34-revista

A crise nos EUA, o crescimento dos preços agrícolas, a volta da inflação, o encolhimento da balança comercial e a incerteza dos empresários

podem afetar o desenvolvimento dos países

Cenário econômico e o crescimento do Brasil

ISSN

167

7-06

68

ArtigoS

ENTREVISTA

ANO

VIII

• Nº 3

4 • a

bril/

junh

o de

200

8

Revista deConjunturaPublicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

O presidente da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia

Rural (Sober), Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho, fala sobre as causas da

elevação atual dos preços agrícolas

Agricultura: cenário e perspectivas

José Luiz Pagnussat

A boa governança e a ética na administração pública no

desenvolvimento do Brasil José Matias-Pereira

Grau de investimentoCarlos Eduardo de Freitas

Correção monetária dos preços e insumos e a

conceituação de valor de mercado

Luis Martius Holanda BezerraBreno José Albuquerque Lima

Demanda mundial de carne bovina tem provocado o

desmatamento na Amazônia Júlio Miragaya

(61) 3964.8364

Estudos e pesquisas econômicas e sociais

Planejamento e políticas governamentais

Assessoria e consultoria econômica

Entidades associadas: Corecon/DF – Conselho Regional de Economia do Distrito Federal • Sindecon/DF –Sindicato dos Economistas

do Distrito Federal • ACDF – Associação Comercial do Distrito Federal • Dieese/DF – Departamento Intersindical de Estatísticas e

Estudos Sócio-Econômicos • Fecomércio – Federação das Indústrias do Distrito Federal • CUT/DF – Cental Única dos Trabalhadores

do DF • Sebrae/DF – Serviço de Apoio às Pequenas e Médias Empresas do Distrito Federal • IEL/DF – Instituto Euvaldo Lodi •

Fibra – Federação das Indústrias de Brasília • UnB – Universidade de Brasília • UCB – Universidade Católica de Brasília • UniDF

– Centro Universitário do Distrito Federal • Cesubra – Centro de Ensino Superior de Brasília • Faculdade Euro-Americana

O Instituto Brasiliense de Estudos da Economia Regional (IBRASE) foi criado e está em

funcionamento desde 18 de abril de 2000. Sua constituição foi motivada e norteada pela

necessidade de promover e realizar pesquisas, estatísticas e estudos de relevância sobre

a economia do Distrito Federal e do Centro-Oeste como um todo. Suas atenções estão

voltadas tanto para o setor público como para a iniciativa privada. O IBRASE conta com

quadro diversificado e especializado de economistas cadastrados, todos registrados

e em situação regular perante o Conselho Regional de Economia do Distrito Federal.

Além de estudos e pesquisas, o IBRASE promove seminários, cursos e outros eventos.

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A assinatura da Revista de Conjuntura pode ser efetuada contactando o Corecon/DF. O valor da assinatura é de

R$ 70,00 anuais, o que equivale a quatro edições da revista.

6 Agricultura: cenário e

perspectivas

José Luiz Pagnussat

18 A boa governança e a ética

na administração pública no desenvolvimento do Brasil

José Matias-Pereira

30Grau de investimento

Carlos Eduardo de Freitas

41Correção monetária dos preços e

insumos e a conceituação de valor de mercado


47Demanda mundial de carne

bovina tem provocado o desmatamento na Amazônia

Júlio Miragaya

ArtigoS

2 editorial3 entrevista

Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho

26 capaCenário econômico e o

crescimento do Brasil

ÍndicePublicação do Conselho Regional de

Economia do Distrito Federal

ANO VIII • Nº 34 • abril/junho de 2008

ConjunturaRevista de

Nesta edição

Editor responsávelMário Sérgio Fernandez Sallorenzo

Conselho editorialAndré NunesHumberto Vendelino RichterJosé Fernando Cosentino TavaresJosé Luiz PagnussatJosé Roberto Novaes de AlmeidaJúlio Flávio Gameiro MiragayaMaurício Barata de Paula PintoMônica Beraldo Fabrício da Silva

Jornalista responsávelDaniela Lima (Reg. DRT/DF: 4926)

RedaçãoDaniela Lima

RevisãoÉrica Soares Dourado (1198/PA)

Editoração eletrônicawww.arsventura.com.br

Tiragem: 4.000Periodicidade: trimestral

As matérias assinadas por colaboradores não refletem, necessariamente, a posição da entidade. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta edição, desde que citada a fonte.

CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DA 11ª REGIÃO - DF

PresidenteMário Sérgio Fernandez Sallorenzo

Vice-presidenteJosé Luiz Pagnussat

Conselheiros efetivosEvilásio da Silva Salvador Homero Gustavo Regionaldo LimaJosé Luiz Pagnussat Júlio Flávio Gameiro Miragaya Mário Sérgio Fernandez Sallorenzo Maurício Barata de Paula Pinto Max Leno de Almeida Mônica Beraldo Fabrício da Silva Roberto Bocaccio Piscitelli

Conselheiros suplentesAndré Nunes Érton Birk Teixeira Guilherme Costa Delgado Junia Rodrigues de Alencar Newton Ferreira da Silva Marques Paulo Luiz Figueiredo de Oliveira Ronalde Silva Lins Victor José Hohl

Equipe do CoreconAngeilton Francisco Lima Faleiro Iraci da Costa Lopes Ismar Marques Teixeira Jamildo Cezário Gomes Maria Aparecida Carneiro Michele Cantuária Soares

EstagiáriosMayara Bruno Ferreira (ensino médio)Rodrigo Nascente de Oliveira (Economia)

End.: SCS Qd. 04, Ed. Embaixador, Sala 202CEP 70300-907 – Brasília/DF Tel: (61) 3225-9242 / 3223-14293964-8366 / 3964-8368Fax: (61) 3964-8364E-mail: [email protected]: www.corecondf.org.brHorário de funcionamento:das 8h às 18h (sem intervalo)

A economia brasileira vem demonstrando forte solidez frente às turbulên-

cias na economia mundial. A crise da maior economia do mundo, os EUA, não

alterou os robustos fundamentos macroeconômicos brasileiros e o terceiro

choque do petróleo, acompanhado de explosão dos preços internacionais

dos alimentos, vem sendo enfrentado com relativa moderação nas políticas

contencionistas, pequena ampliação da meta de superávit primário, de 3,8%

para 4,3% do Produto Interno Bruto (PIB), e leve aumento das taxas de juros

nominais, insuficientes para neutralizar a queda real da taxa Selic.

No primeiro semestre, o bom desempenho da economia foi puxado por

um mercado interno aquecido com a expansão do crédito, que proporcionou

um elevado déficit em transações correntes de US$ 17,3 bilhões, coberto

pelo Investimento Direto Estrangeiro. O governo, por outro lado, foi mais

cauteloso, gerou uma economia recorde. O superávit primário das contas

públicas no primeiro semestre do ano foi de R$ 86,1 bilhões, o que equivale

a 6,2% do PIB.

O cenário é de otimismo. As previsões de crescimento da economia

brasileira continuam positivas, mesmo com a desaceleração das economias

americana e mundial. A taxa de inflação se mantém dentro do limite da

meta, mas há riscos de aumento da inflação, dado os mecanismos de inde-

xação ainda presentes na economia brasileira e o relativo aquecimento do

mercado interno.

Estes são temas abordados nos artigos e matérias desta revista, que

tem como destaque a alta dos preços internacionais dos alimentos e o seu

impacto sobre a inflação brasileira. A entrevista com o professor Joaquim

Bento de Souza Ferreira Filho, presidente da Sober, e o artigo do professor

José Luiz Pagnussat, analisam as causas e as principais tendências dos preços

dos alimentos. Há uma expectativa dos autores de que a crise dos alimentos

seja uma oportunidade de mercado para os produtos brasileiros, que en-

frentam historicamente forte protecionismo dos países ricos. Já o artigo do

professor Júlio Miragaya traz a preocupação de que o aumento da demanda

mundial de carne bovina e os bons preços no mercado internacional estão

estimulando os pecuaristas brasileiros a ampliarem a fronteira agrícola para

a Amazônia, o que, na avaliação do professor, tem provocado aumento do

desmatamento na região.

Outro tema da revista é a elevação do Brasil à condição de investment

grade (grau de investimento). O tema é desenvolvido no excelente artigo

do professor Carlos Eduardo de Freitas, que analisa a influência para todo

o conjunto da economia do país, em especial sobre o Investimento Direto

Estrangeiro. Na avaliação do professor, o “grau de investimento atrairá um

conjunto de investidores de maior qualidade”.

Fica o convite para a leitura dos artigos e matérias da revista que inclui,

ainda, outros temas como o excelente artigo do professor José Matias-Pereira,

que analisa os reflexos da boa governança e da ética na administração pública

no desenvolvimento do Brasil.

EditorialEditorialPublicação do Conselho Regional de Economia do Distrito Federal

ConjunturaRevista de

Demanda mundial influencia na elevação dos

preços agrícolas

ENTREVISTA

3

abril / junho / 2008

Em entrevista à Revista de Conjuntura Econômica, do Corecon-DF, o presidente da Sociedade

Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural (Sober), Joaquim Bento de Souza Ferreira

Filho, fala sobre as causas da elevação atual dos preços agrícolas. Joaquim Bento é professor titular

do Departamento de Economia Administração e Sociologia da Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz”, da Universidade de São Paulo. Tem

experiência na área de Economia, com ênfase em Economia Agrária. Atua, principalmente, nos

temas: algodão, agricultura, integração econômica, comércio internacional, agricultura brasileira e

modelos aplicados de equilíbrio geral.

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O grande elemento ausente nessa discussão até

aqui é a forte elevação nos custos de produção da agri-

cultura causada pela elevação dos preços do petróleo.

Apenas para se ter uma idéia, o fertilizante, que repre-

senta algo como 60% do custo operacional de produ-

ção de milho, por exemplo, teve os preços triplicados

desde o final do ano passado. Outro exemplo é que o

CEPEA/ESALQ/USP divulgou, recentemente, um estu-

do sobre o custo de produção do boi gordo no Brasil.

A conclusão é que o custo atingiu, neste mês, um pico

histórico.

Conjuntura - Em sua opinião, até quando os preços

dos alimentos estarão em alta?

Joaquim Bento Filho - Como se viu acima, alguns fa-

tores, associados a essa elevação de preços, são con-

junturais e outros mais estruturais. Entre os estruturais

está a forte elevação do preço do petróleo. Muitos ana-

listas concordam que a era do petróleo barato chegou

ao fim. Se isso for verdade, o mesmo pode ser dito a

respeito dos preços dos alimentos. Mesmo que a ofer-

ta de alimentos comece a reagir nos próximos anos,

estimulada pelos preços elevados, o limite inferior

dos preços estará estabelecido pelo custo de produ-

ção, que não vai baixar se o preço do petróleo não cair.

Dessa forma, aparentemente, estamos diante de uma

mudança nos patamares de preços da agricultura para

cima. É provável que eles se reajustem para baixo no

médio prazo, mas não muito, uma vez que os preços

dos alimentos estão sempre muito correlacionados

aos preços do petróleo.

Conjuntura - Quais os motivos do aumento dos pre-

ços agrícolas mundiais? Seriam os biocombustíveis, au-

mento da demanda ou somente especulação?

Joaquim Bento Filho - O mais correto parece ser admi-

tir que os três fatores mencionados têm a sua parcela

de influência na elevação atual dos preços agrícolas,

havendo ainda um importante fator adicional, freqüen-

temente esquecido. Vejamos inicialmente os três fato-

res mencionados. O que parece estar na base do fenô-

meno é a rápida elevação da demanda mundial, em

um contexto de baixos estoques de alimentos. A razão

dessa elevação, já bem conhecida, são o aumento na

demanda nos países em desenvolvimento. Como a res-

posta da oferta agrícola é sempre mais lenta, tem-se aí

o início de um cenário de altas dos preços.

A este cenário inicial vem-se somar a pressão adicio-

nal derivada da decisão dos países desenvolvidos, es-

pecialmente os Estados Unidos, de aumentarem a sua

produção de biocombustíveis. Além da redução direta

na oferta de milho para fins alimentares e de produção

de rações para alimentação animal, isto causa uma ca-

deia de substituições de uso da terra que reduz a oferta

de outros produtos alimentares.

E, finalmente, a interligação existente nos mercados

financeiros, onde as commodities agrícolas participam

hoje ativamente, também torna a especulação um fa-

tor de pressão nos ciclos de alta. Mas, deve-se notar,

contudo, que este último fator não exerceria grande in-

fluência sobre os preços em um cenário de oferta mais

folgada. A escassez relativa inicial, portanto, parece ser,

de fato, o principal fator da elevação dos preços.

A interligação existente nos mercados financeiros, onde as commodities agrícolas participam hoje ativamente, também

torna a especulação um fator de pressão nos ciclos de alta. Deve-se notar, que este último fator não exerceria grande influência sobre os preços em um cenário de oferta mais

folgada. A escassez relativa inicial parece ser, de fato, o principal fator da elevação dos preços.

Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho

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Conjuntura - Qual o reflexo para a agropecuária

brasileira?

Joaquim Bento Filho - Ao contrário da maioria dos

demais países em desenvolvimento, o Brasil é um ex-

portador líquido de alimentos. Além disso, e também

ao contrário dos demais, é o único país que ainda pos-

sui um elevado estoque de terras agricultáveis. Isso é

verdade mesmo se não se considera a elevação do es-

toque físico de terra, uma vez que ainda há muita terra

já desmatada a ser aproveitada com maior eficiência,

a fronteira intensiva. O Brasil, portanto, é, em termos

agregados, um ganhador líquido desse processo de

elevação de preços agrícolas, o que quer dizer que isso

representa um forte estímulo à atividade agropecuá-

ria no país. Setorialmente, ganham a agropecuária e as

pessoas que nela trabalham, e perdem os consumido-

res daqueles produtos.

Conjuntura - Quais os produtos mais afetados?

Joaquim Bento Filho - Os produtos alimentares em

geral, especialmente o arroz, o trigo, o complexo “car-

nes” e a soja, cujo preço é muito influenciado pelos pre-

ços dos produtos do complexo “carnes”.

Conjuntura – Por que os preços dos fertilizantes

dobraram?

Joaquim Bento Filho - Os fertilizantes são um dos mais

importantes insumos agrícolas. O aumento na deman-

da de alimentos, ao pressionar a oferta, elevou muito a

demanda por fertilizantes. Mas, novamente, não se deve

esquecer que esses produtos têm os preços atrelados

aos preços do petróleo, tanto para a produção direta

dos mesmos, fertilizantes nitrogenados, quanto como

insumo importante na extração, solubilização da ma-

téria-prima e transporte do produto, que é volumoso.

Além disso, sendo a extração primária de fertilizantes

fosfatados e potássicos derivada da mineração, a eleva-

ção da oferta depende também de investimentos que

exigem tempo para surtir efeito.

Conjuntura - Qual a relação do aumento dos preços

agrícolas com as mudanças no cenário econômico

brasileiro?

Joaquim Bento Filho - A relação é apenas parcial, uma

vez que, como se viu, as pressões principais são de natu-

reza global e de elevação dos preços do petróleo. Com

exceção de alguns produtos consumidos apenas do-

mesticamente, como é o caso do feijão, os demais pro-

dutos da cesta básica têm hoje os preços formados no

mercado internacional, sendo o preço doméstico um re-

flexo daquele. Mesmo a carne bovina, que em um passa-

do não muito distante tinha o processo de formação de

preços basicamente doméstico, é hoje uma importante

commodity transacionada no mercado externo.

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ArtigoIntrodução

É grande a controvérsia sobre as causas da elevação

dos preços agrícolas no mercado internacional. Os prin-

cipais líderes mundiais e os dirigentes de organismos

multilaterais têm apresentado diagnósticos diferencia-

dos e, em muitos casos, equivocados. Há um destaque

exagerado para as pressões de demanda decorrentes

de aumentos no consumo de alimentos nas economias

emergentes, em especial na China e Índia, e para a pro-

dução de biocombustíveis, que estaria demandando

parte da produção de milho nos EUA. São poucas as

referências para os problemas do lado da oferta, como

os preços baixos em 2005 e 2006 e a elevação dos cus-

tos de produção, que desestimularam os agricultores,

e os problemas climáticos, que afetaram a produção e

reduziram os estoques mundiais de cereais nos últimos

anos. As freqüentes secas, furacões, inundações e outros

problemas climáticos determinaram importantes per-

das de produção em grandes produtores: China, EUA,

Europa, Austrália, além de alguns países africanos, da

América Central e Caribe, e até no Brasil.

É pouco mencionado, também, o componente fi-

nanceiro especulativo do aumento de preços. As incer-

tezas econômicas derivadas da crise no mercado norte-

americano subprime levaram investidores a buscarem

refúgio nos fundos de commodities, tanto agrícolas

como não-agrícolas. Neste caso, em especial petróleo e

metálicas, desde 2006, e commodities agrícolas, a partir

de 2007. O peso do componente financeiro, na atual flu-

tuação de preços agrícolas, é ainda maior em razão do

impacto no custo de produção, via aumento do preço

do petróleo, com a explosão dos preços dos fertilizantes

e o aumento de preço do diesel e do frete.

Outro ponto de divergência se refere ao cenário

de preços altos, com previsões entre dois e dez anos. A

FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura

e Alimentação), por exemplo, calcula que, em termos

gerais, os preços dos alimentos seguirão altos uns dez

anos ou mais.

Esse cenário pessimista é, também, o discurso de al-

guns líderes mundiais. Travestidos de neomalthusianos,

eles têm ignorado a evidência histórica e a tendência se-

cular de queda dos preços dos alimentos. No século XX, a

queda dos preços dos alimentos, em termos reais, supe-

rou a 50%, ou seja, os preços no final do século passado

eram menos da metade dos preços do começo do século

e continuaram caindo neste início do século XXI. É verda-

de que, nesses 108 anos, observam-se grandes oscilações

nos preços dos produtos alimentícios, com elevações

acentuadas nos períodos das grandes guerras e nos dois

primeiros choques do petróleo, e quedas no início dos

anos 30 (com a grande depressão econômica) e nos anos

80 (com a crise econômica). Mas, a tendência de longo

prazo é de queda acentuada nos preços dos alimentos.

Entre as razões da queda histórica dos preços dos

produtos agrícolas foram determinantes as reduções

nos custos de produção e transporte e os ganhos de

produtividade, além do baixo crescimento da demanda

por alimentos, dada a baixa elasticidade de renda da de-

manda por alimentos, a sua tendência de declínio com

o crescimento da economia. Ou seja, a demanda por

produtos agrícolas cresce a uma taxa menor que a dos

demais setores da economia e a proporção da renda das

famílias gasta com alimentos é cada vez menor. A dete-

rioração dos termos de intercâmbio contra os produtos

primários é um dos argumentos importantes da teoria

do subdesenvolvimento, formulada por Raul Prebisch e

Agricultura: cenário e perspectivasJosé Luiz Pagnussat

6

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Celso Furtado. Na análise do professor José Graziano da

Silva é “um dos dentes da engrenagem histórica do sub-

desenvolvimento, fenômeno que não caracteriza uma

fase do desenvolvimento, mas uma forma específica e

distorcida de inserção das economias periféricas no sis-

tema capitalista mundial”.

O discurso desses líderes mundiais é claramente po-

lítico e reflete a posição dos países ricos na “Rodada de

Doha”, cujo impasse está na intransigência em relação à

redução dos subsídios agrícolas e abertura dos merca-

dos para os países pobres.

Este artigo se propõe a analisar o cenário de aumen-

to dos preços e suas principais causas, a situação de

abastecimento mundial, os reflexos para os preços dos

produtos agrícolas no mercado interno brasileiro e as

perspectivas para o agronegócio brasileiro.

A escalada dos preços das commodities

O “tsunami” de preços de commodities começou com

o petróleo e produtos minerais, que lideraram as pressões

inflacionárias até meados de 2007, e alcança os produtos

agrícolas, mais recentemente. O impacto sobre a inflação

atingiu a maioria dos países do mundo, em especial os

países importadores de petróleo e de alimentos.

O petróleo iniciou uma recuperação de preços a

partir de 2004, abandonando a denominada banda de

preços, entre US$ 22 e US$ 28 o barril, que predominou

durante alguns anos. Nos anos recentes, entretanto, as-

sumiu uma trajetória explosiva que parece não ter limite,

chegando a superar US$ 150. Já as commodities metáli-

cas iniciaram o ciclo de alta em 2006, mas já dão sinais de

arrefecimento dos preços desde março deste ano.

As commodities agrícolas iniciaram a escalada de

preços a partir do segundo semestre de 2007. O índice

de preços de alimentos da FAO, que considera os preços

internacionais e engloba 55 commodities agrícolas, teve

alta de 51,3% entre maio de 2007 e maio de 2008, mas

apresenta reduções a partir de março.

Os preços que mais subiram foram dos cereais, en-

quanto que os preços do açúcar e da carne aumentaram

menos. O índice da FAO desagregado mostra essas di-

ferenças: no período de maio de 2007 a maio de 2008,

subiram os preços da carne (21,85%), laticínios (79,05%),

cereais (90,91%), óleos e gorduras (73,91%) e açúcar

(28,10%). Ampliando o campo de observação para até o

ano de 2000, observa-se que a elevação média dos pre-

ços dos alimentos foi de 134,6%, sendo que subiram os

preços da carne (45%), laticínios (150%), cereais (213,8%),

óleos e gorduras (288,9%) e açúcar (47,6%).

Nesse mesmo período, o índice do Commodity Rese-

arch Bureau (CRB) de produtos primários agrícolas, su-

bíndice grãos e oleaginosas, registrou alta de 55,83% em

suas cotações mundiais. Mas, segundo o professor José

Graziano da Silva, “ao ampliar o campo de observação

a um intervalo maior, entre 1974 e 2004, a revista The

Economist constatou um retrocesso acumulado de 75%

na média dos preços de 24 produtos primários agríco-

las”. É interessante observar que, entre março de 2004 e

novembro de 2005, os preços dos grãos e oleaginosas,

medidos pelo índice CRB, recuaram 33,8%. Se comparar-

mos os picos do índice CRB de grãos e oleaginosas, de

outubro de 1974 e de março de 2004, observamos uma

pequena queda nos preços nesse período, o que amplia

a defasagem do preço observado em 2005 em relação

ao pico de preço de 1974.

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O petróleo iniciou uma recuperação de

preços a partir de 2004, abandonando a

denominada banda de preços, entre US$ 22 e US$ 28 o barril, que predominou durante alguns anos. Nos anos recentes, entretanto,

assumiu uma trajetória explosiva que parece não

ter limite, chegando a superar US$ 150.

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O subíndice CRB para os gêneros alimentícios, no

período de junho de 2007 a junho de 2008, teve alta de

38,7%. Esse índice teve picos praticamente iguais em

novembro de 1974, outubro de 1980 e abril de 2004.

Nesses picos, os preços dos gêneros alimentícios esti-

veram superiores em mais de 20% aos preços observa-

dos em março de 2006 e em torno de 33,8% abaixo do

preço observado em junho deste ano. Esses dados reve-

lam que o plantio das safras de 2006 e 2007 se deu em

plena depressão dos preços, enquanto que os preços

dos fertilizantes e os combustíveis já iniciavam sua es-

calada, acompanhando o petróleo. Mostram, ainda, que

o cenário atual de explosão de preços é mais agressivo

que os observados nas crises anteriores e coincide com

o crescimento dos investimentos no mercado futuro de

commodities.

Esse índice cresceu 256,2% no período de janeiro de

1947 a junho de 2008. Nesse período, a inflação ameri-

cana, medida pelo índice de preços ao consumidor, foi

de 915%. O Gráfico 1 mostra a evolução do subíndice

CRB para os gêneros alimentícios. É interessante obser-

var que o primeiro choque do petróleo e os problemas

de safra no período, aparentemente, elevaram o pata-

mar de preços nominais dos gêneros alimentícios. En-

tretanto, em termos reais, nos anos que se seguiram os

preços agrícolas foram corroídos pela inflação.

Nesse sentido, é plausível levantar a hipótese que o

cenário atual, 3º choque do petróleo e problemas cli-

máticos, pode elevar o patamar de preços nominais dos

gêneros alimentícios, dado que a elevação da inflação

alcança os demais produtos e tende a materializar um

novo equilíbrio. Mas, em termos reais, a elevação de pre-

ços dos alimentos é transitória. Só haverá uma mudança

estrutural duradoura se as elevações de custos de pro-

dução forem permanentes, em especial os preços dos

fertilizantes e óleo diesel, ou seja, pressupõem a manu-

tenção de preços do petróleo elevados. Quanto aos pro-

blemas climáticos, os agricultores, certamente, poderão

se adaptar, como mostra a história, a diferentes choques

climáticos. É claro que mudanças mais severas, relacio-

nadas ao aquecimento global (El Niño, La Niña, etc), que

aumentam a freqüência e a gravidade dos fenômenos,

poderiam gerar maior instabilidade na produção e, em

conseqüência, nos preços, o que exigiria estoques maio-

res para normalização do abastecimento e estabilização

dos preços.

Gráfico 1 – Índice CRB Alimentos

CRB Foodstuffs Sub-Index (1967=100) – Monthly close (January 1947/June 2008)

Fonte: Commodity Research Bureau.

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Fontes de instabilidade dos preços dos alimentos

Os preços dos alimentos são normalmente instáveis

em razão das características e condições particulares do

setor e dos produtos: sazonalidade da produção, con-

centração da oferta em um curto período de tempo;

elevada imobilização de recursos e em períodos supe-

riores aos normalmente exigidos nas atividades comer-

ciais e industriais; e altos riscos econômicos das ativi-

dades rurais – com a incerteza do clima, os problemas

fitossanitários – ataques de pragas, doenças, etc – e o

risco de preço, dada a incerteza dos preços na safra com

o longo tempo entre a decisão de plantio e a colheita

dos produtos.

Tais fatores são fonte de instabilidade transitória. A

variação sazonal ocorre dentro do ano. No período de sa-

fra os preços são baixos e na entressafra tendem a se ele-

var. Ocorrem, ainda, para alguns produtos, variações rela-

cionadas ao ciclo do produto. A carne é um bom exem-

plo: os preços estiveram defasados nos últimos anos, le-

vando ao abate crescente de matrizes e depressão ainda

maior dos preços. O abate excessivo de matrizes reduziu

a criação e o ciclo se reverte, com elevação de preços e a

conseqüente recomposição do rebanho de matrizes que

reduz ainda mais a oferta de carne e pressiona o preço.

Os novos rebanhos de matrizes aumentarão a oferta de

carne no médio prazo e os preços iniciam sua trajetória

de queda, repetindo novamente o ciclo.

Mas, as grandes variações na produção e nos preços

estão relacionadas com os problemas climáticos, os ata-

ques de pragas e doenças, além dos erros de planeja-

mento da produção – os sinais de mercado no período

de plantio podem desestimular ou estimular excessiva-

mente os produtores, invertendo os preços no período

de colheita (“risco de preço”). Tal instabilidade é poten-

cializada pela baixa elasticidade-preço da demanda por

alimentos – pequenas variações na produção determi-

nam grandes variações nos preços -, visto que são bens

essenciais. Os preços sobem muito nos anos de quebras

de safras e nos anos de safras elevadas tendem a cair

excessivamente, quebrando os agricultores.

Outro fator de incerteza nas atividades rurais são as

relações econômicas desiguais com os demais setores,

dado que o setor rural é formado por um grande núme-

ro de pequenas unidades de produção (concorrência

perfeita) que compra insumos e vende seus produtos a

grandes grupos econômicos nacionais e multinacionais

(oligopólios).

Poucas grandes empresas transnacionais contro-

lam os insumos (sementes, defensivos, fertilizantes), a

agroindústria e, também, o comércio da produção agrí-

cola no mundo. Nos últimos anos houve um processo

de concentração e centralização do setor, com a união

de empresas e aquisição e subordinação de outras em-

presas medianas. Essas empresas, nos últimos dois anos,

2006 e 2007, tiveram aumento extraordinário em seus

lucros líquidos.

Do lado da demanda, observa-se que a expansão

do consumo por produtos agropecuários não foi histo-

ricamente determinante de aumentos de preços, pelo

contrário, foi um limitador do crescimento do setor. Os

crescimentos da população e da renda são fatores es-

truturais e previsíveis de crescimento da demanda por

alimentos. A expansão da indústria e o surgimento de

novas matérias-primas, caso dos biocombustíveis hoje,

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Poucas grandes empresas transnacionais controlam

os insumos (sementes, defensivos, fertilizantes),

a agroindústria e o comércio da produção

agrícola no mundo. Nos últimos anos houve um

processo de concentração e centralização do

setor, com a união de empresas e aquisição e subordinação de outras

empresas medianas.

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com menor previsibilidade, sempre foram rapidamente

supridos pelo setor rural.

Os fatores estruturais que podem determinar altera-

ções permanentes nos preços se relacionam à produti-

vidade e aos custos de produção. A produtividade das

lavouras teve crescimento extraordinário com a pesquisa

de novas variedades, novas técnicas de plantio, o desen-

volvimento da indústria de fertilizantes e a ativa indústria

de defensivos agrícolas. Os custos de produção se redu-

ziram, também, pelo desenvolvimento dos transportes

e pela mecanização da agricultura. Tais fatores explicam

grande parte da expansão da produção e redução histó-

rica dos preços dos alimentos. Neste contexto, a elevação

do preço dos fertilizantes e do diesel tem impacto impor-

tante nos preços dos produtos. Os fertilizantes represen-

tam uma parte importante dos custos de produção que,

para alguns produtos, supera a 50%, e o diesel afeta os

custos de produção e de transportes dos produtos, enca-

recendo o preço aos consumidores.

Causas do atual aumento dos preços dos alimentos

O cenário atual de elevação significativa dos preços

dos alimentos tem várias hipóteses explicativas: a des-

valorização mundial do dólar, afetando as cotações que

buscam compensar as perdas; a dificuldade de aumentar

a produção rapidamente, com a quebra de safras, devido

a seguidos problemas climáticos e à depressão dos pre-

ços até 2006; o aumento da demanda em grandes e po-

pulosas economias, como a China e a Índia, e a ampliação

do fluxo e da intensidade do comércio de alimentos e de

matérias-primas; a elevação do preço dos fertilizantes e

do custo dos transportes, com o aumento do petróleo; o

desenvolvimento da nova indústria dos biocombustíveis,

que ampliou a demanda de milho em anos de quebra de

safra; os estoques de alimentos com níveis relativamente

baixos, etc. Mas, certamente, dois fatores estão no centro

da atual elevação de preços: a especulação financeira e

a intervenção imprudente dos governos nos mercados

agrícolas. De um lado, os países ricos subsidiam fortemen-

te seus agricultores, inibindo a expansão da produção nos

países pobres em razão da dificuldade de acesso aos mer-

cados; de outro lado, os países pobres congelam preços

de alimentos e proíbem exportações nas altas de preços

mundiais, o que potencializa as crises de abastecimentos.

O aumento dos investimentos no mercado futuro

de commodities tem impacto significativo na volatilida-

de dos preços, dado que esse é um mercado pequeno e

atraiu parte dos grandes investidores que fugiram dos

riscos do subprime. Esses grandes investidores (fundos

de pensão coorporativos e do governo, fundos sobera-

nos, entre outros) provocaram um choque de demanda

no mercado futuro e distorceram os preços. Os preços em

alta atraem mais especuladores, agravando a distorção.

Segundo o ministro da Fazenda, entre 2003 e março de

2008, as aplicações em commodities subiram de US$ 13

bilhões para US$ 260 bilhões.

A verdade é que o aumento no preço futuro tem im-

pacto imediato no preço à vista e na economia real. Ao

investir em contratos no mercado futuro, o investidor as-

sume o compromisso de comprar ou vender um produto

(soja, milho, boi, petróleo, por exemplo) por determinado

preço em uma data pré-definida. O crescimento dessa

demanda pressiona os preços futuros e afeta as expec-

tativas na formação do preço de mercado. Configura-se

‘‘

‘‘

A verdade é que o aumento no preço

futuro tem impacto imediato no preço à vista e na economia real. Ao investir em

contratos no mercado futuro, o investidor

assume o compromisso de comprar ou vender

um produto (soja, milho, boi, petróleo) por determinado preço em uma data pré-definida.

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11


uma nova bolha especulativa, pois os compradores não

desejam os produtos, mas apenas os ganhos financeiros

com as aplicações. A conseqüência é que tal especulação

poderá gerar mais instabilidade, com alternância de ex-

plosões de preços a cada revés na produção, e fortes de-

pressões nos preços nos anos de boas safras.

Em relação aos problemas de abastecimento mun-

dial, observa-se para os dois principais alimentos (trigo e

arroz) e as duas principais matérias-primas (milho e soja)

que os estoques estão baixos. No caso de arroz, milho e

trigo se reduziram em média 42,9%, entre 2000 e 2008, e

a relação estoques sobre o consumo se reduziu em mé-

dia 50%. Já no caso da soja em grãos houve elevação de

8,7% nos estoques. Os dados para 2008 não são, ainda,

definitivos, mas refletem as safras de verão do Hemisfé-

rio Sul e de inverno do Hemisfério Norte, já colhidas, e as

safras em desenvolvimento de inverno e verão (Hemisfé-

rios Sul e Norte, respectivamente).

A produção mundial cresceu para os quatro produtos

analisados, entre 2000 e 2008, com destaque para o cres-

cimento da produção de soja e milho (36,24% e 30,01%,

respectivamente). Enquanto a produção de arroz e trigo,

nesses oito anos, cresceu pouco acima de 4% (4,65% e

4,27%, respectivamente), refletindo o crescimento menor

do consumo desses dois produtos – arroz (6,98%) e trigo

(6,38%) –, a demanda de soja foi a de maior crescimento

(46,3%), seguida do milho (28,77%), duas matérias-primas

básicas de várias cadeias produtivas, em especial, a cria-

ção de frangos e porcos e na produção de leite e confina-

mento de bois. No caso do milho, o crescimento do con-

sumo nos EUA foi um pouco superior no período (38,7%),

mas o crescimento do consumo no resto do mundo (de-

duzido o dos EUA) também foi elevado (24,13%).

No período de 2000 a 2008, os estoques americanos

caíram para os quatro produtos e a produção caiu para

o trigo, arroz e soja e cresceu para o milho, apesar dos

problemas climáticos observados nesses últimos anos. O

consumo de trigo caiu de forma consistente em todo o

período e o de milho cresceu de forma acentuada.

Em síntese, observa-se no período uma alternância

com anos de produção acima do consumo e anos de de-

manda superior à produção mundial. Mas, com predomi-

nância de relativo desequilíbrio entre oferta e demanda.

A conseqüência foi a redução dos estoques mundiais, em

especial, dos dois principais alimentos (trigo e arroz) e

da principal matéria-prima (milho), que estão baixos em

2008 e têm previsão de manutenção em 2009, com pe-

quena recuperação para o trigo e o arroz, segundo o De-

partamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA/

WASDE - United States Department of Agriculture/ World

Agricultural Supply and Demand Estimates). É claro que o

planejamento do plantio da safra de 2009 ainda está no

início para a primeira safra (verão no Sul e inverno no Nor-

te do Hemisfério) e as previsões são muito preliminares.

Fonte: apresentação do ministro Guido Mantega no Conselho Político, julho de 2008.

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Tabela 1 – Ofertas e demandas americana e mundial de arroz, milho, soja e trigo (em milhões de toneladas)

Produto Safra Produção Consumo Estoque finalEstoque/consumo mundial

(%)EUA Mundial EUA Mundial EUA Mundial

ARROZ

1999/00 6,5 408,7 3,9 398,0 0,9 145,0 36,432000/01 5,9 398,7 3,7 394,5 0,9 149,2 37,822001/02 6,7 399,1 3,9 412,0 1,2 136,4 33,112002/03 6,5 377,5 3,5 407,3 0,8 103,6 25,442003/04 6,4 391,5 3,7 413,7 0,8 81,2 19,632004/05 7,5 401,3 3,9 409,3 1,2 73,2 17,882005/06 7,1 418,3 3,8 415,8 1,4 75,7 18,212006/07 6,2 420,1 4,1 420,1 1,3 75,7 18,02

2007/08(*) 6,3 427,7 4,0 425,8 0,7 77,6 18,222008/09(**) 6,3 431,4 4,0 427,5 0,6 81,5 19,06

Var. % 2000/08 -3,08 4,65 2,56 6,98 -22,22 -46,48 -49,99

MILHO

1999/00 239,6 607,5 192,5 604,9 43,6 193,0 31,912000/01 251,9 590,5 198,1 610,2 48,2 173,3 28,402001/02 241,4 600,1 200,9 623,5 40,6 150,3 24,112002/03 227,8 603,4 200,8 628,1 27,6 125,6 20,002003/04 256,3 627,4 211,6 649,0 24,3 104,9 16,162004/05 299,9 715,8 224,7 689,0 53,7 132,1 19,172005/06 282,3 699,0 232,1 705,9 50,0 125,1 17,722006/07 267,6 713,1 230,8 728,1 33,1 110,2 15,14

2007/08(*) 332,1 789,8 267,0 778,9 36,4 121,1 15,552008/09(**) 298,1 775,3 267,0 793,1 17,1 103,3 13,02

Var. % 2000/08 38,61 30,01 38,70 28,77 -16,51 -37,25 -51,27

SOJA EM GRÃOS

1999/00 72,2 160,6 42,9 159,6 7,9 31,0 19,422000/01 75,1 176,0 44,6 171,9 6,7 34,4 20,012001/02 78,7 184,8 46,3 184,5 5,7 36,1 19,572002/03 75,0 196,8 44,0 191,4 4,9 43,6 22,782003/04 66,8 186,6 41,6 189,3 3,1 37,8 19,972004/05 85,0 215,8 46,2 204,8 7,0 47,5 23,192005/06) 83,4 220,5 47,3 215,3 12,2 53,3 24,762006/07) 86,8 236,6 49,2 225,2 15,6 62,4 27,71

2007/08(*) 70,4 218,8 50,1 233,5 3,4 49,3 21,112008/09(**) 84,5 240,7 50,1 239,4 4,8 50,4 21,05

Var. % 2000/08 -2,49 36,24 16,78 46,30 -56,96 59,03 8,70

TRIGO

1999/00 62,5 585,8 35,4 585,0 25,9 208,9 35,712000/01 60,6 581,5 36,2 583,9 23,9 206,4 35,352001/02 53,0 581,1 32,4 585,2 21,2 201,8 34,482002/03 43,7 568,4 30,5 603,9 13,4 166,3 27,542003/04 63,8 553,8 32,5 588,6 14,9 132,1 22,442004/05 58,7 625,7 31,8 606,9 14,7 150,9 24,862005/06 57,3 620,9 31,4 624,7 15,6 147,1 23,552006/07) 49,3 596,0 31,0 616,5 12,4 126,6 20,54

2007/08(*) 56,3 610,8 29,9 622,3 6,9 115,1 18,502008/09(**) 66,2 662,9 35,4 646,0 13,3 132,1 20,45

Var. % 2000/08 -9,92 4,27 -15,54 6,38 -73,36 -44,90 -48,19

Fonte: World Agricultural Supply and Demand Estimates - USDA. Jun/08.(*) Estimativa. (**) Projeção.

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13


Há capacidade, ainda em 2009, de elevação signifi-

cativa da produção. As decisões de produção seguem a

lógica da eficiência econômica, portanto, da expectativa

de receitas (preços) versos os custos de produção (fertili-

zantes). No primeiro caso, o cenário de preços é positivo

para os agricultores em 2009, entretanto, os custos estão

elevados, mas ainda há espaço para ganhos marginais

com a ampliação do uso de insumos modernos (semen-

tes melhoradas, fertilizantes e defensivos).

Quanto ao cenário de preços, as previsões mais con-

sistentes são do governo americano, que estima que os

altos preços dos alimentos ao redor do mundo devem

persistir por mais dois ou três anos até que os estoques

mundiais sejam reabastecidos. Não há consistência nas

declarações de dirigentes do Banco Mundial (Bird) de

que os preços dos alimentos continuarão altos nos próxi-

mos sete ou oito anos. Muito menos de dirigentes da FAO

que prevêem um cenário de dez anos de preços altos.

O cenário mais provável é de redução dos preços

em um prazo menor, dado o componente especulativo,

com a ampliação dos investimentos no mercado futuro.

Do lado da oferta, mesmo que mantidas as decisões de

plantio de anos anteriores, há grande probabilidade de

ampliação da produção, pois não deverão se repetir tan-

tos problemas climáticos nos países grandes produtores.

A expectativa é de ampliação dos investimentos e, por-

tanto, da produção, com recuperação gradativa dos es-

toques mundiais. Nesse sentido, o desfecho na “Rodada

de Doha” é determinante para os agricultores dos países

ricos e pobres. A perspectiva de redução dos subsídios

inibe os investimentos dos agricultores nos países ricos,

enquanto que nos países pobres a incerteza de acesso

aos mercados gera insegurança nos investimentos.

O Brasil e o choque de preços

O impacto da explosão de preços internacionais de

alimentos no Brasil ocorre de forma menos intensa em

razão da desvalorização cambial – o preço em dólar dos

produtos subiu muito, mas, como o dólar se desvalorizou

no mercado interno, são necessários menos reais para

comprar o mesmo produto. O impacto ocorre de forma

diferenciado, dadas três situações de produtos: primeiro,

os produtos que a produção nacional não é suficiente,

necessitando importação para abastecimento interno -

caso do trigo e do arroz. O impacto é direto com o preço

internacional determinando o preço doméstico. Segun-

do, os produtos agrícolas de exportação, que têm cotação

internacional no mercado interno, deduzidos os custos

do comércio. Terceiro, os demais produtos que têm con-

tágio diferenciado em função do grau de substituição e

de dependência com os produtos cotados no mercado

internacional. Há ainda os produtos que não são afetados

pelo mercado internacional, mas que tiveram problemas

de safra, como é o caso do feijão.

O fato é que os índices mostram uma inflação alta no

grupo de alimentos: o IPC (Índice de Preços ao Consumi-

dor), da Fundação Getúlio Vargas, no grupo alimentação,

subiu 8,46% no primeiro semestre de 2008 e 13,97% em

12 meses. O IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consu-

midor Amplo), do IBGE, grupo alimentos, acumula alta de

8,64%, enquanto que os produtos não-alimentícios subi-

ram 2,26% no ano.

Tanto os produtos de exportação como os produtos

básicos ficaram mais caros. Subiram o preço do arroz, fei-

jão, pão, leite, carne, etc. No primeiro semestre de 2008, o

A expectativa é de ampliação dos investimentos e,

portanto, da produção, com recuperação

gradativa dos estoques mundiais. Nesse

sentido, o desfecho na “Rodada de Doha” é

determinante para os agricultores dos países

ricos e pobres.

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a

arroz subiu 38,21%, dada a necessidade de importação

de 5% do consumo e os preços mundiais altos com a

quebra na produção na Ásia. O pão francês também

subiu (20,95%), assim como o macarrão (16,11%) e a

farinha de trigo (25,46%), enfim, todos os derivados do

trigo subiram muito no Brasil, dada a dependência de

importação de mais de 50% do trigo consumido e os

preços altos no mercado internacional, além da crise na

Argentina, principal fornecedor brasileiro, com o prolon-

gado confronto entre agricultores e governo e as restri-

ções à exportação de trigo. Subiram também os preços

dos produtos de exportação: óleo de soja (26,45%), fubá

de milho (12,52%), carnes de boi (10,14%), em especial

as carnes de segunda, e leites e derivados (4,05%), en-

quanto o frango teve queda de preço no ano (-0,88%).

A carne bovina tem uma expectativa de continuida-

de na elevação dos preços com o início da entressafra,

o aumento na demanda mundial e a redução na expan-

são da oferta doméstica para recompor o rebanho de

matrizes. A mesma tendência deve seguir o leite, que

enfrenta o período de entressafra.

O preço do feijão chegou a subir mais de 100%, mas

vem oscilando muito desde o final de 2007. Neste ano, o

feijão preto subiu (57,73%), mas o carioca caiu (-1,45%)

e o fradinho também caiu (-32,30%).

Outros alimentos, tipicamente de mercado interno,

também tiveram aumentos significativos de preços no

primeiro semestre: tomate (106,41%), cebola (48,42%),

cenoura (39,77%), batata-inglesa (7,76%), hortaliças e

verduras (7,36%) e ovo de galinha (13,67%).

Poucos alimentos tiveram preços estabilizados

no primeiro semestre, entre eles as frutas, com alta de

1,09%, e pescados, 1,56%.

O cenário, entretanto, é de relativa redução da maio-

ria dos preços, dado que o abastecimento brasileiro

está garantido em 2008. A Tabela 2 mostra o quadro de

suprimento dos principais produtos. No caso do trigo, a

necessidade de importação será menor que em outros

anos, dada a expansão da produção nacional. O arroz

tem estoque inicial elevado e previsão de importação

suplementar. Está com um quadro de suprimento supe-

rior ao consumo em mais de 1,9 milhão de toneladas.

Soja, milho e algodão têm grandes excedentes para

exportação. O abastecimento interno não tem gran-

des percalços, mas os preços acompanham o mercado

internacional. Já o abastecimento do feijão, apesar do

excedente previsto com bom estoque final, terá insta-

bilidades dado o comportamento da produção entre as

regiões do país: a produção cresceu no Nordeste, mas

caiu no Centro-Sul.

Tabela 2 – Balanço entre oferta e demanda brasileira para 2008 (em mil toneladas)

Produto Estoque inicial Produção Importação Suprimento Consumo Exportação Estoque

finalProdução - consumo

Algodão (pluma) 382,3 1.556,9 60,0 1.999,2 1.050,0 520,0 429,2 506,9

Arroz em casca 2.022,7 12.284,0 600,0 14.906,7 13.000,0 700,0 1.206,7 (716,0)

Feijão 382,0 3.415,5 70,0 3.867,5 3.400,0 30,0 437,5 15,5

Milho 6.600,2 57.481,2 600,0 64.681,4 44.000,0 11.553,7 9.127,7 13.481,2

Soja em grãos 3.675,6 59.843,0 100,0 63.618,6 35.050,0 25.750,0 2.818,6 24.793,0

Farelo de soja 2.282,7 24.948,0 50,0 27.280,7 11.800,0 13.200,0 2.280,7 13.148,0

Óleo de soja 275,1 6.156,0 40,0 6.471,1 4.100,0 2.120,0 251,1 2.056,0

Trigo 221,3 5.279,7 5.300,0 10.801,0 10.250,0 20,0 531,0 (4.970,3)

Fonte: CONAB. Levantamento: jul/2008.

14

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Nova supersafra

Segundo o IBGE, em 2008, a produção nacional de

grãos será de 144,3 milhões de toneladas, crescimento de

8,4% em relação à safra de 2007. A estimativa da CONAB

(Companhia Nacional de Abastecimento) é de 142,42

milhões de toneladas, crescimento de 8,1%. Segundo a

CONAB, 96,8% dos grãos (137,90 milhões de toneladas)

são produzidos na safra de verão e 3,2% (4,53 milhões de

toneladas), na safra de inverno. Portanto, quase toda a sa-

fra de 2008 já foi colhida.

A soja e o milho respondem por 82,4% (117,3 milhões

de toneladas) da produção. O arroz é o terceiro em produ-

ção, com 12,3 milhões de toneladas. Houve crescimento

da produção para todas as principais culturas, com desta-

que para a previsão de crescimento do trigo (71,2%) e do

milho (11,9%). Contribuíram para o aumento o uso mais

intenso de tecnologia e as condições climáticas melho-

res, em especial na Região Sul, que vinha de quebras de

safras seguidas. Mesmo assim, houve perdas de produção

em função da estiagem em algumas áreas.

A produção de feijão tem previsão de aumento

no ano (2,3%), mas houve problema de abastecimen-

to com a redução de 19,9% na primeira safra. Ocorreu

diminuição da área plantada em 15,8% em razão dos

baixos preços do produto na safra anterior e dos pro-

blemas climáticos na época de plantio - atraso no início

das chuvas, estiagens prolongadas e baixas temperatu-

ras no início da implantação da cultura nos principais

estados produtores (CONAB, 2008). A tendência é de

normalização do abastecimento com o aumento da

produção das segunda e terceira safras.

A estimativa da CONAB é que a oferta de feijão se re-

cuperou com o crescimento de 38,2% na segunda safra

e há previsão positiva para a terceira safra, dadas as boas

condições climáticas da região Nordeste, com um bom

regime de chuvas, e previsão de boa produtividade nas

regiões Centro-Oeste e Sudeste, devido à presença de la-

vouras altamente tecnificadas e irrigadas.

A cana-de-açúcar manteve, em 2008, a trajetó-

ria de crescimento da produção. Segundo o IBGE, o

A produção de feijão tem previsão de aumento

no ano (2,3%), mas houve problema de

abastecimento com a redução de 19,9% na

primeira safra. Ocorreu diminuição da área

plantada em 15,8% em razão dos baixos preços do produto na safra anterior e dos problemas climáticos

na época de plantio.

‘‘

‘‘Tabela 3 – Estimativa da produção de grãos. Safras 2006/2007 e 2007/2008 (em mil toneladas)

ProdutosSafra 2006/07 Safra 2007/08 % 2008/07

Área Produção Área Produção Área Produção

Algodão em Caroço 1.096,8 2.383,6 1.086,1 2.439,4 (1,0) 2,3

Arroz 2.967,4 11.315,9 2.891,6 12.284,0 (2,6) 8,6

Feijão 4.087,8 3.339,8 3.915,1 3.415,5 (4,2) 2,3

Milho 14.054,9 51.369,7 14.748,6 57.481,3 4,9 11,9

Soja 20.686,8 58.391,8 21.222,7 59.843,0 2,6 2,5

Trigo 1.757,5 2.233,7 1.818,9 3.824,0 3,5 71,2

Demais produtos 1.561,4 2.716,1 1.487,8 3.137,1 (4,7) 15,5

BRASIL 46.212,6 131.750,6 47.170,8 142.424,3 2,1 8,1

Fonte: CONAB. Levantamento: jul/2008.

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crescimento será de 14,0%, prevista em 588,0 milhões

de toneladas. O café também teve um crescimento ele-

vado na produção (27,3%). A safra está estimada em

46,1 milhões de sacas de 60 kg (2.764.016 toneladas).

Outros produtos importantes tiveram variações

na produção em 2008. Cresceu a produção de cacau

(3,5%), sorgo (27,6%) e batata-inglesa (6,1%). Caiu a

produção de laranja (-2,8%), algodão herbáceo (-2,5),

mandioca (-0,9%) e cebola (-4,2%).

A área plantada para produção de grãos na safra

2007/08 foi de 47,2 milhões de ha, crescimento de 2,1%

em relação a 2007 (CONAB, 2008). A área ocupada é

menor, pois a safra de inverno é produzida em áreas

cultivadas no verão e alguns produtos são cultivados

mais de uma vez no ano, é o caso das culturas irrigadas,

das segunda e terceira safras de feijão e milho, etc. Ou

seja, a área ocupada na produção de grãos (algodão,

amendoim, arroz, feijão, girassol, mamona, milho, soja,

sorgo, aveia, centeio, cevada, trigo e triticale) gira em

torno de 40 milhões de hectares.

A área total de lavouras no Brasil, segundo o Censo

Agropecuário de 2006 do IBGE, é de 76,7 milhões de

ha. Em 1985, a área de lavouras era de 52,1 milhões de

ha. A área ocupada gira em torno de 60 milhões de ha.

Ou seja, a área de lavouras ocupa 7% do território (851

milhões de ha).

No levantamento da produção do IBGE, em ju-

nho/08, as culturas com maiores áreas nessa safra são,

em milhões: soja (21,2 milhões de hectares), milho

(14,4), cana-de-açúcar (7,6), feijão (3,8), arroz (2,9), trigo

(2,3), café (2,2), mandioca (1,9), algodão herbáceo (1,1),

laranja (0,80), sorgo (0,77) e cacau (0,68).

Considerações finais

O cenário de preços altos dos produtos agrícolas é

uma oportunidade para o agronegócio brasileiro, que

tem um potencial de crescimento sustentável elevado,

considerando a elevada competitividade da agrope-

cuária brasileira, a área agricultável potencial, o sis-

tema de pesquisa, a apropriação de tecnologia pelos

agricultores, etc.

O Brasil se destaca ainda pela grande fronteira agrí-

cola que pode ser incorporada à produção. Hoje, a área

cultivada pela agricultura gira em torno de, apenas, 60

milhões de hectares (7% do território). O cerrado tem

área total em torno de 204 milhões de hectares, sendo

estimado como área agricultável mais de 125 milhões

de hectares, e estão sendo utilizados 45 milhões em

pastagens cultivadas e culturas anuais e perenes (inclu-

sive florestas). O potencial de produção de grãos, carnes

e frutas supera três vezes a produção atual. O semi-árido

(caatinga), com cerca de 84 milhões de hectares, pode-

ria triplicar a atual área irrigada e a produção de frutas,

além de quadruplicar a produção de carne de caprinos.

Os demais biomas também têm potencial de expansão

da produção de forma sustentável. Área total em mi-

lhões: Bioma Amazônico (419,7 milhões de hectares),

Mata Atlântica (111), Pampa (17,6) e o Pantanal (15).

O sistema de pesquisa agropecuário brasileiro

está entre os melhores do mundo, com resultados

O cenário de preços altos dos produtos

agrícolas é uma oportunidade para o

agronegócio brasileiro, que tem um potencial

de crescimento sustentável elevado,

considerando a elevada competitividade da

agropecuária brasileira, a área agricultável

potencial, o sistema de pesquisa, a apropriação

de tecnologia pelos agricultores, etc.

‘‘

‘‘16

17


extraordinários para a maioria das culturas. Os agricul-

tores brasileiros dominam as melhores técnicas e são

altamente competitivos no mundo. Os resultados po-

dem ser comprovados pelo aumento da produtividade

na produção de grãos, que mais que dobrou entre 1990

e 2008 (101,8%). Nesse período, a produção de grãos

cresceu 144,4%, e a área cultivada, 21,12%. Portanto,

os ganhos de produtividade foram responsáveis por

79,88% do aumento na produção no período.

Alguns passos importantes estão sendo dados no

sentido de viabilizar a expansão da produção e aprovei-

tar o cenário externo favorável: a decisão política do go-

verno de apoiar a expansão do agronegócio, o plano de

safra 2008/2009, a renegociação da dívida dos agricul-

tores, além do programa de biocombustíveis brasileiro.

Os riscos estão associados, principalmente, às restri-

ções de acesso ao mercado dos países ricos, caso a “Ro-

dada de Doha” não tenha uma conclusão positiva, pois,

o cenário de preços altos é transitório e o mercado aces-

sível é incerto, enquanto que a expansão da estrutura

produtiva é permanente, podendo levar a um longo pe-

ríodo de preços baixos no mercado interno e crise no

setor. Nesse sentido, a agroenergia é hoje a alternativa

mais segura de mercado acessível e em crescimento.

O cenário internacional é de instabilidade nos pre-

ços dos alimentos, como sempre foi, mas certamente a

tendência de declínio será retomada, dados os fatores

estruturais que influenciam o setor: o baixo crescimen-

to da demanda, os ganhos de produtividade com as

novas tecnologias e a continuidade nas reduções de

custos, considerando que extensas áreas de terra no

mundo são cultivadas, ainda, por gente que usa enxa-

das e a maior parte das pastagens é nativa.

O potencial de expansão da produção mundial é,

ainda, elevado. As vantagens brasileiras estão mais na

competitividade do setor rural do que nas áreas dis-

poníveis no Brasil. Há extensas áreas desocupadas nos

Estados Unidos. São extensas as áreas cultiváveis vazias

na África e em outras regiões do mundo. Acrescente-se,

por outro lado que, nos últimos 50 anos, a área per ca-

pita necessária se reduziu pela metade. Era pouco mais

de um hectare e hoje se situa em 0,5 hectare, conside-

rando a área total agricultável. Entre 1961 e 2000, a área

com culturas anuais cresceu apenas 10% no mundo,

enquanto a população quase dobrou.

A teoria de Malthus, de 1798, vai continuar enterrada.

Nem a população cresce a taxas geométricas nem a

produção agrícola cresce a taxas aritméticas. As taxas

de crescimento demográfico são cada vez menores e

a produtividade agrícola vem atendendo a maior parte

do crescimento da demanda por alimentos. O cenário

futuro é de abundância e não de fome, como previa

Malthus.

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José Luiz PagnussatVice-presidente do Corecon/DF e

ex-presidente do COFECON e ANGE.

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a

Introdução

O tema abordado neste artigo – os reflexos da boa

governança e da ética na administração pública no de-

senvolvimento do Brasil – situa-se no campo da reflexão

política que busca investigar a relação de causalidade en-

tre o poder político, o poder econômico e o poder social,

instâncias paralelas de mando que, em geral, cristalizam-

se em sínteses instáveis.

Assim, formulamos a seguinte pergunta: o processo

de desenvolvimento socioeconômico e o fortalecimento

da democracia no Brasil dependem da boa governança e

da ética na administração pública?

Nesse sentido, temos como principal objetivo evi-

denciar que o desenvolvimento socioeconômico e o

fortalecimento da democracia no Brasil passam pela

prática da boa governança e da ética na administração

pública. Assim, aceitamos, neste artigo, que elas se apre-

sentam como variáveis importantes para permitir que

o Brasil possa continuar avançando no seu processo de

desenvolvimento socioeconômico e na consolidação

da democracia.

O referencial teórico deste artigo está apoiado na

teoria da Nova Economia Institucional, em particular nos

trabalhos de Douglass C. North, “Institutions, Institutional

Change and Economic Performance”, de 19901; e Matias-

Pereira (2006, 2007, 2008).

Reforma do Estado e a crise fiscal

Constata-se que, todos os Estados modernos se dedi-

cam à redistribuição da renda, à gestão macroeconômica

e à regulação de mercados. A diferença está nas priori-

dades dadas por cada país na utilização dessas funções,

que tende a variar ao longo da história (Matias-Pereira,

2006). É oportuno recordar que as teorias político-eco-

nômicas modernas do Estado identificam três formas

de intervenção pública na economia: redistribuição de

renda, estabilização macroeconômica e regulação de

mercados. O processo de redistribuição de renda abran-

ge todas as transferências de recursos de um grupo de

indivíduos, regiões ou países para um outro grupo, bem

como o atendimento de setores específicos e especiais.

Esse é o caso, por exemplo, da educação primária, do se-

guro social, entre outros, que os governos obrigam os ci-

dadãos a consumirem ou a utilizarem. A política de esta-

bilização macroeconômica tem como objetivo alcançar

e manter níveis adequados de crescimento econômico e

A boa governança e a ética na administração pública no desenvolvimento do Brasil

José Matias-Pereira

1 O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui vários modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a interação social (Matias-Pereira, 2007, p. 9).

Artigo

18

1�


A reforma do Estado surgiu como uma

resposta à ineficiência do velho modelo estatal

e às demandas sociais crescentes de uma

emergente sociedade democrática e plural

no final do século XX. A necessidade de reduzir a presença do Estado na economia

e a aceleração do fenômeno da

globalização foram os fatores indutores nesse movimento.

‘‘

de emprego. Para atingir esse objetivo, o governo utiliza

como principais instrumentos as políticas fiscal, monetá-

ria, cambial e industrial.

Por sua vez, as políticas reguladoras têm como pro-

pósito corrigir distintos tipos de falhas de mercado como,

por exemplo, o poder de monopólio, a provisão insufi-

ciente de bens públicos, entre outras. Isso pode ser cons-

tatado quando analisamos a estruturação do “Estado de

bem-estar” após a Segunda Guerra Mundial, que foi prio-

rizado pelas políticas de redistribuição e de gestão ma-

croeconômica implantadas pela maioria dos governos

da Europa Ocidental. A crise fiscal que atingiu, na década

de 70, esse Estado positivo, que tinha o papel de planejar,

produzir bens e serviços e como empregador de última

instância, revelou o esgotamento desse modelo. No final

dos anos 70, começou a surgir em seu lugar um novo mo-

delo que passou a priorizar a desregulação, a privatização,

a liberalização e a reforma das estruturas de bem-estar.

Nesse contexto, verifica-se que a reforma do Estado

surgiu como uma resposta à ineficiência do velho mode-

lo estatal e às demandas sociais crescentes de uma emer-

gente sociedade democrática e plural no final do século

XX. A necessidade de reduzir a presença do Estado na

economia e a aceleração do fenômeno da globalização

foram os fatores indutores nesse movimento. Criaram-

se novas necessidades e desafios para os Estados, espe-

cialmente no que se refere à conciliação de um modelo

orientado para o mercado de modo a garantir o seu per-

feito funcionamento e que atendesse às necessidades

dos membros da sociedade na nova roupagem de clien-

te-cidadão, com a prestação de serviços de qualidade a

custos mais baixos.

Deve-se recordar que o Estado brasileiro, em razão do

modelo desenvolvimentista adotado, extrapolou a alçada

de suas funções básicas para atuar com grande peso na

esfera produtiva. Contudo, esse grande Estado, com pre-

sença marcante na economia nacional, não conseguiu

atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele

dirigida, especialmente na área social. Existem indícios de

que essa deformação nas funções do Estado contribuiu

para enfraquecer o sistema de controle e, dessa forma, fa-

cilitou o avanço do fenômeno da corrupção no país.

Embora presente desde os anos 70, a crise do Estado

brasileiro somente veio à tona a partir da segunda meta-

de dos anos 80. Esse acontecimento foi evidenciado pela

crise fiscal e pelo esgotamento do modelo de substitui-

ção das importações, inseridos no modelo burocrático de

intervenção econômica e social. Além disso, o aparelho

do Estado concentrava e centralizava funções, com a ri-

gidez dos procedimentos, excessivamente complicados

pelo excesso de normas e regulamentos.

Após um primeiro momento de omissão, somente

em meados dos anos 90 começam a ser feitas as refor-

mas estruturais do Estado brasileiro, com o ideal de supe-

ração da crise e com a esperança de resgatar a autono-

mia financeira e a capacidade do Estado de implementar

políticas públicas. Assim, são traçadas as seguintes diretri-

zes gerais: ajustamento duradouro; reformas econômicas

orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma

política industrial e tecnológica, garantam a concorrên-

cia interna e criem condições para o enfrentamento da

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a

A crise que se abateu sobre o Estado na década de 70

permitiu o surgimento de novas idéias sobre a

forma de gerenciamento governamental. Deve-se

registrar que desde o início da década de 80 o modelo

burocrático weberiano da administração pública

vinha demonstrando estar se esgotando como

instrumento para atender os anseios dos administradores

públicos e dos cidadãos.

‘‘‘‘

competição internacional; reforma da previdência social;

inovação dos instrumentos de política social, proporcio-

nando maior abrangência e promovendo melhor quali-

dade para os serviços sociais; e reforma do aparelho do

Estado, com vistas a aumentar sua governança (gover-

nance), isto é, melhorar a capacidade governamental de

implementação das políticas públicas (MARE, 1995) 2.

Evolução dos modelos de gerenciamento

governamental

A crise que se abateu sobre o Estado na década de

70 permitiu o surgimento de novas idéias sobre a forma

de gerenciamento governamental. Deve-se registrar que

desde o início da década de 80 o modelo burocrático we-

beriano da administração pública vinha demonstrando

estar se esgotando como instrumento para atender os

anseios dos administradores públicos e, principalmente,

dos cidadãos, além de não se adequar ao novo contexto

de restrições aos gastos públicos. Nesse cenário, surge o

modelo gerencial da administração pública implemen-

tado no governo de Margareth Thatcher, na Grã-Breta-

nha. Tendo como lema “rolling back the state”, o governo

conservador de Thatcher disseminou o conceito de ma-

nagerialism - entendido como a adoção de práticas es-

tritamente gerenciais privadas dentro do setor público

– no qual buscava continuamente a qualidade, descen-

tralização e avaliação dos serviços públicos. Esse modelo

gerencial puro foi o primeiro a propor medidas efetivas

em relação à crise do modelo burocrático weberiano.

Esse novo modelo tinha como objetivo a produtividade,

por meio da economia e da eficiência da administração

pública. O papel da população no processo de gestão era

considerado secundário, ou seja, de simples contribuinte.

Esse modelo, a partir de meados da década de 80, co-

meça a se mostrar incapaz para atender todas as deman-

das da sociedade. Isso exigiu que fosse efetivada uma

mudança na dinâmica intra-organizacional do setor pú-

blico, visto que era preciso dar maior ênfase à flexibilida-

de da gestão. Assim, a principal mudança foi a transição

de uma lógica de planejamento para uma lógica estraté-

gica. Na lógica do planejamento prevalecia o conceito de

plano que, a partir da racionalidade técnica, desenvolve o

melhor programa a ser seguido. Na lógica estratégica, as

relações com os atores envolvidos são levadas em conta

em cada política a fim de desenhar cenários que possibi-

litem a flexibilidade necessária para alterações e desvios

não programados nos projetos governamentais (Crozier,

1992, p. 93). A mudança seguinte, considerada a mais sig-

nificativa, foi a adoção de serviços públicos voltados para

os anseios dos clientes/consumidores, acompanhado de

uma busca contínua pela qualidade desses serviços. Foi a

partir dessas duas características que surgiu o consumer-

ism, modelo que buscava, essencialmente, a efetividade

e a qualidade e que tratava o usuário do serviço públi-

co como clientes/consumidores dos serviços públicos.

2 O Plano Diretor do Brasil (MARE, 1995) contempla cinco dimensões da reforma do Estado: o ajuste fiscal; reformas econômicas orientadas para o mercado; reforma da previdência social; inovação dos instrumentos de política social; e reforma do aparelho do Estado, visando a aumentar a governance. Essas dimensões, no seu conjunto, caracterizam as reformas estruturais do país.

20

21


Deve-se ressaltar, entretanto, que a ótica do cliente/con-

sumidor é limitada, pois cidadão é um conceito que en-

globa a cidadania, ou seja, implica direitos e deveres e não

somente a liberdade de escolher os serviços públicos.

(Abrucio, 1997). Esse conceito, entre outros problemas,

também não atende ao princípio da eqüidade, um dos

pilares da administração pública, uma vez que os consu-

midores podem se transformar em grupos de interesses

específicos. Isso exigiu a necessidade de se introduzir a

preocupação com a eqüidade nos serviços públicos.

Como resposta para essa demanda surgiu o terceiro

modelo, denominado Public Service Orientation (PSO).

Esse modelo, além da eqüidade, buscou incorporar a

questão da accountability, ou seja, a transparência e

a responsabilização da administração pública (Behn,

1998, p. 18). É oportuno ressaltar que a mudança dos

objetivos – de efetividade/qualidade para accountabi-

lity/equidade – é motivada pela mudança na maneira

de enfocar o público-alvo, ou seja, os consumidores pas-

sam a ser visualizados como cidadãos. Isso implica que

passam a ser detentores de direitos e deveres para com

o Estado e os demais cidadãos. Outro aspecto relevante

do PSO é que se baseia na descentralização dos serviços

públicos. Isso, porque em governos descentralizados, tor-

nar-se mais fácil introduzir a accountability, bem como a

participação dos cidadãos nas políticas públicas. A justi-

ficativa central para defender o governo no âmbito local

não está no fato dele ser um bom meio para promover

os serviços públicos necessários, mas sim nele poder tor-

nar os cidadãos capazes de participar mais ativamente

das decisões que afetam a sociedade como um todo. A

agregação da participação popular e da accountability

contribuiu de maneira efetiva para a evolução do atual

debate sobre a administração pública.

Fica evidenciado, por sua vez, que o Brasil, ao buscar

estruturar o seu aparelho do Estado, propõe-se a ser, além

de eficiente, orientado por valores gerados pela própria

sociedade, sob as óticas da democracia e do pluralismo.

Assim, a questão da transparência das ações governa-

mentais surge como uma prática indispensável para o

processo de desenvolvimento socioeconômico e o for-

talecimento da democracia, bem como de legitimação

do esforço de modernização da administração pública,

especialmente nas questões que envolvem os resultados

e a responsabilidade dos funcionários (Matias-Pereira,

2007, p. 45-52)3.

Controle social e transparência no Brasil

A proposta de elevar o nível de transparência do Es-

tado brasileiro foi incluída na agenda política de controle

social com o fim do período de autoritarismo, que vigo-

rou de 1964 a 1985. A transparência do Estado, expres-

sa na possibilidade de acesso do cidadão à informação

governamental, constituía um requisito fundamental.

Definida como um direito e, ao mesmo tempo, projeto de

igualdade, o acesso à informação governamental somou-

se a outras perspectivas democratizantes.

Fica evidenciado que o Brasil, ao buscar estruturar o seu

aparelho do Estado, propõe-se a ser, além de eficiente,

orientado por valores gerados pela própria sociedade, sob

as óticas da democracia e do pluralismo. Assim, a

questão da transparência das ações governamentais

surge como uma prática indispensável para o processo

de desenvolvimento socioeconômico

e o fortalecimento da democracia.

‘‘

‘‘

3 Matias-Pereira, José. (2007). Manual de Gestão Pública Contemporânea. São Paulo: Atlas.

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É perceptível que a prática da democracia

no Brasil tem se manifestado, entre

outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de

ética e transparência na condução dos

negócios públicos. Visando responder a essas demandas,

os instrumentos já existentes na

administração federal foram reforçados e

outros foram criados.

‘‘

‘‘A democratização do Estado tinha como um dos pres-

supostos o controle do seu aparelho pela sociedade civil.

A esse respeito argumenta Bresser Pereira (2001, p. 43)

que “eficiência administrativa e democracia são dois ob-

jetivos políticos maiores da sociedade contemporânea,

ainda que vistos como contraditórios pelo saber conven-

cional. Pois bem, uma tese fundamental que orientou a

Reforma Gerencial de 1995 contradiz tal saber: a maior

eficiência por ela buscada só se efetivará se o regime po-

lítico for democrático”.

É perceptível que a prática da democracia no Bra-

sil tem se manifestado, entre outros aspectos, pela co-

brança cada vez mais intensa de ética e transparência

na condução dos negócios públicos. Visando responder

a essas demandas, os instrumentos já existentes na ad-

ministração federal foram reforçados e outros foram cria-

dos. Em nível de discurso, o governo demonstra que está

consciente que a corrupção drena recursos que seriam

destinados a produzir e realizar bens e serviços públicos

em favor da sociedade, a gerar negócios e a criar e man-

ter empregos. A corrupção e a malversação das verbas e

recursos públicos são enormes obstáculos ao desenvol-

vimento nacional porque implicam diretamente na redu-

ção da atividade econômica e na diminuição da qualida-

de de vida da população (Matias-Pereira, 2005).

Na prática, entretanto, em que pese os avanços, a

transparência das ações do governo ainda encontra-se

distante do ideal. Isso pode ser medido, por exemplo,

quando examinamos os resultados dos recursos aplica-

dos na área social no país (cerca de 15% do PIB), conside-

rados em proporção com o PIB em 2006 (Matias-Pereira,

2006)4. Os resultados obtidos mostram que há má gestão

na aplicação dos recursos do Estado, conseqüência da

corrupção e da forma distorcida dos gastos que estão

associados a tais atividades. Esse é um problema público

no qual se constata o grande desperdício na gestão do

gasto social no Brasil e seu papel como instrumento de

reprodução das desigualdades existentes, todo ele deri-

vado de seu impacto redistributivo nulo, na melhor das

hipóteses, quando não, regressivo.

Nesse contexto, é oportuno recordar que o Estado

moderno é constituído por agentes públicos que arreca-

dam legalmente fundos privados da sociedade. A defla-

gração desse processo gera estímulos para que os diver-

sos setores organizados da sociedade procurem desviar

rendas em benefício próprio. Conforme observa Silva

(2001, p. 5), a instituição do Estado carrega, implicitamen-

te, um conflito distributivo potencial entre os agentes

privados que tentam se fazer representar politicamente

através de grupos de pressão. Essas práticas podem ser

acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos

próprios agentes públicos. Com um sistema legal estabe-

lecido, pode-se minimizar a possibilidade de privatização

dos recursos públicos decorrentes do conflito distributi-

vo entre todos os agentes da sociedade.

Assim, a busca da transparência nos países democrá-

ticos exige a criação de instituições de controle, direito e

4 Matias-Pereira, José. (2006). Finanças Públicas: A política orçamentária no Brasil. 3. Ed. São Paulo: Atlas.

22

23


A corrupção também pode onerar a riqueza

de uma nação e seu crescimento econômico

ao afugentar novos investimentos, ao

criar incerteza quanto à apropriação dos direitos privados e

sociais. O risco político e institucional é sempre

levado em conta pelos investidores

internacionais e domésticos.

‘‘‘‘

garantia do bem público. Nesse sentido, torna-se possí-

vel argumentar que a luta contra a corrupção no Brasil, a

princípio, tem que ser enfrentada pelo Estado como uma

ação permanente, como medida indispensável para ga-

rantir a moralidade, a partir da percepção de que a sua

prática mina o respeito aos princípios democráticos e às

instituições.

Efeitos políticos e econômicos da corrupção

A preocupação com a questão dos impactos da

corrupção na economia não é uma coisa recente. Mui-

tos autores como, por exemplo, Robert Merton, Samuel

Huntington e Nicolo Machiavelli, se ocuparam em estu-

dar os seus efeitos sobre a sociedade. Verifica-se que os

efeitos negativos sobre o desenvolvimento econômico

e político são bastante perceptíveis quando a corrupção

compromete o direito de propriedade, o império da lei e

os incentivos aos investimentos (Rose-Ackerman, 1978).

Por outro lado, está evidenciado que uma sociedade

com corrupção generalizada, mais cedo ou mais tarde,

será submetida a crises de legitimidade no seu sistema

político, especialmente em termos de queda nos níveis

de credibilidade de seus políticos e de suas instituições.

A preocupação com as implicações da corrupção tende,

em grande parte, a ser vista sob o enfoque político. O cus-

to político é alto porque as instituições quando são vistas

como corruptas são desacreditadas e não têm apoio da

população. A idéia da associação política para realizar

o bem comum torna-se um eufemismo para encobrir

a convivência cínica de egoístas não assumidos (Speck,

2000, p. 31). É perceptível, entretanto, que além dos danos

políticos, a corrupção provoca conseqüências econômi-

cas relevantes.

O fenômeno da corrupção geralmente vem acompa-

nhado por estruturas institucionais ineficientes, as quais

contribuem para diminuir a efetividade dos investimen-

tos públicos e privados. Em países onde é generalizada

a corrupção, de cada unidade monetária investida boa

parte é desperdiçada, o que implica em um investimen-

to, de fato, menor. A corrupção também pode onerar a

riqueza de uma nação e seu crescimento econômico ao

afugentar novos investimentos, ao criar incerteza quan-

to à apropriação dos direitos privados e sociais. O risco

político e institucional é sempre levado em conta pelos

investidores internacionais e domésticos. Quando esse

risco é elevado, projetos de investimentos são adiados ou

até cancelados. Em casos extremos, a corrupção crônica

leva países a crises políticas permanentes que acabam

em golpes de estado ou em guerras civis5. Os exemplos

mais emblemáticos na atualidade, que se enquadram

perfeitamente nesse cenário descrito, estão presentes

nas crises econômica, política e social de diversos países

da América Latina (Matias Pereira, 2005).

Percebe-se, por sua vez, que no enorme elenco de ins-

tituições estatais, as que regulam os direitos de proprie-

dade e sustentam os contratos são as mais importantes

5 Silva, Marcos Fernandes Gonçalves. (2000), “Corrupção e desempenho econômico”, em Bruno Wilhelm Speck, Cláudio Weber Abramo e outros, Os Custos da Corrupção, Cadernos Adenauer, Fundação Konrad Adenauer, num. 10, São Paulo, pp. 63-77.

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para conseguir mercados eficientes. Essas podem adotar

a forma de leis formais sancionadas pelo Estado, bem

como através de usos e costumes locais. Sua relevância

está relacionada ao fato de que reduzem os custos de

transação e de informação na economia. As instituições

estruturam os incentivos para a inovação, a produção

e o intercâmbio, razão pela qual podemos afirmar que

podem impedir ou fomentar o crescimento e o desen-

volvimento. Nesse sentido, argumenta North (1990)

que as instituições são as regras do jogo em uma socie-

dade, são as limitações ideadas pelo homem que dão

forma à interação humana. Por conseguinte, estrutu-

ram incentivos no intercâmbio humano, seja político,

social ou econômico.

Assim, as instituições devem ser criadas e reforça-

das para diminuir os custos de transação e para fomen-

tar o desenvolvimento econômico. Verifica-se, na práti-

ca, que mesmo construídas com esse propósito podem

chegar a se converter em nichos de corrupção quando

os indivíduos que as dirigem se deparam com um con-

flito de interesses entre o público e o privado.

Conclusões

Observa-se que o desenvolvimento socioeconômi-

co do Brasil passa pela prática da boa governança e da

ética na administração pública. Nesse sentido, a trans-

parência nas ações governamentais – que se apresenta

como uma política de fortalecimento das instituições e

da democracia -, torna mais democráticas as relações

entre o Estado e sociedade civil.

O fortalecimento das relações do Estado com os

cidadãos nos países desenvolvidos constitui-se em im-

portante investimento destinado a aperfeiçoar o pro-

cesso de formulação de políticas e em elemento fun-

damental da boa governança, permitindo ao governo

obter novas fontes de idéias relevantes, informações e

recursos para a tomada de decisão. Essa contribuição

tem sido vista como importante também para a cons-

trução da confiança pública no governo, elevando a

qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade

cívica. Esses esforços contribuem para o fortalecimento

da democracia representativa na qual os parlamentos

desempenham papel de destaque.

No fortalecimento de suas relações com os cida-

dãos, fica evidenciado que os governos devem assegu-

rar que: a informação seja completa, objetiva, confiável,

relevante e de fácil acesso e compreensão; as consultas

tenham objetivas claras e regras definindo os limites de

seu exercício, assim como contemplem a obrigação do

governo em prestar contas sobre sua forma de utilizar

as contribuições do cidadão; e a participação propor-

cione tempo e flexibilidade suficientes para permitir a

elaboração de novas idéias e propostas pelos cidadãos

e de mecanismos para integrá-las nos processos de for-

mulação das políticas governamentais.

A desconexão nas relações Estado/sociedade pode

explicar, em parte, porque o Brasil continua a se posicio-

nar entre os países com deficiências de governança e ele-

vados níveis de corrupção. É possível especular que falta

aos governantes uma forte vontade política para a defini-

ção de um conjunto coerente de princípios gerais e estra-

tégias, que englobe todas as iniciativas governamentais

na busca da boa governança e da ética na administração

pública. Isso nos permite concluir que, sem essas medidas

e ações, as instituições, a democracia e o desenvolvimen-

to socioeconômico do Brasil ficam fragilizados.

É possível especular que falta aos

governantes uma forte vontade política

para a definição de um conjunto coerente de princípios gerais e

estratégias, que englobe todas as iniciativas

governamentais na busca da boa

governança e da ética na administração pública.

‘‘

‘‘24

2�


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José Matias-PereiraProfessor-pesquisador associado do Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade de Brasília. Doutor em Ciência

Política – área de Governo e Administração Pública – pela Faculdade de Ciências Políticas e Sociologia da Universidade Complutense

de Madri, Espanha. Pós-doutor em Administração pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade

da Universidade de São Paulo (FEA/USP).

Mudanças no cenário econômico podem afetar o desenvolvimento da economia brasileira

“A estabilidade macroeconômica é fundamental para

o desenvolvimento do Brasil. Após um longo período de

condições econômicas favoráveis para o crescimento, o

país navega novamente sob águas turbulentas, enfren-

tando as incertezas nos cenários externo e interno, com

a desaceleração da economia dos países centrais, por um

lado, e o aquecimento da demanda interna, por outro.

Entretanto, apesar do ambiente de incertezas, as perspec-

tivas ainda são favoráveis para a economia brasileira. Os

bons fundamentos macroeconômicos, que garantiram a

classificação de grau de investimento, a dotação em re-

cursos naturais, que beneficia o país em um contexto de

boom de commodities, e as estabilidades política e institu-

cional são aspectos favoráveis para a atração de investi-

mentos. De fato, os investimentos externos, tanto de curto

prazo como os produtivos, continuam apresentando cres-

cimento. O último dado de crescimento do PIB mostra

que o investimento é o grupo mais dinâmico da demanda

agregada”. Esta declaração foi feita pelo especialista em os-

cilações do mercado, chefe do Departamento Econômico

da Confederação Nacional do Comércio (CNC), e ex-presi-

dente do Banco Central, Carlos Thadeu de Freitas Gomes.

As mudanças no cenário econômico devido à crise

nos EUA, o crescimento dos preços agrícolas e de energia,

a volta da inflação, o encolhimento da balança comercial e

a incerteza dos empresários, certamente, vão afetar o cres-

cimento de todos os países.

Na avaliação da economista Maria de Lourdes Mollo,

professora da Universidade de Brasília (UnB), o crescimen-

to mundial mais fraco reduz a demanda por produtos

brasileiros, o que agrava o problema das contas externas,

já complicado com a valorização do real. Por outro lado,

o crescimento dos preços em geral influirá nos custos de

produção e na inflação. O economista Felipe Ohana, con-

sultor sócio da OF Consultoria Econômica, também acre-

dita que as mudanças no cenário econômico do Brasil

podem comprometer o desenvolvimento econômico do

país. Segundo ele, há uma esperada redução na atividade

econômica da Europa e EUA, impactando a demanda in-

terna e o valor dos ativos. “A inflação externa só não apre-

senta impacto pior porque parte dela (a que afeta algumas

por Daniela Lima

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26

Mudanças no cenário econômico podem afetar o desenvolvimento da economia brasileira

commodities) tem sido benéfica para o balanço de paga-

mentos e para a atividade doméstica. Mas há um conflito.

A inflação que aumenta custos de transação não pode

seguir beneficiando, ao mesmo tempo, a economia. Deve

ser esperado que o freio na atividade prevaleça no mé-

dio prazo. A inflação interna, por outro lado, é significativa

(observe-se a dispersão dos índices) e vai exigir ajustes. A

Bolsa de Valores, com ganhos expressivos recentes, é can-

didata a sofrer ajustes fortes”, declara Ohana.

As expectativas dos agentes econômicos são funda-

mentais para determinar o nível de investimentos do país.

O que traz preocupação. De acordo com Carlos Thadeu de

Freitas, os investimentos são imprescindíveis para aumen-

tar a capacidade produtiva e reduzir os entraves para o

crescimento econômico. “Até agora, os investimentos têm

se mostrado resistentes à deterioração dos riscos. Os últi-

mos dados do PIB mostram que houve crescimento ex-

pressivo dos investimentos no primeiro trimestre do ano.

Isso porque a demanda continua robusta e vários setores

têm operado no nível máximo histórico de utilização de

capacidade instalada. Adicionalmente, apesar das pres-

sões inflacionárias, o boom das commodities mantém os

termos de troca favoráveis para o Brasil. Em suma, mesmo

em face de choques de custos e aperto nos juros, as pers-

pectivas ainda são favoráveis para muitos setores”, ressalta

o ex-presidente do Banco Central.

O Banco Central, há algum tempo, mostrou-se preo-

cupado com as pressões inflacionárias provocadas pelo

crescimento explosivo do crédito, pois o consumo é o

principal propulsor do crescimento econômico atual. Para

a professora da UnB, os brasileiros estão consumindo mais

porque passaram anos com o emprego e a renda caindo e

precisando reduzir o consumo exatamente por isso. “Mas

esse consumo de agora, mais alto do que o anterior, já está

sendo reduzido pelo próprio aumento de preços. Assim,

aumentar juros para reduzir ainda mais a demanda não

apenas é desnecessário, mas acabará afetando negativa-

mente a oferta e impedindo solução mais definitiva da

inflação”. De acordo com o economista Carlos Thadeu

de Freitas, as pressões inflacionárias não mais se limitam

a alimentos. “Todos os núcleos de inflação, inclusive o de

exclusão, acusam alta mais generalizada dos preços. A

trajetória dos preços dos bens duráveis mostrou acelera-

ção clara recentemente. Esse setor, que representava uma

folga para a inflação, começa agora a refletir a apreciação

menor do real e o aumento dos insumos (siderurgia, pe-

troquímica e energia). Em 2006 e 2007, os bens duráveis

apresentaram deflação, concentrada nos bens cuja dinâ-

mica de preços sofre maior influência da taxa de câmbio.

Já em 2008, essa categoria não ajudará tanto” explica.

Na avaliação de Freitas, a política fiscal pro-cíclica,

praticada pelo governo, tem colocado mais peso sobre a

política monetária. Dessa forma, o melhor caminho para o

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governo Lula seguir, diante do cenário econômico atual,

seria uma redução do crescimento do gasto público com

o objetivo de diminuir seus efeitos expansionistas, de ma-

neira que não comprometa os investimentos públicos. Ele

explica, ainda, que a continuidade do regime de metas de

inflação, associado à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),

metas para superávit primário e câmbio flutuante, funcio-

nam como um piloto automático para garantir o sucesso

atual da política econômica. Já Maria Mollo defende que

o melhor caminho seria garantir o crescimento que o país

vinha tendo. Para ela, o crescimento não apenas permite

incluir produtivamente mais gente, sendo por isso mais

justo, mas também porque já era moderado, quando

comparado com a história de crescimento e, finalmente,

porque ele estava relacionado, sobretudo, com aumento

dos investimentos que geram uma maior capacidade pro-

dutiva da economia e contribuem para aumentar a oferta

e reduzir pressões de preços.

A alta dos alimentos

Para Carlos Thadeu de Freitas, a inflação de alimen-

tos é um fenômeno mundial que se deve a um conjun-

to de fatores: a maior demanda por alimentos devido ao

crescimento da renda per capita de países emergentes,

choques de oferta, com quebra de safra na produção de

grãos, crescimento insuficiente da produção, especulação

no mercado financeiro com derivativos de commodities,

entre outros. A alta do petróleo também exerce forte in-

fluência sob esses preços, pois esse corresponde ao princi-

pal insumo agrícola, na sua produção e transporte. Freitas

defende que o aumento é devido, principalmente, à alta

das commodities agrícolas e energéticas em ambiente de

demanda interna aquecida. Felipe Ohana observa que há

um componente importado (e.g. o preço da carne), embo-

ra com seu impacto suavizado pela valorização cambial. E

há o componente associado ao aquecimento da deman-

da (aquecimento da demanda entendido como cresci-

mento do PIB acima do crescimento do PIB potencial). Na

base desse fenômeno está o aumento das remunerações

acima do crescimento da produtividade.

A volta da inflação

“A inflação pode subir em vista do crescimento dos

preços como um todo, no mundo inteiro”. É o que aler-

ta a professora Maria Mollo. E ela vai além. “Contudo, o

que mais me preocupa, nesse momento, são os efeitos

da política monetária, que vem tratando nossa inflação

como de demanda, quando ela é de custos. Ninguém

tem dúvida de que reduzir demanda em qualquer hi-

pótese acaba tendo reflexo negativo sobre os preços e

isso pode reduzir a inflação. No entanto, quando se quer

reduzir demanda, com o aumento da taxa de juros, e a

inflação não é de demanda, ou não é ela que é respon-

sável pelo aumento de preços, a contração que se faz no

andamento da economia, para reduzir essa demanda,

passa a ser muito grande, com um custo social elevado

em termos de redução do emprego ou aumento do de-

semprego. Além disso, o reflexo do aumento da taxa de

juros só se fará sentir em termos de desemprego com

um atraso de seis a oito meses. Assim, nem sempre as

pessoas percebem que os problemas foram causados

por uma política monetária apertada demais”.

Para o especialista Carlos Thadeu de Freitas, o retor-

no da inflação é uma realidade. “O cenário de inflação

no Brasil deteriorou significativamente nos últimos

meses. Esse movimento tem sido presenciado em di-

versos países e se concentra em produtos alimentícios.

No caso do IPCA, a escalada de preços tem sido espa-

lhada entre os setores, fato que traz uma preocupação

Em 2006 e 2007, os bens duráveis apresentaram

deflação, concentrada nos bens cuja dinâmica de preços sofre maior influência da taxa de câmbio. Já em 2008, essa categoria não ajudará tanto.

Carlos Thadeu de FreitasDepartamento Econômico da

Confederação Nacional do Comércio (CNC)

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2�


adicional para a autoridade monetária. Existe uma re-

lação positiva entre a dispersão e a média de preços

que pode estar associada a um nível maior de inflação

no curto-médio prazo. Em todo caso, há uma intensa

discussão sobre a sustentabilidade dos aumentos das

commodities em relação a um ritmo maior esperado

de crescimento da atividade nas economias centrais.

Um fato crucial nesse ambiente é que as economias

emergentes são as que mais sofrem, uma vez que pos-

suem maior peso de alimentos e energia na sua cesta

de consumo”, afirma.

O encolhimento do saldo da balança comercial

Para Felipe Ohana, o principal risco seria a desva-

lorização real abrupta do câmbio, alterando, no curto

prazo e de forma insustentável, o valor dos ativos na

economia nacional. Segundo Carlos Thadeu de Frei-

tas, pela primeira vez, em cinco anos, haverá déficit em

transações correntes. Para ele, a curto e médio prazos,

isso não será um problema, pois a entrada de recursos

via conta capital, seja na forma de investimentos dire-

tos ou por capitais de curto prazo, será suficiente para

cobrir a necessidade de financiamento externo. Além

disso, a vulnerabilidade externa diminuiu consideravel-

mente nos últimos anos. O país está credor em dólar, o

que significa que uma desvalorização do real terá im-

pacto de redução na dívida pública. Freitas analisa que

o nível atual de reservas é mais que suficiente para co-

brir as obrigações externas de curto prazo, contudo, um

recrudescimento do cenário externo seria preocupante

no longo prazo, na medida em que poderia reverter a

situação do câmbio. Para o economista, o real forte foi

um forte aliado para a política monetária.

Maria Mollo segue dentro da mesma linha de pen-

samento. “O saldo da balança comercial é conseqü-

ência, principalmente, da valorização da nossa moeda

diante de uma taxa de juros muito alta, campeã em

relação aos demais países. Ela atrai recursos externos

em dólar para obter juros altos, o que aumenta a oferta

de dólares, reduz o valor do dólar em termos de reais,

sobrevalorizando a nossa moeda. Isso prejudica nos-

sas exportações e estimula as importações, resultando

em situação desfavorável da nossa balança comercial.

Assim, também esse problema está relacionado com a

política monetária brasileira de juros elevados”, finaliza.

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ArtigoEm 30 de abril de 2008 a Standard & Poor’s (S&P) pro-

moveu o Brasil à condição de investment grade (grau de

investimento). Um mês depois, 29 de maio, foi a vez da

Fitch Ratings fazer a mesma coisa. Duas das três gran-

des empresas internacionais de classificação de riscos

haviam, portanto, elevado o Brasil ao seleto clube dos

países cujos títulos de dívida são considerados papéis

de investimento. A terceira, a Moody’s, continua a classi-

ficar o Brasil no grau especulativo, entendendo que a dí-

vida soberana do país encerra ainda riscos substantivos

quando vista de uma perspectiva de prazo mais longo.

As classificações mencionadas acima se referem ao

risco soberano de longo prazo do governo federal – ris-

co da República – em moeda estrangeira. Essa nota in-

fluencia todo o conjunto da economia. Dentro do país,

cada empresa terá sua condição própria de risco, mas o

ambiente de investimento melhora para todas com a

promoção da República. As aberturas de capital se tor-

nam mais acessíveis e o custo de capital se reduz para

as empresas brasileiras.

O rating das empresas acaba sempre balizado pelo

rating soberano. Em última análise, ainda que as empre-

sas tenham capacidade própria de pagamento, existe o

risco de transferência, isto é, de transferir caixa de suas

sedes e bases de operação, localizadas no Brasil, para o

exterior, para fazer frente a obrigações em moedas es-

trangeiras. Para esse efeito é necessário adquirir divisas,

processo que será tanto mais fluido quanto maior for a

normalidade do mercado de câmbio. O funcionamen-

to livre, tranqüilo e com regras estáveis do mercado de

câmbio depende dos equilíbrios externo e interno da

economia, variáveis que guardam uma relação de certa

forma biunívoca com a solvência do governo central.

Avalanche de dólares

O grande benefício do grau de investimento, então,

é que ele reduz a percepção de risco do país e, ipso fac-

to, a taxa de câmbio de equilíbrio se valoriza. O investi-

mento se torna mais barato. A capacidade de produção

e a produtividade da economia se elevam. Porém, isso

provoca, internamente, rearranjos das vantagens com-

petitivas e sempre há setores ou grupos que se julgam

prejudicados.

Por isso, a promoção do Brasil ao grau de investimen-

to trouxe inquietação a alguns segmentos industriais. O

receio se relaciona à possibilidade de uma enxurrada de

recursos do exterior, contribuindo para apreciar ainda

mais a taxa de câmbio.

O grau de investimento atrairá um conjunto de inves-

tidores de maior qualidade, como os grandes fundos de

pensão norte-americanos. Isso reforçará o atendimento

a demandas de capital de prazo longo para iniciativas

econômicas de maior alcance. Não influirá nos fluxos re-

lacionados à arbitragem de taxas de juros que sempre

estiveram presentes, mesmo com os ratings “BB” ou “B”

das empresas S&P e Fitch, ou com os ratings Ba, B1, B2 e

B3 da Moody’s (Tabela 5).

Arbitragem de juros, ingresso de capitais e

valorização de câmbio

Assim mesmo, os dados disponíveis parecem rejei-

tar a hipótese de que os fluxos de capitais para o Brasil

nos últimos anos tenham obedecido, fundamentalmen-

te, a arbitragens de juros. Claro que o diferencial de ju-

ros sempre exerce influência, mas o que os dados não

Grau de investimentoCarlos Eduardo de Freitas

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Fonte: Banco Central. Índice composto por 15 moedas ponderadas pela participação nas exportações brasileiras.

Fonte: Banco Central. Índice composto por 15 moedas ponderadas pela participação nas exportações brasileiras.

Gráfico 1 – Índice da Taxa de Câmbio Efetiva Real (dez/02 a jun/08)

Gráfico 2 – Índice da Taxa de Câmbio Efetiva Real (fev/04 a jun/08)

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corroboram é a hipótese de que as arbitragens de juros

tenham sido per si os agentes determinantes do aumen-

to da oferta de divisas nos mercados cambiários brasilei-

ros de 2003 a 2008 e da tendência sustentada de apre-

ciação cambial que se observa desde então (Gráfico 1).

O Gráfico 2 mostra a trajetória de valorização da taxa

de câmbio em período mais recente, entre fevereiro de

2004 e junho de 2008. Ao longo desses quatro anos e

meio (52 meses, para sermos exatos), a taxa de câmbio

efetiva real apreciou-se 41%. Entretanto, a velocidade de

apreciação apresentou dois momentos distintos. Na pri-

meira fase, de fevereiro de 2004 a março de 2006, o câm-

bio valorizou-se a uma taxa de 1,47%a.m.. Na segunda,

entre março de 2006 e junho de 2008, graças às elevadas

compras de dólares do Banco Central, o ritmo reduziu-se

para 0,6%a.m., embora os superávits globais do balanço

de pagamentos tenham literalmente explodido a partir

de 2006 (Tabela 1).

As intervenções do Banco Central, comprando divi-

sas, evitaram o que seria uma brutal aceleração da velo-

cidade de valorização do real, que teria acarretado vo-

latilidade cambial indesejável. As reservas internacionais

refletiram a política do Banco Central e aumentaram de

US$ 54 bilhões para US$ 180 bilhões entre dezembro de

2005 e dezembro de 2007. Cresceram US$ 126 bilhões

(135%) em apenas dois anos (Tabela 2).

Em 2003, 2004 e 2005 o aumento de reservas – US$

16 bilhões acumulados nos três anos – explicou-se

basicamente pelos superávits de transações correntes

que somaram US$ 30 bilhões no triênio, contra um su-

Tabela 1 – Balanço de pagamentos do Brasil (US$ milhões)2003 2004 2005 2006 2007

1. Transações correntes 4.177 11.679 13.985 13.621 1.461

2. Conta de capital e financeira (=3+4+5+6) 5.111 -7.523 -9.464 15.982 89.155

3. Investimentos diretos líquidos (brasileiros no exterior e estrangeiros no Brasil) 9.894 8.339 12.550 -9.420 27.518

4. Investimentos estrangeiros em carteira (líquido total) 5.129 -3.996 6.655 9.051 48.104

4.1. Ações negociadas no país (líquido) 2.094 1.236 5.421 5.859 24.613

4.2. Títulos de renda fixa negociados no país (líquido) 272 101 689 11.042 20.482

4.2.1. Médio & longo prazos 163 38 413 6.971 13.548

4.2.2. Curto prazo 109 63 276 4.070 6.933

4.3. Ações e títulos de renda fixa negociados no exterior 2.762 -5.333 545 -7.850 3.009

5. Investimentos brasileiros em carteira 179 -755 -1.771 523 286

6. Demais operações (incluem transferências de patrimônio, outros itens da conta de capital e demais rubricas da conta financeira: organismos, empréstimos, créditos comerciais, etc.)

-10.091 -11.111 -26.898 15.829 13.247

7. Erros & omissões -793 -1.912 -201 965 -3.131

8. Resultado global do balanço de pagamentos (=1+2+7) 8 496 2 244 4 319 30 569 87 484

Fonte dos dados: Banco Central. Elaboração do autor.

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perávit global acumulado de somente US$ 15 bilhões.

A conta financeira e de capital foi deficitária em 2004 e

2005 (Tabela 1, linha nº2).

Em 2006, a conta corrente ainda teve contribuição

expressiva para o superávit global (44%). A conta finan-

ceira respondeu por 56%, com US$ 16 bilhões de saldo

positivo, graças à rubrica “Outros investimentos”, contabi-

lizada no item “Demais operações” (Tabelas 1 e 3, linhas

6). A inversão de sinal desse item, que sai de US$ 27 bi-

lhões negativos em 2005 para US$ 16 bilhões positivos

em 2006, explica-se por três razões mais importantes: o

saldo negativo de 2005 esteve fortemente influenciado

pela liquidação de uma só vez do empréstimo do Fun-

do Monetário Internacional (FMI) – US$ 23,3 bilhões; a

virada de 2006 refletiu duas coisas: (i) a aceleração da to-

mada de créditos comerciais de curto prazo, em função

da elevação das exportações e também da valorização

do câmbio; a realização de lucros com a arbitragem de

juros mediante uso mais intenso das linhas comerciais é

maneira tradicional de compensar taxas de câmbio mais

valorizadas; e (ii) a maior tomada de empréstimos junto

a organismos financeiros internacionais.

Tabela 2 – Reservas internacionais (US$ milhões)

2002 37.8232003 49.2962004 52.9352005 53.7992006 85.8392007 180.334

Fonte: Banco Central. Conceito de liquidez internacional.

Em 2006, os investimentos diretos e os investimentos

em carteira praticamente se anularam. Em 2007, ambos

explodiram, em parte antecipando a elevação da econo-

mia brasileira ao grau de investimento, e em parte como

resultado da decisão do governo de isentar de tributa-

ção a aquisição de títulos da dívida pública mobiliária fe-

deral no mercado interno, em reais, por não residentes.

Essa medida, tomada no primeiro semestre de 2006,

provocou o crescimento extraordinário da entrada líqui-

da de recursos externos para aplicação em renda fixa já

em 2006, que saltou da média anual de US$ 354 milhões

no triênio 2003/2005 para US$ 11 bilhões em 2006 e

para US$ 20,5 bilhões em 2007 (Tabela 1).

O fluxo líquido de investimentos diretos - US$ 27,5

bilhões em 2007 -, superior inclusive à soma dos valores

do quadriênio 2003/2006, pode ser explicado pelas ex-

pectativas de ascensão ao grau de investimento, devida-

mente antecipado pelo mercado.

Em 2008, de janeiro a maio, observou-se um recuo

nesses ingressos líquidos quando comparados ao mes-

mo período de 2007. Isso se explica pelo aumento subs-

tantivo dos investimentos brasileiros no exterior, que

saltaram de US$ 6 bilhões para US$ 12 bilhões nos pri-

meiros cinco meses de 2008, comparativamente a 2007.

Ao mesmo tempo, os retornos de capitais brasileiros, que

somaram US$ 9,5 bilhões em 2007, caíram para US$ 4,7

bilhões em 2008. Os investimentos diretos estrangeiros

líquidos no Brasil aumentaram de US$ 10,5 bilhões para

US$ 14 bilhões, de 2007 para 2008. Tudo somado, a entra-

da líquida de investimentos diretos, consideradas tanto

as inversões estrangeiras no país como as brasileiras no

exterior, caiu de US$ 14 bilhões para US$6 bilhões nos

cinco primeiros meses do ano.

Os fluxos destinados às aplicações em renda fixa no

país ainda se mantiveram elevados nos primeiros meses

de 2008, atingindo US$ 9,3 bilhões de janeiro a maio,

valor praticamente igual ao observado em 2007 – US$

9,6 bilhões (Tabela 3). Entretanto, a mudança de atitude

Em 2008, de janeiro a maio, observou-se um recuo

nesses ingressos líquidos quando comparados ao mesmo período de 2007.

Isso se explica pelo aumento substantivo dos investimentos

brasileiros no exterior, que saltaram de US$ 6 bilhões para US$ 12 bilhões nos primeiros

cinco meses de 2008.

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do governo, decidindo taxar com o IOF as aplicações em

títulos da dívida pública mobiliária federal, fez com que

os ingressos despencassem. Já no mês de maio de 2008,

as entradas líquidas para aplicações em renda fixa soma-

ram insignificantes US$ 36 milhões, que se comparam a

US$ 3 bilhões no mesmo mês de 2007.

A conta corrente inverteu o sinal aceleradamente.

Entretanto, não se prognostica um crescimento per-

sistente do déficit ao mesmo ritmo observado nesse

início de 2008. O déficit em transações correntes atin-

giu US$ 14,7 bilhões, equivalentes a 2,57% do PIB nos

primeiros cinco meses de 2008. Uma simples extrapo-

lação desse valor para o ano resultaria na projeção de

déficit na casa dos US$ 35 bilhões no exercício.

No entanto, a última Pesquisa Focus disponível

(18/07) indica que a expectativa média do mercado

para o déficit em conta corrente em 2008 é de US$

24,06 bilhões, o que equivaleria a 1,59% do PIB. Mesmo

que essa percepção do mercado esteja subestimada,

e aparentemente está1, existe certo consenso de que

a velocidade de crescimento do déficit de transações

correntes deve diminuir.

Não vemos, portanto, evidências de que a valorização

da taxa de câmbio nos últimos cinco anos esteja associa-

da propriamente à arbitragem de juros. O fenômeno ob-

servado entre 2006 e o início de 2008, quando os fluxos

Tabela 3 – Balanço de pagamentos do Brasil (US$ milhões) 2007mai

2007jan-mai

2008mai

2008jan-mai

1. Transações correntes -151 1.897 -649 -14.717

2. Conta de capital e financeira (=3+4+5+6) 15.828 50.203 3.689 32.979

3. Investimentos diretos líquidos (brasileiros no exterior e estrangeiros no Brasil). 1.265 14.041 -127 6.409

4. Investimentos estrangeiros em carteira (líquido total) 4.791 19.393 2.273 12.878

4.1. Ações negociadas no país (líquido) 1.630 5.784 1.518 5.443

4.2. Títulos de renda fixa negociados no país (líquido) 2.998 9.593 36 9.263

4.2.1. Médio & longo prazos 1.996 6.235 34 7.489

4.2.2. Curto prazo 1.001 3.358 3 1.774

4.3. Ações e títulos de renda fixa negociados no exterior 163 4.016 719 -1.829

5. Investimentos brasileiros em carteira -316 -120 275 13

6. Demais operações (incluem transferências de patrimônio, outros itens da conta de capital e as demais rubricas da conta financeira - empréstimos, créditos comerciais, derivativos, etc.)

10.087 16.890 1.267 13.679

7. Erros & omissões -143 -1.235 991 -1.641

8. Resultado global do balanço de pagamentos (=1+2+7) 15.535 50.865 4.030 16.620

Fonte dos dados: Banco Central. Elaboração do autor.

1 O déficit médio mensal teria que baixar dos US$ 2,94 bilhões, observados de janeiro a maio, para US$ 1,34 bilhão nos sete meses de junho a dezembro. Os sinais de desaceleração da absorção registrados por alguns departamentos econômicos de bancos e por equipes de consultorias, mesmo que se confirmem, ainda parecem muito tênues para justificar queda de 55% no valor dos déficits mensais.

34

3�


de recursos do exterior para aplicações de renda fixa no

país atingiram valores extravagantes, se explica pela van-

tagem tributária episódica oferecida naquele período.

A aceleração do uso de linhas de crédito comerciais

de curto prazo pelos exportadores em 2006 e 2007 se ca-

racteriza mais como um mecanismo de comércio exterior

do que como uma arbitragem pura e simples. Claro que o

spread entre juros internos e externos estimula a contra-

tação das linhas, como de resto sempre ocorreu no Brasil.

Além disso, a valorização do câmbio também estimulou

o processo, mas é fundamental ter em mente que o au-

mento desse tipo de crédito só é, e foi possível, por causa

do aumento das exportações nos últimos anos – quan-

tum e preço – e, por conseguinte, depende e é limitado

pelo potencial de crescimento das vendas externas.

Valorização cambial e grau de investimento

Desse modo, além da redução da percepção interna-

cional de risco, a apreciação, que ora se verifica, decorre

também da mudança nos termos do comércio interna-

cional do Brasil, refletida nos ganhos de relações de tro-

ca – 17% entre janeiro de 2003 e junho de 2008 (Gráfico

3) – e no aumento do quantum exportado – crescimento

de 84% no mesmo período (Gráfico 4).

A balança comercial já registrava superávit elevado

em 2002 – US$ 13 bilhões (Tabela 4). A conjugação da

valorização das relações de troca com o aumento da de-

manda externa associada à capacidade ociosa domés-

tica resultou em impressionante crescimento do saldo

comercial – 254% entre 2002 e 2006. Somente em 2007 é

que a aceleração das importações começou finalmente

a afetar o superávit da balança comercial.

Tabela 4 – Balança comercial (saldos)

Ano US$ milhões

2002 13.121,3

2003 24.793,9

2004 33.640,5

2005 44.702,9

2006 46.456,6

2007 40.028,2

Fonte: Banco Central.

Assim, a taxa de câmbio está procurando novo pa-

tamar de equilíbrio. Esse novo patamar possivelmente

registrará, na ausência de fatos novos, uma relação de

câmbio mais valorizada do que a que se observou nas

últimas décadas. O país está mais rico pela valorização

de seus produtos, é mais produtivo e, principalmente,

tem mais estabilidade econômica, que é o alicerce para

que se torne ainda mais produtivo.

O grau de investimento não é irreversível

A recente promoção ao grau de investimento é o co-

roamento de um esforço em contexto favorável. Assim,

deve ser entendida e, sem dúvida, comemorada, mas é

importante ter em mente algumas cautelas.

Em primeiro lugar, é sempre bom lembrar que o Brasil

está na última categoria do grau de investimento – “segu-

rança média baixa”, no pior grau, isto é, “BBB-“ na classifica-

ção das empresas S&P e Fitch. Existem 10 classificações de

grau de investimento. O Brasil está na 10ª. Em segundo lu-

gar, para a Moody’s o Brasil ainda é um risco especulativo.

Trata-se de um país de risco Ba1, a 1ª classificação das sete

Em primeiro lugar, é sempre bom lembrar que o Brasil está

na última categoria do grau de investimento – “segurança média baixa”, no pior grau, isto é, “BBB-“ na classificação das

empresas S&P e Fitch. Existem 10 classificações de grau de

investimento. O Brasil está na 10ª. Em segundo lugar, para a Moody’s o Brasil ainda é um

risco especulativo.

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Fonte: Funcex.

Gráfico 3 – Relações de troca

Fonte: Funcex.

Gráfico 4 – Índice de Quantum das Exportações

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Tabela 5 – Ratings soberanos para dívida de longo prazo em moeda estrangeira (informações referentes a 29.05.2008)

Rating Classificação Moody’s Standard & Poor’s Fitch

Segurança máxima Aaa/AAA

Alemanha, Austrália, Áustria, Canadá, Cingapura, Dinamarca,

Espanha, Estados Unidos, Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Japão, Luxemburgo,

Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido, Suécia e Suíça

Mesmos países da Moody’s exceto Japão e Nova Zelândia

Mesmos países de Moody’s exceto Austrália, Japão e

Nova Zelândia

Alta segurança Aa1/AA+ Bélgica, Islândia Bélgica, Nova Zelândia. Austrália, Bélgica, Nova Zelândia.

Alta segurança Aa2/AACatar, Emirados, Eslovênia,

Hong-Kong, Itália, Kuwait e Portugal

Abnu Dhabi, Eslovênia, Hong-Kong e Japão

Mesmos da Standard & Poor’s acrescentando Portugal

Alta segurança Aa3/AA- Macau, Taiwan Arábia Saudita, Catar, Kuwait, Portugal e Taiwan Itália e Kuwait

Segurança média alta A1/A+

Arábia Saudita, China, Eslováquia, Estônia, Grécia,

Israel, República TchecaChile e Itália

Arábia Saudita, China, Coréia, Islândia, República

Tcheca e Taiwan

Segurança média alta A2/A

Bahrein, Botswana, Chile, Coréia, Hungria, Letônia, Lituânia, Omã e Polônia

Bahrein, Botswana, China, Coréia, Eslováquia, Estônia,

Grécia, Islândia, Israel, Omã e República Tcheca

Bahrein, Chile, Eslováquia, Estônia, Grécia, Israel

e Lituânia

Segurança média alta A3/A- Malásia Lituânia, Malásia, Polônia,

Trinidad e Tobago Malásia e Polônia

Segurança média baixa Baa1/BBB+ África do Sul, México, Tailândia,

Trinidad e Tobago

África do Sul, Barbados, Bulgária, Hungria, Letônia, México, Rússia e Tailândia

África do Sul, Hungria, Letônia, México, Rússia e Tailândia

Segurança média baixa Baa2/BBB Barbados, Cazaquistão,

Rússia e Tunísia Croácia e Tunísia Bulgária, Cazaquistão, Romênia e Tunísia

Segurança média baixa Baa3/BBB- Bulgária, Croácia, El Salvador,

Índia e RomêniaBrasil, Cazaquistão,

Índia e RomêniaBrasil, Croácia, índia,

Marrocos, Namíbia e Peru

Especulativo Ba1/BB+ Azerbaijão, Brasil, Costa Rica, Egito, Marrocos e Panamá

Colômbia, Egito, El Salvador, Macedônia, Marrocos,

Montenegro, Panamá e Peru

Azerbaijão, Colômbia, Egito, El Salvador, Guatemala

Especulativo Ba2/BB Armênia, Colômbia, Guatemala, Jordânia, Montenegro, Peru

Costa Rica, Guatemala, Jordânia, Vietnã Costa Rica, Filipinas, Indonésia

Especulativo Ba3/BB- Indonésia, Turquia, VietnãFilipinas, Gabão, Indonésia, Mongólia, Nigéria, Sérvia,

Turquia, Ucrânia, Venezuela

Armênia, Gabão, Geórgia, Lesoto, Nigéria, Sérvia,

Turquia, Ucrânia, Uruguai, Venezuela, Vietnã

Altamente especulativo B1/B+

Albânia, Bielo-Rússia, Filipinas, Jamaica, Mongólia, Papua

Nova Guiné, Suriname, Ucrânia e Uruguai

Argentina, Bielo-Rússia, Camboja, Gana, Geórgia, Moçambique, Papua Nova

Guiné, República Dominicana, Senegal, Sri Lanka, Suriname, Uruguai

Cabo Verde, Gana, Jamaica, Mongólia, Papua Nova Guiné,

Quênia, Sri Lanka

Altamente especulativo B2/B

Bósnia-Herzegóvina, Camboja, Honduras, Paquistão, Republica Dominicana, Turquemenistão,

Venezuela

Belize, Benin, Burkina Faso, Camarões, Ilhas Frigi, Jamaica,

Madagascar, Mali

Benin, Camarões, Moçambique, República Dominicana,

Suriname, Uganda

Altamente especulativo B3/B- Argentina, Bolívia, Equador,

Líbano, Paraguai Bolívia, Equador Bolívia, Líbano, Malawi, Mali, República Moldova, Ruanda

Risco muito alto Caa1/CCC+ Belize, Cuba, Nicarágua,

República Moldova Líbano

Obs.: (1) deixaram de ser considerados alguns países de pequena expressão econômica como, por exemplo, paraísos fiscais. (2) As classificações do tipo Aaa, Aa1, Aa2, A1, A2, A3, Baa1, Baa2, Ba1, Caa1, etc. se referem à Moody’s. As outras, do tipo AAA, AA+, AA, AA-, A+, BBB+, BBB-, BB+, etc. , se referem às agências S&P e Fitch.

Fonte: Dados de domínio público. Coletados, organizados e gentilmente cedidos pelo Banco Central. Elaboração do autor.

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categorias de risco especulativo. Encontra-se a um degrau

apenas do grau de investimento do ponto de vista da

Moody’s, mas a agência informa não ter planos de promo-

ver o Brasil por ora. Alega que a dívida pública é elevada. A

da Índia é bem maior e, no entanto, a agência a classifica

como Baa2, o seu primeiro nível do grau de investimento.

Justifica a posição alegando que a dívida soberana da Ín-

dia comporta prazos mais longos.

Em terceiro, pode ser rebaixado. A Tabela 6 mostra

países que foram rebaixados do grau de investimento.

Por exemplo, a Colômbia foi rebaixada pelas três agên-

cias entre junho de 1999 e março de 2000. Nunca mais

voltou ao grau de investimento. É BB+ pelas S&P e Fitch,

mas fica com Ba2 pela Moody’s. Com o Uruguai aconte-

ceu algo pior. Ao longo do primeiro semestre de 2002 foi

rebaixado, também por unanimidade. Hoje, amarga posi-

ção inferior à da Colômbia: é BB- pela Fitch, mas pela S&P e

Moody’s é, simplesmente, B+ e B1, respectivamente.

A Índia, rebaixada pela S&P em 1991, só voltou ao

seleto clube dos países com grau de investimento em

2007. Permaneceu 16 anos no limbo.

De modo que é preciso ter cuidado com a política

econômica. O Brasil levou algo como três anos (1983 a

1986) para reconhecer que vivia um problema de hipe-

rinflação ou de quase hiperinflação, e que sem um pro-

cesso de desindexação não haveria como colocar em

prática políticas econômicas de estabilização. Porém,

mais 13 anos foram necessários (1986-1999) para que as

elites dirigentes compreendessem que a desindexação

tinha apenas o limitado papel, preliminar, de pavimentar

o caminho para as políticas monetária e fiscal. Desses 13

anos, oito foram consumidos para desacreditar os con-

troles de preços e as políticas de rendas (1986 a 1994).

Finalmente, para entender que o congelamento da

taxa de câmbio tem vida efêmera, durando enquanto per-

mite o endividamento externo, gastaram-se cinco anos.

O grande salto teve lugar com a introdução da política

de metas de inflação em 1999 e com a gestão austera dos

instrumentos monetários – taxa básica de juros (Selic) e

encaixes compulsórios – e fiscais – superávit primário, isto

é, geração de economia fiscal para o serviço da dívida.

Essas políticas de austeridade dominaram todo o

segundo mandato do presidente Fernando Henrique

Cardoso e o primeiro mandato do presidente Lula. Os

resultados começaram a aparecer. Ampliação do crédito,

renascimento dos financiamentos imobiliários, aumen-

to da taxa global de investimento e crescimento do PIB,

com melhora na distribuição de renda.

No qüinqüênio 2004/2008 a taxa de crescimento do

PIB per capita deverá alcançar 3,12%a.a., muito próxima

da observada na década de 1960 – 3,19%a.a. e, significa-

tivamente, acima das verificadas nas décadas de 80 e 90,

-0,56%a.a. (negativa) e 1,06%a.a., respectivamente.

É claro que o perfil da expansão econômica mundial

ajudou, e muito. O crescimento da demanda pelos pro-

dutos em que o Brasil detém vantagens competitivas

inequívocas resultou em aumento do quantum expor-

tado de 46%, de 2003 para 2008 (primeiro semestre de

2008 contra primeiro semestre de 2003). Na comparação

do período de 12 meses, de julho de 2007 a junho de

2008, com o ano calendário de 2003, a expansão seria de

41% (Gráfico 4).

Nesses mesmos períodos os preços das exportações

cresceram, respectivamente, 87% (primeiro semestre

2008 vis-à-vis primeiro semestre 2003) e 73% (julho 2007

a junho 2008 contra ano calendário de 2003).

Tabela 6 – Países rebaixados do grau de investimento

ao nível de risco especulativo

Países Moody’s S&P Fitch

Colômbia jun/99 set/99 mar/00

Coréia (1) dez/97 (2) dez/97 (2)

Croácia ─ ─ abr/99 (2)

Egito (3) mai/02 ago/02

Eslováquia (3) set/98 dez/98

Índia (4) mai/91 (4)

Indonésia dez/97 dez/97 dez/97

Malásia ─ ─ set/98 (2)

Tailândia dez/97 ─ (3)

Turquia abr/04 mar/94 (3)

Uruguai mai/02 fev/02 mar/02

(1) Não era classificada pela Moody’s antes da crise de 1997.(2) País posteriormente reconduzido ao grau de investimento.(3) País classificado como risco especulativo desde a 1ª classificação.(4) País classificado como risco especulativo na 1ª classificação, poste-riormente promovido a grau de investimento.

Fonte: Dados de domínio público. Coletados, organizados e gentilmente cedidos pelo Banco Central.

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Mas, ciclos econômicos existem. De 2007 para 2008

os Estados Unidos entraram em um processo de con-

tração econômica (crise dos empréstimos hipotecá-

rios – subprime). A inflação de preços de commodities

contaminou a economia mundial como um todo, es-

praiou-se pelos demais setores produtivos e alcançou

o Brasil. A conjuntura econômica mundial tornou-se

menos favorável. Desenha-se um quadro que combi-

na certo grau de contração da demanda com inflação

e desgaste do dólar enquanto moeda de reserva.

Isso requer ações de política monetária e fiscal. E o

Banco Central reagiu. Aumentou a taxa de juros Selic por

0,5 pontos de percentagem (50 basis points), em reunião

do Comitê de Política Monetária (COPOM), de 17/04/08.

Deu outros 50 basis points em 05/06/08 e, finalmente, 75

basis points em 24/07/08.

Mas deveria ter aumentado mais a taxa básica de ju-

ros? Olhando em perspectiva, talvez sim; poderia ter feito

100 basis points na reunião de 24/07, e/ou ter chamado

uma reunião extraordinária entre a reunião ordinária de

05/06 e a de 24/07, e subido os juros básicos em algo

como 50 basis points. Os índices de preços divulgados

em junho sugerem uma pressão inflacionária mais for-

te que a esperada pelos economistas em geral e, quiçá,

pelo próprio Banco Central. O Índice de Preços por Ata-

cado Disponibilidade Interna da Fundação Getúlio Var-

gas (IPA-DI) acusou inflação de 17,9% para os 12 meses

terminados em junho de 2008.

Eventualmente, poderia o Banco Central ter pensa-

do em também subir os encaixes obrigatórios dos ban-

cos para frear a expansão dos empréstimos.

Há que se reconhecer que se registram reduções

na velocidade de crescimento da absorção domés-

tica e mesmo de índices de preços (o IPCA-15 recuou

de 0,90% em junho para 0,63% em julho). Mas até que

ponto refletem tendências firmes, não se pode ainda

afirmar, sendo mais provável que essas variáveis ainda

oscilem de mês para mês (os famosos random walks) até

eventualmente entrarem em rotas convergentes e coe-

rentes com as metas de inflação traçadas pelo governo.

Fonte: Funcex.

Gráfico 5 – Índice de preços das exportações

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Nessas circunstâncias, seria recomendável elevar o

superávit primário para ajudar a conter a absorção. É

fato que, no período jan/mai do corrente ano de 2008,

o superávit primário global do setor público alcançou

impressionantes 6,55% do PIB2, resultando em um su-

perávit nominal de 0,34% do PIB. Dado que o déficit do

balanço de pagamentos em transações correntes atin-

giu 2,57% do PIB no mesmo período, infere-se que o

déficit do setor privado deve ter atingido 2,91% do PIB.

Ou seja, o déficit com o exterior é todo ele oriundo do

setor privado.

Isso, nada obstante, caberia considerar a hipótese

de um superávit primário anticíclico, que aumentaria

nos períodos de expansão do ciclo para poder cair nas

fases de contração econômica. A economia brasileira se

encontra ainda em fase ascendente do ciclo, haja vista

a arrecadação tributária que vem batendo recordes su-

cessivos. E assim mesmo desfalcada da CPMF, compen-

sada apenas parcialmente pelo aumento do IOF sobre

empréstimos e pela CSSL cobrada dos bancos.

Entretanto, o governo, pela voz até do presidente

da República, vem reafirmando que não iria além da

elevação da meta de superávit primário por 0,5 pon-

tos de percentagem do PIB, já anunciada pelo ministro

da Fazenda ao tratar do projeto do fundo soberano. Ou

seja, subir a meta de 3,8% do PIB para 4,3%, sem nada

adicional. Parece um esforço insuficiente para uma fase

de expansão como a que está em curso atualmente.

É claro que o Banco Central dispõe de estatísticas

abrangentes e detalhadas do nível de atividade econô-

mica e mesmo de indicadores qualitativos. Tem mode-

los de previsão sofisticados em que relaciona a taxa de

juros Selic e o superávit primário com o hiato do PIB3 e

o hiato do PIB com a inflação.

Mas, ainda assim, esses sinais não são tranqüiliza-

dores. São até mesmo contraditórios com o comporta-

mento rigoroso do governo quanto à qualidade da po-

lítica macroeconômica que se observou até 2006/2007.

Podem até sugerir algum grau de tergiversação em

relação a medidas necessárias a preservar os equilíbrio

interno e externo da economia. Seria importante que o

governo retomasse a trilha anterior de rigidez no trato

da política macro. Um rebaixamento pela S&P ou pela

Fitch seria muito negativo para o país e para o gover-

no, ainda mais quando a Moody’s ainda não seguiu as

outras agências e não se sabe se e quando o fará. Não

seria bom que o futuro desse razão à Moody’s.

Carlos Eduardo de Freitas*

Economista do CORECON

*Agradeço aos economistas do Banco Central, Thiago Said, do depatarmento econômico, os esclarecimentos sobre itens do

balanço de pagamentos, e Alexandre Pundek, consultor da Presi-dência, os dados e informações sobre os ratings e as agências.

2 Como houve demora na liberação do orçamento do exercício de 2008, não se tem informações precisas de quanto existiria de represamento nesse superávit acumulado até maio de 6,55% do PIB. Certamente, há represamentos, de modo que ele deve cair ao longo do restante do ano. Os aumentos de juros básicos repercutirão sobre o resultado nominal e o setor público passará a ter um déficit global, repartindo com o setor privado as responsabilidades pelo déficit de transações correntes.

3 O hiato do PIB é a diferença entre o PIB potencial e o PIB efetivo. À medida que se estreita essa diferença, ou mesmo o PIB efetivo ultrapassa transitoriamente o PIB potencial, as pressões inflacionárias se tornam mais preocupantes, exigindo medidas corretivas.

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41


Artigo

Introdução

O SINAPI foi criado e implantado em 1969 pelo

Banco Nacional da Habitação, tendo como objetivo

a produção de informações de custos e índices de

forma sistematizada e com abrangência nacional, fi-

cando o IBGE como responsável pela coleta de preços

e salários.

Atualmente, a CAIXA é responsável pela base téc-

nica de engenharia do sistema (projetos, serviços/

quantitativos, especificações e composições), sendo

que no setor público é usado pela própria CAIXA e

outros órgãos como, por exemplo, Tribunal de Contas

da União – TCU, Instituto do Patrimônio Histórico e

Artístico – IPHAN, Fundação Nacional da Saúde – FU-

NASA, Instituto Nacional de Colonização e Reforma

Agrária – INCRA e Ministério da Defesa.

A aplicação do Sistema Nacional de Pesquisa de

Custos e Índices da Construção Civil, mantido pela

Caixa Econômica Federal, deixa transparecer algu-

mas dúvidas e contradições de natureza técnica que

passaram despercebidas à Lei de Diretrizes Orçamen-

tária – LDO quando da adoção desses índices e custos

a partir do exercício de 2002, merecendo uma refle-

xão mais aprofundada quando da análise dos custos

e preços praticados, especialmente ao se referir às

obras de saneamento básico. E, por fim, são relatadas

as conclusões.

Diferenças entre preço e custo

Preliminarmente, a abordagem do tema central

indica a boa técnica que oportuna se faz às concei-

tuações de reajuste, revisão e correção monetária dos

contratos firmados sob a égide da adoção de preços

baseados nos custos e índices pesquisados através do

SINAPI, até porque naquele sistema se confunde pre-

ço com custo.

É comum confundirem-se nas análises, induzidas

pelo sistema SINAPI e para cumprir a LDO, dois con-

ceitos importantes: custo e preço, não se dando tam-

bém a relevância devida à diferença sutil entre valor

de mercado e preço.

No intuito de fundamentar melhor um posicio-

namento sustentável acerca da matéria objeto desse

artigo, indispensável se torna à recorrência a alguns

estudiosos do assunto que, de forma prática e objeti-

va, emitem suas valiosas apreciações.

Se nos apoiarmos no magistério de Antônio Car-

los Cintra do Amaral, do Centro de Estudos sobre

Licitações e Contratos – CELC, em “Os Conceitos de

Reajuste, Revisão e Correção Monetária de Preços nos

Correção monetária dos preços e insumos e a conceituação

de valor de mercado


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Contratos Administrativos”, p.p. 1 a 6 – comentário no 35,

de 01/04/2001, teremos, de forma razoável e clara, a di-

ferenciação procurada.

Diz o renomado mestre no trabalho citado:

“São conceitos juridicamente distintos:

a) Reajuste;

b) Revisão; e

c) Correção monetária.

d) Qualquer que seja a modalidade adota-

da, a função da cláusula de reajuste é evitar

que o contrato venha ter, na fase de execu-

ção, sua equação econômica rompida, rup-

tura essa decorrente de elevação dos custos

e insumos utilizados.”

É importante observar que, nos contratos de obras

menores, cujo prazo de execução não ultrapassa a um

ano, legalmente não é possível incluir-se cláusula de

reajuste, mas, também, faz-se mister observar que a

inexistência de cláusula de reajuste não afasta a possi-

bilidade de revisão de preços.

Ao fazer alusão ao conceito de reajuste, o autor cita-

do observa com a propriedade que lhe é peculiar:

Três aspectos relevantes devem ser acentua-

dos em relação a esse conceito:

(a) partindo da noção de que a contratação,

pelo setor público, constitui um processo do

qual são etapas: (a) o planejamento; (b) a

licitação; (c) a celebração do contrato; e (d)

a execução do objeto contratual, verifica-se

que a questão do reajuste se coloca na etapa

de planejamento, em que se escolhe a cláusu-

la que (eu), se considere o índice que melhor

refletirá a realidade do contrato, e, que, por

isso, (é) será incluído no edital de licitação;

b) a cláusula de reajuste diz respeito à equa-

ção econômica do contrato e não à sua

equação financeira; e

c) a adoção de uma cláusula de reajuste, por

melhor que seja sua escolha, não passa de

uma tentativa de assegurar a equação eco-

nômica do contrato.

Gráfico 1 – Evolução do SINAPI – 2002 a 2008

42

43


Fica assim, claramente conceituado o reajuste que,

por lapso de interpretação, muitas vezes é confundido

com a “revisão de preços”.

Com respeito à “revisão de preços”, ensina o mestre:

Conceito distinto é o de revisão de preços.

A função da revisão de preços é restabelecer

o equilíbrio econômico e financeiro do con-

trato, contenha este ou não cláusula de rea-

juste (grifou-se);

Acentue-se:

a) enquanto a cláusula de reajuste se insere

na etapa de planejamento da contratação,

a revisão se coloca na etapa de execução do

objeto contratual; e

b) a revisão de preços tanto pode dizer respei-

to à equação econômica quanto à financeira.

A revisão diz respeito à equação econômi-

ca do contrato quando, por exemplo, nele

se insere, na etapa de execução, uma cláu-

sula de reajuste de preços não estabelecida

no início. Ou se altera a fórmula ou os índi-

ces adotados. Ou quando se reavaliam as

ponderações. Ou, ainda, quando os preços

inicialmente contratados são adaptados à

realidade “atual” do mercado.

Fica patente, pois, que se deve agir com muita

cautela na definição dos custos e preços, e, tal

cuidado se inicia pela pesquisa local, com vis-

ta à definição do preço “atual” de mercado.

Prefixarem-se custos ou preços com base em pesqui-

sa genérica, cujos itens pesquisados têm abrangência re-

duzida, como ocorre com o SINAPI, em relação às obras

de saneamento, torna-se temerário e, quase sempre, leva

à necessidade futura da revisão contratual.

Em nosso entender, é exatamente o que se vem pas-

sando quando se adotam os custos do SINAPI como bali-

zadores dos orçamentos das obras de saneamento para

obedecer à imposição da LDO.

O SINAPI, historicamente, é um Sistema Nacional de

Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil criado

pelo BNH – Banco Nacional da Habitação para estabe-

lecer índices e preços para as obras civis destinadas a

habitações populares construídas pelas antigas compa-

nhias de habitação (COHAB) e destinadas a populações

de baixa renda.

Adiante na obra citada, o autor detalha com maior

clareza:

A revisão diz respeito à equação financeira

do contrato quando, por exemplo, se revê o

cálculo das despesas financeiras.

A cláusula de reajuste tem, portanto, caráter

prospectivo.

A revisão opera no sentido presente, mas, a

partir de uma visão retrospectiva.

Se o contrato não tem cláusula de reajuste, ou

a cláusula nele contida revela-se em desacor-

do com a realidade, pode caracterizar-se o po-

der ou mesmo o dever da administração de:

a) incluir no contrato uma cláusula de

reajuste;

O SINAPI, historicamente, é um Sistema Nacional de

Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil criado

pelo BNH – Banco Nacional da Habitação para estabelecer

índices e preços para as obras civis destinadas a habitações

populares construídas pelas antigas companhias de habitação (COHAB) e

destinadas a populações de baixa renda.

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Rev

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a

b) rever a cláusula existente; ou

c) recompor os preços praticados, aumen-

tando-os ou reduzindo-os, conforme o caso.

Em todas essas hipóteses, trata-se de revisão

com vista a restabelecer o equilíbrio econô-

mico do contrato.

A revisão do contrato, quer para adequação

econômica quer financeira, pode decorrer de:

a) alteração do contrato pela administração;

b) fato do príncipe; ou

c) fato superveniente que enseje a aplicação

da teoria da imprevisão.

A adoção de custos e preços que não reflitam os cus-

tos e preços do mercado, necessariamente, levará a ad-

ministração à pratica da revisão contratual.

Ainda no campo conceitual, em virtude da importância

para o seu entendimento pleno, compete fazer a impor-

tante distinção entre preço e custo, distinção essa a que

parece haver escapado tanto ao SINAPI quanto à LDO.

Por oportuno, verificamos que a LDO, no período de

2003 a 2009, ao referir-se, no caput dos Artigos 93 (2003);

101 (2004); 105 (2005); 112 (2006), 115 (2007), 115 (2008)

e 109 (PLDO 2009), à aplicação dos recursos dos orça-

mentos da União, assim determina:

Os custos unitários de materiais e serviços

de obras executadas com recursos dos orça-

mentos da União não poderão ser superiores

à mediana daqueles constantes do Sistema

Nacional de Pesquisas de Custos e Índices

da Construção Civil – SINAPI, mantido pela

Caixa Econômica Federal, que deverá dispo-

nibilizar tais informações na Internet.

Ora, a lei não contém palavras inúteis e se refere a

custos e não a preços, como por equívoco alguns pos-

sam interpretar.

(É) Necessário se faz frisar que ninguém contrata ou

constrói pelo custo, mas pelo preço, e que, em nenhum

momento, o SINAPI ou a LDO fazem alusão a preços, mas

apenas a custos.

A propósito dos custos e sua distinção dos preços,

cabe registrar, citando Ferraz (2002), “Licitações: Estudos

e Práticas”:

Cabe ressaltar que preço e custo são con-

ceitos distintos.

Custo é denominação dada à importância

necessária à execução direta de uma obra

ou serviço.

Preço é a expressão monetária equivalente

ao total da proposta comercial formulada

pelo licitante (preço de venda).

Os custos diretos para obras e serviços de

engenharia são os que se relacionam pro-

priamente com a execução dos serviços

que fazem parte da obra.

Englobam despesas com material, mão-

de-obra empregada na execução dos servi-

ços, além de encargos sociais e serviços de

terceiros e equipamentos utilizados direta-

mente na obra.

A adoção de custos e preços que não reflitam os custos

e preços do mercado, necessariamente, levará a administração à pratica da revisão contratual. Ainda no campo conceitual, em

virtude da importância para o seu entendimento pleno,

compete fazer a importante distinção entre preço e custo, distinção essa a que parece

haver escapado tanto ao SINAPI quanto à LDO.

‘‘

‘‘44

4�


Vê-se, assim, o quão é importante frisar que, ao anali-

sar os preços de uma obra, deve-se ter o cuidado de não

cometer o lapso (em) que corriqueiramente é cometi-

do, especialmente por profissionais neófitos ou sem o

devido conhecimento do assunto que, ao procederem

a estudo dos preços, ao invés de se basearem no preço

global (Art. 6º, VIII, “a”, da Lei no 8666/93), se voltam para a

análise de custos unitários que, isoladamente, não repre-

sentam a realidade dos preços praticados.

É comum observar-se em análises realizadas que o

analista menos experiente elege itens isolados de pre-

ços e os compara com custos, fato que tem ocasionado

conclusões equivocadas sobre o faturamento de obras.

O autor, anteriormente citado, pondera com bastante

propriedade que uma proposta comercial que correspon-

de ao preço de venda indica o Benefício e Despesas Indi-

retas – BDI por ser uma taxa aplicada aos custos diretos.

O BDI é uma taxa que se aplica aos custos diretos

(custos unitários) de uma obra ou serviço de engenharia

para garantir o preço de venda (preço global).

Sua apreciação apresenta complexidade, pois a cada

obra corresponde uma taxa, cujas variáveis são: tipo de

obra, porte (vulto) da obra e sua complexidade local.

O BDI, como sabido por aqueles que militam na área

de engenharia de obras, não pode ser fixado a priori, vis-

to que varia de obra para obra e de empresa para em-

presa, daí o SINAPI não poder servir de índice de preços,

mas, de custos, e a LDO, ao elegê-lo como referencial

obrigatório, está a confundir custos com preços, já que

as obras são executadas pelo preço e não pelo custo.

Importante se torna consignar que a convicção que

se deve ter com relação à avaliação dos preços é funda-

mental para que se pratiquem preços compatíveis com

o mercado, sendo, portanto, os preços de mercado o

referencial coerente com as circunstâncias das obras, e,

portanto, o referencial mais próximo da realidade.

O engenheiro Rubens Alves Dantas, em “Engenharia

de Avaliações”, faz uma válida apreciação sobre preços

de mercado, assim ensinando:

É comum confundir-se valor de mercado

com preço.

É bom salientar que o preço é a quantidade

de dinheiro que se paga em uma transação,

podendo ser superior ou inferior ao valor de

mercado.

Contudo, como os preços praticados pelo

mercado estão sempre se realizando, ora

abaixo, ora acima do valor de mercado, na

prática estima-se o valor de mercado como

média dos preços.

A afirmação do autor citado está de acordo com a

maioria dos analistas de mercado, sobretudo no mer-

cado imobiliário, (eu apontaria) apontando-se, como

melhor estimador do preço de mercado, o valor corres-

pondente à média aritmética dos preços praticados em

dado momento.

Há-se, portanto, que ponderar o cuidado que se deve

ter para que não se compare preços com custos utilizan-

do o SINAPI, pois, além da sua fragilidade na área de sa-

neamento, é um índice de custo e não de preço.

Portanto, se impõe a obtenção de preços locais e,

através da sua média aritmética, fazer a comparação

com os preços ofertados nas licitações e que, futuramen-

te, passarão a ser preços contratados.

Isso posto, as análises de custos e preços que devem

ser feitas para a execução das obras de engenharia que

O BDI, como sabido por aqueles que militam na área de engenharia de obras, não pode ser fixado a priori, visto que varia de obra para obra e de empresa para empresa, daí o SINAPI não poder servir de índice de preços, mas, de custos, e a LDO, ao elegê-lo

como referencial obrigatório, está a confundir custos com preços, já que as obras são

executadas pelo preço e não pelo custo.

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a

hão de ser realizadas com o objetivo primordial de de-

terminar se o preço global praticado é compatível com o

mercado local, ou seja, deve-se procurar consolidar uma

idéia de preço de mercado com vista à verificação da

compatibilidade e coerência do preço da obra analisada.

Outro fato que não vem merecendo a devida im-

portância, tanto pela LDO que recomenda o SINAPI

quanto pelos executores das obras, em nível de serviço

público, é a insipiência do SINAPI com relação às obras

de saneamento.

Se verificada a LDO 2007 - Lei no 11.439, de 29, de

dezembro de 2006, no Art. 115, § 2º, observaremos, com

meridiana clareza, a fragilidade do SINAPI para utilização

em obras de saneamento, mas, mesmo assim, é o índice

recomendado:

Art. 115, § 2º A Caixa Econômica Federal pro-

moverá, com base nas informações presta-

das pelos órgãos públicos federais de cada

setor, a ampliação dos tipos de empreen-

dimentos atualmente abrangidos pelo sis-

tema, de modo a contemplar os principais

tipos de obras públicas contratadas, em

especial as obras rodoviárias, ferroviárias,

hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de

edificações, saneamento, barragens, irriga-

ção e linhas de transmissão. (grifou-se)

A leitura do § 2º, do Art. 115 da LDO, permite que se

conclua pela insipiência do SINAPI como balizador dos

custos das obras de saneamento.

Ora, se a Caixa Econômica Federal, como explicitado

no § 2º sob análise, promoverá, com base nas informa-

ções dos órgãos públicos, a ampliação dos tipos de em-

preendimentos de modo a contemplar os principais ti-

pos de obras públicas contratadas, e no elenco das obras

a serem contempladas se encontram as de saneamento,

é óbvio que, para elas, até 2007 ainda não eram contem-

plados custos no SINAPI ou, se eram, não mereciam con-

fiança ou se mostravam quantitativamente insuficientes,

como até hoje se mostram.

Já no § 3º, do mesmo Art. 115, observa-se mais uma

demonstração de desconhecimento das obras de sanea-

mento pelos próprios elaboradores do dispositivo legal

que determina:

“§ 3º Nos casos ainda não abrangidos pelo

sistema, poderá ser usado, em substituição

ao SINAPI, o Custo Unitário Básico – CUB.”

Mais uma vez não são contemplados os custos para

as obras de saneamento, visto que o CUB apresenta Cus-

tos Unitários Básicos de edificações residenciais, comer-

ciais e industriais, não preenchendo, pois, as lacunas exis-

tentes no SINAPI com relação às obras de saneamento.

Enfim, a leitura das tabelas do SINAPI e da LDO, que

recomenda sua utilização, indica que em nenhum mo-

mento se utiliza a palavra preço, mas sempre se refere a

custos, mesmo sabendo que se licita, contrata e constrói

pelo preço e não pelo custo, residindo aí um lapso na

origem, que há de ser reparado para que possa o SINAPI

servir como índice oficial a adotar, ressalvando-se ainda

que, conforme demonstrado, o índice ideal é o preço

praticado no mercado local.

Bibliografia

AMARAL, Antônio Carlos Cintra, Os Conceitos de Rea-

juste, Revisão e Correção Monetária de Preços nos

Contratos Administrativos, p.p. 1 a 6 – Comentário no

35, de 01, de abril de 2001, São Paulo, 2001

DANTAS, Rubens Alves, Engenharia de Avaliações:

Uma Introdução à Metodologia Científica, São Paulo,

Ed. PINI, p.11, 1998.

FERRAz, Luciano, Licitações: Estudos e Práticas, 2ª Edi-

ção, São Paulo, Ed Esplanada, 272 p., 2002

Luis Martius Holanda BezerraEngenheiro civil e sanitarista, consultor do Programa das

Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD lotado na auditoria interna da FUNASA/MS.

Breno José Albuquerque LimaMestre em Economia de Empresas pela UCB e

analista de planejamento e orçamento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

46

47


ArtigoA questão ambiental tem assumido, nos últimos anos,

uma importância cada vez maior no Brasil e no mundo,

com a Amazônia ocupando uma posição singular. A área

desmatada na região cresce de forma acelerada, tendo

saltado de 300 mil Km², em 1980, (5,9% do território total

de 5,1 milhões Km²) para 430 mil Km², em 1990, alcançan-

do 733 mil Km² em 2008 (14,4% do total).

Esse avanço do desmatamento tem suscitado diversas

interpretações de suas reais causas e responsabilidades e,

na ausência de uma investigação mais apurada, tem gera-

do alguns mitos. Um desses mitos é de que o avanço da

soja e até mesmo da cana-de-açúcar têm sido responsá-

veis pelo desmatamento no Bioma Amazônico.

O fato é que a soja, assim como outros grãos, como

milho, arroz, algodão e sorgo, e mesmo a cana-de-açúcar

foram, de fato, responsáveis nas últimas três décadas pelo

desmatamento de extensas áreas, mas de áreas do Bioma

Cerrado, constatação que não se aplica, contudo, ao Bioma

Amazônico. A responsabilidade da soja, de forma direta

ou indireta, assim como de outros grãos e da cana-de-açú-

car no avanço do desmatamento na Amazônia brasileira,

é imensamente inferior à da pecuária bovina, esta sim a

grande responsável pelo desmatamento na região.

Quando se apura a variação da área ocupada pelas

culturas agrícolas no Brasil no período em análise, ob-

serva-se que, entre 1990 e 2006, houve uma expansão

da área de lavouras no país da ordem de 11,2 milhões de

hectares, com uma queda de 800 mil hectares na área das

lavouras permanentes e um acréscimo de 12,0 milhões

de hectares nas lavouras temporárias. Mais de 60% dessa

expansão se deu na Amazônia Legal, particularmente no

Mato Grosso, mas todas as demais macrorregiões, exce-

to o Nordeste, apresentaram crescimento na área.

A cultura da soja respondeu pela quase totalidade des-

se crescimento, passando de 11,6 milhões para 22,1 mi-

lhões de hectares, e quase metade desse acréscimo ocor-

reu na Amazônia Legal (de 1,6 milhão para 6,7 milhões). Em

relação à cana-de-açúcar, a área cultivada no Brasil aumen-

tou de 4,3 milhões para 6,2 milhões de hectares entre 1990

e 2006, sendo que na Amazônia Legal a área passou de 120

mil para 260 mil hectares. Houve expansão também nas

áreas ocupadas com sorgo e milho, verificando-se decrés-

cimos nas áreas de arroz, feijão, trigo e algodão.

Quanto à pecuária, estimulada, sobretudo, pelo mer-

cado internacional, a produção de carne bovina no país

cresceu quase 90% entre 1990 e 2006, implicando em

uma expansão do rebanho da ordem de 40%.

O Gráfico 1 revela que nesses 16 anos houve um in-

cremento de 58,8 milhões de cabeças no rebanho na-

cional e, desse total, nada menos que 81% (47,5 milhões)

Demanda mundial de carne bovina tem provocado o

desmatamento na Amazônia Júlio Miragaya

Gráfico 1 – Participação no aumento efetivo bovino

entre 1980 e 2005 (%)

Outros Estados 19,5%

RO 16% AC 3,2%

PA 19,8%

TO 6,1%

MT 29,3%

MA 4,2%

AM, RR, AP 1,2%

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a

nos nove estados da Amazônia Legal, cujo efetivo cres-

ceu 181%, saltando de 26,3 milhões, em 1990, para 73,7

milhões, em 2006, fazendo com que sua participação

no total nacional duplicasse de 17,8% para 35,8%. Em

termos absolutos, os seis estados com maior expansão

do rebanho bovino entre 1990 e 2006 estão todos na

Amazônia Legal, com destaque maior para Mato Gros-

so (acréscimo de 17,0 milhões de cabeças), Pará (11,3

milhões) e Rondônia (9,8 milhões). Em segundo plano,

aparecem Tocantins (3,45 milhões), Maranhão (2,7 mi-

lhões) e Acre (2,05 milhões).

O Gráfico 2 mostra que, em termos de ritmo de cres-

cimento, os mais acentuados foram em Rondônia (568%)

e no Acre (513%), secundados por Mato Grosso e Pará,

ambos com incremento de quase 200%. Em um patamar

inferior aparecem Amazonas, Tocantins e Maranhão.

Em relação à área de pastagens, ocorreu uma expansão

no país, entre 1990 e 2006, de 19,3 milhões de hectares. Di-

ferentemente, contudo, das culturas temporárias, ocorreu

decréscimo em todas as macrorregiões, com exceção da

Amazônia Legal, que apresentou um excepcional cresci-

mento de 33 milhões de hectares (Gráfico 3).

As variações dentro dessa região se deram, entre-

tanto, de forma bastante diferenciada. A expansão da

pecuária bovina na Amazônia tem se concentrado ao

longo de um extenso arco que, no sentido oeste-leste,

inicia-se no Leste acreano, envolve todo o território de

Rondônia e o Noroeste e extremo Norte mato-grossen-

se (Amazônia Meridional), prolongando-se pelo Nor-

deste mato-grossense, Sudeste paraense, Oeste tocan-

tinense e Sudoeste maranhense (Amazônia Oriental).

Prevalecem, nesse arco, as áreas do Bioma Amazônico,

Gráfico 2 – Taxa de crescimento do efetivo bovino entre 1990 e 2005 (em %)

600

500

400

300

200

100

0

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

-5000

-10000

Gráfico 3 – Variação das áreas de pastagens entre 1990 e 2005 (1000 hectares)

RO AC MT PA Amazônia AM TO MA RR AP C. Oeste Sul Sudeste Norte Legal

Amazônia Legal Centro Oeste Nordeste Sudeste Sul (exceto MT) (exceto MA)

48

4�


mas também se encontram áreas do Bioma Cerrado e

áreas de transição entre os dois biomas.

Formada por oito mesorregiões geográficas do IBGE

(sendo que a Norte mato-grossense apenas parcialmen-

te), a região possui 1,4 milhão Km² (16,4% do território

nacional), tendo apresentado o excepcional crescimen-

to de 270% em seu rebanho bovino entre 1990 e 2006,

passando de 13,9 milhões (9,4% do total do país) para

50,1 milhões de cabeças (24,3% do total). O crescimen-

to de 36,2 milhões de cabeças representou nada menos

que 76% do crescimento de toda a Amazônia Legal e por

62% do acréscimo em todo o país. A região já recebeu

diversas denominações como “Arco do Desmatamento”,

“Arco do Fogo” ou “Arco do Povoamento Adensado”, mas

talvez a expressão mais adequada seja “Arco da Pecuária

Bovina” ou, simplesmente, “Arco do Boi”.

Em relação à área ocupada, as pastagens nessa região

totalizavam 22,7 milhões de hectares em 1990, saltando

para 50,8 milhões em 2006, uma expansão de 28,15 mi-

lhões de hectares. No mesmo período, a área ocupada

com soja nessa região evoluiu de 230 mil para 1,72 mi-

lhão de hectares; a área ocupada pela cana-de-açúcar

evoluiu de 14 mil para 27 mil hectares; e a área ocupa-

da por outras culturas relevantes (arroz, milho, algodão,

sorgo) passou de 365 mil para 600 mil hectares.

Em todo o Brasil, entre 1990 e 2006, cerca de 33,5

milhões de hectares foram incorporados à atividade

agropecuária, sendo que 12,0 milhões como áreas de

lavouras e 21,5 milhões como pastagens. Ocorre que

somente na Amazônia Legal ocorreu uma incorpora-

ção de 41,5 milhões de hectares à atividade agrária,

com 7,2 milhões nas lavouras e 34,3 milhões em pas-

tagens, sendo que no restante do país incorporaram-se

4,8 milhões à área de lavouras, mas reduziu-se em 12,8

milhões a área de pastagens.

Em relação ao chamado “Arco do Boi”, de um total

de 29,9 milhões de hectares incorporados à atividade

agrária, apenas 5,7% foi de áreas de lavoura (1,75 mi-

lhão de hectares), sendo que 94,3% foram novas áreas

de pastagens (28,15 milhões). Em suma, o impacto dire-

to causado pela soja, assim como pelas demais culturas

temporárias, no desmatamento nessa região é abso-

lutamente inexpressivo, comparativamente ao gerado

pela atividade pecuária.

Impacto mais expressivo decorreu do efeito indire-

to causado pela expansão da soja, da cana-de-açúcar

LEGENDACerrado setentrional

Cerrado meridional

Amazônia extremo sul

Amazônia meridional/oriental

Amazônia central

Amazônia setentrional

SUB-REGIÕES E SUB-ÁREASDA AMAZÔNIA LEGAL E

DO CERRADO LIMÍTROFE

Rev

ista

de C

onju

ntur

a

e de outras culturas temporárias em outras regiões do

país, provocando o deslocamento da pecuária bovina

para a Amazônia e, particularmente, para o “Arco do

Boi”, mas mesmo esse movimento deve ser relativiza-

do, pois tal expansão se deu, sobretudo, sobre antigas

áreas de pastagens nas regiões Sul, Sudeste, Nordeste

e Centro-Oeste, onde houve uma redução nas áreas

de pastagens equivalente ou superior ao acréscimo

na área ocupada por lavouras. Tal redução decorreu,

sobretudo, dos ganhos de produtividade da atividade

pecuária e muito pouco da pressão exercida pela ex-

pansão da soja ou de qualquer outra cultura.

A análise objetiva dos números revela que o forte

incremento da pecuária bovina na Amazônia, nos últi-

mos 16 anos, deveu-se muito pouco à pressão exercida

pela soja, pela cana-de-açúcar ou por outros grãos.

Que fator, então, estimulou tal incremento? A res-

posta é a excepcional expansão da demanda pela

carne bovina brasileira no mercado mundial. Se entre

1990 e 2006 o efetivo de bovinos no país cresceu 40%,

o aumento da produtividade proporcionou uma ex-

pansão da produção de carne bovina de cerca de 90%

no mesmo período. Ocorreu, contudo, um crescimento

da demanda interna bem abaixo da produção (pouco

mais de 60%, passando de 4,3 para mais de 7 milhões

de toneladas), proporcionando um enorme excedente,

que teve como destino o mercado externo.

As exportações tiveram um excepcional aumento de

1.565% entre 1990 e 2005, saltando de 109,9 mil tone-

ladas para 1,829 milhão de toneladas. Deve-se destacar

que as exportações assumem maior dinamismo a partir

de 1998, coincidindo com um maior crescimento do efe-

tivo bovino brasileiro, particularmente na Amazônia.

E qual é o atual contexto do mercado mundial de

carne bovina? A produção mundial tem crescido em rit-

mo moderado, com crescimento concentrado em dois

países: China e Brasil. Alguns poucos países apresentam

uma expansão moderada (Índia, Austrália, México, Ca-

nadá e Paquistão) e a maioria tem produção estagnada

ou mesmo em regressão.

Tal panorama se reflete no mercado internacional.

As importações mundiais alcançaram 8,3 milhões de

toneladas em 2005, e não tem apresentado um dina-

mismo dos mais relevantes. Ocorre que os fornecedo-

res desse mercado são muito concentrados, e com ten-

dência de se concentrar ainda mais. Os países europeus

exportadores (França, Alemanha, Irlanda, Holanda, Po-

lônia e Ucrânia) apresentam forte propensão à estag-

nação de suas exportações, o mesmo ocorrendo com

o Canadá e o Paraguai. Já a Nova zelândia e o Uruguai

apresentaram bom desempenho das exportações no

período, mas a diminuta disponibilidade de terras para

expansão do rebanho impõe fortes restrições à continui-

dade desse crescimento.

Nos cinco países restantes, todos de grande exten-

são territorial, o panorama é diferenciado. A Índia ex-

perimentou forte expansão de suas exportações, mas

o moderado crescimento da produção implica em uma

participação ainda tímida no mercado internacional de

carne bovina. Já a Austrália apresentou também forte

incremento nas exportações, mas nos últimos anos a

produção tem crescido em um ritmo mais lento, impli-

cando em uma desaceleração no ritmo de crescimento

das suas vendas externas e mesmo em um recuo. A Ar-

gentina aumentou suas exportações de 300 mil tonela-

das, em 1990, para 1,3 milhão, em 2005, expansão ocor-

As exportações tiveram um excepcional aumento de 1.565% entre 1990 e 2005, saltando de 109,9 mil toneladas para 1,829

milhão de toneladas. Deve-se destacar que as exportações assumem maior dinamismo a partir de 1998, coincidindo com um maior crescimento do efetivo bovino brasileiro,

particularmente na Amazônia.

‘‘

‘‘�0

�1


rida em função da forte retração no consumo interno,

pois a produção acha-se estagnada desde 1990. Com a

recuperação em curso da economia argentina, é previ-

sível a estagnação das exportações argentinas.

Mas o fato mais relevante nesse mercado é o com-

portamento dos Estados Unidos. Até meados da déca-

da de 1990, eram os principais exportadores mundiais,

mas estão em processo de conversão em importadores

do produto, abrindo uma enorme oportunidade para os

demais países exportadores. O país que melhor ocupou

esse espaço foi o Brasil, saindo da condição de importa-

dor líquido de carne bovina, em 1990, para o primeiro

posto entre os exportadores, em 2005. De uma participa-

ção residual no mercado mundial até 2000, o país passou

a responder por quase 22% desse mercado em 2005.

Em suma, a Argentina e, principalmente, o Brasil têm

sido os principais beneficiários nesse mercado. Entre 2000

e 2005 as exportações dos 15 principais países exporta-

dores cresceram em 1,64 milhão de toneladas. Como as

exportações norte-americanas caíram em 1,15 milhão de

toneladas e as dos outros 12 países em seu conjunto cres-

ceram apenas 20 mil toneladas, o mercado mundial ficou

à mercê dos dois grandes países sul-americanos, com as

exportações argentinas crescendo em 870 mil toneladas

e as brasileiras, em 1,72 milhão (Gráfico 4).

A análise do processo de utilização das terras em

curso no Brasil e na Amazônia e da dinâmica do mer-

cado mundial de carne bovina torna irrefutável não so-

mente a maior responsabilidade pecuária bovina pelo

desmatamento no Bioma Amazônico, mas também a

séria ameaça que ela representa.

A forte expansão da pecuária bovina na Amazônia

Meridional e Oriental é decorrente, sobretudo, do baixo

custo da terra e da melhor adaptabilidade dessa ativi-

dade a condições adversas em termos de infra-estru-

tura de transportes e de energia existentes na região.

A “responsabilização” da soja e da cana-de-açúcar (de

forma direta ou indireta) pelo desmatamento na Ama-

zônia, além de equivocada, ao gerar um diagnóstico

A análise do processo de utilização das terras em curso no Brasil e na

Amazônia e da dinâmica do mercado mundial de carne

bovina torna irrefutável não somente a maior

responsabilidade pecuária bovina pelo desmatamento no Bioma Amazônico, mas

também a séria ameaça que ela representa.

‘‘

‘‘2000

1500

1000

500

0

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Gráfico 4 – Variação das exportações líquida mundial de carne bovina entre 2000 e 2005 (em milhares de toneladas)

Brasil Argentina Índia N. Zelândia Uruguai França Alemanha Irlanda Canadá Austrália

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distorcido, impede que se apontem as diretrizes e es-

tratégias adequadas para combater o problema.

O panorama do mercado mundial de carne bovina,

como visto, mostra-se absolutamente “aberto” à produ-

ção brasileira, e tal situação pode levar a uma intensi-

ficação do desmatamento na Amazônia Meridional e

Oriental, e, mais preocupante ainda, seu deslocamento

para a sub-região da Amazônia Central (eixo da Tran-

samazônica). A intensificação do ritmo de crescimento

do rebanho na região a partir de 2000 (entre 1990 e

2000, a taxa média de crescimento anual foi de 8,1%, e

entre 2000 e 2006, de 10,7%) tem relação direta com a

intensificação no ritmo de exportações de carne bovi-

na ocorrida a partir de 2000.

Tal situação requer uma especial atenção das polí-

ticas públicas de planejamento e ordenamento territo-

rial, mediante a adoção de diretrizes e estratégias con-

dizentes com as necessidades de um desenvolvimento

ambientalmente sustentável. Essas diretrizes e estraté-

gias estão descritas de forma objetiva no Plano Amazô-

nia Sustentável (PAS), cujas duas principais diretrizes no

eixo de ordenamento territorial propõem:

“a) Promoção do ordenamento do território,

mediante a regularização fundiária, a prote-

ção dos ecossistemas, os direitos das popula-

ções tradicionais e a melhor destinação das

terras para a exploração produtiva”;

“b) Minimização do desmatamento ilegal as-

sociado à transformação da estrutura produ-

tiva regional, impedindo-se a replicação do

padrão extensivo de uso do solo que carac-

terizou a economia de fronteira na Amazônia

nas últimas décadas”.

Para a sub-região, aqui definida como Amazônia

Central (eixo da Transamazônica), o PAS preconiza a

manutenção da “floresta em pé”, com sua exploração

em bases sustentáveis, promovendo o “fechamento”

das três principais frentes de expansão da “fronteira”

agropecuária amazônica (São Félix do Xingu, BR-163 e

Noroeste mato-grossense), mediante a criação de mo-

saicos de unidades de conservação (mais de 15 milhões

de hectares tiveram essa destinação entre 2003 e 2008)

associadas a terras indígenas, que funcionariam como

verdadeiros “cordões sanitários” para a contenção de

frentes de expansão desordenada da “fronteira”.

Para a “Arco do Boi” (Amazônia Meridional e Ama-

zônia Oriental) a estratégia propõe “focalizar a con-

solidação do desenvolvimento, dando suporte à in-

tensificação das atividades dinâmicas não-predatórias,

prevenindo fenômenos de abandono para novas fron-

teiras e priorizando a recuperação de áreas alteradas por

desmatamento e criação extensiva, assim como de áreas

abandonadas”.

Avançar, portanto, na tecnificação da atividade pecuá-

ria e na consolidação de sua cadeia produtiva (indústrias

frigoríficas, curtumes, laticínios, etc.) é um dos caminhos

desejáveis para o desenvolvimento da região e de sua po-

pulação, assim como a trilha para obstruir a abertura de

novas áreas para atividades agrárias, implicando no des-

matamento ainda maior da floresta amazônica.

Júlio MiragayaEconomista, coordenador-geral de planejamento e

gestão territorial do Ministério da Integração Nacional.

Avançar, portanto, na tecnificação da atividade

pecuária e na consolidação de sua cadeia produtiva

(indústrias frigoríficas, curtumes, laticínios, etc.) é um dos caminhos desejáveis para o desenvolvimento da região

e de sua população, assim como a trilha para obstruir a abertura de novas áreas para

atividades agrárias.

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INFORMAÇÕES:

(61) 3964-8366, 3964-8368 e 3223-1429www.corecondf.org.br

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XV PRÊMIO CORECON-DF DE ECONOMIAMonografias

2008

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Serão premiadas as três melhores monografiasaprovadas nos Cursos de Graduação do DF

Até três monografias selecionadas em cada Faculdade, deverão ser encaminhadas pelos respectivos

Departamentos de Economia, até 01/09/2008, desde que aprovadas nos doze meses anteriores à inscrição.

Poderá haver, também, inscrição de monografias

diretamente pelo autor, desde que tenha recomendação escrita do orientador.

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