2388-8053-1-PB

Mones: Revista de Relaes Internacionais da UFGD, Dourados, v.2. n.3, jan./jun., 2013

Disponvel em: 319

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA

UNASUL

CAROLINA SILVA PEDROSO

Mestranda do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-SP)

Bolsista CAPES E-mail: [email protected]

Resumo: Durante o governo Lula da Silva, o Brasil teve uma postura

protagnica e assertiva, integrando diversos arranjos regionais e globais. Este

trabalho aborda a criao da Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL), a fim

contribuir para a reflexo sobre a suposta dualidade brasileira em conferir

nfase Amrica do Sul, ao mesmo tempo em que almeja ser um ator global.

Palavras-chave: poltica externa brasileira; UNASUL; protagonismo global.

Abstract: During Lula da Silva government Brazil had a protagonist and

assertive posture, integrating several regional and global arrangements. This

paper discusses the creation of the Union of South American Nations (UNASUR),

in order to contribute to the reflection on the supposed Brazilian duality giving

emphasis to South America, while it aims to be a global player.

Keywords: Brazilian foreign policy; UNASUR; global role.

Resumen: En el gobierno de Lula da Silva, Brasil ha tenido una postura

protagonista y asertiva, haciendo parte de diversos acuerdos regionales y

globales. En este trabajo se discute la creacin de la Unin de Naciones

Suramericanas (UNASUR), con el fin de contribuir a la reflexin sobre la

supuesta dualidad brasilea dando nfasis a Amrica del Sur, al mismo tiempo

en que aspira a ser un actor global.

Palabras-clave: poltica exterior brasilea; UNASUR; protagonismo global.



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INTRODUO

Nos ltimos anos, o Brasil teve destacada atuao internacional e

demonstrou a vontade de participar das decises e arranjos globais de forma

mais ativa e autnoma em relao s potncias mundiais. O pas consolidou seu

perfil pr-ativo ao integrar os BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul),

o frum de dilogo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), o G20 comercial e

financeiro e ao buscar a reforma das Naes Unidas e um assento permanente

em seu Conselho de Segurana. Alm de iniciativas globais, a tentativa de

fortalecimento de organismos regionais como o Mercosul e o surgimento da

UNASUL (Unio das Naes Sul-Americanas) e da CELAC (Comunidade de

Estados Latino-Americanos e do Caribe) tambm demonstram a preocupao

em manter seu protagonismo regional.

As mudanas sistmicas desencadeadas desde o fim da ordem bipolar -

como os ataques de 11 de setembro e a crise financeira de 2008 -, dentre as

quais se destacam o declnio do poder relativo dos Estados Unidos e a ascenso

das chamadas economias emergentes, so alguns dos fatores externos que

facilitaram o maior ativismo brasileiro no cenrio internacional. Do ponto de

vista interno, o pas tambm passou por processos que alteraram suas

estruturas de poder, sobretudo aps a eleio de Luis Incio Lula da Silva, em

que questes sociais e a retomada do crescimento econmico ganharam maior

espao na agenda poltica.

A poltica externa brasileira, que tradicionalmente preconiza a autonomia

como forma de atuao externa, durante os anos Lula ficou marcada pela

diversificao de parcerias e de instncias para efetivar uma insero mais

autnoma. Do ponto de vista regional, portanto, preciso considerar esse

aspecto de nossa diplomacia, porque ele remete ideia de que o pas no

O BRASIL DE LULA DA SILVA: ENTRE O REGIONAL E O GLOBAL. O CASO DA UNASUL


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deseja estar limitado em sua ao externa por nenhum arranjo que possa lhe

causar constrangimentos (VIGEVANI et al., 2008).

O presente estudo visa explorar a aparente dualidade do Brasil ao atuar

protagonicamente na esfera global, ao mesmo tempo em que investe em

esquemas de integrao regional. Em outras palavras, pretende-se investigar a

importncia da Amrica da Sul para o Brasil, a partir da criao da UNASUL, vis-

-vis a estratgia de insero internacional do pas nos arranjos globais.

Desta forma, o trabalho est dividido da seguinte maneira: breve

apresentao dos paradigmas da poltica externa brasileira; linhas-gerais da

poltica externa do governo Lula, destacando a importncia da Amrica do Sul;

processo de criao da UNASUL e, finalmente, discusso sobre a atuao

brasileira nos mbitos regional e global, a fim de problematiz-las e compar-

las.

BREVE DISCUSSO CONCEITUAL: PARADIGMAS DA POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA

Em um texto clssico para o estudo da poltica exterior brasileira, Ejes

analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasilea, Maria

Regina Soares de Lima defende a existncia de dois modelos que teriam

inspirado a conduo da poltica externa do pas: o americanista e o globalista

(LIMA, 1994). O primeiro seria oriundo da percepo visionria do Baro do Rio

Branco, de que o eixo de poder mundial estava se deslocando de Londres para

Washington no incio do sculo XX, e da necessidade que o Brasil teria de se

aproximar dos Estados Unidos dada essa nova conjuntura. importante

salientar que a posio defendida por Rio Branco no era de um alinhamento

automtico aos norte-americanos, mas sim de atrelar os interesses brasileiros a

uma aliana especial com a potncia hemisfrica. Nas palavras de Clodoaldo

Bueno tal aproximao no significou alinhamento automtico e serviu aos



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propsitos polticos do chanceler no plano sub-regional (CERVO e BUENO,

2011, p. 191). O americanismo teria regido a poltica externa brasileira at a

dcada de 1960, quando a Poltica Externa Independente (PEI) foi desenvolvida

no seio da diplomacia, dando origem ao paradigma globalista.

Com o recrudescimento das tenses causadas pela bipolaridade e o

maior receio dos Estados Unidos em perder influncia sobre a Amrica Latina

mediante a revoluo cubana, lideranas do Itamaraty como Afonso Arinos de

Melo Franco e San Tiago Dantas elaboraram uma poltica externa mais

pragmtica e autnoma, em que os interesses nacionais deveriam estar acima

de questes ideolgicas, sem que isso significasse uma rejeio identidade

ocidental do pas: a poltica externa independente (CERVO e BUENO, 2011).

Suas principais caractersticas so a viso do mundo sob a perspectiva Norte-Sul

e no mais Leste-Oeste; incentivo maior participao no sistema internacional;

diversificao de parcerias comerciais e defesa da no-interveno,

desarmamento e autodeterminao dos povos.

De forma sucinta, possvel afirmar que este novo paradigma estava

lastreado por um conjunto de princpios: Universalizao, Independncia,

Autonomia e Diversificao. A PEI representaria a face externa do

desenvolvimento e autonomia preconizados pela Comisso Econmica para

Amrica Latina e Caribe (CEPAL), cujas ideias, formuladas por intelectuais como

Raul Prebish e Celso Furtado, influenciaram os governos latino-americanos

desde os anos 1960, perdendo flego a partir da dcada de 80 com as

sucessivas crises na regio (LIMA, 1994).

A referida autora defende que at o perodo militar houve uma

alternncia entre esses dois paradigmas e sugere que a poltica externa

contempornea viva um momento de interseco entre eles, j que combina

elementos de ambos. A explicao para esse fenmeno viria da natureza



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burocrtica e institucional do Itamaraty que, por suas caractersticas, conseguiu

assegurar traos de continuidade da poltica externa, mesmo em situaes de

mudana de regime. A autonomia e a coeso seriam, pois, estas caractersticas

que garantiriam

a estabilidade necessria para manter uma certa continuidade na

poltica externa brasileira ao longo do tempo. Isto se d por duas

razes, entre outras: por um lado, a autonomia protege a instituio

de mudanas muito bruscas na sociedade. Por outro lado, a coeso

garante um certo grau de consenso, indispensvel durabilidade de

uma poltica. (CHEIBUB, 1984, p. 122-123)

Dentro desta lgica, que considera a importncia da estrutura burocrtica

do Itamaraty nas formulaes de poltica externa, Jos Arbilla (2000) ressalta

que a preocupao em vincular a atuao externa com desenvolvimento

econmico do pas uma formulao doutrinria do prprio Ministrio das

Relaes Exteriores, baseado no paradigma globalista, e permanece como um

fio condutor da atuao externa no pas, mesmo com o enfraquecimento do

pensamento cepalino no imediato ps-Guerra Fria.

O governo Collor, por exemplo, sinalizou a inteno de construir

novamente uma aliana especial com os Estados Unidos, fortemente

influenciado pelo momento histrico que marcou a derrocada da Unio

Sovitiva e o fortalecimento do chamado neoliberalismo, alm da prpria

conjuntura interna de redemocratizao. Por ter sido um perodo curto, em

decorrncia do processo de impeachment sofrido pelo presidente, e bastante

particular, seus planos de estabelecer um alinhamento automtico com os

Estados Unidos no se concretizaram. Apesar de ter havido uma ruptura com o

modelo econmico desenvolvimentista, que caracterizara o perodo anterior,

sua poltica externa continuou preocupada com a questo do desenvolvimento

nacional, porm em sua verso mais liberal (LIMA, 1994; HIRST e PINHEIRO,

1995; OLIVEIRA, 2005).



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De uma maneira menos ideolgica e mais distante dos Estados Unidos,

porm ainda contagiados pelo clima liberal da poca, Itamar Franco e Fernando

Henrique Cardoso mantiveram alguns dos pilares da PEI (Universalizao,

Independncia, Autonomia e Diversificao) para buscar novas parcerias e

acordos, surgindo ento os termos global trader e global player para

caracterizar a atuao do Brasil. O ex-ministro das Relaes Exteriores, Luis

Felipe Lampreia, em artigo entitulado A poltica externa do governo FHC:

continuidade e renovao, assume que a poltica externa brasileira nunca

deixou de vincular a atuao externa ao desenvolvimento, porm no haveria

mais espao para a concepo desenvolvimentista e industrialista da economia

(LAMPREIA, 1998).

Embora a literatura reconhea que muitas diretrizes da poltica

econmica tenham sido mantidas, o governo Lula foi caracterizado por ter feito

um apelo mais enftico ao nacional-desenvolvimentismo, em que o papel do

Estado na economia foi fortalecido em comparao aos governos anteriores.

Novamente reforada a ideia de que a poltica externa brasileira est

fortemente ligada estratgia de desenvolvimento econmico nacional, por

meio de uma insero autnoma no sistema internacional e de diversificao de

parcerias.

A administrao de Lula da Silva no se afastou do princpio

historicamente assentado para a diplomacia de que a poltica externa

um instrumento para o desenvolvimento econmico e para a

conseqente preservao e ampliao da autonomia do pas. H

mudanas de idias e mesmo de estratgias para lidar com os

problemas e objetivos que esto colocados pela histria, pela posio

e pelo destino, mas no essencialmente diferentes dos existentes h

muito para o Brasil (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p. 322).

Para esses autores, portanto, no teria havido uma ruptura na poltica

externa brasileira com a chegada de Lula da Silva ao poder, mas sim algumas

alteraes de rumo na diplomacia, sem que isso represente nenhuma quebra



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dramtica com o que estava estabelecido anteriormente. A seguir sero

identificadas as linhas-gerais da poltica externa durante os 8 anos do governo

Lula da Silva.

LINHAS-GERAIS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS ANOS LULA DA

SILVA (2003-2010)

Nos anos Lula, o Brasil ganhou muito destaque internacional e

demonstrava maior auto-confiana e determinao em atuar de forma

inovadora externamente, sob o signo de que a hora do pas finalmente

chegara, envolvendo-se em episdios de grande repercusso miditica

(HURRELL, 2010, p. 1, traduo prpria). A negociao com a Bolvia aps a

nacionalizao do gs (2006), a postura enftica contra o golpe de Estado em

Honduras (2009), a mediao turco-brasileira sobre o enriquecimento de urnio

no Ir (2010), o engajamento pelo assento permanente no Conselho de

Segurana da ONU, dentre muitos outros assuntos, so alguns dos mais

destacados posicionamentos brasileiros deste perodo.

Ainda que no haja consenso na literatura, ser adotada neste trabalho a

perspectiva de que as mudanas sentidas na poltica externa de Lula foram

muito mais na forma de atuao do que nas diretrizes-gerais da diplomacia

brasileira, em que

[...] ao mesmo tempo em que no houve ruptura significativa com

paradigmas histricos da poltica externa do Brasil, sendo algumas das

diretrizes desdobramentos e reforos de aes j em curso na

administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases

dadas a certas opes abertas anteriormente poltica externa

brasileira. Consideramos ambos os governos (FHC e Lula da Silva)

como representantes de tradies diplomticas brasileiras distintas,

apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas,

buscando resultados especficos muito distintos no que diz respeito

poltica externa, mas procurando no se afastar de um objetivo

sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas,

preservando, ao mesmo tempo, certa autonomia poltica (VIGEVANI e

CEPALUNI, 2007, p. 275).



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Os autores supracitados defendem que a poltica externa de Fernando

Henrique Cardoso estava destinada a inserir o Brasil nos arranjos globais

existentes, pois acreditava que por meio desta participao o pas lograria ter

uma atuao externa autnoma, o que ficou conhecido por autonomia pela

participao. Da mesma forma, Lampreia, (1998, p. 11) fala em autonomia pela

integrao para caracterizar o mesmo perodo e, nesse sentido, integrao

deve ser entendida como a insero do pas ao global e no necessariamente

ao regional.

J a atuao externa do pas sob o governo Lula da Silva teria sido

caracterizada pelo que se denomina autonomia pela diversificao, que

significa

a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio

de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros

no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente

Mdio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas

relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a

capacidade negociadora nacional (VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p.

283)

Sua argumentao que tanto a alterao do cenrio de poder interno,

ocasionada pela histrica vitria de Lula da Silva, como a nova conjuntura

internacional, que levou as potncias a modificarem sua atuao externa,

dificultaram a permanncia de uma estratgia de autonomia pela participao,

como fora possvel ao seu antecessor levar adiante. Assim, tanto a perspectiva

interna quanto a externa sero elementos analticos centrais para entender a

insero econmica e poltica do Brasil nos anos Lula da Silva.

Tendo em vista que a poltica econmica passou a ser cada vez mais um

instrumento de poltica externa, possvel afirmar que o fato de ter se tornado

uma das principais economias mundiais tambm garantiu ao pas maior

visibilidade internacional. Elementos internos como o incentivo s parcerias

pblico-privadas e a incluso das classes sociais menos favorecidas ao mercado



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consumidor serviram para reativao da economia, ressaltando a capacidade do

pas em buscar crescimento econmico e justia social concomitantemente

(HURRELL, 2010). Por outro lado, a bonana vivida pela Amrica Latina a partir

dos anos 2000, oriunda do aumento dos preos das commodities e do barril do

petrleo1, acelerou a substituio dos Estados Unidos pela China como principal

parceiro comercial do Brasil e diminuiu consideravelmente os impactos da crise

financeira de 2008 sobre a regio (CARVALHO et al., 2009).

Do ponto de vista poltico, por sua vez, o protagonismo brasileiro

tambm foi facilitado pelo fortalecimento da ala mais nacionalista da

diplomacia, com as nomeaes de Celso Amorim como ministro das Relaes

Exteriores e de Samuel Pinheiro Guimares como 1 secretrio do Itamaraty, e

pelo reforo ideolgico2 nas relaes Sul-Sul, posio oriunda da agenda do

Partido dos Trabalhadores, representada pelo assessor especial da presidncia

para assuntos internacionais, Marco Aurlio Garcia (NAFALSKI, 2011). Da mesma

1 O aumento do preo do barril de petrleo um dado relevante para a economia brasileira

porque, embora no seja rentista, ou seja, no dependa exclusivamente da explorao deste

produto, ocorreu em um contexto de descoberta de novas reservas na camada pr-sal,

anunciadas pelo governo como as responsveis pela auto-suficincia energtica do pas, o que

tambm rendeu destaque internacional ao pas (CARVALHO et al., 2009).

2 Sobre a ideologizao da poltica externa brasileira deste perodo, Paulo Roberto de Almeida

pondera que, embora a cartilha partidria tenha um peso muito importante, um dos principais

objetivos adotados pelo governo Lula, que era conseguir um assento permanente no Conselho

de Segurana da ONU, nunca fizera parte do discurso e das pretenses de seu partido. Essa

posio representa o esforo de convencimento, por parte da diplomacia profissional, em

destacar tal aspirao na agenda internacional de Lula. Portanto, teria havido um duplo

movimento: enquanto a nomeao de assessores especiais oriundos do PT teria influenciado no

relacionamento do Brasil com a Amrica do Sul, sobretudo com outros governos identificados

como progressistas, houve tambm um esforo da burocracia diplomtica do Itamaraty de

imposio de alguns temas na agenda. Em suas palavras: Como a pretenso no figurava no

menu de poltica externa do PT, Lula teve de ser convencido pelo seu ministro de Relaes

Exteriores de que o Brasil possua grandes chances de ingressar no CSNU (ALMEIDA, 2012, p.

99). No entanto, a posio mais enftica deste autor est em defender a tese de que foi no

plano internacional que o governo disps de maior margem de manobra para colocar em

prtica os ideiais do Partido dos Trabalhadores, j que no campo econmico houve a

continuao das diretrizes implantadas pelo governo anterior.



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forma, Jeffrey Cason e Timothy Power (2009) afirmam que o redirecionamento

da poltica externa brasileira para uma agenda Sul-Sul, que priorizava ao

entorno regional, ocorreu no s por esses fatores internos, mas tambm por

condies sistmicas e regionais, que proporcionaram condies materiais e

ideacionais para que Lula3 pudesse resistir ao neoliberalismo e unilateralidade

estadunidense com mais vigor que o seu antecessor.

O principal objetivo da poltica externa no governo Lula era garantir ao

Brasil o status de potncia, ou seja, ter o poder de influenciar o curso das

questes globais e capacidade de impor agenda. Duas estratgias teriam sido

elaboradas e seguidas para alcanar o status desejado no sistema internacional:

i) atuar como pndulo, aceitando a normatividade dos mecanismos de

governana global, ao mesmo tempo em que buscava mud-los e ii) ressaltar a

especificidade da posio e do papel do Brasil. Do ponto de vista identitrio, a

marca do governo Lula foi usar o acervo diplomtico, que so os princpios da

poltica externa historicamente construdos pelo Itamaraty, alm de buscar se

conectar aos pases do Sul, sem nunca negar sua identidade ocidental (HERZ,

2011).

No contexto ps-crise de 2008, por exemplo, a estratgia brasileira de

insero internacional no abandonou a tradio multilateralista de sua

diplomacia, porm utiliza-a de forma repaginada, dando nfase ao

desenvolvimento de novos fruns e grupos, ao mesmo tempo em que

demonstra maior engajamento nas instncias globais de deciso. O pas deixou

de ter um discurso terceiro-mundista e uma postura defensiva que no aceitava

negociar. Pelo contrrio, Lula utilizou a negociao como instrumento

fundamental para obter mudanas no sistema internacional, de forma a torn-lo

3 A escolha do sujeito Lula e no diplomacia brasileira nesta sentena no foi aleatria e est

em consonncia com a tese de Jeffrey Cason e Timothy Power (2009) de que a

presidencializao da poltica externa brasileira atingiu seu auge nos anos Lula da Silva.



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menos desigual e mais permevel s demandas dos pases perifricos (LIMA,

2010). Estar disposto a fazer parte dos organismos multilaterais de forma ativa e

arcar com seus custos perfeitamente compatvel, segundo Andrew Hurrell

(2010), com o desafio de superar o status quo, ou seja, rejeitar as posies que

favoreciam os Estados Unidos e as outras potncias, buscando novas formas de

governana global.

Outra aposta brasileira foi participar de novos arranjos, como os BRICS,

envolvendo a Rssia, ndia, China e frica do Sul e o frum de dilogo IBAS,

composto por Brasil, ndia e frica do Sul. Segundo Chris Alden e Marco

Antonio Viera (2011), a consolidao deste frum est sujeita ao apoio regional

que cada um de seus membros deve lograr em suas respectivas regies ou

zonas de influncia. Sem esse elemento, no seria possvel legitim-lo

globalmente. Assim, eles destacam uma questo muito importante sobre o

papel destes pases em suas regies, que a liderana. Ter proeminncia

regional no significa ser lder; essa ideia coloca em dvida a capacidade dos

pases do IBAS em construir consensos em suas reas de influncia e tambm

em serem reconhecidos como porta-vozes do Sul no conflito com o Norte.

De forma resumida, o ativismo internacional brasileiro pode ser expresso

pelas seguintes diretrizes: Amrica do Sul como regio-chave para sua projeo

global; foco no estreitamento da relao com outras potncias emergentes,

atuando em coalizes de geometria varivel como os BRICS; relativo

distanciamento de Estados Unidos e Europa; nfase no multilateralismo

tradicional, mas tambm fazendo parte de novos arranjos globais. Nesse

sentido, possvel afirmar que what the Lula administration has achieved is to

help reinforce this new reality and to demonstrate the degree to which Brazil

has become an increasingly influential player in this new age of global order

(HURRELL, 2010, p. 8).



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Na prxima seo, vamos nos concentrar no foco dado Amrica do Sul

pela poltica externa brasileira, com maior nfase no perodo Lula da Silva,

destacando as iniciativas que antecederam a UNASUL, bem como os desafios e

avanos que este organismo engendrou.

A AMRICA DO SUL PARA O BRASIL DE LULA DA SILVA

A poltica externa brasileira para Amrica do Sul ganhou muito destaque

nos anos Lula da Silva, tambm por conta das conjunturas internacional e

nacional que permitiram ao Brasil conferir maior nfase aos vizinhos. A

construo de um regionalismo ps-liberal4 tambm teria sido facilitada no

somente pela relativa convergncia ideolgica com os pases vizinhos e pela

articulao entre eles, gerada pelo rechao ALCA (rea de Livre Comrcio das

Amricas) na Cpula das Amricas, em Mar del Plata (2005), como tambm pela

necessidade de buscar novas fontes energticas e de criar investimentos em

transporte como forma de dinamizar polticas conjuntas na regio (LIMA e

COUTINHO, 2007).

Por este motivo, em episdios polmicos envolvendo o Brasil e seus

vizinhos, como no caso da nacionalizao do gs boliviano, a postura de Lula

no pode ser vista como somente ideolgica, por conta das afinidades com Evo

Morales ou outros lderes progressistas, pois algumas afinidades ideolgicas,

polticas e culturais no tm tido a fora de mudar interesses estruturais

(VIGEVANI et al., 2008, p. 109). preciso considerar que fazia parte do interesse

nacional brasileiro que esses pases resolvessem problemas internos, como a

desigualdade social, assim como a manuteno da estabilidade poltica.

4 O regionalismo ps-liberal teria devolvido ao Estado um papel central no processo de

integrao e desenvolvimento, em contraposio ao modelo neoliberal. Andrs Serbin, Laneydi

Martnez e Haroldo Ramanzini Jnior tambm denominam o regionalismo do sculo XXI de

ps-hegemnico, ps-comercial e ps-neoliberal (SERBIN et al, 2012).



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331

Com a finalidade de melhor entender a relao do Brasil com a Amrica

do Sul no perodo presidencial de Lula da Silva, foi escolhido como caso de

estudo a Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL). Assim, sero apresentados

os processos que antecederam sua criao, bem como os aspectos-gerais do

organismo que serviro para a discusso posterior sobre a posio brasileira

entre o regional e o global.

Os antecedentes da UNASUL

Um grande marco nas relaes de Brasil-Amrica do Sul foi a assinatura

do Tratado de Assuno em 1991, que deu origem ao Mercosul (Mercado

Comum do Cone Sul) pelos presidentes de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.

importante notar que a gnese deste organismo reside no esquema neoliberal

dos anos 1990 e nas reformas econmicas que ele previa, que marcaram os

governos de seus principais artfices: Collor e Menem (MELLO, 2002).

Monica Hirst e Leticia Pinheiro (1995) apontam que foi no governo Itamar

Franco que o Mercosul deixou de ser visto somente como um organismo

liberalizante e ganhou um sentido mais estratgico, o que representaria para

elas uma maior ateno dada Amrica do Sul pelo Brasil. Henrique Altemani

Oliveira (2005) tambm acredita que neste perodo foi notvel o esforo para

fortalecer e consolidar o Mercosul, destacando ainda o surgimento da Iniciativa

Amaznica e da proposta da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA),

feita pelo ento chanceler Celso Amorim. Para o autor teria sido neste momento

que o regionalismo voltara tona como um dos desafios para a integrao sul-

americana:

retomou-se, no Brasil, a perspectiva de que a rea bsica de atuao

da poltica externa brasileira a Amrica do Sul, sendo um espao que

procura organizar (apesar de toda preocupao para que no seja

entendido como liderar). Nesse sentido, a poltica externa brasileira,

no continente americano, aparenta ter como objetivo prioritrio,



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332

inicialmente a consolidao do Mercosul e, em seguida, o

estabelecimento da ALCSA. (OLIVEIRA, 2005, p. 233, grifos do autor).

Nos mandatos de Fernando Henrique Cardoso, Lampreia (1998) tambm

destaca a importncia da Amrica Latina para que o Brasil alcanasse maior

projeo internacional e, nesse sentido, priorizava a agenda mercossulina, pois

via nesta instituio um instrumento eficaz para promover o desenvolvimento

de seus quatro membros. Por outro lado, apesar de ter havido um maior

reconhecimento da importncia do Mercosul e inclusive um esforo pessoal do

presidente em manter um bom relacionamento com a Argentina, isso no teria

sido suficiente para impedir problemas comerciais e outros desentendimentos

com o vizinho e parceiro mais importante na regio, pelo menos naquele

momento. Para Amado Cervo (2002), o desgaste do relacionamento bilateral

com a Argentina nos anos FHC fez com que o Brasil preferisse um regionalismo

menos aprofundado, isto , mantendo os arranjos com baixa institucionalidade

como forma de preservar seus prprios interesses.

Ainda que faa fortes crticas atuao internacional do Brasil na

chamada Era Cardoso, Cervo (2002) reconhece que foi neste perodo que

lanou-se a ideia de Amrica do Sul como um conceito e rea de fortalecimento

prvio das economias regionais, sob liderana brasileira. A construo de um

espao sul-americano e autnomo frente aos Estados Unidos, bem como o

reforo do Mercosul e da ALCSA, foram prioridades do governo, sobretudo no

final do segundo mandato, em que a crise cambial de 1999 e a conjuntura

internacional foraram o pas a se reaproximar dos vizinhos.

No ano 2000, o presidente brasileiro convocou a Primeira Reunio de

Presidentes da Amrica do Sul em Braslia, cuja declarao reforava a

necessidade de construir uma agenda comum que impulsionasse a integrao

fsica da regio, lanando as bases para a IIRSA (Iniciativa para Integrao da

Infra-Estrutura Regional Sul-Americana). Em 2002, no segundo encontro dos



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333

mandatrios, ocorrido em Guayaquil, mais uma vez a tnica da reunio girou

em torno da ideia de constituir um espao sul-americano de cooperao e

integrao.

A ideia de que a Amrica do Sul seria uma condio prvia para

integrao hemisfrica muito importante, uma vez que foi mantida e

reforada pelo governo Lula em diversas oportunidades. Assim, desde o

governo FHC o regionalismo representa a resistncia brasileira em relao

hegemonia norte-americana na Amrica do Sul, que na poca estava assentada

na proposta da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), derrocada

definitivamente durante o governo Lula na Cpula de Mar del Plata em 2005.

Ao insistir no conceito de Amrica do Sul, hierarquizando-o como

fundamento de um processo de integrao econmica e fsica, a

diplomacia brasileira vem dando uma contribuio, ainda que no de

todo reconhecida, ontologia de 12 pases. No se trata de exerccio

ideolgico de sublimao de nossas mazelas histricas, nem de cabala

para excluir ou confrontar naes que a geografia no ps em nosso

espao. Trata-se de um sbrio exerccio de realismo poltico, no no

tipo conformista, mas pragmtico, criativo, (...) A deciso de lanar

uma Comunidade Sul-Americana de Naes ousada e comporta

forte dose de idealismo. Traz tambm grande responsabilidade,

porque engaja a nossa credibilidade. Por enquanto, , mais que nada,

uma declarao poltica, ancorada em acordos concretos de comrcio

e integrao, mas sem dvida um ato de reivindicao de uma

identidade antes de tudo geogrfica, que nunca deixou de ter vigncia

por mais globalizado que esteja o mundo (OLIVEIRA, 2005, 250-1

apud DANESE, 2004).

Como foi apontado acima, a criao da Comunidade Sul-Americana de

Naes (CASA) em 2004 foi um grande marco, que d seqncia s iniciativas

de Fernando Henrique Cardoso em coordenar as aes dos 12 pases da regio.

Breve descrio da UNASUL: objetivos e principais diretrizes

Em 2005 a agenda prioritria e o plano de ao da CASA so elaborados

com os seguintes eixos temticos: a) dilogo poltico; b) integrao fsica; c)

meio ambiente; d) integrao energtica; e) mecanismos financeiros; f)



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promoo da coeso, justia e incluso sociais e g) telecomunicaes (UNASUR,

2013b). Neste mesmo ano estabelecida uma Comisso Estratgica de

Reflexo, envolvendo a alta cpula dos governos sul-americanos, a fim de

analisar o futuro da regio.

Na reunio seguinte, em Cochabamba, foi publicizado o modelo de

integrao pensado pelos pases, cujos princpios seriam: Solidariedade e

Cooperao com vistas eqidade regional; Soberania Territorial e

Autodeterminao dos Povos; Paz e resoluo pacfica de controvrsias;

Democracia e Pluralismo que impeam ditaduras e o desrespeito aos direitos

humanos; Universalidade, Interdependncia e Indivisibilidade dos Direitos

Humanos e, por fim, Desenvolvimento Sustentvel (UNASUR, 2013b).

Embora retoricamente o discurso dos pases fosse de convergncia de

interesses, Guilherme Nafalski (2011, p. 104) revela que a discordncia entre

Brasil e Venezuela sobre o carter do novo organismo chegou a um momento

crtico em 2005, conforme descrito a seguir:

A reunio de 2005, que teve incio em 30 de setembro foi bastante

tensa. Os presidentes de quatro pases (Colmbia, Guiana, Suriname e

Uruguai) no compareceram, o da Argentina, Nstor Kirchner, veio ao

Brasil mas no participou da cpula e vrios presidentes mandaram

representantes. A tnica do encontro foi a discordncia dos pontos de

vista brasileiro e venezuelano sobre a funo do organismo e sua

efetividade. Apoiando sua argumentao em uma contraproposta de

texto elaborada pelo presidente uruguaio, o presidente venezuelano

Hugo Chvez inviabilizou a assinatura de uma declarao conjunta. O

chanceler brasileiro, Celso Amorim, e o presidente Lula rebateram as

crticas e postergaram um texto definitivo para uma reunio do

Mercosul. A dissidncia foi importante para redesenhar os propsitos

de uma comunidade de pases da Amrica do Sul e explicitou a

dificuldade do governo Lula para manter posicionamento mais firme

esquerda.

O bolivarianismo de Chvez, cuja retrica anti-americana e os

financiamentos feitos com petrodlares permitiu ao lder venezuelano

consolidar uma rea de influncia ideolgica com Bolvia, Equador e, em certa



Disponvel em:

335

medida, Argentina era um sinal claro de resistncia ao projeto de liderana

regional brasileiro. No entanto, o Brasil teria demonstrado um poder mais

atrativo, seja por conta de sua fora econmica como por sua postura mais

pragmtica, conseguindo sucesso em implementar a Unasul em detrimento da

ALBA (Aliana Bolivariana para as Amricas). Outro elemento importante foi a

perda relativa de importncia estratgica da Venezuela, a partir da descoberta

das reservas do pr-sal brasileiro.

Assim, foi somente no encontro ocorrido na Venezuela em 2007 que

decidiu-se mudar o nome de Comunidade Sul-Americana de Naes para Unio

das Naes Sul-Americanas, estabelecendo un nuevo tiempo histrico

llamado a traer cambios profundos cuya amplitud abarca toda la estructura

tradicional del Continente (ZURITA, 2009, p. 273-4).

Em 2008 foi aprovado o Tratado Constitutivo da UNASUL, cuja vigncia

foi ratificada por todos os pases em 2011, definindo as metas do organismo,

dos quais destacam-se: fortalecimento do dilogo poltico entre os membros,

fomentar o desenvolvimento social e econmico que permita erradicar as

desigualdades sociais, promoo da integrao fsica e energtica, alm de

cooperao em reas como Defesa (MRE, 2013).

Do ponto de vista de sua estrutura organizacional, a UNASUL composta

por conselhos formados por Presidentes, Chanceleres e outros funcionrios da

alta cpula dos governos. O Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de

Governo a instncia mxima do organismo que , de fato, detentora do poder

de deciso e atua de forma consensual. Em seguida, o Conselho de Ministras e

Ministros das Relaes Exteriores responsvel por implementar as decises

tomadas pelos mandatrios e, em seqncia, seguem os conselhos temticos

que possuem funo consultiva. Alm destes rgos, a UNASUL ainda conta



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336

com um Conselho de Delegados, uma Secretaria-Geral e com o mecanismo de

Presidncia Pro-Tempore, exercida por um dos Estados-membros anualmente,

seguindo a ordem alfabtica (UNASUR, 2013a). Nota-se, pois, que o nvel de

institucionalizao baixo, uma vez que as grandes decises acabam sendo

centralizadas nos presidentes e nos seus chanceleres, sem que haja autonomia

institucional.

A UNASUL para o Brasil

Em discurso de posse, Luis Incio Lula da Silva afirmou: a grande

prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma

Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais

democrticos e de justia social (BRASIL, 2003). Estabilidade poltica e unio

esto em harmonia com o projeto da Unio das Naes Sul-Americanas e, se

prosperidade for entendida em seu sentido global, incluindo bem-estar das

populaes - e no somente seu aspecto puramente econmico - esses trs

pontos estariam contemplados entre os principais objetivos da referida

organizao. Da mesma forma, os princpios democrticos e a busca por justia

social tambm esto presentes no cerne deste novo arranjo poltico sul-

americano.

Embora a constituio da UNASUL represente um dos passos necessrios

consolidao do desejo expresso pelo presidente brasileiro, inclusive pela

atuao enftica da organizao durante as crises colombo-equatoriana e

boliviana (2008), a insurreio policial contra Rafael Correa (2010) e o golpe de

Estado no Paraguai (2012), preciso ponderar que

Como lder regional, Brasil mantiene una relacin ambivalente con

UNASUR. En ocasiones pareciera reconocer que asumir un rol de lder

regional -y asumir los costos polticos y econmicos de este liderazgo-

es un pre-requisito para convertirse en un lder internacional y en

otras, el pas acta como un actor internacional nico, sin representar



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337

(formal e informalmente) a UNASUR y sus socios (SANAHUJA, 2012, p.

42).

Sobre este ponto, o documento oficial do Itamaraty que descreve os

objetivos da UNASUL deixa claro que o dilogo poltico fomentado entre os

pases deve assegurar um espao no s para a integrao, mas tambm para a

participao da UNASUL no cenrio internacional (MRE, 2013). A grande

contradio reside justamente no fato apontado por SANAHUJA (2012) de que

o Brasil no atua como membro da UNASUL nos foros internacionais, pois

privilegia seu peso individual quando lhe convm. Esse trao da poltica externa

brasileira mais uma vez corrobora a tese de que o pas no deseja que nenhum

arranjo regional possa tolher sua autonomia de ao global.

Apesar de ser uma organizao muito centrada em aspectos polticos e

na defesa de princpios-comuns, como foi exposto anteriormente, um de seus

principais focos est na questo energtica, que em 2007 foi contemplada com

a criao de um conselho prprio e na infra-estrutura regional, haja vista a

incorporao da IIRSA ao COSIPLAN (Conselho Sul-americano de Infra-Estrutura

e Planejamento). Segundo documento oficial,

el tema de la integracin de la infraestructura fsica desempea un

papel central en el proceso de integracin suramericana, teniendo en

cuenta su potencial de crear nuevas perspectivas y sinergias para la

cooperacin, superar asimetras, promover el desarrollo social y

econmico y garantizar el bienestar de los pueblos de la regin

(UNASUR, 2013b, p. 7).

Interesses brasileiros na integrao fsica e energtica esto ligados

diretamente sua estratgia de desenvolvimento, com o incentivo dado s

construtoras nacionais e estatal Petrobras a explorarem os mercados sul-

americanos (ZIBECHI, 2012). Da mesma forma, a agenda poltica da UNASUL

contm elementos de grande valia para a diplomacia brasileira, como a questo

da cooperao regional para a Defesa, representada pela criao do Conselho

de Defesa Sul-Americano (CDS). No se pode descartar a ideia de que a



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338

Amrica do Sul seria a base de onde o Brasil pode projetar-se globalmente para

atingir o status almejado, ressaltando seu papel de peacemaker, negociador,

mediador e construtor de pontes. O fato de a regio no ter grandes disputas

auxilia na consolidao desta imagem, necessria para lograr o assento no

Conselho de Segurana da ONU (HERZ, 2011).

CONSIDERAES FINAIS: BRASIL ENTRE O GLOBAL E O REGIONAL

A partir da discusso apresentada, fica ntida a vinculao entre o

desenvolvimento nacional e a poltica externa brasileira, algo que vem

permeando a ao internacional do pas em vrios governos. Isso no significa,

todavia, que a poltica exterior tenha se mantido esttica, uma vez que as

estratgias adotadas por cada presidente foram distintas, seja por fatores

ideacionais, como conjunturais.

No caso do governo Lula, foi considerada a perspectiva de que no

houve grandes rupturas nas linhas de ao externa do pas, no entanto, foi

ressaltado que a nfase dada Amrica do Sul neste perodo talvez no

encontre precedentes em nenhum outro momento da histria. Da mesma

forma, o destaque brasileiro em arranjos globais foi notvel, bem como o

esforo em atuar de forma autnoma e protagnica.

No obstante o contexto favorvel integrao, este fator no teria sido

suficiente para mitigar muitas das dificuldades existentes para a consolidao

desse processo. As assimetrias intra-bloco, por exemplo, dificultaram no s

uma integrao plena, como tambm o reconhecimento da liderana regional

brasileira, por conta do temor ou das ameaas que sua presena sucita em seus

vizinhos. Os sinais de suspeita em relao ao Brasil persistem por parte dos

pases sul-americanos, resultando na no aceitao automtica de sua liderana

(VIGEVANI et. al, 2008).



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339

Por outro lado, suas atitudes assertivas regional e globalmente fazem

com que aumente a admirao e o respeito dos pases menores em relao ao

Brasil. Estabilidade macroeconmica e o fortalecimento da democracia serviriam

de credenciais frente aos seus rivais mais estridentes na regio, como

Argentina e Venezuela. Ademais, o pas tambm teria investido no uso

estratgico de recursos materiais, simblicos e em contrapartidas aos parceiros,

visando o reconhecimento de sua liderana regional, a partir do conceito de

solidariedade pragmtica (ALDEN & VIEIRA, 2011, p. 516, traduo prpria).

Embora tenha buscado mitigar os efeitos negativos da integrao para os

scios menores, a fim de equacionar o problema das assimetrias, as medidas

governamentais no tiveram o xito esperado pela incapacidade de superar as

debilidades estruturais da regio. Talvez por isso o governo Lula tenha definido

como interesse nacional brasileiro o desenvolvimento dos pases vizinhos,

garantindo-lhes apoio em seus projetos, uma vez que por si s o Brasil no

conseguiria dirimir os abismos existentes regionalmente (VIGEVANI et al., 2008).

O problema dos custos da integrao, por sua vez, j estava latente

desde o governo Fernando Henrique, quando a nfase na Amrica do Sul

voltara tona com a convocao da primeira reunio de Presidentes da Amrica

do Sul em Braslia (2000). Todavia, no governo seguinte ele ganhou uma

relevncia maior, sobremaneira aps a criao da Comunidade Sul-Americana

de Naes (CASA) em 2004, que depois se converteria na Unio das Naes Sul-

Americanas (UNASUL), em que o papel do Brasil como o principal artfice do

processo de integrao requeria uma ao mais engajada, voltou com mais

intensidade.

Desde ento, portanto, um dos desafios da diplomacia brasileira era

compatibilizar as pretenses universalistas sem descuidar das relaes com os



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340

vizinhos sul-americanos, tornando-se um legado para o governo seguinte. A

ambigidade do Brasil como ator regional ou global j existia, ou seja, no havia

uma posio nica e fechada sobre a forma como o pas deveria se inserir

internacionalmente, se em foros regionais ou globais (NAFALSKI, 2011).

O Brasil demonstra que no quer estar comprometido em nenhum

acordo que possa, de alguma forma, constranger sua ao externa autnoma,

considerando que o grande objetivo de sua poltica externa alcanar o status

de potncia (HERZ, 2011). Esse posicionamento acaba sendo prejudicial para a

integrao na Amrica do Sul porque como maior pas, seja em termos

geogrficos, econmicos ou demogrficos, ele teria que ser o paymaster, ou

seja, o ator que arca com os custos e compensaes para os scios minoritrios.

Em um cenrio de grandes assimetrias entre os membros, trata-se, pois, de uma

postura essencial para o xito do processo. No caso especfico da UNASUL, sua

estrutura pouco institucionalizada e a nfase na integrao energtica, fsica e

em matria de Defesa demonstram que o carter do organismo, embora tenha

havido sempre um dilogo consensual entre seus membros, privilegia as

necessidades do Brasil em termos de desenvolvimento e de no estar atrelado a

nenhum esquema de maneira to rgida. Da mesma forma, porm, o sucesso do

organismo depende da vontade brasileira em levar adiante suas formulaes e,

portanto, arcar com os custos necessrios para que os pases menores possam

incorpor-las.

A despeito de seu engajamento global, nota-se que o esforo

empreendido neste mbito no impede que o pas tambm se envolva em

arranjos regionais. Como sugerem Alden e Vieira (2011), sem o reconhecimento

da liderana em seu entorno regional, por meio de uma integrao mais efetiva

entre os pases, as chamadas potncias emergentes ou mdias, como o Brasil,

no lograro legitimar seus novos arranjos. Assim, o sucesso dos BRICS e do



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341

IBAS estaria condicionado capacidade de seus membros de conseguirem o

apoio poltico em suas respectivas regies, o que tambm serve de incentivo

para o aprofundamento dos processos integracionistas j em curso. Logo, a

aparente dualidade do Brasil em almejar ser um ator global, ao mesmo tempo

em que no abre mo de construir sua liderana regional, s se constitui em

contradio se pensada em termos de comprometimento que pode afetar sua

autonomia.

Em suma, a equao autonomia versus engajamento regional e global

tem sido de difcil resoluo e requer um exerccio diplomtico de flexibilidade e

negociao. Nesse sentido, o Brasil no escolhe claramente se sua insero ser

feita global ou regionalmente, buscando compatibilizar seus interesses e temas

em cada um destes esquemas, conforme as circunstncias. Por enquanto, tem

sido possvel ao pas manter essa postura de aparente dualidade, porm

medida em que sua importncia regional e global aumentarem, sero exigidas

maiores responsabilidades e, portanto, atitudes mais enfticas que,

provavelmente, comprometero sua autonomia. o preo a se pagar mediante

o esperado status de potncia. Resta saber se o Brasil estar disposto a pag-lo.



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Recebido em 15.05.2013

Aprovado em 22.07.2013

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