600 Direito Constitucional Resumo Da Aula 21

8/18/2019 600 Direito Constitucional Resumo Da Aula 21

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Direito Constitucional

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula

ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros

doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais.

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1. Processo Legislativo

1.1 Procedimentos especiais

1.1.1 Medida Provisória

O tema está previsto no art. 62 e seus parágrafos. Medida Provisória é uma espécie

normativa elaborada pelo chefe do Poder Executivo. Tendo isto em mente, pergunta-se:

Qual a natureza jurídica da MP?

Existem várias correntes sobre o assunto, mas destaquem-se cinco delas.

Corrente1: A MP é um ato administrativo pelo fato de ser emanada do PoderExecutivo.

Por óbvio, é uma corrente que não pode ser aceita atualmente, ora, o Poder

Executivo pode proferir tanto atos administrativos como atos normativos, não é o fato de

ser emanado do Poder Executivo que torna administrativo o ato. Esta corrente focava a

origem orgânica do Executivo.

Corrente2: A MP é um ato político, um ato de governo.

Esta não é corrente necessariamente equivocada, mas ela não é precisa o suficiente

para definir a MP. Isto porque ato político é conceito muito vago, é todo ato emanado dadireção dos três poderes, v.g., uma declaração de inconstitucionalidade feita pelo Supremo,

em que pese todo seu conteúdo jurídico, também é essencialmente um ato político, pois é

uma função política do Supremo no controle de constitucionalidade.

Corrente3: Diz que a MP é uma “tutela antecipada legislativa”, a MP tem os

pressupostos de relevância e de urgência; MP não é lei, mas tem força de lei e a finalidade

da MP é a sua conversão em lei.

Ora, se ela não é lei, mas já tem força de lei, é como se já estivesse havendo a

antecipação dos efeitos da decisão final (que seria a sua conversão em lei), daí se falar emtutela antecipada legislativa, fazendo um correlato com processo. Esta não é a corrente

dominante.

Corrente4: Diz que a MP é um ato legislativo sob condição resolutiva. A MP já tem

força de lei, já produz os efeitos normativos de uma lei, mas ainda não é lei, depende de

uma condição posterior a ser implementada para que se torne lei. “Ato sob condição

resolutiva” produz efeitos até que outro ato confirme esta condição ou não.

É uma corrente que parece interessante, mas existem MPs que ficam sob resolução

suspensiva, ou seja, MPs que não produzem efeitos normativos imediatos, são aquelas







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tratam de impostos. É corrente que não abarca todas as hipóteses de MP, portanto não é

satisfatória.

Corrente5: Sustenta que MP é um ato normativo primário. Esta é a corrente

dominante. A semelhança de outros atos normativos primários, a MP é um ato normativo

primário que pode ser convertida em lei (outro ato normativo primário), mas a MP por si

mesma, já é um ato normativo primário (aquele que pode inovar na ordem jurídica, criar

direitos e obrigações).

1.1.1.1. Pressupostos da MP

São dois os pressupostos, relevância e urgência e isto está no caput do art. 62, CRFB:

CRFB. Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá

adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao

Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

O problema é que relevância e urgência são conceitos jurídicos indeterminados, não

se sabe o que é exatamente relevância e o que é exatamente urgência. A doutrina afirma

que relevância seria o pressuposto material e que a urgência seria o pressuposto formal.

Relevância é a dimensão significativa que o conteúdo daquela matéria possui, é umpressuposto substantivo, material, de conteúdo. Já a urgência seria um pressuposto de

forma, pressuposto formal/procedimental, sua ideia: algo precisa ser regulado de forma

rápida e não dá para esperar a produção da norma através do processo legislativo.

Os pressupostos revelam uma característica da MP, a excepcionalidade e a

extraordinariedade. O Min. Celso de Mello diz que o fato da MP ser uma espécie normativa

emanada do Poder Executivo implica numa mitigação da separação de poderes. Logo, este

ato só pode ser adotado de forma extraordinária. Assim, para garantir esta excepcionalidade

exigem-se estes dois pressupostos que são a relevância e urgência.Isto na teoria, a MP deveria ser utilizada de forma excepcional, não é o que ocorre na

prática.

1.1.1.1.1. Controle judicial dos pressupostos

Uma vez editada a MP é cabível sua impugnação sob o argumento de que ela não

é nem relevante nem urgente? É cabível uma ADI alegando que a MP não é

relevante/urgente? É cabível controle judicial dos pressupostos da MP?







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R: O STF entende que é possível o controle judicial destes pressupostos desde que

este controle se baseie em critérios objetivos. Ou seja, o Supremo não permite do controle

se a análise de relevância e urgência implicar numa valoração subjetiva/axiológica do que é

relevante e urgente.

Como saber se a análise é objetiva ou valorativa?

De forma geral, são situações muito flagrantes, v.g., MP para alterar o nome de um

aeroporto, neste caso nem a matéria é relevante nem o tema é urgente.

1.1.1.2.

Duplo efeito da MP

A Medida Provisória apresenta simultaneamente um efeito procedimental e um

efeito normativo.

O efeito procedimental significa que a MP inaugura o processo legislativo para a sua

conversão em lei. A MP não é lei, já tem força de lei, mas há um processo legislativo para

transformá-la em lei.

O efeito normativo significa que ela já tem força de lei e, portanto já é apta a inovar

no ordenamento e produzir efeitos próprios de uma lei. Inclusive, se a MP versa sobre

matéria que já era tratada em lei anterior, vale a máxima de que norma posterior revoga a

lei anterior.

Como MP não é lei, não estaria correto dizer que a MP revoga a lei de pronto, mas

ela prevalece. Logo, a MP suspende a eficácia daquela lei. Isto por causa do efeito normativo

que a MP já apresenta.

Porém, o art. 62, § 2º, CRFB apresenta uma mitigação deste efeito normativo:

CRFB. Art. 62. § 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de

impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no

exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele

em que foi editada. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

Então, MP tem força de lei desde o início, porém a MP que implica a instituição ou

majoração de impostos não terá efeito normativo imediato. Isto porque para ela valerá uma

regra específica, qual seja, deve ser convertida em lei até o último do exercício em que for

editada e, mesmo assim, só terão efeitos no exercício financeiro seguinte.

É por isto que há uma corrente que entende que a MP é um ato legislativo sob

condição resolutiva, porque já produz efeitos de lei imediatamente, dependendo da







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condição de ser convertida em lei. Isto não é absoluto, pois há medidas provisórias que

primeiro precisam implementar uma condição (MP sob condição suspensiva). Quem

defende esta corrente argumenta: a MP normalmente está sob condição resolutiva, mas no

caso específico de impostos, a MP está sob condição suspensiva.

Se por um lado o art. 62, § 2º, cria regra específica para a MP que institui ou majora

impostos, por outro lado a Constituição cria uma exceção à regra. Sendo assim, para alguns

impostos vale a regra geral da MP (efeito imediato), isto vale para os impostos extrafiscais II,

IE, IPI, IOF e para o IEG.

O texto constitucional (art. 62, § 2º) fala em imposto (espécie) e não em tributo

(gênero). A MP tem um efeito procedimental, é o processo legislativo para sua conversão

em lei e tem um efeito normativo cuja regra geral é efeito imediato e uma regra excepcional

para a criação ou majoritária de impostos.

1.1.1.3. Prazos da MP

CRFB. Art. 62. (...)

§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia,

desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável,

nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional

disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória,

suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que,

no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada

nas duas Casas do Congresso Nacional.

§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha

sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

Pela leitura dos dispositivos acima colacionados conclui-se que o prazo para a MP é

de 60 dias, a prorrogação é possível apenas uma vez por igual período (ou seja, mais 60

dias), podendo chegar a 120 dias. Na prática uma MP pode ter uma vigência maior que 120

dias, pois o § 4º indica que nos períodos de recesso esses prazos ficam suspensos, não é

interrupção de prazo, é suspensão. Então, na prática a MP pode durar mais de 120 dias.

Isto é desta forma por conta da EC 32/2001, pela redação originária o prazo da MP

era de 30 dias, não se falava em prorrogação do prazo, falava-se tão somente do prazo de 30

dias. Significava que na prática a MP era editada e durava 30 dias, em contrapartida seria







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possível a reedição da mesma MP, na mesma seção legislativa. A MP era reeditada

sucessivamente, indefinidamente, quantas vezes fossem necessárias. A situação era tão

esdrúxula que a MP tinha um número e um dígito, em que este dígito indicava o número de

reedições, v.g., na hipotética MP n. 1.52-32, o “32” era o número de sua reedição. Existiam

MPs com 30, 40, 60 reedições. Ora, 60 reedições equivalem a 5 anos de uma matéria sendo

regulada por MP.

O intuito da EC 32 foi o de acabar com a possibilidade de reedições sucessivas dentro

de uma mesma seção legislativa (princípio da irrepetibilidade), é o que diz o § 10º: É vedada

a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou

que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (art. 62, § 10º redação dada pela EC.32/2001).

Se por um lado não é mais possível a reedições sucessivas dentro de uma mesma

seção legislativa (princípio da irrepetibilidade), por outro lado, o prazo aumentou de 30 para

60 dias e permitiu uma única prorrogação.

Agora, este prazo de 60 dias do § 3º apresenta um prazo menor nele embutido:

CRFB. Art. 62. § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco

dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em

cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime avotação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

O § 6º traz o chamado regime de urgência. Passados 45 dias da publicação sem que

ela tenha sido apreciada por uma das casas, entrará em regime de urgência, significa que

todas as demais deliberações restarão sobrestadas.

Há aqui uma controvérsia: a doutrina tradicional entende que quando o texto

constitucional diz “ficando sobrestadas todas as demais deliberações legislativas”, entenda-

se o “todas” em sentido literal, todas as deliberações mesmo, de forma que o CN analise

apenas a MP.Outro ramo da doutrina parte de uma análise fática para chegar a uma conclusão. A

MP deveria ser excepcional, mas não o é, na prática os presidentes da república vêm

utilizando as MPs de forma abusiva. Há uma “enxurrada” de MPs e o CN nem sempre possui

condições de apreciar todas dentro do prazo de 45 dias, é comum que estas MPs entrem em

regime de urgência. Ora, se o CN ficará todo paralisado pelas MPs, significa que na prática a

agenda do CN se subordina ao Executivo pela via obliqua da MP. Seria uma forma do

executivo manipular a agenda do CN, o que é, por usa vez, uma violação ao princípio da

separação de poderes. Tudo isto por força do uso abusivo da MP.







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Assim, surgiu a seguinte corrente: se a MP entra em regime de urgência, as

deliberações sobrestadas são aquelas que abrangem proposições que dizem respeito a

matérias que poderiam ser objeto de MP. A contrario sensu, não ficam sobrestadas aquelas

proposições legislativas que versem sobre matérias que jamais poderiam ser objeto de MP.

A Constituição é explícita em dizer que não cabe MP em matéria penal.

Exemplo: Uma MP qualquer entrou em medida de urgência, logo o projeto de lei que

envolve matéria penal não ficaria sobrestado porque aquela matéria penal não pode ser

submetido a MP.

Então, para esta corrente quando o § 6º diz “ficando sobrestadas todas as demais

deliberações legislativas”, entenda-se o “todas” como sendo todas as deliberações

legislativas que poderiam ser objeto de MP.

No caso de decurso do prazo (quando passa o prazo de 60 + 60 dias sem que a MP

seja apreciada) o texto constitucional determina a perda da eficácia, aliás o texto

constitucional diz que o mesmo raciocínio vale para a rejeição. Logo, MP que foi rejeitada

terá a perda da eficácia, nestes casos o CN deverá elaborar (no prazo de 60 dias) um decreto

legislativo para regular os efeitos que a MP produziu.

A Constituição diz que se o CN não elaborar o decreto legislativo dentro dos 60 dias a

MP continuará valendo para os efeitos produzidos durante sua vigência. Obviamente que a

MP não gerará novos efeitos, mas aqueles atos que foram praticados sob a sua égide

continuarão a serem regidos por ela. É ideia similar àquela ideia do tempus regit actum.

1.1.1.4. Limites à MP

Os limites podem ser explícitos ou implícitos.

1.1.1.4.1. Limites explícitos

Os limites explícitos estão no art. 62, § 1º, CRFB:

CRFB. Art. 62. § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus

membros;







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d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro

ativo financeiro;

III - reservada a lei complementar;

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de

sanção ou veto do Presidente da República.

Sobre o inciso IV, a lógica é: há um projeto de lei, se este projeto ainda se encontra

em análise no CN, caberá MP, ainda que este projeto de lei corra em processo sumário

(processo de urgência, art. 64, CRFB). Agora, se este projeto de lei já foi encaminhado para o

presidente da república para sanção ou veto, neste caso não caberá MP.

1.1.1.4.2. Limites implícitos

Os limites implícitos à MP devem ser analisados por questão de lógica, de coerência.

Comparando os limites da Medida Provisória (art. 62, § 1º) com os limites da Lei Delegada

(art. 68, § 1º) percebe-se que há uma similitude:

CRFB. Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que

deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso

Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal,

a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:

I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros;

II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;

III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Os limites à MP e à lei delegada são semelhantes. Ocorre que o caput do § 1º diz que

não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, osde competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Já o § 1º do art.

62 não traz como limite à MP os atos exclusivos do CN, privativos da Câmara e do Senado.

São limites à delegação legislativa, mas não são limites à MP, pelo menos não de forma

explícita.

Porém, pela lógica, se são atos exclusivos do CN (art. 49, CRFB), privativo da Câmara

(art. 51, CRFB) e do Senado (art. 52, CRFB), são atos que só o Legislativo. Assim, se o próprio

Legislativo é o titular, não poderá delegar ao Presidente da República a possibilidade de

elaborar a lei delegada, com muito mais razão o presidente da república está impedido de

elaborar MP sobre estas mesmas matérias.







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Tendo em vista que a LD, à semelhança da MP, é ato normativo emanado do

Executivo. A lei delegada tem uma vantagem sobre a MP, que é o fato de ser fruto de uma

delegação legislativa – o Poder Legislativo, quem tem a função originalmente, delegando a

função para outro poder. Isto confere maior grau de legitimidade para o Executivo.

Ora, se o Executivo não pode elaborar norma nem mesmo mediante uma delegação

legislativa, com muito mais razão, não poderá elaborar norma que sequer tem a delegação

legislativa. Por lógica, os limites à lei delegada que não aparecem como limites explícitos à

MP serão considerados limites implícitos da MP. Logo, o Presidente da República não poderá

editar MPs sobre atos de competência exclusiva do CN, privativa da Câmara e privativa do

Senado.

1.1.1.5. Aspectos procedimentais da MP

1.1.1.5.1. Conversão da MP em Lei e a Resolução n. 1 do Congresso Nacional

Destaque-se inicialmente o § 9º do art. 62, também inserido pela EC 32/2001:

CRFB. Art. 62. § 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as

medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão

separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Lembrando que o § 8º diz:

CRFB. Art. 62. § 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos

Deputados.

Então, quando o § 9º diz “apreciadas, em sessão separadas pelo plenário de cada

uma das Casas do Congresso”, primeiro na Câmara e depois no Senado. Atentar para a

questão da sessão mista.

Cronologicamente temos:

1º) A EC 32 exigindo que a MP seja apreciada por uma seção mista.

2º) Ocorre que o CN editou uma resolução (Resolução n.1) em que se propõe a

disciplinar internamente o procedimento da MP.

A Constituição traz as regras gerais sobre o processo legislativo, mas a Câmara o

Senado e o CN têm normas internas detalhando como este processo legislativo ocorre. Esta

resolução do CN trata do aspecto regimental interno do procedimento da MP. Os arts. 5º e

6º da Resolução determinavam que a Comissão Mista teria um prazo de 14 dias para

apreciar a MP, decorrido o prazo sem apreciação da Comissão a MP passaria à apreciação







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situação e todas elas poderiam ser declaradas inconstitucionais gerando um caos no

ordenamento jurídico.

O Min. Luiz Fux, no dia posterior ao julgamento levanta uma questão de ordem e

relata isto para o Plenário, que resolve julgar novamente o caso. O curioso do caso é que o

Supremo reviu o julgamento no dia seguinte. O Supremo disse: a Resolução n. 1 é

inconstitucional, com efeito ex nunc, significa dizer que todos os efeitos gerados durante o

período entre o surgimento da Resolução até a declaração de inconstitucionalidade serão

válidos. Logo, a MP do ICM-BIO seria constitucional.

DECISÃO: Reconsidero a decisão recorrida, nos termos do art. 317, § 2º, do RISTF,

adotando como razões de decidir o parecer ofertado pelo Ministério Público neste Agravo. Publique-se. Brasília, 09 de maio de 2011. Ministro LUIZ FUX Relator Documento

assinado digitalmente (ADI 4029 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em

09/05/2011, publicado em DJe-087 DIVULG 10/05/2011 PUBLIC 11/05/2011)

Ou seja, o Supremo manteve o entendimento de que a Resolução n. 1 é

inconstitucional, mas deu efeitos ex nunc para esta segunda decisão.Analisando as duas decisões separadamente é preciso admitir que ambas são

coerentes. A primeira, a Resolução é inconstitucional com efeito pro futuro, a segunda,

resolução é inconstitucional com efeito ex nunc, logo as MP convertidas no período anterior

a declaração de inconstitucionalidade são válidas. São coerentes porque cada uma segue

determinada premissa. O que chamou atenção é que uma decisão veio logo depois da outra,

dentro da mesma semana.

O Supremo ainda acrescentou: mesmo a MP que ainda esteja para ser analisada, já

decorrido o prazo de 14 dias para a análise sem apreciação da Comissão Mista, mesmo estas

EC 32

ComissãoMista

Res. n. 1

CN

14 diasDispensa

MP

ICM-BIOConversão

em lei

ADI







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ainda podem ser convertidas nos conformes da Resolução n. 1, ou seja, o Supremo ainda

salvaguardou as MPs em curso. Na prática somente as novas MPs é que deveriam respeitar a

exigência absoluta da Constituição de que a Comissão Mista deve analisar.

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL Nº 11.516/07.

CRIAÇÃO DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE.

LEGITIMIDADE DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA. ENTIDADE DE

CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. VIOLAÇÃO DO ART. 62, CAPUT E § 9º, DA CONSTITUIÇÃO.

NÃO EMISSÃO DE PARECER PELA COMISSÃO MISTA PARLAMENTAR.

INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 5º, CAPUT, E 6º, CAPUT E PARÁGRAFOS 1º E 2º,

DA RESOLUÇÃO Nº 1 DE 2002 DO CONGRESSO NACIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS

TEMPORAIS DA NULIDADE (ART. 27 DA LEI 9.868/99). AÇÃO DIRETA PARCIALMENTE

PROCEDENTE. 1. A democracia participativa delineada pela Carta de 1988 se baseia na

generalização e profusão das vias de participação dos cidadãos nos provimentos

estatais, por isso que é de se conjurar uma exegese demasiadamente restritiva do

conceito de “entidade de classe de âmbito nacional“ previsto no art. 103, IX, da CRFB. 2.

A participação da sociedade civil organizada nos processos de controle abstrato de

constitucionalidade deve ser estimulada, como consectário de uma sociedade aberta dos

intérpretes da Constituição, na percepção doutrinária de Peter Häberle, mercê de o

incremento do rol dos legitimados à fiscalização abstrata das leis indicar esse novel

sentimento constitucional. 3. In casu, a entidade proponente da ação sub judice possuirampla gama de associados, distribuídos por todo o território nacional, e que

representam a integralidade da categoria interessada, qual seja, a dos servidores

públicos federais dos órgãos de proteção ao meio ambiente. 4. As Comissões Mistas e a

magnitude das funções das mesmas no processo de conversão de Medidas Provisórias

decorrem da necessidade, imposta pela Constituição, de assegurar uma reflexão mais

detida sobre o ato normativo primário emanado pelo Executivo, evitando que a

apreciação pelo Plenário seja feita de maneira inopinada, percebendo-se, assim, que o

parecer desse colegiado representa, em vez de formalidade desimportante, uma

garantia de que o Legislativo fiscalize o exercício atípico da função legiferante pelo

Executivo. 5. O art. 6º da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que permitea emissão do parecer por meio de Relator nomeado pela Comissão Mista, diretamente

ao Plenário da Câmara dos Deputados, é inconstitucional. A Doutrina do tema é

assente no sentido de que “'O parecer prévio da Comissão assume condição de

instrumento indispensável para regularizar o processo legislativo porque proporciona

a discussão da matéria, uniformidade de votação e celeridade na apreciação das

medidas provisórias'. Por essa importância, defende-se que qualquer ato para afastar

ou frustrar os trabalhos da Comissão (ou mesmo para substituí-los pelo

pronunciamento de apenas um parlamentar) padece de inconstitucionalidade. Nessa

esteira, são questionáveis dispositivos da Resolução 01/2002-CN, na medida em que







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permitem a votação da medida provisória sem o parecer da Comissão Mista. (...) A

possibilidade de atuação apenas do Relator gerou acomodação no Parlamento e

ineficácia da Comissão Mista; tornou-se praxe a manifestação singular: 'No modelo

atual, em que há várias Comissões Mistas (uma para cada medida provisória editada),

a apreciação ocorre, na prática, diretamente nos Plenários das Casas do Congresso

Nacional. Há mais: com o esvaziamento da Comissão Mista, instaura-se um verdadeiro

'império' do relator, que detém amplo domínio sobre o texto a ser votado em

Plenário'. Cumpre lembrar que a apreciação pela Comissão é exigência constitucional.

Nesses termos, sustenta-se serem inconstitucionais as medidas provisórias convertidas

em lei que não foram examinadas pela Comissão Mista, sendo que o pronunciamento

do relator não tem o condão de suprir o parecer exigido pelo constituinte. (...) Cabe ao Judiciário afirmar o devido processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade

dos atos normativos que desrespeitem os trâmites de aprovação previstos na Carta.

Ao agir desse modo, não se entende haver intervenção no Poder Legislativo, pois o

Judiciário justamente contribuirá para a saúde democrática da comunidade e para a

consolidação de um Estado Democrático de Direito em que as normas são frutos de

verdadeira discussão, e não produto de troca entre partidos e poderes.” (In: CLÈVE,

Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010. p. 178-180. V. tb.

CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo – atuação das comissões permanentes e

temporárias. São Paulo: RT, 2008. p. 285) 6. A atuação do Judiciário no controle da

existência dos requisitos constitucionais de edição de Medidas Provisórias em hipótesesexcepcionais, ao contrário de denotar ingerência contramajoritária nos mecanismos

políticos de diálogo dos outros Poderes, serve à manutenção da Democracia e do

equilíbrio entre os três baluartes da República. Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a):

Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647,

Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI 2736/DF,

rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator

Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998). 7. A segurança

jurídica, cláusula pétrea constitucional, impõe ao Pretório Excelso valer-se do comando

do art. 27 da Lei 9.868/99 para modular os efeitos de sua decisão, evitando que a

sanatória de uma situação de inconstitucionalidade propicie o surgimento de

panorama igualmente inconstitucional. 8. Deveras, a proteção do meio ambiente,

direito fundamental de terceira geração previsto no art. 225 da Constituição, restaria

desatendida caso pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por

uma autarquia em funcionamento desde 2007. Na mesma esteira, em homenagem ao

art. 5º, caput, da Constituição, seria temerário admitir que todas as Leis que

derivaram de conversão de Medida Provisória e não observaram o disposto no art. 62,

§ 9º, da Carta Magna, desde a edição da Emenda nº 32 de 2001, devem ser

expurgadas com efeitos ex tunc. 9. A modulação de efeitos possui variadas

modalidades, sendo adequada ao caso sub judice a denominada pure prospectivity,







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técni ca de superação da jurisprudência em que “o novo entendimento se aplica

exclusivamente para o futuro, e não àquela decisão que originou a superação da

antiga tese” (BODART, Bruno Vinícius Da Rós. Embargos de declaração como meio

processual adequado a suscitar a modulação dos efeitos temporais do controle de

constitucionalidade. RePro, vol. 198, p. 389, ago/2011). 10. Não cabe ao Pretório Excelso

discutir a implementação de políticas públicas, seja por não dispor do conhecimento

necessário para especificar a engenharia administrativa necessária para o sucesso de um

modelo de gestão ambiental, seja por não ser este o espaço idealizado pela Constituição

para o debate em torno desse tipo de assunto. Inconstitucionalidade material

inexistente. 11. Ação Direta julgada improcedente, declarando-se incidentalmente a

inconstitucionalidade dos artigos 5º, caput, e 6º, caput e parágrafos 1º e 2º, daResolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, postergados os efeitos da decisão, nos

termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a validade e a eficácia de todas as

Medidas Provisórias convertidas em Lei até a presente data, bem como daquelas

atualmente em trâmite no Legislativo. (ADI 4029, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal

Pleno, julgado em 08/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG 26-06-2012

PUBLIC 27-06-2012)

1.1.1.5.2. Sucessão de uma MP por outra (“efeito repristinatório”)

Uma vez editada uma MP1 o presidente da república não pode exercer juízo de

retratação, publicada a MP1 o CN irá analisa-la, o Presidente da República não pode

simplesmente determinar a retirada da MP1 do ordenamento.

Mas, como a medida provisória é uma espécie normativa, o Presidente da República

pode editar nova MP2 revogando a anterior. Ocorre que a MP2 também será analisada pelo

CN.

Significa dizer que dentro do período em que a MP2 está sendo analisada, a MP1 fica

com a eficácia suspensa. Esta MP2 será analisada pelo CN que poderá convertê-la em lei ou

não.

Se o CN não converte a MP2 em lei, ocorrerá a restauração da MP1. Se o CN converte

a MP2 em lei, ocorre a confirmação da revogação.

Na verdade, a revogação da MP1 pela MP2 só se confirma se a MP2 for convertida em

lei. Daí dizer que a revogação está “sob condição suspensiva”. Isto porque a revogação só se

confirma se a MP2 for convertida em lei, enquanto a MP2 não for convertida em lei a MP1

não estará efetivamente revogada, estará apenas com eficácia suspensa.







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Se a MP2 não for convertida em lei, há a restauração da MP1 que voltará a produzir

efeitos pelo prazo restante.

Se a MP1 vigorou por 21 dias e ficou com a eficácia suspensa em razão da nova MP2, e

esta nova MP2 não for convertida em lei, a MP1 será restabelecida para viger pelos próximos

39 dias restantes.

Uma questão terminológica: o restabelecimento da MP1 pela não conversão da MP2

em lei, pode ser denominada de efeito repristinatório, isto porque é similar da figura da

repristinação. A expressão não é muito técnica, mas pode ser encontrada em prova.

Esta ideia não aparece expressamente na CRFB, isto é construção jurisprudencial do

STF.

1.1.1.5.3. Conversão da MP com alteração de texto

CRFB. Art. 62. § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da

medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou

vetado o projeto.

Lei de conversão só precisa ser sancionada pelo Presidente da República se houver

alguma alteração substancial durante a conversão. Havendo alteração substancial do texto

da MP para o texto da Lei, alteração que muda o sentido do texto, deverá haver a sançãopresidencial. A contrario sensu, não havendo alteração ou não sendo esta substancial não se

exigiria a sanção do Presidente da República.

1.1.1.5.4. ADI questionando MP

Exemplo: uma MP é questionada via ADI e no curso da ADI o CN conclui a análise da

MP. Concluir a análise da MP pode levar a algumas situações:

a) a conversão em lei sem alteração de texto

Suspensão da eficáciaPrazo restante

II

II

IMP1

MP2 CN

Não conversão: Restauração da MP1

Reversão(sob condição suspensiva) Conversão: confirmação da revogação







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Se a MP foi convertida em lei sem alteração nenhuma, não há prejudicialidade da

ADI. Neste caso, deverá o autor fazer um aditamento da inicial para dizer ao Supremo que a

“Medida Provisória n. X” virou a “Lei n. Y”.

b) conversão em lei com alteração substancial

Agora, se a MP for convertida em lei com alteração substancial, na prática a norma

impugnada na ADI não existe mais, pois a lei dispõe de forma diversa. Neste caso, há

prejudicialidade.

c) conversão em lei sem alteração substancial

Por outro lado, se a alteração não for substancial, não haverá prejudicialidade.

d) MP convertida em lei e ADI impugnando seus pressupostos

Pode ocorrer ainda que a MP seja convertida em lei, mas a impugnação incida sobre

os pressupostos. Neste caso é possível o controle judicial dos pressupostos da MP.

Exemplo: propõe-se ADI alegando que a MP não é nem relevante e nem urgente,

porém no curso da impugnação o CN analisou a MP e a converteu em lei. Como neste caso,

não está analisando o conteúdo da MP e sim os pressupostos. Sendo a MP convertida em lei,

não dá mais para discutir relevância e urgência do que agora é uma lei. Ou seja, não será

mais possível prosseguir com a ADI. Neste caso, há a prejudicialidade da ADI.

e) CN deixa de analisar a MP no prazo

A última possibilidade seria o decurso do prazo, o CN não analisou a MP no prazo. A

MP que perde o decurso do prazo, perderá a eficácia desde a sua edição. A MP ficará

prejudicada.

Em suma, a ADI fica prejudicada quando a MP for convertida em lei com alteração

substancial, quando a MP é convertida em lei e a impugnação versava sobre os pressupostosou quando há o decurso do prazo do Congresso Nacional. Nestes casos, mesmo com a

prejudicialidade da ADI, é preciso perceber a MP gerou efeitos de sua edição da MP até a

prejudicialidade da ADI.

Exemplo: a MP foi convertida em lei após 50 dias da sua publicação, as

consequências concretas advindas desta MP poderão ser questionadas, mas não na ADI

prejudicada, poderão ser questionadas no controle concreto de constitucionalidade.

Ainda que a ADI tenha ficado prejudicada, nenhuma das três hipóteses elencadas

prejudicam o controle de constitucionalidade concreto, pois nele não se discute a norma em







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tese, discute-se algum direito subjetivo prejudicado pela norma. Durante o período da

vigência, o controle concreto é relacionado a situações cabíveis naquele período.

1.1.1.5.5. Convocação extraordinária do CN

Convocação Extraordinária do CN ou Sessão Extraordinária do CN prevista no art. 57,

CRFB. O § 6º estabelece as situações em que é cabível a convocação da Sessão

Extraordinário do CN, o que mais nos interessa é o § 8º.

CRFB. Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de

fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.§ 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:

I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de

intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e

para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente- Presidente da

República;

II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do

Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso

de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a

aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobrea matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º deste artigo, vedado

o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação.

§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do

Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.

Em situações de convocação extraordinária o CN deve deliberar sobre duas coisas: a

matéria objeto da convocação e as MPs que por acaso estejam suspensas. Lembrar que no

período de recesso o prazo de análise para a MP pelo CN fica suspenso. São estas MPs que

serão colocadas em pauta para serem analisadas.

1.1.1.6. MP e matéria orçamentária

De forma geral de não se admite Medida Provisória em matéria orçamentária, porém

o art. 167, § 3º, CRFB determina que:

CRFB. Art. 167. § 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para

atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção

interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.







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Assim, é possível a abertura de crédito extraordinário mediante MP, atendido os

requisitos do art. 62, CRFB e também os requisitos específicos do art. 167, § 3º, quais sejam,

atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção

interna ou calamidade pública.

2. Estatuto dos Congressistas

O tema abrange imunidades e garantias dos parlamentares e também vedações,

previsto essencialmente no art. 53 da CRFB.

CRFB. Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, porquaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a

julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser

presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos

dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus

membros, resolva sobre a prisão.

§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a

diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por

iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros,

poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.

§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável

de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.

§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações

recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que

lhes confiaram ou deles receberam informações.

§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e

ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só

podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva,

nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam

incompatíveis com a execução da medida.

2.1. Finalidade

A finalidade das garantias e imunidades é a independência dos poderes, todos os três

poderes apresentam os seus agentes políticos, para eles existem uma série de garantias, daí







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poder falar-se em garantias da magistratura, do presidente da república e também dos

parlamentares.

É uma garantia chamada racione muneris, é uma garantia em razão da função

parlamentar e não em razão da pessoa do parlamentar. Daí então afirmar-se que não é

garantia de natureza subjetiva, assim, é irrenunciável e indisponível, o parlamentar titular

dessas garantias não pode renunciar ou dispor das mesmas.

2.2. Origem

A doutrina majoritária reconhece a Bill of Rights (1689) como principal fonte históricadessas garantias. A origem histórica do ápice da Revolução Inglesa, falava-se em liberdade

de discurso ( freedom of speach) e em liberdade contra prisões arbitrárias ( freedom from

arrest ).

O parlamentar é representante do povo para votar leis, necessita de liberdade para

falar e de não ser preso por isto.

2.3. Imunidades

É possível falar em imunidade formal e material.

2.3.1. Imunidades materiais

A imunidade parlamentar material também é chamada de inviolabilidade

parlamentar. Quem prefere usar o termo inviolabilidade destaca que o termo imunidade

deveria ser reservado apenas para o aspecto formal.

Imunidade material ou simplesmente inviolabilidade está no caput do art. 53, CRFB:

CRFB. Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por

quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

Sendo assim, a imunidade material abrange as manifestações (opiniões palavras e

votos,) é uma irresponsabilidade penal e uma irresponsabilidade civil. Pode até haver uma

penalidade interna da casa legislativa alegando quebra de decoro parlamentar, mas isto não

é responsabilidade nem civil, nem penal.

Perpetuidade: Esta imunidade (inviolabilidade) tem um caráter perpétuo.







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Exemplo: o mandato de um deputado vale por 4 anos, dentro deste período as suas

manifestações são invioláveis com caráter perpétuo. O deputado não poderá responder

pelas manifestações feitas dentro de seu mandato.

Caso o deputado em questão deixe de ser parlamentar (v.g., não foi reeleito), suas

manifestações deixam de ser abrangidas pela inviolabilidade. Enquanto que as

manifestações ocorridas dentro dos 4 anos de mandato, para todo sempre não poderão ser

objeto de responsabilização. Se não fosse assim, na prática, o deputado poderia responder

pelo que falou durante o seu mandato, no fundo no fundo seria como não ter qualquer

garantia.

A perpetuidade abrange apenas a inviolabilidade para os atos praticados dentro do

período de mandato.

Natureza jurídica: Existem duas grandes correntes sobre a natureza jurídica da

imunidade material:

Corrente1: Damásio de Jesus diz que é uma causa funcional de isenção de pena.

Corrente2: José Afonso da Silva e Nelson Hungria diz que é uma cláusula excludente

de crime/tipicidade, o fato não é mais considerado típico.

Então, para o primeiro entendimento há o tipo e uma exclusão da pena; para osegundo entendimento, não há tipo.

No Inquérito n. 2674 o Supremo usa a seguinte expressão “reconhecimento de

manifesta ausência de tipicidade de conduta”, ou seja, o Supremo adota a segunda corrente

(de que não há tipicidade).

EMENTA: CRIMES CONTRA A HONRA. REJEIÇÃO DA INICIAL ACUSATÓRIA. FALTA DE

JUSTA CAUSA PARA A INSTAURAÇÃO DA AÇÃO PENAL. ATIPICIDADE DA CONDUTA.

QUEIXA-CRIME REJEITADA. PREJUDICADO O EXAME DAS PRELIMINARES. 1. O

processamento da queixa-crime encontra óbice no inciso III do art. 395 do Código de

Processo Penal. Não há justa causa para o exercício da ação penal se o fato increpado ao

acusado (detentor de foro por prerrogativa de função) está estreitamente ligado ao

exercício do mandato parlamentar, sabido que "os Deputados e Senadores são

invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos" (cabeça

do art. 53 da CF/88). Torna-se imperioso, portanto, o reconhecimento da manifesta

ausência de tipicidade da conduta descrita na inicial acusatória. 2. No caso, as palavras

proferidas pelo querelado (Senador da República) estão acobertadas pela inviolabilidade

parlamentar, descrita no art. 53 da Constituição Federal de 1988. E passa ao largo de

qualquer dúvida a compreensão de que tal inviolabilidade significa insusceptibilidade

de cometimento de crime. Noutros termos: os fatos objeto da queixa-crime se







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encontram imbricados com a função parlamentar do Senador da República acionado.

Fatos que, de imediata percepção, se enquadram no contexto da disputa política, por

ocasião das eleições para o Senado Federal, no Estado do Amapá. Em suma: o quadro

fático-probatório demonstrou o deliberado intento do querelado de defender a

legitimidade de sua própria investidura no cargo de Senador da República, fazendo para

os seus eleitores em particular e o público em geral um amplo retrospecto da disputa

eleitoral do ano de 2002. Muito mais para o efeito de registro histórico do que

propriamente externar propósito violador da honra do querelante. 3. Queixa-crime

rejeitada, prejudicado o exame das preliminares defensivas. (Inq 2674, Relator(a): Min.

CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 26/11/2009, DJe-035 DIVULG 25-02-2010

PUBLIC 26-02-2010 EMENT VOL-02391-04 PP-00916)

Abrangência: O texto constitucional diz que palavras, opiniões e votos são invioláveis

(art. 53, CRFB), sejam estas manifestações orais ou escritas, dentro do recinto da casa

legislativa ou fora dele.

Exemplo1: deputado na tribuna discursando. Esta é manifestação oral dentro do

recinto.

Exemplo2: deputado recebe um jornalista em sua casa para falar de seu discurso na

tribuna. Esta é manifestação fora do recinto.

O Supremo entende que a manifestação fora do recinto só estará abrangida pela

inviolabilidade se for uma manifestação em razão do mandato, ou no exercício do mandato.

É o que o Supremo chama de prática in officio ou prática propter offcioum – no mandato ou

em razão do mandato. Há diversos julgados do STF que enfrentam esta temática.

O deputado ao dar uma entrevista jornalística em que expõe as razões de

determinado discurso, manifesta-se fora do recinto, no exercício do mandato, está abarcado

pela inviolabilidade. Por outro lado, o candidato a um cargo eletivo, este na condição de

candidato sua manifestação não está abarcada pela inviolabilidade. Ele não está ali nacondição de parlamentar, e sim de mero candidato.

Exemplo: Deputado na condição de dirigente de clube de futebol, e nesta função

manifesta opinião que se consubstancia num crime contra a honra. Se a manifestação não se

deu na condição de parlamentar e sim pode ser dirigente de um clube, obviamente que a

manifestação não está abarcada pela inviolabilidade.

Já sobre a manifestação dentro do próprio recinto, o Supremo entende que não deve

intervir, apenas a própria casa legislativa eventualmente poderá discutir a atitude do

parlamentar em eventual quebra de decoro parlamentar.







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Em síntese, manifestação fora do recinto deve ter pertinência com o mandato para

ser abrangida pela imunidade. As jurisprudências citadas são Inq. 1400, Inq. 2332 e Inq.

2130, todos os STF:

E M E N T A: IMUNIDADE PARLAMENTAR EM SENTIDO MATERIAL (CF, ART. 53, "CAPUT")

- ALCANCE, SIGNIFICADO E FUNÇÃO POLÍTICO-JURÍDICA DA CLÁUSULA DE

INVIOLABILIDADE - GARANTIA CONSTITUCIONAL QUE NÃO PROTEGE O PARLAMENTAR,

QUANDO CANDIDATO, EM PRONUNCIAMENTOS MOTIVADOS POR PROPÓSITOS

EXCLUSIVAMENTE ELEITORAIS E QUE NÃO GUARDAM VINCULAÇÃO COM O EXERCÍCIO

DO MANDATO LEGISLATIVO - PROPOSTA DE CONCESSÃO, DE OFÍCIO, DA ORDEM DE

"HABEAS CORPUS", QUE SE REJEITA. - A garantia constitucional da imunidade

parlamentar em sentido material (CF, art. 53, "caput") - destinada a viabilizar a prática

independente, pelo membro do Congresso Nacional, do mandato legislativo de que é

titular - não se estende ao congressista, quando, na condição de candidato a qualquer

cargo eletivo, vem a ofender, moralmente, a honra de terceira pessoa, inclusive a de

outros candidatos, em pronunciamento motivado por finalidade exclusivamente

eleitoral, que não guarda qualquer conexão com o exercício das funções congressuais.

Precedentes. - O postulado republicano - que repele privilégios e não tolera

discriminações - impede que o parlamentar-candidato tenha, sobre seus concorrentes,

qualquer vantagem de ordem jurídico-penal resultante da garantia da imunidade

parlamentar, sob pena de dispensar-se, ao congressista, nos pronunciamentos estranhosà atividade legislativa, tratamento diferenciado e seletivo, capaz de gerar, no contexto

do processo eleitoral, inaceitável quebra da essencial igualdade que deve existir entre

todos aqueles que, parlamentares ou não, disputam mandatos eletivos. (Inq 1400 QO,

Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 04/12/2002)

EMENTA: QUEIXA-CRIME - JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

CONSOLIDADA QUANTO À MATÉRIA VERSADA NA PEÇA ACUSATÓRIA - POSSIBILIDADE,

EM TAL HIPÓTESE, DE O RELATOR DA CAUSA DECIDIR, MONOCRATICAMENTE, A

CONTROVÉRSIA JURÍDICA - COMPETÊNCIA MONOCRÁTICA QUE O SUPREMO TRIBUNALFEDERAL DELEGOU, VALIDAMENTE, EM SEDE REGIMENTAL (RISTF, ART. 21, § 1º) –

INOCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – PLENA

LEGITIMIDADE JURÍDICA DESSA DELEGAÇÃO REGIMENTAL – EXTINÇÃO DA “PERSECUTIO

CRIMINIS” PELO RECONHEC IMENTO, NA ESPÉCIE, DA IMUNIDADE PARLAMENTAR EM

SENTIDO MATERIAL – INVIOLABILIDADE COMO OBSTÁCULO CONSTITUCIONAL À

RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E/OU CIVIL DO CONGRESSISTA – NECESSIDADE, PORÉM, DE

QUE OS “DELITOS DE OPINIÃO” TENHAM SIDO COMETIDOS NO EXERCÍCIO DO

MANDATO LEGISLATIVO OU EM RAZÃO DELE - INDISPENSABILIDADE DE OCORRÊNCIA

DO NEXO DE IMPLICAÇÃO RECÍPROCA – EXISTÊNCIA, NO CASO, DE REFERIDO VÍNCULO







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CAUSAL – SUBSISTÊNCIA DESSE ESPECÍFICO FUNDAMENTO, APTO, POR SI SÓ, PARA

TORNAR INVIÁVEL A PERSECUÇÃO PENAL CONTRA MEMBRO DO CONGRESSO NACIONAL

– RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - A garantia constitucional da imunidade

parlamentar em sentido material (CF, art. 53, “caput”) - que representa um instrumento

vital destinado a viabilizar o exercício independente do mandato representativo -

somente protege o membro do Congresso Nacional, qualquer que seja o âmbito espacial

(“locus”) em que este exerça a liberdade de opinião (ainda que fora do recinto da própria

Casa legislativa), nas hipóteses específicas em que as suas manifestações guardem

conexão com o desempenho da função legislativa (prática “in officio”) ou tenham sido

proferidas em razão dela (prática “propter officium”). Doutrina. Precedentes. - A

prerrogativa indisponível da imunidade material - que constitui garantia inerente aodesempenho da função parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer

privilégio de ordem pessoal) - estende-se a palavras e a manifestações do congressista

que guardem pertinência com o exercício do mandato legislativo. - A cláusula de

inviolabilidade constitucional, que impede a responsabilização penal e/ou civil do

membro do Congresso Nacional, por suas palavras, opiniões e votos, também abrange,

sob seu manto protetor, (1) as entrevistas jornalísticas, (2) a transmissão, para a

imprensa, do conteúdo de pronunciamentos ou de relatórios produzidos nas Casas

Legislativas e (3) as declarações feitas aos meios de comunicação social, eis que tais

manifestações – desde que vinculadas ao desempenho do mandato – qualificam-se

como natural projeção do exercício das atividades parlamentares. Doutrina.Precedentes. - Reconhecimento da incidência, no caso, da garantia de imunidade

parlamentar material em favor do congressista acusado de delito contra a honra. (Inq

2332 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2011)

CALÚNIA. INFORMATIVO ELETRÔNICO. DIVULGAÇÃO DE CARTA ANÔNIMA.

PARLAMENTAR. 1. A divulgação, em informativo eletrônico gerado em gabinete de

deputado federal, na Câmara dos Deputados, de fatos que, em tese, configuram crimes

contra a administração pública, não pode ser tida como desvinculada do exercício

parlamentar, principalmente quando tais fatos ocorrem no Estado que o parlamentar

representa no Congresso Nacional. 2. Denúncia rejeitada. (Inq 2130, Relator(a): Min.

ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2004)

2.3.2. Imunidade Formal

São aspectos relacionados a procedimentos e prisão.

3.3.2.1. Quanto à prisão







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A questão da prisão está prevista no art. 53, § 2º, CRFB:

CRFB. Art. 53. § 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional

não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos

serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da

maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

A imunidade formal quanto à prisão não é absoluta, o parlamentar pode ser preso,

desde que seja em flagrante e mesmo assim, por crime inafiançável. Feita a prisão a casa é

comunicada para deliberar sobre a manutenção ou não da prisão.

A jurisprudência avaliou o caso da operação da polícia federal chamada de “Efeito

Dominó” que envolvia autoridades públicas de vários poderes do Estado de Rondônia. Neste

caso várias autoridades foram presas, dentre elas o Presidente da Assembleia Legislativa

Estadual. Lembrando que para os parlamentares estaduais valem as mesmas prerrogativas

dos parlamentares federais. O deputado estadual (presidente da assembleia legislativa

estadual) foi preso.

Primeiro, é preciso indagar se a prisão foi legítima: ela foi em flagrante de crime

inafiançável, feita a prisão ela deverá ser comunicada à casa legislativa. Ocorre que o

inquérito policial corria perante o STJ (várias autoridades tinham a prerrogativa de foro no

STJ o que atraiu a competência do tribunal). Não houve a comunicação da prisão à casalegislativa, portanto ela não pôde deliberar sobre a manutenção ou não da prisão.

Ora, se há uma garantia constitucional que estabelece a possibilidade da casa

deliberar, e esta garantia não foi respeitada afetando o direito de ir e vir do parlamentar,

impetra-se o HC, como a autoridade coatora era o STJ o CH foi interposto no Supremo. A

relatoria ficou a cargo da Min. Carmem Lúcia que entendeu ser preciso levar em conta o

caso concreto, há uma interpretação que não pode ser literal. A situação era de “absoluta

anomalia institucional” uma vez que os crimes ali praticados envolviam autoridades dos três

poderes, o suposto chefe da organização criminosa seria o presidente da assembleia

legislativa e os parlamentares membros daquela assembleia, quase em sua totalidade,

apenas um ou dois não estariam envolvidos.

Logo, estes parlamentares não teriam nem autonomia, nem isenção suficiente para

deliberar de forma legítima sobre esta prisão. Diante da anomalia institucional e da

excepcionalidade da situação, a Ministra entendeu que a estrita aplicação da regra

constitucional poderia levar a uma soltura do parlamentar prejudicando a investigação,

prejudicando uma eventual responsabilização futura, então neste caso não houve a

aplicação literal da regra constitucional.







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Esta decisão é interessante porque promove uma sensação de justiça, ao mesmo

tempo, afasta uma regra constitucional clara em nome de valores constitucionais. O

problema é que quem define a extensão, o conteúdo e a aplicação destes valores

constitucionais é o próprio STF. Logo, o Supremo afastou uma regra constitucional em nome

de valores constitucionais que, em última análise, são determinados pelo próprio Supremo,

dando à Corte a possibilidade de atuar como poder constituinte permanente, HC 89417.

EMENTA: HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. PRISÃO DECRETADA EM AÇÃO PENAL

POR MINISTRA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DEPUTADO ESTADUAL. ALEGAÇÃO

DE INCOMPETÊNCIA DA AUTORIDADE COATORA E NULIDADE DA PRISÃO EM RAZÃO DE

NÃO TER SIDO OBSERVADA A IMUNIDADE PREVISTA NO § 3º DO ART. 53 C/C

PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 27, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

COMUNICAÇÃO DA PRISÃO À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO. SITUAÇÃO

EXCEPCIONAL. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO À ESPÉCIE DA NORMA CONSTITUCIONAL

DO ART. 53, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NÃO

CONFIGURADO. 1. A atração do caso ao Superior Tribunal de Justiça Tribunal é

perfeitamente explicada e adequadamente fundamentada pela autoridade coatora em

razão da presença de um Desembargador e de um Conselheiro do Tribunal de Contas do

Estado nos fatos investigados na ação penal, todos interligados entre si, subjetiva e

objetivamente. Conexão entre os inquéritos que tramitaram perante o Superior Tribunal

de Justiça, que exerce a vis atractiva. Não configuração de afronta ao princípio do juiznatural. Decisão em perfeita consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal

Federal. Súmula 704. 2. Os elementos contidos nos autos impõem interpretação que

considere mais que a regra proibitiva da prisão de parlamentar, isoladamente, como

previsto no art. 53, § 2º, da Constituição da República. Há de se buscar interpretação que

conduza à aplicação efetiva e eficaz do sistema constitucional como um todo. A norma

constitucional que cuida da imunidade parlamentar e da proibição de prisão do membro

de órgão legislativo não pode ser tomada em sua literalidade, menos ainda como regra

isolada do sistema constitucional. Os princípios determinam a interpretação e aplicação

corretas da norma, sempre se considerando os fins a que ela se destina. A Assembléia

Legislativa do Estado de Rondônia, composta de vinte e quatro deputados, dos quais,

vinte e três estão indiciados em diversos inquéritos, afirma situação excepcional e, por

isso, não se há de aplicar a regra constitucional do art. 53, § 2º, da Constituição da

República, de forma isolada e insujeita aos princípios fundamentais do sistema jurídico

vigente. 3. Habeas corpus cuja ordem se denega. (HC 89417, Relator(a): Min. CÁRMEN

LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 22/08/2006)

3.3.2.2. Quanto ao processo







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Quanto ao processo houve mudança no texto constitucional pela EC 35/01, a redação

original previa que a denúncia feita pelo Ministério Público contra o parlamentar só poderia

ser aceita pelo órgão julgador (STF) se houvesse autorização da casa legislativa, agora não

mais, vejamos:

CRFB. Art. 53. § 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime

ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva,

que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus

membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

Então já não existe mais a necessidade de prévia autorização para o oferecimento doprocesso. Agora, ofertada a denúncia o Supremo pode receber a denúncia, comunica a casa

e continua o processo, se a casa quiser poderá sobrestar o processo e a sustação do

andamento da ação implicará a suspensão da prescrição.

CRFB. Art. 53. § 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o

mandato. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)

Condições para a sustação do andamento da ação: a deliberação pela maioria

absoluta da casa, e a iniciativa da mesa diretora. Em termos de prazo, a sustação valerá até o

término do mandato (seja por causa natural de esgotar o prazo do mandato ou seja por

conta de uma renúncia ou uma cassação).

Destaque-se um detalhe importante no § 3º: “Recebida a denúncia contra o Senador

ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação” , significa dizer que crime ocorrido

antes da diplomação não poderá ser objeto desta sustação. E ainda, o dispositivo diz

“recebida a denúncia”, ou seja, se refere a ação penal, não se aplic a à fase de investigação.

Ou seja, se está na fase de inquérito não há forma de bloquear a investigação, concluída a

investigação, ofertada a denúncia aí sim, a casa legislativa poderá sustar o andamento da

ação.

O § 3º se refere a processos criminais, processos cíveis contra parlamentares não

poderão ser objeto desta sustação.

Em síntese, o termo a quo (inicial) da possibilidade de sustação é a expedição do

diploma, os crimes praticados após a diplomação; o termo ad quem (final) é a extinção do

mandato.

O ato da casa que resolve sustar o andamento da ação tem natureza de ato político,

portanto permeado de juízo de conveniência e oportunidade, é discricionariedade da casa







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em sustar ou não. No caso de concurso de agentes, havendo a sustação m relação ao

parlamentar, não abrangerá o corréu que não é parlamentar, súmula 245, STF:

STF Súmula nº 245 - A imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa

prerrogativa.

3.3.2.3. Prerrogativa de foro em razão da função

CRFB. Art. 53. § 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão

submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.

Deputados e senadores a partir da expedição do diploma tem prerrogativa de foro noSupremo.

É importante diferenciar duas situações: uma coisa é a prerrogativa de foro, outra

coisa é imunidade quanto ao processo (aquela possibilidade de suspensão do processo do §

3º).

Quando o § 1º diz “desde a expedição do diploma” não está falando do crime, está

falando do foro. O § 1º vale para crimes praticados antes ou após a diplomação.

Situação1: o indivíduo não é parlamentar, houve denúncia e a ação corre perante o

juiz natural comum. Após, o indivíduo foi eleito e diplomado, automaticamente há o

deslocamento da competência para o Supremo, mesmo o crime sendo anterior a

diplomação, mesmo o processo tendo iniciado antes da diplomação.

Situação2: o crime foi praticado antes da diplomação, mas o oferecimento da

denúncia se dá após a diplomação, neste caso a denúncia será oferecida já no Supremo.

Situação3: o crime é posterior à diplomação, então a denúncia será ofertada no

próprio Supremo por causa da prerrogativa de foro.

Não confundir estas três situações acima com a possibilidade de sustação do § 3º,apenas os crimes praticados após a diplomação é que poderão ter o andamento suspenso

conforme o § 3º: Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido

após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por



São os crimes praticados após a diplomação é que podem ter o andamento da ação

sustado. Crime praticado antes da diplomação, o foro se desloca para o Supremo, não existe







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a possibilidade de sustação. Crime praticado após a diplomação, o foro já é o Supremo e

também existe a possibilidade de sustação do § 3º. São dois fenômenos diferentes.

Ainda sobre o foro, cabe comentário sobre a súmula 394 do STF que foi cancelada.

STF Súmula nº 394 - Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a

competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal

sejam iniciados após a cessação daquele exercício. (Cancelada "ex nunc" pelos Inq 687

QO-RTJ 179/912, AP 315 QO-RTJ 180/11, AP 319 QO-DJ de 31/10/2001, Inq 656 QO-DJ

de 31/10/2001, Inq 881 QO-RTJ 179/440 e AP 313 QO-RTJ 171/745)

A súmula previa uma situação de perpetuação dada à competência, o foro

permaneceria mesmo após o término do mandato. O Supremo mudou o posicionamentodizendo que a prerrogativa de foro existe apenas durante do mandato. Se no curso da ação

se extingue o mandato, se extingue a prerrogativa de foro e os autos serão encaminhados no

estado em que se encontram para o juízo comum.

Detalhe: o Supremo cancelou a súmula com efeito ex nunc, os atos anteriores foram

mantidos em nome da segurança jurídica (Inquérito 571 – jurisprudência transcrita à frente).

Ocorreu uma questão interessante que envolve controle de constitucionalidade.

Supremo seguia a Súmula 394 que permitia a perpetuação, mudando o entendimento,

cancelou a súmula. O CN inconformado edita a Lei n. 10.628/2002 que altera o CPPespecificamente no art. 84, § 1º e § 2º, estabelecendo a perpetuação especificamente no §

1º. É literalmente uma reação legislativa contra o posicionamento do Supremo.

CPP. Art. 84. A competência pela prerrogativa de função é do Supremo Tribunal Federal,

do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça

dos Estados e do Distrito Federal, relativamente às pessoas que devam responder

perante eles por crimes comuns e de responsabilidade.

§ 1o A competência especial por prerrogativa de função, relativa a atos administrativos

do agente, prevalece ainda que o inquérito ou a ação judicial sejam iniciados após a

cessação do exercício da função pública. (Vide ADIN nº 2.797-2)§ 2o A ação de improbidade, de que trata a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, será

proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o

funcionário ou autoridade na hipótese de prerrogativa de foro em razão do exercício de

função pública, observado o disposto no § 1o." (Vide ADIN nº 2.797-2)

A prerrogativa de foro é um instituto jurídico criado pela Constituição, pelo poder

constituinte originário. Dizer qual a extensão do instituto (dizer se esta prerrogativa de foro

se perpetua após o mandato ou não) é uma interpretação do instituto. A interpretação de







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uma norma constitucional pode ser feita pelo Supremo, pelo legislador, pela sociedade pelo

Poder Executivo e etc. Ocorre que o Supremo é o guardião da Constituição, não é o único

interprete, mas é o último interprete.

Assim, ainda que a interpretação possa ser realizada por toda sociedade, esbarramos

no problema: se o Supremo fixar a interpretação da norma constitucional, esta é a última

interpretação. Quando o legislador edita lei oferecendo uma interpretação diferente,

podemos dizer que o legislador quis usurpar a função do Supremo de interprete final da

Constituição.

Quando uma norma jurídica é estabelecida para interpretar outra norma, chama-se

de “interpretação autêntica”. Neste caso o Supremo indaga-se: O legislador pode

estabelecer uma interpretação autêntica da Constituição? Pode o legislador estabelecer uma

norma interpretativa da Constituição?

Há dois problemas nisto: 1) Interprete autêntico é o mesmo que elaborou a norma,

só poderia ser interprete autentico o próprio constituinte originário; 2) ainda que o

legislador possa editar norma infraconstitucional de interpretação da Constituição, esta

norma não poderia se opor a interpretação final do próprio Supremo, porque é o próprio

constituinte originário quem estabeleceu o Supremo como guardião da Constituição.

Logo, quando o legislador estabelece esta norma alterando o CPP instituindo aperpetuação da prerrogativa de foro de forma contrária a interpretação do Supremo, teria

usurpado a função do Supremo, tentando agir como interprete autêntico (o que ele não é) e,

portanto esta alteração do CPP é inconstitucional. Sendo assim, o Supremo entendeu pela

inconstitucionalidade do § 1º do art. 84, CPP.

Já o § 2º referia-se á ação de improbidade, determinava que a competência para

julgar a ação de improbidade seguiria a mesma competência criminal. Assim, se alguém

tivesse prerrogativa de foro no âmbito criminal, esta mesma prerrogativa valeria para uma

ação de improbidade. E ainda, o § 2º diz que a regra do § 1º se aplicaria à ação deimprobidade (perpetuação do foro). Então também haveria perpetuação de competência

para as ações de improbidade.

O Supremo chegou a seguinte conclusão: a ação de improbidade é ação de natureza

cível, portanto não pode seguir a mesma competência da ação penal. Se a perpetuação de

competência para a ação penal é inconstitucional, consequentemente a perpetuação de

competência da ação de improbidade também o é. É o que se chama de

inconstitucionalidade por arrastamento, inconstitucionalidade derivada de outra, ADI 2797.







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EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

PEDIDO DE MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS DA DECISÃO DE MÉRITO.

POSSIBILIDADE. AÇÕES PENAIS E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONTRA

OCUPANTES E EX-OCUPANTES DE CARGOS COM PRERROGATIVA DE FORO.

PRESERVAÇÃO DOS ATOS PROCESSUAIS PRATICADOS ATÉ 15 DE SETEMBRO DE 2005. 1.

A proposição nuclear, em sede de fiscalização de constitucionalidade, é a da nulidade

das leis e demais atos do Poder Público, eventualmente contrários à normatividade

constitucional. Todavia, situações há que demandam uma decisão judicial excepcional

ou de efeitos limitados ou restritos, porque somente assim é que se preservam princípios

constitucionais outros, também revestidos de superlativa importância sistêmica. 2.

Quando, no julgamento de mérito dessa ou daquela controvérsia, o STF deixa de se pronunciar acerca da eficácia temporal do julgado, é de se presumir que o Tribunal deu

pela ausência de razões de segurança jurídica ou de interesse social. Presunção, porém,

que apenas se torna absoluta com o trânsito em julgado da ação direta. O Supremo

Tribunal Federal, ao tomar conhecimento, em sede de embargos de declaração (antes,

portanto, do trânsito em julgado de sua decisão), de razões de segurança jurídica ou de

excepcional interesse social que justifiquem a modulação de efeitos da declaração de

inconstitucionalidade, não deve considerar a mera presunção (ainda relativa) obstáculo

intransponível para a preservação da própria unidade material da Constituição. 3. Os

embargos de declaração constituem a última fronteira processual apta a impedir que a

decisão de inconstitucionalidade com efeito retroativo rasgue nos horizontes do Direito panoramas caóticos, do ângulo dos fatos e relações sociais. Panoramas em que a não

salvaguarda do protovalor da segurança jurídica implica ofensa à Constituição ainda

maior do que aquela declarada na ação direta. 4. Durante quase três anos os tribunais

brasileiros processaram e julgaram ações penais e de improbidade administrativa

contra ocupantes e ex-ocupantes de cargos com prerrogativa de foro, com

fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal. Como esses

dispositivos legais cuidavam de competência dos órgãos do Poder Judiciário, todos os

processos por eles alcançados retornariam à estaca zero, com evidentes impactos

negativos à segurança jurídica e à efetividade da prestação jurisdicional. 5. Embargos

de declaração conhecidos e acolhidos para fixar a data de 15 de setembro de 2005

como termo inicial dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do

Código de Processo Penal, preservando-se, assim, a validade dos atos processuais até

então praticados e devendo as ações ainda não transitadas em julgado seguirem na

instância adequada. (ADI 2797 ED, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Relator(a) p/

Acórdão: Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 16/05/2012)

O que prevalece hoje é: findo o mandato durante a ação, os autos são encaminhados

para o foro comum. Porém, esta regra é mitigada pelo Supremo: se já houve o início do







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julgamento e o término do mandato se dá no curso do julgamento, mantém-se o foro,

porque o julgamento é um ato unitário (ainda que ele se desdobre no tempo), Inq. 2295.

EMENTA Inquérito. Deputado Federal. Julgamento iniciado. Término do mandato eletivo.

Prosseguimento nesta Suprema Corte. Arquivamento. Imunidade parlamentar

reconhecida. Precedentes. 1. Uma vez iniciado o julgamento de Parlamentar nesta

Suprema Corte, a superveniência do término do mandato eletivo não desloca a

competência para outra instância. 2. Nos termos do parecer do Ministério Público

Federal, as circunstâncias dos autos revelam a presença da necessária conexão entre os

fatos relatados no inquérito e a condição de parlamentar do investigado, a ensejar o

reconhecimento da imunidade material (art. 53 da Constituição Federal). 3. Inquérito

arquivado. (Inq 2295, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Relator(a) p/ Acórdão:Min. MENEZES DIREITO (ART. 38, IV, b, DO RISTF), Tribunal Pleno, julgado em

23/10/2008)

Outra situação que o Supremo excepcionou seu entendimento é a hipótese de

renúncia de mandato como subterfugio para afastar a jurisdição do Supremo. Entendeu que

a renúncia do mandato é ato legítimo, mas não afetará a competência do Supremo, AP 396.

EMENTA: QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO PENAL. DEPUTADO FEDERAL. RENÚNCIA AO

MANDATO. ABUSO DE DIREITO: RECONHECIMENTO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMOTRIBUNAL FEDERAL PARA CONTINUIDADE DO JULGAMENTO DA PRESENTE AÇÃO PENAL.

DENÚNCIA. CRIMES DE PECULATO E DE QUADRILHA. ALEGAÇÕES DE NULIDADE DA

AÇÃO PENAL, DE INVESTIGAÇÃO PROMOVIDA POR ÓRGÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE

PRIMEIRO GRAU, DE OFENSA AO PRINCÍPIO DO PROMOTOR NATURAL, DE CRIME

POLÍTICO, DE INÉPCIA DA DENÚNCIA, DE CONEXÃO E DE CONTINÊNCIA: VÍCIOS NÃO

CARACTERIZADOS. PRELIMINARES REJEITADAS. PRECEDENTES. CONFIGURAÇÃO DOS

CRIMES DE PECULATO E DE QUADRILHA. AÇÃO PENAL JULGADA PROCEDENTE. 1.

Renúncia de mandato: ato legítimo. Não se presta, porém, a ser utilizada como

subterfúgio para deslocamento de competências constitucionalmente definidas, que

não podem ser objeto de escolha pessoal. Impossibilidade de ser aproveitada como

expediente para impedir o julgamento em tempo à absolvição ou à condenação e, neste

caso, à definição de penas. 2. No caso, a renúncia do mandato foi apresentada à Casa

Legislativa em 27 de outubro de 2010, véspera do julgamento da presente ação penal

pelo Plenário do Supremo Tribunal: pretensões nitidamente incompatíveis com os

princípios e as regras constitucionais porque exclui a aplicação da regra de competência

deste Supremo Tribunal. 3. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal de que o

Ministério Público pode oferecer denúncia com base em elementos de informação

obtidos em inquéritos civis, instaurados para a apuração de ilícitos civis e

administrativos, no curso dos quais se vislumbre suposta prática de ilícitos penais.







32


Precedentes. 4. O processo e o julgamento de causas de natureza civil não estão inscritas

no texto constitucional, mesmo quando instauradas contra Deputado Estadual ou contra

qualquer autoridade, que, em matéria penal, dispõem de prerrogativa de foro. 5. O

inquérito civil instaurado pelo Ministério Público estadual não se volta à investigação de

crime político, sendo inviável a caracterização de qualquer dos fatos investigados como

crime político. 6. É apta a denúncia que bem individualiza a conduta do réu, expondo de

forma pormenorizada o fato criminoso, preenchendo, assim, os requisitos do art. 41 do

Código de Processo Penal. Basta que, da leitura da peça acusatória, possam-se

vislumbrar todos os elementos indispensáveis à existência de crime em tese, com autoria

definida, de modo a permitir o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa. 7. A

pluralidade de réus e a necessidade de tramitação mais célere do processo justificam odesmembramento do processo. 8. As provas documentais e testemunhais revelam que o

réu, no cargo de diretor financeiro da Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia,

praticou os crimes de peculato, na forma continuada, e de quadrilha narrados na

denúncia, o que impõe a sua condenação. 9. Questão de ordem resolvida no sentido de

reconhecer a subsistência da competência deste Supremo Tribunal Federal para

continuidade do julgamento. 10. Preliminares rejeitadas. 11. Ação penal julgada

procedente. (AP 396, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em

28/10/2010)

No caso de deslocamento (tanto do foro comum para o Supremo quanto do Supremo

para o juízo comum) vale a máxima tempus regit actus, ou seja, os atos praticados pelo juiz

até então competente serão mantidos válidos e o deslocamento segue da mesma fase em

diante, Inq 571.

STF: COMPETÊNCIA PENAL ORIGINARIA POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO: ADVENTO DA

INVESTIDURA NO CURSO DO PROCESSO: INEXISTÊNCIA DE NULIDADE SUPERVENIENTE

DA DENUNCIA E DOS ATOS NELE ANTERIORMENTE PRATICADOS: REVISÃO DA

JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL. 1. A "PERPETUATIO JURISDICIONIS", EMBORA

APLICAVEL AO PROCESSO PENAL, NÃO E ABSOLUTA: ASSIM, "V.G.", E INDISCUTIVEL QUE

A DIPLOMAÇÃO DO ACUSADO, ELEITO DEPUTADO FEDERAL, NO CURSO DO PROCESSO,

EM QUE JA ADVIERA SENTENÇA CONDENATÓRIA PENDENTE DE APELAÇÃO, ACARRETOU

A IMEDIATA CESSAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA LOCAL E SEU DESLOCAMENTO

PARA O SUPREMO TRIBUNAL. 2. DAI NÃO SE SEGUE, CONTUDO, A DERROGAÇÃO DO

PRINCÍPIO "TEMPUS REGIT ACTUM", DO QUAL RESULTA, NO CASO, QUE A VALIDADE

DOS ATOS ANTECEDENTES A ALTERAÇÃO DA COMPETÊNCIA INICIAL, POR FORÇA DA

INTERCORRENTE DIPLOMAÇÃO DO RÉU, HÁ DE SER AFERIDA, SEGUNDO O ESTADO DE

COISAS ANTERIOR AO FATO DETERMINANTE DO SEU DESLOCAMENTO. 3. NÃO RESISTEM

A CRITICA OS FUNDAMENTOS DA JURISPRUDÊNCIA EM CONTRARIO, QUE SE VINHA

FIRMANDO NO STF: A) O ART. 567 C. PR. PEN. FAZ NULOS OS ATOS DECISORIOS DO JUIZ

INCOMPETENTE, MAS NÃO EXPLICA A SUPOSTA EFICACIA "EX TUNC" DA







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INCOMPETENCIA SUPERVENIENTE A DECISÃO; B) A PRETENSA ILEGITIMIDADE

SUPERVENIENTE DO AUTOR DA DENUNCIA AFRONTA, ALÉM DO POSTULADO "TEMPUS

REGIT ACTUM", O PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DA AÇÃO PENAL. 4. ENQUANTO

PRERROGATIVA DA FUNÇÃO DO CONGRESSISTA, O INICIO DA COMPETÊNCIA

ORIGINARIA DO SUPREMO TRIBUNAL HÁ DE COINCIDIR COM O DIPLOMA, MAS NADA

IMPÕE QUE SE EMPRESTE FORÇA RETROATIVA A ESSE FATO NOVO QUE O DETERMINA.

5. DESSE MODO, NO CASO, COMPETIRIA AO STF APENAS O JULGAMENTO DA APELAÇÃO

PENDENTE CONTRA A SENTENÇA CONDENATÓRIA, SE, PARA TANTO, A CÂMARA DOS

DEPUTADOS CONCEDESSE A NECESSARIA LICENCA. 6. A INTERCORRENCIA DA PERDA DO

MANDATO DE CONGRESSISTA DO ACUSADO, POREM, FEZ CESSAR INTEGRALMENTE A

COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL, DADO QUE O FATO OBJETO DO PROCESSO E ANTERIOR ADIPLOMAÇÃO. 7. DEVOLVEU-SE, EM CONSEQUENCIA, AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO

ESTADO DE RONDONIA A COMPETÊNCIA PARA JULGAR A APELAÇÃO PENDENTE, UMA

VEZ QUE A DIPLOMAÇÃO DO RÉU NÃO AFETOU A VALIDADE DOS ATOS

ANTERIORMENTE PRATICADOS, DESDE A DENUNCIA A SENTENÇA CONDENATÓRIA. (Inq

571 QO, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em

26/02/1992)

3.3.2.4. Súmula 704 vs. Súmula 245

Outro ponto: súmula 704

STF Súmula nº 704 - Não viola as garantias do juiz natural, da ampla defesa e do devido

processo legal a atração por continência ou conexão do processo do co-réu ao foro por

prerrogativa de função de um dos denunciados.

Não confundir o entendimento da súmula 704 com a disposição da súmula 245 ( A

imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa prerrogativa.), pois enquanto a

súmula 245 trata de imunidade, a súmula 704 trata de foro. A prerrogativa foro se estende

por conexão e continência sem que isto represente violação do juiz natural, ampla defesa e

contraditório.

Há uma alegação de violação da ampla defesa e do contraditório porque a

modificação de competência do juízo comum para o Supremo suprimiria instâncias,

suprimiria para parte a possibilidade de ter o julgamento recorrível para outras instâncias.

Porém, o Supremo entende que isto não viola a ampla defesa e o contraditório, HC 89417.

EMENTA: HABEAS CORPUS. PROCESSUAL PENAL. PRISÃO DECRETADA EM AÇÃO PENAL

POR MINISTRA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DEPUTADO ESTADUAL. ALEGAÇÃO

DE INCOMPETÊNCIA DA AUTORIDADE COATORA E NULIDADE DA PRISÃO EM RAZÃO DE

NÃO TER SIDO OBSERVADA A IMUNIDADE PREVISTA NO § 3º DO ART. 53 C/C







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PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 27, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

COMUNICAÇÃO DA PRISÃO À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO. SITUAÇÃO

EXCEPCIONAL. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO À ESPÉCIE DA NORMA CONSTITUCIONAL

DO ART. 53, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NÃO

CONFIGURADO. 1. A atração do caso ao Superior Tribunal de Justiça Tribunal é

perfeitamente explicada e adequadamente fundamentada pela autoridade coatora em

razão da presença de um Desembargador e de um Conselheiro do Tribunal de Contas do

Estado nos fatos investigados na ação penal, todos interligados entre si, subjetiva e

objetivamente. Conexão entre os inquéritos que tramitaram perante o Superior

Tribunal de Justiça, que exerce a vis atractiva. Não configuração de afronta ao

princípio do juiz natural. Decisão em perfeita consonância com a jurisprudência desteSupremo Tribunal Federal. Súmula 704. 2. Os elementos contidos nos autos impõem

interpretação que considere mais que a regra proibitiva da prisão de parlamentar,

isoladamente, como previsto no art. 53, § 2º, da Constituição da República. Há de se

buscar interpretação que conduza à aplicação efetiva e eficaz do sistema constitucional

como um todo. A norma constitucional que cuida da imunidade parlamentar e da

proibição de prisão do membro de órgão legislativo não pode ser tomada em sua

literalidade, menos ainda como regra isolada do sistema constitucional. Os princípios

determinam a interpretação e aplicação corretas da norma, sempre se considerando os

fins a que ela se destina. A Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia, composta de

vinte e quatro deputados, dos quais, vinte e três estão indiciados em diversos inquéritos,afirma situação excepcional e, por isso, não se há de aplicar a regra constitucional do

art. 53, § 2º, da Constituição da República, de forma isolada e insujeita aos princípios

fundamentais do sistema jurídico vigente. 3. Habeas corpus cuja ordem se denega. (HC

89417, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 22/08/2006)

Os três pontos principais pontos sobre estatuto dos congressistas são: inviolabilidade

(imunidade material); imunidade formal (prisão e processo) e foro especial por prerrogativa

de função.

Recomenda-se ainda a leitura do art. 53 para verificar outras questões dentro do §

6º, § 7º, § 8º. E ainda, outro ponto de leitura recomendada são os art. 50, 54, 55 e 56 que

falam das vedações aos parlamentares.

CRFB. Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas

Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos

diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente,

informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de

responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

§ 1º - Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, à Câmara dos

Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua iniciativa e mediante







35


entendimentos com a Mesa respectiva, para expor assunto de relevância de seu

Ministério.

§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar

pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas

referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o

não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações

falsas.

CRFB. Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por

quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.

§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser

presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos

dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus

membros, resolva sobre a prisão.

§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a

diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por



§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogávelde quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.

§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações

recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que

lhes confiaram ou deles receberam informações.

§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e

ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.

§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só

podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva,

nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam

incompatíveis com a execução da medida.

CRFB. Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:

I - desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa

pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público,

salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam

demissíveis "ad nutum", nas entidades constantes da alínea anterior;







36


II - desde a posse:

a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente

de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada;

b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas

no inciso I, "a";

c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o

inciso I, "a";

d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo.

CRFB. Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;

III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões

ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;

IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;

V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição;

VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento

interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a

percepção de vantagens indevidas.

§ 2º Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dosDeputados ou pelo Senado Federal, por maioria absoluta, mediante provocação da

respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada

ampla defesa. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013)

§ 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa

respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de

partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

§ 4º A renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do

mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais

de que tratam os §§ 2º e 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 6, de

1994)

CRFB. Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de

Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão

diplomática temporária;

II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem

remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não

ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc76.htm#art1



http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/ECR/ecr6.htm#art1













§ 1º - O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas

neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.

§ 2º - Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se

faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.

§ 3º - Na hipótese do inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela remuneração do

mandato.

600 Direito Constitucional Resumo Da Aula 21

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