM. NÃO NADA SIM }rÃo NADA 481

4 - - 12 1 1 11 _. - 27 1 1 93 1 2

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 49 1

4 - - 8 4 2 7 2 2 19 6 4 80 11 5

SIM NÃO NADA SIM NÃo NADA SIM NÃO NADA SIM. NÃO NADA sm: NÃO NADA 50'

3 1 - 10 2 2 7 3 1 20 6 3 70 22 4

A B BADA 4 B NADA A B NADA A B NADA A B NADA 51'

3 - 1 1 7 6 3 5 3 7 12 10 34 48 14

SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA SIM NÃO NADA 52'

1 2 1 6 2 6 1 6 4 8 10 11 36 42 18

531 Respostas Resposta s Respostas Respostas Resposta s

~~ - - - - 1 - - - - 10

C) - - - - 5 :Ein branco e respos-ta sinad~ quada s. 4 14 11 29 80

54 1 SIM NAO nADA SIM HAO NADA SIM NAO NADA SIM I~AO NADA SIM NAO NADA 1 2 1 4 8 2 2 9 - 7 19 1 22 71 3

55' SIM NAO nADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA

1 2 1 ti ') 1 4 1 - 13 14 2 46 48 2

56' SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA SIM NAO NADA 2 1 1 8 5 1 1 10 - 11 16 2 41 52 3

57 1 SIM NAO nADA SIM NAO nADA SIM NAO NADA SI11 UO nADA SIM nAO NADA - 3 1 1 11 2 i 8 - 4 22 - 3 13 78 5

QUESTIONÁRIO

Codificado para a tabulação e acrescido dos itens: de iniciativa das autoridades consultadas

FUNDAÇÃJÜ GETúLIO VARGAS

Escola Brasileira de Administração Pública Centro de Pesquisas Administrativas

CONSULTA DE OPINIÃO SôBRE A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL NO

GOVÊRNO FEDERAL

o presente questionário destina-se a colhêr, por amos­tragem, uma média de opinião das autoridades federais sôbre a Administração de Pessoal nos respectivos serviços.

Serão consultadas, aproximadamente, 100 autorida­des - 15 Diretores de Departamento, 35 Diretores de Di­visão e 50 Chefes de Serviço, Setor ou Seção.

O resultado da pesquisa será publicado em monogra­fia a ser editada pela Fundação Getúlio Vargas. Dessa publicação constará a lista das autoridades consultadas, mas as respostas individuais serão mantidas em sigilo.

A Fundação Getúlio Vargas muito agradece a colabo­ração das autoridades que se prontificarem a responder ao questionário.

Se as perguntas não estiverem suficientemente cla­ras, será destacado um auxiliar de pesquisa para prestar os esclarecimentos necessários.

Rio de Janeiro, setembro de 1966

154 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CONSULTA DE OPINIÃO SõBRE A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL NO GOVÊRNO FEDERAL

1. Indique, no quadro abaixo, o número aproximado de servi­dores de sua unidade administrativa (Departamento, Divisão, Ser­viço, Setor, Seção), distribuídos por categorias e regiões.

I I I ) Guana- I Outras I

Brasília bara I Regiões I Total

a) Funcionários ••••••••••• 0.

b) Pessoal Temporário ......

c) Pessoal de Obras ••••••• o' I d) Pessoal pago contra recibo.

II I e) Credenciados o.·· .........

I I Outros (*) o •••• • •••••••• I I

I I:

I Total ............. " II í

l

(*) Especificar: ............................................•.

2. Dos grupos acima referidos, considerando, de um lado, os funcionários e, de outro, as demais categorias de pessoal, qual o preferível do ponto de vista do (marque com X):

Funcionários Outros

a) Liberdade de recrutamento ) b) Rigor de seleção ............ ) c) Níveis de remuneração ...... ) d) Produtividade ............... ) e) Fidelidade à organização .... ) f) Mobilidade interna .......... ) g) Continuidade da execução das

tarefas ..................... )

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 155

3. Considerando es~as e outras circunstâncias, se lhe fôsse dado escolher, para o desempenho das funções de sua unidade administrativa, um ou mais dêsses grupos, .qual seria a sua preferência? (assinale tantos itens quan­to necesário):

a ( ) Funcionários

b ( ) Pessoal Temporário

c ( ) Pessoal de Obras

d ( ) Pessoal pago contra recibo

e ) Pessoal Credenciado

( ) Outras Categorias. Descreva:

f' ( ) Estagiário

.............. ..............................

4. A existência dessas várias categorias de pessoal fa-vorece o empreguismo?

( SIM ( ) NÃO

.5. A existência dêsses grupos paralelos ao dos Fun-donários Públicos.

a ( ) Corresponde a uma necessidade real dos serviços.

b ) É um simples artifício para contornar a rigidez da Administração de Pessoal.

.6. O moral do grupo sofre com a existência dessas ca-tegorias paralelas?

( ) SIM ( ) NÃO

156 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

7. A Lei n.o 3.780, de 1960, em teoria introduziu a clas­sificação de cargos por níveis de dificuldade e responsa­bilidade das funções, V.bandonando o princípio do grupa­mento em "carreiras", que inspirou a Lei n.o 284, de 1936.

Na prática, em sua unidade administrativa,

a Os cargos estão realmente classificados por graus de dificuldade e responsabilidade.

b ( As "classes", constitutivas das "séries de classes", se confundem umas com as ou­tras, C0mo ao tempo da Lei n.o 284/36.

8. Isso pôsto, o atual sistema de classificação de cargos.

a

b

deve ser levado avante, com a adoção de especificação de classes e a atribuição, a cada funcionário, de funções e responsabili­dades compatíveis com a classe a que per­tence.

deve, ao contrário, ser abandonado, em prol de uma classificação em têrmos am­plos, em que se leve em consideração, ape­nas, o gênero de trabalho, ou a "profissão", como no regime da Lei n.o 284, de 1936, sem descer à gradação por níveis de difi­culdade e responsabÍlidade.

9. Numa ou noutra hipótese, a inflexibilidade do sis-tema, resultante da classificação do cargo por lei,

a ( deve ser substituída por um regime mais flexível, em que a classificação de cada cargo possa ser determinada por ato do Poder Executivo, a fim de acompanhar o natural desenvolvimento dos serviços;

b ) não oferece obstáculo maior à boa exe-cução dos serviços, dada a prática corrente­do desvio de função, apesar de proibido por lei.

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 157

10. A atual escala de vencimentos do funcionalismo r

feita abstração de pagamentos extra, é suficiente para atrair e reter em atividade normal, sem o recurso a "bi­cos" e outras funções estranhas, os mais capazes, nas di­ferentes categorias profissionais?

a) Cargos de Direção ... SIM ( ) NÃO

b) Cargos Técnico-Cientí-ficos ................ ) SIM ( ) NÃO

c) Cargos Administrativos ( SIM ( ) NÃO

d) Cargos Auxiliares ) SIM NÃO

e) Cargos Subalternos ( ) SIM ( ) NÃO

11. Sua unidade administnitiva sofre competição de salário

a) intraministerial? ( ) SIM. ) NÃO

b) interministerial? SIM ( ) NÃO

12. Em caso positivo, explique

a) Outros Ministérios, Fazenda e Planejamento

b) Sociedades de Economia Mista e Autarquias

c) rEntidades Autônomas

d) Emprêsas Privadas

e) Entre os próprios órgãos

f) Desigualdade entre Civis e Militares

158 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

13. O regime de "tempo integral e dedicação exclusi­va," nos têrmos em que foi instituído, constitui atrativo suficiente para que nêle se empenhem os

a) Dirigentes? ......... () SIM ( NÃO

b) Funcionários Técnico-.JCientíficos? ......... () SIM ( ) NÃO

c) Funcionários Adminis-trativos? ........... . ) SIM ( ) NÃO

d) Funcionários Auxilia-res? ............... . ) SIM ( ) NÃO

e) Funcionários Subalter-nos? ............... . ( ) SIM ( ) NÃO

14. Existem na sua unidade administrativa

a) registros sistemáticos de produção? ....... .

b) padrõ€s quantitativos de desempenho para de­terminação do número de funcionários neces­sários em face da car­ga de trabalho e para avaliação da eficiência de cada um? ....... .

c) Padrões qualitativos de desempenho, para os mesmos fins? ....... .

( ) SIM NÃO

( ) SIM ) NÃO

( ) SIM ( ) NÃO

15. A lotação numérica de sua unidade administra-tiva, consideradas túdas as categorias de pessoal, é

(a) ir:suficiente (b) suficiente (c) excessiva

16. De modo geral, o horário normal de trabalho é cumprido em sua unidade administrativa?

( ) SIM ( ) NÃO

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 159

17. No conjunto de cada um dos grupos abaixo, seu pessoal é de qualidade:

Supe- Satisfa:' rior tória Inferior

a) Funcionários Técnico-cien-tíficos •••• o ••••••••••••• ( ) ( ) ( )

b) Funcionários Administra-tivos .................. ( ( ) )

c) Funcionários Auxiliares ( ) ( ) ( )

d) Funcionários Subalternos ( ) ( ) ( )

e) Outras Categorias de Pes-soal o •••••••••••••••••• ( ( ) ( )

18. Na movimentação de pessoal, interna e exter-· na, V.S.

a) Movimen- b) MovimeII~

tação interna tação externa: X) dispõe de liberdade su-

ficiente ............. ) )

Y) está sujeito a injun-ções políticas e/ou de outra natureza ...... ( ) ( )

19. Sua unidade ndministrativa

A)

B)

( )

)

é cobiçada por pessoal de outras unidades

é objeto de fuga por parte de seu próprio pes-soal '

C) ) apresenta um grau razoável de permanência do pessoal

Razões

A.l) Por se tratar de pessoal qualificado A.2) (Espírito de equipe

A.3) Nível salarial

160 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A.4)

A.5)

B.l)

B.2)

B.3)

B.4)

C.l)

C.2)

rC.3)

G.4)

C.5)

Natureza do trabalho

Hieràrquicamente superior

Baixa remuneração

Volume de trabalho

Horário

Cobiça de outras seções pelos bons funcionários

Natureza do trabalho

Relações entre chefes e subordinados

Localização

Carência de trabalho

Idealismo

20. Na sua opinião, o processo de recrutamento e se-leção de funcionários,

(a) deve continuar centrali­zado no DASP ou órgão que o substitua.

21. A seleção deve ser feita

.(a) à base de verificação de conhecimentos gerais, pa­ra aquisição de conheci­mentos específicos me­diante treinamento logo após a nomeação.

(b) deve ser devolvido aos MinÍstérios.

(b) à base de veri­ficação de conhe­cimentos específi­cos.

22. A seleção deve consistir, principalmente, em

a) ( concurso público de provas, ou provas e títulos

b) ( ) concurso público de títulos

c) ) exame de curriculum vitae, com inscrição aberta ao público

,d) ) concurso interno

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 161

e) ) verificação de aproveitamento em curso ou outra forma de treinamento prévio

) outra forma (indique)

f) Estágio Probatório

•••••• "/" ••••••••••••••••••• o •• o •••••••••••••

23. A seleção deve incluir

.a) provas de aptidão ( SIM ( NÃO

b) entrevista pessoal ( ) SIM ( NÃO

.c) exame de antecedentes pessoais ............. ( ) SIM ( ) NÃO

24. Na sua experiência, o comportamento geral dos funcionários nomeados por concurso público, em relação .aos que ingressaram por fôrça de nepotismo, favoritismo político ou pessoal, é

(a) superior (b) eqüivalente (c) inferior

25. Sabido que o estágio probatório, em seus 30 anos de existência, nunca foi utilizado para o fim a que se destina, de complemento ao processo de seleção, acredita que seria possível dar-lhe eficácia mediante

a) treinamento dos chefes?

b) verificação de aprovei­tamento em treinamen­to de iniciação e adap­tação funcional? .....

'c) verificação de eficiên­. ?

Cla ......•..••....•..

SIM ( NÃO

( ) SIM ( ) NÃO

( ) SIM ( ) NÃO

162 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

d) Prova interna depois do Estágio Probatório

( SIM ( ) NÃO

e) Estágio no estrangeiro em centros avançados

( SIM ( ) NÃO

26. O período de estágio probatório, e conseqüente efe-tivação, deve

(a) ser uniforme (b) variar em razão da natureza do do cargo

27. Considerados em conjunto, seus auxiliares sen-tem-se

(a) estimulados (b) desestimulados

28. São, no caso, fatôres de

a) O sistema e níveis de classificação

b)

c)

d)

e)

f)

g)

h)

i)

e remuneração ................ .

O sistema de promoções

A estabilidade funcional

A instabilidade funcional ...... .

A facilidade/dificuldade de fazer carreira no Serviço Público .... .

As instalações físicas .......... .

Natureza e ambiente de trabalho.

Várias categorias de Pessoal .. .

Concessão de vantagens ....... .

Estí- Deses-mulo tímulo

(

(

(

(

(

(

)

)

)

)

)

)

)

)

( ) ( )

(

(

(

(

(

(

(

(

(

)

)

)

)

)

)

)

)

)

( ) ( )

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 163.

29. É convicção sua que seus auxiliares, de modo geral.

30.

a)

b)

a) se sentem objeto de tratamento imparcial?

( ) SIM ( ) NÃO

b) têm suficiente liberdade de ação no desempenho de suas funções?

( ) SIM ( ) NÃO

c) recebem suficiente informação sôbre os objetivos da repartição, diretrizes e circunstâncias do tra­balho, para que possam dar o máximo de -con­tribuição?

( SIM ) NÃO

d) têm suficiente oportunidade para troca de pon­tos de vista tom o chefe?

( ) SIM ) NÃO

e) recebem suficiente apoio do chefe?

( ) SIM

f) são fiéis ao chefe?

) SIM

( ) NÃO

( ) NÃO

g) sentem que o chefe se coloca no seu ponto de vis­ta, na discussão de assuntos pessoais e de ser­viço?

( ) SIM ( ) NÃO

Existe, na sua unidade, treinamento sistemático

de iniciação e adapta-ção funcional para o recém-chegado? ...... ( ) SIM ( ) NÃO

para melhor desempe-nho do cargo? ....... ( ) SIM ( ) NÃO

164 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

C) de especialização? .... ( ) SIM ( ) NÃO

d) para o desemepenho de funções superiorts? .. ) SIM ) NÃO

.e) para o exercício da che-fia? o ••••••••••••••• ( ) SIM ) NÃO

31. Aproximadamente, que percentagem do seu pes-soal se tem valido das facilidades oferecidas pela

a) Escola Brasileira de Administração PÚ-blica? ............................... %

b) Escola do Serviço Público do DASP? % c) Escola do Serviço Público do Estado da

Guanabara? .......................... %

32. Considera satisfatórios os resultados obtidos pelo treinamento

33.

a)

b)

e)

a) na Escola Brasileira de Administração Pública?

SIM ( ) NÃO

b) na Escola de Serviço Público do DASP?

( ) SIM ( ) NÃO

c) na Escola do Serviço Público do Estado da Gua­nabara?

( ) SIM ( ) NÃO

Considera mais aconselhável o treinamento

na própria repartição? ( ) SIM ( ) NÃO

dentro do horário de serviço? ............. ( ) SIM ) NÃO

obrigatório? •••• 0.0 ••• ( ) SIM ( ) NÃO

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 165

34. Sente que, de modo geral, seus funcionários se in­teressariam por um programa sistemático de treina­mento?

( ) SIM ( NÃO

35. Considera o treinamento instrumento eficaz na correção de atitudes negativas?

( ) SIM ) NÃO

36. Na sua unidade administrativa quais os ramos .de atividade em que o treinamento se faz mais necessário?

a) Pessoal

b) Estatística e Pesquisa

c) Técnica Administrativa

d) Protocolo e Arquivo

e) Datilógrafos e Conferentes

f) Redação Oficial

g) Técnicas Específicas

h) Relações Públicas

37. Dado o sistema atual de classificação de cargos, -em que, pelo menos em teoria, as classes se distinguem por graus de dificuldade e responsabilidade das funções e a antigüidade já é recompensada com os aumentos qüinqüenais de salário, parece-lhe acertado que as promo­ções se façam pelo critério misto de merecimento e anti­güidade, ou seria mais apropriado que obedecessem ape­nas ao critério do merecimento, ou só antigüidade?

a) ( ) antigüidade e merecimento

b) ( ) só merecimento

c) ( ) só antigüidade

166 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

38. Sabido qU€~ a apuração do merecimento, por meio de "boletim", falhou nas sucessivas tentativas que se fizeram nestes últimos 30 anos, qual seria a melhor maneira de determiná-lo?

a) aproveitamento em cursos e outras formas de treinamento

b) nôvo boletim

c) concurso para promoção

d) Avaliação e verificação de serviço

e) Proposta do chefe imediato

f) Comissões especiais de promoções regulamenta­das

••••••••••••••••• o ••••• 0.0 ••••• ' ••••••••••••

39. Uma vez que o chamado "acesso" nada mais é que uma forma de promoção, eleva.ndo o funcionário de uma categoria profissional a outra, parece-lhe aconselhável que deva obedecer ao critério de

a) provas práticas internas da repartição, como de­termina a legislação em vigor?

) SIM ( ) NÃO'

b) treinamento para a função superior, segundo () aproveitamEnto revelado?

( ) SIM ( ) NÃJÜI

c) concurso entre todos os que satisfaçam condições; básicas?

) SIM ( ) NÃJÜI

d) outra solução? Qual?

•••• 0'0 ••••••••••••••••• o .................. ..

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 167

40. Até 30 anos atrás, o Chefe era efetivo como tal. A partir de 1936, sua situação tornou-se instável, como ocupante de cargo em comissão ou função gratificada. Considera que essa instabilidade o enfraquece nas suas relações com

a) os subordinados '!

b) os jurisdicionados? ..

c) os superiores? ...... .

( ) SIM

( ) SIM

( SIM

( ) NÃO

( ) NÃO

) NÃO

41. Já que a posição de Chefe deixou de ser uma etapa da carreira, tornando-se, portanto, acessível a funcioná­rios de diversas classes, julga necessário um treinamento específico para a chefia?

( ) SIM ( ) NÃO

42. Nos últimos 30 anos tem havido uma compres­são da escala de vencimentos, de tal forma que a relação entre o mínimo e o máximo, que em 1936 era de 1/37,5 (Cr$ 200 do Servente para Cr$ 7.500 do Ministro de Estado), passou a 1/14,8. Dentro dêsse panorama, e dada a instabilidade da posição do Chefe, existe, ainda, suficiente atrativo para o exercício da Chefia?

( ) SIM ) NÃO

Em caso positivo. explique:

1) Prestígio

2) Auto-realização

3) Remuneração para níeivs mais baixos

43. No exercício da supervisão, encontra dificuldade na resistência de "cliques", tais como grupos

a) detentores de privilé-gios funcionais e sala-riais? ............... ( ) SIM ( ) NÃO

b) políticos? ........... ( ) SIM ( ) NÃO

168 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

c) religiosos? ......... .

d) raciais? ........... .

e) regionais? ......... .

f) filosóficos? ......... .

g) de afinidade sexual? ..

h) de afinidade esportiva?

i) de afinidade artística? .

j) de afinidade literária? .

( )

(

( )

( )

( )

( )

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

( ) NÃO

( )

( )

(

( )

( )

( )

( )

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

44. N as suas relações com seus superiores, sente-se tratado com imparcialidade 'I

( ) SIM ) NÃO

45. Sente que recebe de seu superior imediato sufi­ciente liberdade de ação para o cumprimento de sua ta­refa?

( SIM ) NÃO

46. Recebe de seus dirigentes suficiente informação sôbre os objetivos da sua unidade, diretrizes superiores e circunstâncias de trabalho, de modo a habilitá-lo a pres­tar o máximo de colaboração?

SIM ( NÃO

47. Tem bastante oportunidacle para trocar pontos de vista com seu superior imediato?

SIM ( ) NÃO

48. Recebe, no desempenho de suas funções, suficien-te apoio de seu superior imediato?

( ) SIM ( ) N~~O

A ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL 169'

49. Na discussão de assuntos pessoais e de serviço, sente que seu superior procura se colocar no seu ponto de vista?

SIM NÃO

50. Quando se sente peiado por leis e regulamentos. toma a iniciativa de modificá-los para atender às necessi­dades do serviço?

( ) SIM ( NÃO

51. Nas circunstâncias atuais, o órgão de Pessoal de seu Ministério funciona mais como

a) ( ) elemento de auxílio a sua repartição, pro­curando antecipar-se aos problemas e re­solver as dificwdâJes que surjam.

b) elemento de "defesa" da Administração,. antepondo-se, numa atitude de desconfian­ça, às solicitações da repartição e dos ser­vidores.

52. Considera excessiva a atual centralização de fun-ções no órgão Central de Pessoal?

) SIM ) NÃO

53. Que funções, a seu ver, poderiam ser descentra-lizadas para as repartições executivas?

a) Admissão de Pessoal Temporário e Especialista

b) Concessão de Benefícios e Vantagens

c) Serviço de Assentamento e Freqüência

54. Considera prejudicial ao serviço o dispositivo le-gal que faculta o abono de 3 faltas por mês?

( SIM ( ) NÃO

170 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

55. N a sua experiência, os funcionários abusam da faculdade de licença para tratamento de saúde, com a complacência dos médicos?

( ) SIM ( ) NÃO

56. Haveria, portanto, necessidade de reforçar a posi­ção da autoridade concedente da licença para não ficar adstrita ao laudo médico?

( ) SIM ( ) NÃO

.57. Considera satisfatória a assistência médico-social que o Govêrno proporciona a seus servidores através do lPASE, Seções de Assistência Social etc.?

( SIM ( ) NÃO

Em de de 1966

NOME: .................................. .

CARGO OU FUNÇÃO

000071712

\\ \ \ 1\ \ 1\ \ 1\ \ 11111\ 111\1\ 1111 \l1li1\\