Novembro de 2017

1

Aps um perodo de estabilidade econmica, altas taxas de crescimento e reduo substancial da pobreza, o Brasil enfrenta hoje grandes desafios para lidar com seus gastos pblicos. O crescimento das despesas primrias superou o PIB mesmo durante a fase favorvel do super ciclo das commodities. O gasto tornou-se cada vez mais engessado pela rigidez constitucional em categorias como folha de pagamento e previdncia social, deixando quase nenhum espao para despesas discricionrias e de investimento.

Atento mudana de cenrio, o governo federal solicitou ao Banco Mundial a elaborao deste relatrio, com o objetivo de realizar uma anlise aprofundada dos gastos do governo, identificar alternativas para reduzir o dficit fiscal a um nvel sustentvel e, ao mesmo tempo, consolidar os ganhos sociais alcanados nas dcadas anteriores. O principal achado de nossa anlise que alguns programas governamentais beneficiam os ricos mais do que os pobres, alm de no atingir de forma eficaz seus objetivos. Consequentemente, seria possvel economizar parte do oramento sem prejudicar o acesso e a qualidade dos servios pblicos, beneficiando os estratos mais pobres da populao.

A anlise baseada nas melhores prticas internacionais e na reviso da eficincia dos gastos entre as diferentes entidades e programas governamentais. Com ela, queremos estimular que os debates considerem no apenas a alocao dos recursos pblicos, mas tambm as premissas que devem nortear os gastos de forma a promover eficcia nos servios prestados e igualdade social.

Desenhar e implementar um "ajuste justo" que coloque as contas fiscais do Brasil de volta em uma trajetria sustentvel, ao mesmo tempo em que protege os pobres, um grande desafio. Abranger mais de um mandato presidencial e exigir um dilogo extenso, incluindo governos subnacionais, movimentos sociais, sindicatos, associaes empresariais e muitos outros grupos. Acreditamos que quanto antes o Pas iniciar esse debate e enfrentar seus problemas, mais cedo ser possvel transformar sua realidade e retomar o caminho da prosperidade compartilhada entre todos.

2

3

Este relatrio foi elaborado por uma equipe do Banco Mundial chefiada por Antonio Nucifora (Economista-Chefe para o Brasil, Banco Mundial), Cornelius Fleischhaker (Economista, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial) e Fritzi Koehler-Geib (Lder de Programa e Economista Lder para Amrica Central, Banco Mundial), sob a orientao de Martin Raiser (Diretor para o Brasil, Banco Mundial) e Pablo Saavedra (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial).

A equipe principal inclui: Fernando Andres Blanco Cossio (Poltica fiscal); Rafael Amaral Ornelas e Fabiano Colbano (Folha Salarial); Alexandre Borges de Oliveira (Compras pblicas); Heinz P. Rudolph e Asta Zviniene (Previdncia); Pedro Olinto, Andre Loureiro e Vivian De Fatima Amorim (Educao); Kathy A. Lindert (Programas de assistncia social); Edson Correia Araujo (Sade); Truman G. Packard e Matteo Morgandi (Programas do mercado do trabalho); Emmanuel Skoufias e Renata Mayer Gukovas (Analise de incidncia); Mark Dutz (Programas de apoio as empresas); e Flavia Nahmias da Silva Gomes (Coordenao da equipe).

Outros especialistas do Grupo do Banco Mundial tambm participaram em vrios aspectos do estudo: Candyce Da Cruz Rocha, Claudia Baddini, Dandan Chen, Daniela Pena de Lima, David Oliveira De Souza, Andres Estrada, Ezau Pontes, Fabiano Colbano, Fabio Sola Bittar, Frode Davanger, Hans Anand Beck, Igor Andre Carneiro, Joao Bevilaqua Teixeira Basto, Juliana Braga Machado, Julio Velasco, Leandro Costa, Lorena Vinuela, Maria Concepcion Steta Gandara, Mariana Vijil, Maria Elisa Diniz Costa, Mariana Vijil, Massimo Mastruzzi, Michael Drabble, Michael Weber, Miguel-Santiago da Silva Oliveira, Monica Porcidonio, Paul Procee, Rafael Barroso, Rafael Munoz Moreno, Raquel Tsukada Lehmann, Roland N. Clarke, Rong Qian, Rovane Battaglin Schwengber, Thiago Scott, Tomas Damerau, Uriel Kejsefman, Vanessa Moreira da Silva, Vivian Malta e Xavi Cirera.

Vrios especialistas e acadmicos Brasileiros e internacionais tambm participaram no estudo: Andre Portela, Daniel Santin, Eduardo Pontual Ribeiro, Gabriel Ulyssea, Justin Barnes, Leonardo Lima Chagas, Stephen OConnell, Ricardo Pais de Barros, Sergio Perelman, Stella Lobo e Tim Sturgeon. Embora cada um deles tenha contribudo para partes especficas do relatrio, eles no concordam necessariamente com todo o trabalho e suas concluses e, claramente, no so responsveis por quaisquer erros ou omisses, que so de inteira responsabilidade dos autores.

Foram valiosos os comentrios e a orientao de Ana Paula Vescovi (Secretria do Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda), Mansueto Almeida (Secretrio da SEAE, Ministrio da Fazenda), Joo Manoel Pinho de Mello (Secretario de Reformas Microeconmicas, Ministrio da Fazenda), Fabio Kanczuk (Secretrio de Poltica Econmica, Ministrio da Fazenda), Marcelo Caetano (Secretrio de Previdncia, Ministrio da Fazenda), Marcos Mendes (Chefe da Assessoria Econmica do Ministro de Estado, Ministrio da Fazenda), Otavio Ladeira de Medeiros (Secretrio Adjunto do Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda), Waldery Rodrigues Jnior (Coordenador-geral para assuntos especiais, Ministrio da Fazenda), Pedro Calhman de Miranda (Subsecretrio de Regulao e Infraestrutura, Ministrio da Fazenda), Alexandre Manoel Angelo da Silva (Subsecretrio de Concorrncia Internacional e Defesa da Economia Popular, Ministrio da Fazenda), Angelo Jos Mont Alverne Duarte (Subsecretrio de Anlise Econmica e Advocacia da Concorrncia), Pedro Juc Maciel (Subsecretrio de Planejamento Estratgico da Poltica Fiscal, Ministrio da Fazenda), Felipe Palmeira Bardella (Coordenador-Geral, Coordenao-Geral de Estudos Econmico-Fiscais, Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda), Jefferson Bittencourt

4

(Secretrio adjunto de Poltica Fiscal e Tributria, Ministrio da Fazenda), Rafael Cavalcanti de Arajo (Subsecretria de Poltica Econmica, Ministrio da Fazenda), Rodrigo Cota (Secretrio-Executivo Adjunto, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Jorge Arbache (Secretrio da SEAIN, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Arnaldo Lima (Assessor Especial do Ministro de Estado, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Wilsimara Maciel Rocha (Coordenao-Geral de Polticas Sociais), Lorena Ferreira (Assessoria Especial do Ministro de Estado, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Martha Seillier (Chefe da Assessoria Especial, Casa Civil), Bruno Silva Dalcolmo (Assessore Especial, Casa Civil), Marcelo Pacheco dos Guaranys (Subchefe, Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, Casa Civil), Fabiana Magalhes Almeida Rodopoulos (Subchefes Adjunta de Finanas pblicas, Casa Civil), Janete Duarte (Subchefe Adjunta Substituta de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, Casa Civil), Rogerio Boueri Miranda (Diretor de Desenvolvimento Institucional, IPEA), Alexandre Ywata (Diretor de Polticas e Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais, IPEA), Lucas Ferreira Mation (Chefe da Assessoria Tcnica, IPEA), Ricardo Alberto Volpe (Diretor da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, Cmara dos Deputados) e Helio Martins Tollini (Consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira, Cmara dos Deputados).

Tambm agradecemos os comentrios de Carlos Alberto Vegh Gramont (Economista-Chefe para a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Daniel Lederman (Economista-Chefe Adjunto para a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Deborah Wetzel (Diretor Global, Prtica Global de Governana, Banco Mundial), Ceyla Pazarbasioglu (Diretor Global, Prtica Global de Finanas e Mercados, Banco Mundial), Carlos Felipe Jaramillo (Diretor Global, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial), Paloma Anos Casero (Diretor para Amrica Latina e Caribe, Europa e frica, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial), Marialisa Motta (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Comrcio e Competitividade, Banco Mundial), Reema Nayar (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Educao, Banco Mundial), Margaret Ellen Grosh (Assessor Snior, Prtica Global de Proteo Social e Trabalho, Banco Mundial), Pablo Gottret (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Proteo Social e Trabalho Banco Mundial), Daniel Dulitzky (Gestor de para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Sade e Nutrio, Banco Mundial), Oscar Calvo-Gonzalez (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Pobreza, Banco Mundial).

Um agradecimento particular para os peer reviewers: Teresa Ter Minassian (Consultora, ex-diretora do Departamento de Assuntos Fiscais, FMI), Jesko Hentschel (Diretor do Banco Mundial para a Argentina, o Paraguai e o Uruguai, Banco Mundial), Jorge A. de Thompson R. Araujo (Assessor Econmico do Vice-Presidente para a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Jos Guilherme Reis (Gestor de Comrcio e Competitividade, Banco Mundial) e Emily Sinnott (Lder de Programa, Desenvolvimento Humano, LCC7C, Banco Mundial).

Alm disso, o relatrio beneficiou-se muito das opinies e comentrios recebidos em consultas formais e informais durante sua fase preparatria. Em particular, agradecemos aos muitos representantes da Presidncia da Repblica (Casa Civil), do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que participaram de dois workshops sobre a anlise preliminar em maro de 2017, aos representantes do Comit de Monitoramento e Avaliao de Polticas Pblicas Federais (CMAP) que participaram de uma apresentao da anlise preliminar em junho 2017, e os participantes na sesso especial organizada durante o 38 Encontro da Sociedade Brasileira de Econometria (SBE) em dezembro 2016.

5

Prefcio .......................................................................................................................................... 1

Agradecimentos ............................................................................................................................. 3

Sumrio .......................................................................................................................................... 5

Resumo Executivo ......................................................................................................................... 7

Introduo ................................................................................................................................... 17

Desafios para a Sustentabilidade Fiscal no Brasil ................................................................... 21 Sustentabilidade e tendncias fiscais......................................................................................... 21

Incidncia da poltica fiscal ....................................................................................................... 29

A adoo do Teto de Gastos ...................................................................................................... 30

Complementao do ajuste de gastos: o papel da poltica fiscal e das despesas "abaixo da linha" ......................................................................................................................................... 34

Peso da Folha do Funcionalismo Pblico ................................................................................. 39 Anlise comparativa internacional da massa salarial do setor pblico ..................................... 39

Tendncias de gastos e composio da massa salarial do setor pblico ................................... 42

Estimativa da lacuna salarial ente o setor pblico e privado..................................................... 44

Massa salarial e gesto de recursos humanos: oportunidades para reformas ............................ 53

Compras Pblicas: Planejamento e Estratgias de Licitaes para Eficincia Fiscal.......... 57 Potencial de economias nas compras publicas .......................................................................... 57

Estratgias de aquisio para aumentar a eficincia: estudos de caso de automveis e equipamentos de TI ................................................................................................................... 61

Veculos ................................................................................................................................. 62

Equipamentos de informtica ................................................................................................ 65

Oportunidades de economias nas compras pblicas do Governo Federal ................................ 67

Previdncia Social: Uma Conta Impagvel .............................................................................. 69 Reviso do sistema previdencirio brasileiro em um contexto internacional ........................... 69

Incidncia dos subsdios previdencirios .................................................................................. 75

Reforma do sistema previdencirio brasileiro: a proposta do governo ..................................... 80

Reforma dos RPPSs subnacionais ............................................................................................. 82

Previdncia: opes de reforma e reduo do gasto fiscal ........................................................ 84

Programas de Apoio ao Mercado do Trabalho e Assistncia Social: Integrar para Melhorar ...................................................................................................................................... 87

Nveis de gastos com programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social .......... 87

Eficincia e incidncia dos programas para o mercado do trabalho e assistncia social .......... 91

Melhorias na concepo dos programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social 97

Opes para consolidao da assistncia social: Bolsa Famlia, Salrio-Famlia, BPC e aposentadorias rurais ............................................................................................................. 97

6

Opes para melhorar o apoio aos desempregados: FGTS e Seguro-Desemprego ............ 100

Opes para reformular os suplementos salariais: Salrio-Famlia e Abono Salarial ......... 101

Simulaes das reformas do FGTS, Seguro-Desemprego, Salrio-Famlia e Abono Salarial ............................................................................................................................................. 102

Programas para o mercado do trabalho e assistncia social: economia e eficincia a partir de uma abordagem sistmica integrada ....................................................................................... 107

Sade: Alternativas para Oferecer Mais e Melhores Servios ............................................. 110 Nveis de despesas do setor de sade ...................................................................................... 110

Eficincia e incidncia das despesas com sade ..................................................................... 112

Reformas do setor de sade para aumentar a eficincia, a equidade e a economia fiscal ....... 119

Gastar Mais ou Melhor? Eficincia e Equidade da Educao Pblica ............................... 122 Nveis de despesas no setor de educao ................................................................................ 122

Eficincia dos gastos com educao ....................................................................................... 125

Ensino fundamental e mdio ............................................................................................... 125

Ensino superior .................................................................................................................... 132

Incidncia dos gastos pblicos com educao ........................................................................ 135

Reformas do setor de educao para aumentar a eficincia e a equidade, e reduzir o custo fiscal ........................................................................................................................................ 137

Ensino fundamental e mdio ............................................................................................... 137

Ensino superior .................................................................................................................... 138

Polticas de Apoio ao Setor Privado do Retorno para a Sociedade? .................................. 140 Nveis de gastos com polticas de apoio s empresas ............................................................. 140

Eficincia e incidncia de polticas de apoio s empresas ...................................................... 141

Reformas das polticas de apoio s empresas para aumentar a eficincia e reduzir o custo fiscal ................................................................................................................................................. 148

Referncias................................................................................................................................. 152

7

1. O Governo Brasileiro gasta mais do que pode e, alm disso, gasta mal. Esta a principal concluso deste estudo, que analisa as razes dos problemas fiscais recorrentes do Brasil e apresenta opes para sua soluo.

2. Ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil observou um consistente aumento dos gastos pblicos, o que agora coloca em risco a sustentabilidade fiscal. Nos ltimos anos, o impacto do aumento constante dos gastos foi agravado pela queda das receitas resultante de uma profunda recesso e pelo crescimento dos gastos tributrios. Essa combinao resultou em dficits fiscais anuais superiores a 8% do PIB em 2015-2016 e um aumento da dvida pblica de 51,5% do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 2017. O ajuste fiscal necessrio para estabilizar a dvida pblica no mdio prazo grande cerca de 5% do PIB no resultado primrio. Se o Brasil no conseguir reverter essa tendncia, os resultados sero a perda de confiana dos investidores (nacionais e internacionais), a desvalorizao da taxa de cmbio e o aumento da inflao, o que levaria o pas de volta aos tempos crticos dos anos 1980 e incio dos anos 1990. Alm da estabilizao fiscal, o Brasil precisa criar espao fiscal adicional para aumentar o investimento em infraestrutura. O gasto pblico no somente maior do que o Brasil pode pagar, mas tambm contribu pouco para apoiar o crescimento, j que o investimento pblico foi quase completamente anulado nos ltimos anos.

3. O limite constitucional de gastos ("teto de gastos") adotado em dezembro de 2016 introduziu uma trajetria de ajuste gradual para os gastos pblicos ao longo dos prximos dez anos. Sua implementao exige a reduo dos gastos em cerca de 0,6% do PIB ao ano em relao tendncia atual durante a prxima dcada. Isso corresponde a um corte cumulativo de quase 25% nas despesas primrias federais (em proporo do PIB), o que reduziria o oramento federal (tambm proporcionalmente ao PIB) aos nveis do princpio da dcada de 2000. A identificao dessas oportunidades de economia ser um grande desafio, pois a rigidez

8

oramentria, os amplos gastos obrigatrios e os cortes oramentrios dos ltimos anos j reduziram significativamente as despesas discricionrias. Em outras palavras, o "teto" somente poder ser respeitado por meio de um rigoroso exerccio de priorizao.

4. Este estudo tenta demonstrar como tal priorizao pode ser realizada de forma a proteger os mais pobres e vulnerveis e minimizar os impactos negativos sobre os empregos e a prestao de servios pblicos. Para tal, o estudo faz uma anlise profunda dos programas existentes e das alocaes de despesas e identifica as reformas que tornariam os gastos pblicos mais eficazes, eficientes e equitativos.

5. A princpio, a reduo dos gastos no a nica estratgia para restaurar o equilbrio fiscal, mas uma condio necessria. A outra alternativa seria, em vez de cortar seus gastos, o governo Brasileiro deveria aumentar suas receitas tributrias e reduzir os altos pagamentos de juros sobre sua dvida pblica. Certamente, h escopo para aumentar a tributao dos grupos de alta renda (por exemplo, por meio de impostos sobre a renda, patrimnio ou ganhos de capital) e reduzir a dependncia dos tributos indiretos, que sobrecarregam os mais pobres. Ganhos adicionais no equilbrio fiscal poderiam ser obtidos por meio da reduo das operaes quase-fiscais realizadas por bancos pblicos e da identificao de uma soluo para os altos custos da gesto da dvida pblica e das reservas internacionais. Tais medidas no so discutidas em detalhe neste relatrio, mas deveriam fazer parte da estratgia de ajuste fiscal. No entanto, essas medidas adicionais no substituem o combate s causas fundamentais do aumento dos gastos pblicos e a reviso das excessivas responsabilidades/obrigaes associadas ao Estado brasileiro. Caso no consiga fazer isso, o Brasil inevitavelmente passar por outras crises fiscais e ter de implementar outros ajustes dolorosos no futuro.

6. A fonte mais importante de economia fiscal de longo prazo a reforma previdenciria. Os grandes e crescentes dficits do sistema previdencirio constituem um fator-chave da presso fiscal. essencial ajustar o sistema previdencirio realidade de rpida mudana demogrfica e alinh-lo a padres internacionais. Alm disso, o sistema previdencirio atual injusto, pois 35% dos subsdios previdencirios (ou seja, o desequilbrio entre contribuies e benefcios do sistema previdencirio) beneficiam os 20% mais ricos, ao passo que somente 18% dos subsdios beneficiam os 40% mais pobres da populao. A aprovao da proposta de reforma em tramitao no Congresso seria um passo importante na direo de corrigir esse desequilbrio. As projees do Banco Mundial indicam que a reforma negociada no Congresso em maio de 2017 reduziria pela metade o dficit projetado do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS, a previdncia dos trabalhadores do setor privado) ao longo das prximas dcadas de 16% para 7,5% do PIB at 2067. Nos prximos dez anos, a reforma traria aproximadamente um tero da economia fiscal exigida pelo "teto de gastos" (atingindo 1.8% do PIB em 2026). A reforma socialmente justa, pois reduziria principalmente os subsdios concedidos a trabalhadores que recebem acima de trs salrios mnimos.

7. Sero necessrias medidas adicionais para tornar o sistema previdencirio mais equitativo e sustentvel financeiramente. Mesmo com a reforma, estima-se que grandes dficits previdencirios continuaro a existir. Ademais, a proposta no aborda suficientemente o dficit do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS, a previdncia dos servidores pblicos federais), que resulta de benefcios extremamente generosos e altamente injustos concedidos a servidores pblicos contratados antes de 2003. Da mesma maneira, a reforma no resolve os dficits dos RPPSs subnacionais, que devem subir drasticamente ao longo dos prximos 5 ou 10 anos, medida que muitos servidores pblicos contratados antes de 2003 se aposentarem, pondo em risco

9

a solvncia fiscal de muitos estados. Portanto, sero necessrias medidas adicionais para alinhar os benefcios do RGPS e do RPPS aos nveis das contribuies.

8. Para solucionar o dficit remanescente do RGPS, as seguintes medidas deveriam ser consideradas:

- Reduzir ainda mais as taxas de reposio, pois mesmo com a adoo da reforma atual, as taxas de reposio ainda sero altas para padres internacionais. A reduo da taxa de reposio em 20 pontos percentuais adicionais reduziria o dficit do RGPS em 1,8% do PIB no mdio prazo;

- Desvincular o valor mnimo de aposentadoria do salrio mnimo (e corrigi-la somente pelos aumentos do custo de vida) teria o impacto mais significativo na reduo do dficit fiscal do que todas as medidas de polticas pblicas. Manter a aposentadoria mnima constante em termos reais, geraria uma reduo adicional no dficit do RGPS (urbano e rural) de at 0.5% do PIB em 2026 e chegando at 2.3% em 2067.

9. Os dficits do RPPS e a iniquidade do sistema previdencirio como um todo poderiam ser solucionados por meio da remoo dos privilgios concedidos aos servidores pblicos contratados antes de 2003. Atualmente, tais servidores tm direito de um pacote previdencirio extremamente generoso, cujo valor bem acima do que suas contribuies1. O resultado que, enquanto o RPPS ps-2003 ir se equilibrar no futuro, no curto prazo existe um grande dficit gerado pelo sistema pr-2003. Tal dficit pesar sobre os pagadores de impostos pelas prximas duas dcadas. Em 2015 o custo estimado para os contribuintes foi de 1,2% do PIB no nvel federal e mais 0,8% do PIB no nvel subnacional. Como em sua maioria os servidores pblicos pertencem ao grupo dos 40% mais ricos da populao, seus benefcios previdencirios exigem uma enorme transferncia dos contribuintes atuais, que na maioria bem mais pobre que os beneficiados. Alm disso, os benefcios pr-2003 tambm so uma generosa transferncia das geraes mais jovens s mais velhas. Em outras palavras, h uma injustia social inerente ao conceito de direitos adquiridos. Considerando a profundidade dos problemas fiscais brasileiros e a enormidade de seus dficits previdencirios atuais e previstos para o futuro, todas as geraes deveriam contribuir para o ajuste necessrio. Isso poderia ser realizado, por exemplo, por meio da tributao dos rendimentos previdencirios dos atuais aposentados e pensionistas de alta renda

10. Uma reforma adicional a ser considerada seria o reconhecimento de que as aposentadorias rurais do RGPS e o BPC so, de fato, programas sociais. Portanto, a reforma deveria consider-los como tal. Ambos esses sistemas previdencirios so, de facto, no contributivos, e seu objetivo evitar que idosos caiam na pobreza. No entanto, diferentemente do programa Bolsa Famlia, que bem direcionado aos mais pobres, as aposentadorias e penses sociais no so bem focadas aos indivduos pobres. Na verdade, 70% dos beneficirios do BPC e 76% dos beneficirios das aposentadorias rurais no pertencem ao grupo dos 40% mais pobres da populao. Ademais, o nvel dos benefcios concedidos por esses programas muito mais alto que o de outros programas de assistncia social o benefcio mximo concedido pelo Bolsa Famlia cerca de um tero do que concedido pelo BPC e pelas aposentadorias rurais. Uma reforma para consolidar as penses sociais com outros programas de assistncia social (alinhando o foco e o

1 Por exemplo, no caso dos professores, o benefcio lquido (aposentadoria prevista menos contribuies ao longo da vida) equivalente a 300 salrios mnimos para os que foram contratados antes de 2003, e cerca de 30 salrios mnimos para os que foram contratados a partir daquele ano.

10

nvel dos benefcios, conforme proposto abaixo) poderia gerar economias significativas por meio de um melhor direcionamento e, potencialmente, liberar recursos para necessidades sociais urgentes, tais como o acesso a saneamento bsico, educao infantil e assistncia aos idosos.

11. A massa salarial do funcionalismo pblico pode ser reduzida significativamente. Embora o funcionalismo pblico brasileiro no seja grande para padres internacionais, o nvel dos salrios dos servidores pblicos federais , em mdia, 67% superior aos do setor privado, mesmo aps levar em considerao o nvel de educao e outras caractersticas dos trabalhadores como idade e experincia. Este prmio salarial do setor pblico atpico em relao a padres internacionais. A remunerao dos servidores estaduais tambm muito alta e, na mdia, mais de 30% superior quela oferecida a trabalhadores equivalentes no setor privado. Em termos relativos, o hiato salarial aparenta ser particularmente amplo nos poderes Judicirio e Legislativo, bem como nas ocupaes de menor qualificao do Executivo.

12. A reduo dos prmios salariais excepcionalmente altos dos servidores pblicos tambm seria desejvel de um ponto de vista de equidade. A grande maioria (83%) dos servidores pblicos federais integram o quintil mais rico da populao. Estimativas sugerem que a reduo pela metade do prmio salarial em relao ao setor privado geraria uma economia equivalente a 0,9% do PIB. Isso sugere a necessidade de um estudo aprofundado para comparar as remuneraes dos setores pblico e privado. No entanto, os dados disponveis j so suficientes para recomendar a suspenso de reajustes nas remuneraes do funcionalismo no curto prazo, enquanto se desenvolvem estudos mais detalhados sobre o valor adequado de remunerao das diversas carreiras pblicas.

13. A melhora dos mtodos de aquisies pblicas de bens e servios geraria economias em todos os nveis de governo Licitaes pblicas so um passo crtico na proviso de servios pblicos para a populao, seja na sade, educao, infraestrutura, etc. Uma anlise das licitaes pblicas realizadas pelo Governo Federal durante os trs anos de 2012-2014, cobrindo cerca de R$ 155 bilhes (ou 5% oramento federal, em mdia) indica que o Governo Federal pode economizar entre R$ 24 bilhes e R$ 35 bilhes em trs anos (ou um valor entre 0.15% e 0.20% do PIB anualmente; aproximadamente 1% do oramento federal) via a introduo de estratgias customizadas para licitaes pblicas. O limite inferior (de R$ 24 bilhes) considera um cenrio conservador baseado no desenvolvimento de estratgias melhores de compra para obter economias de escalar, maior competitividade, diversificao de ofertantes, minimizar o efeito da sazonalidade dos preos, entre outras estratgias que podem ser implementadas durante a fase de compras. O valor mais alto (de R$ 35 bilhes) corresponde a um cenrio agressivo que exigiria tambm gerenciamento da demanda, para reduzir desperdcio, para repor materiais e servios, e para padronizar produtos de baixa complexidade. Todas as economias propostas no necessitam de modificaes nas leis de licitao e contratos ou da elaborao de novas leis. Todas as propostas so baseadas unicamente em planejamento e estratgias de licitaes, seguindo polticas j existentes.

14. As despesas com polticas de apoio s empresas cresceram rapidamente, atingindo 4,5% do PIB em 2015; porm, no h evidncias de que os programas existentes tenham sido eficazes e eficientes em seu objetivo de impulsionar a produtividade e a gerao sustentvel de empregos. Pelo contrrio, tais programas provavelmente tiveram consequncias negativas para a concorrncia e a produtividade no Brasil. Muitas das despesas no fazem parte do oramento, pois derivam de isenes tributrias e do fornecimento de crdito subsidiado por meio de bancos pblicos. Seria crucial fazer avaliaes robustas desses programas para informar o debate pblico

11

e a reformulao das polticas. Anlises preliminares indicam que talvez seja possvel economizar (ou realocar) at 2% do PIB do oramento federal ao longo da prxima dcada por meio da eliminao (ou reformulao) dos programas menos eficientes:

- O maior programa da rea o SIMPLES equivale a cerca de 1,2% do PIB em perdas de receitas tributrias. Seria benfico reformar esse programa para torn-lo menos custoso e mais eficaz no que diz respeito ao estmulo formalizao, ao rpido crescimento das empresas mais produtivas e ao aumento da gerao de empregos.

- Propostas do governo para reduzir isenes na folha de pagamento (a Desonerao da Folha) gerariam uma economia equivalente a at 0,4% do PIB. Vrios estudos indicam que esse programa teve pouco ou nenhum impacto na gerao de empregos e que o custo das poucas vagas de emprego criada (ou protegida) foi muito alto superior ao triplo do salrio pago ao trabalhador.

- O programa Inovar-Auto no parece ser eficaz, custa muito aos consumidores internos e viola princpios da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ele deveria ser extinto ou, no mnimo reformado, caso em que deveria vincular o apoio a metas de exportao e dar mais ateno aos fornecedores (em vez de manter o foco na montagem final realizada por grandes empresas do setor automotivo). Isso geraria muitos benefcios para os consumidores e uma possvel economia fiscal adicional de 0,03% do PIB.

- As isenes tributrias fornecidas Zona Franca de Manaus, que custam o equivalente a 0,38% do PIB, tambm parecem ser ineficazes e deveriam ser pelo menos reformuladas, para que efetivamente contribuam para a economia local.

- Alguma economia j vem sendo realizada em relao ao crdito subsidiado desde que o Programa de Sustentao do Investimento (PSI) foi eliminado em 2015. Vrios estudos indicam que o PSI teve pouco impacto no apoio ao crescimento do investimento e da produtividade. Pelo contrrio, o programa parece ter introduzido distores, pois beneficiou principalmente empresas mais antigas e pouco produtivas. Os custos do PSI (associados a emprstimos existentes a juros subsidiados) continuaro a representar um peso para as finanas pblicas por muitos anos estima-se que o custo seja de aproximadamente 0,4% do PIB em 2018, e que se reduza a 0,1% do PIB at 2026.

15. Os programas de proteo social e emprego tambm se beneficiariam de reformas que introduzissem incentivos mais bem alinhados e mantivessem o foco nos grupos populacionais mais vulnerveis. O sistema brasileiro de proteo social engloba a gama quase total dos programas oferecidos em pases de alta renda para ajudar as famlias a lidar com riscos ao longo do ciclo de vida. Entretanto, nossa anlise concluiu que resultados semelhantes ou at melhores poderiam ser atingidos com menos gastos: muitos programas com funes semelhantes so implementados isoladamente, o que resulta em milhes de famlias aptas a receberem mltiplos benefcios. Uma melhor coordenao das polticas e uma maior integrao das funes de gesto e prestao de servios poderiam reduzir as sobreposies, economizar recursos e realinhar os incentivos para aumentar a produtividade da fora de trabalho. A recomendao geral reformular e integrar os programas de proteo social (programas de apoio ao mercado do trabalho, assistncia social e aposentadorias sociais) em um sistema coerente que faa melhor uso da capacidade brasileira de identificar famlias carentes e, assim, obter economias fiscais. O estudo recomenda a reformulao de todos os programas sociais em trs partes complementares, o que geraria uma economia de at 1,3% do PIB ao longo da prxima dcada:

12

(a) Assistncia social consolidada: Isso implicaria a reformulao e integrao de todos os benefcios no contributivos de transferncia de renda incluindo penses e aposentadorias de cunho social (BPC e rural), assistncia social e Salrio-Famlia em um programa consolidado desenhado de acordo com as melhores prticas de pases da OCDE. Com base no bom desempenho do programa Bolsa Famlia, um benefcio consolidado de assistncia social poderia garantir gastos progressivos, critrios de elegibilidade internamente coerentes e regras de recebimento de benefcios compatveis com os incentivos, de forma a estimular a participao no mercado de trabalho formal. No mbito de tal programa, todos os indivduos em situao de pobreza estariam aptos a receber no mais de uma transferncia condicionada renda. A economia fiscal potencial dependeria dos nveis de elegibilidade e benefcios (e da capacidade do governo de detectar erros por meio da garantia da interoperabilidade dos dados administrativos), mas poderia chegar a aproximadamente 0,8% do PIB sem aumento da taxa de pobreza. Uma medida de curto prazo compatvel com tal objetivo de reforma mais ampla seria a transformao do Salrio-Famlia em um benefcio condicionado renda em nvel de domiclio (beneficiando-se da capacidade do Cadastro nico) a fim de incentivar os beneficirios do Bolsa Famlia a migrarem para empregos formais. Embora isso no gere economias fiscais no curto prazo, os efeitos positivos esperados sobre a oferta de mo de obra e a produtividade dos trabalhadores formais gerariam benefcios sociais e econmicos de longo prazo.

(b) Subsdios salariais dirigidos: O Abono Salarial poderia ser transformado em um verdadeiro subsdio salarial pago ao empregador como um incentivo contratao de (i) indivduos desempregados h muito tempo, ou (ii) pessoas em busca de um primeiro emprego no mercado de trabalho formal (em sua maioria, jovens). Essa reforma reduziria o nmero de beneficirios de subsdios salariais. Parte da poupana fiscal pode ser reinvestida para outros programas do mercado de trabalho ativo que atualmente so insuficientemente financiados, como programas de treinamento e intermediao de mercado de trabalho que so mais efetivos para melhorar o pareamento (entre trabalhadores e empregos) e, assim, a produtividade. No geral, nenhuma economia fiscal significativa esperada dessa medida. No entanto, os recursos seriam gastos de maneira mais eficaz e seriam dirigidos aos trabalhadores mais vulnerveis. Alm disso, a reforma aumentaria a capacidade do Brasil de fornecer servios de intermediao com o mercado de trabalho e apoio busca de emprego, o que resultaria em ganhos de produtividade gerados pelo uso da mo de obra ociosa.

(c) Apoio integrado de renda para os desempregados: A integrao do FGTS e do Seguro-Desemprego em um conjunto sequencial de instrumentos de apoio renda para indivduos em busca de emprego poderia reduzir em mais de 95% as despesas pblicas com o Seguro-Desemprego. Com base em melhores prticas internacionais, os desempregados teriam acesso ao Seguro-Desemprego somente aps o esgotamento de seus saldos de FGTS, ao passo que os pagamentos de tal fundo seriam limitados a um valor mximo mensal que fosse alinhado a taxas razoveis de reposio (por exemplo, 70%) do ltimo salrio. Tal reforma tambm geraria o espao fiscal necessrio para aumentar o perodo mximo de pagamento do seguro-desemprego (por exemplo, at 7 meses) para a minoria de trabalhadores que realmente necessita do benefcio, principalmente durante perodos de crise econmica. A reforma tambm eliminaria muitos dos riscos morais que atualmente levam a excessiva rotatividade da mo de obra, que resultam da interao dos dois programas. A elevao da remunerao do saldo do FGTS para taxas de mercado deveria fazer parte dessa reforma. A reforma estimularia o emprego e geraria economias fiscais de aproximadamente 0,6% do

13

PIB. Alm disso as multas rescisrias pagas pelos empregadores poderiam ser usadas para aumentar o fundo de intermediao com o mercado de trabalho e melhorar os servios de apoio busca de emprego.

16. As despesas pblicas com ensino fundamental e mdio apresentam ineficincias significativas, e o mesmo nvel de servios poderia ser prestado gastando 1% a menos do PIB em nvel local. Uma anlise de eficincia intermunicipal demonstra que o desempenho atual dos servios de educao poderia ser mantido com 37% menos recursos no Ensino Fundamental e 47% menos recursos no Ensino Mdio. Isso corresponde a uma economia de aproximadamente 1% do PIB. As baixas razes aluno/professor representam a principal causa de ineficincia (39% da ineficincia total). O aumento do nmero de alunos por professor em 33% no Ensino Fundamental e 41% no Ensino Mdio economizaria R$ 22 bilhes (0,3% do PIB) por ano. Isso poderia ser realizado simplesmente ao permitir o declnio natural do nmero de professores, sem substituir todos os profissionais que se aposentarem no futuro, at se atingir a razo eficiente aluno/professor. Outras melhorias poderiam ser obtidas por meio da reduo do absentesmo dos professores e do aumento do tempo empregado para atividades de ensino. Embora a reduo das ineficincias gere economias agregadas, a anlise tambm demonstra que, para alguns municpios, grandes ganhos de qualidade poderiam ser atingidos com pequenos aumentos de gastos, ao passo que, em muitos outros, mais gastos simplesmente levariam a mais desperdcio.

17. A vinculao constitucional dos gastos em educao a 25 por cento das receitas dos municpios pode ser uma das principais causas da ineficincia dos gastos. Municpios mais ricos, com uma alta taxa de receita corrente liquida por aluno, tendem a ser bem menos eficientes que municpios mais pobres. Logo, provvel que para cumprir as regras constitucionais, muitos municpios ricos sejam obrigados a gastar em itens que no necessariamente ampliem o aprendizado. Isso ainda mais preocupante dada a drstica transio demogrfica pela qual o pas est passando. Com a rpida queda da taxa de fertilidade para menos de 1.8, o nmero de alunos vem caindo rapidamente em muitos municpios, principalmente no Ensino Fundamental. Dado que essa queda do nmero de alunos no est necessariamente associada a uma queda das receitas correntes liquidas, isso implica que para cumprir a lei, muitos municpios so obrigados a gastar mais e mais por aluno, mesmo que esse gasto adicional no seja necessrio. Se este gasto adicional por aluno no resulta em maior aprendizado, isso explicaria a maior ineficincia de municpios mais ricos.

18. As despesas com ensino superior so, ao mesmo tempo, ineficientes e regressivas. Uma reforma do sistema poderia economizar 0,5% do PIB do oramento federal. O Governo Federal gasta aproximadamente 0,7% do PIB com universidades federais. A anlise de eficincia indica que aproximadamente um quarto desse dinheiro desperdiada. Isso tambm se reflete no fato que os nveis de gastos por aluno nas universidades pblicas so de duas a cinco vezes maior que o gasto por aluno em universidade privadas. A limitao do financiamento a cada universidade com base no nmero de estudantes geraria uma economia de aproximadamente 0,3% do PIB. Alm disso, embora os estudantes de universidades federais no paguem por sua educao, mais de 65% deles pertencem aos 40% mais ricos da populao. Portanto, as despesas com universidades federais equivalem a um subsdio regressivo parcela mais rica da populao brasileira. Uma vez que diplomas universitrios geram altos retornos pessoais (em termos de salrios mais altos), a maioria dos pases cobra pelo ensino fornecido em universidades pblicas e oferece emprstimos pblicos que podem ser pagos com os salrios futuros dos estudantes. O Brasil j fornece esse tipo de financiamento para que estudantes possam frequentar universidades

14

particulares no mbito do programa FIES. No existe um motivo claro que impea a adoo do mesmo modelo para as universidades pblicas. A extenso do FIES s universidades federais poderia ser combinada ao fornecimento de bolsas de estudo gratuitas a estudantes dos 40% mais pobres da populao (atualmente, 20% de todos os estudantes das universidades federais e 16% de todos os estudantes universitrios no pas), por meio da expanso do programa PROUNI. Todas essas reformas juntamente melhorariam a equidade e economizariam pelo menos 0,5% do PIB do oramento federal.

19. No sector da sade, cerca de 0,3% do PIB poderia ser economizado atravs de melhorias de eficincia a nvel local, mantendo o mesmo nvel de servios de sade, e mais 0,3% com o fim dos crditos tributrios do IRPF para despesas privadas com sade. Ao comparar os nveis de eficincia dos municpios, a anlise deste estudo identifica possveis ganhos de eficincia de 37% no atendimento primrio (uma economia potencial de R$ 9 bilhes) e 71% nos servios secundrios e tercirios (uma economia adicional potencial de R$ 12 bilhes). Em total, isso poderia gerar uma economia potencial de 0,3% do PIB. A ineficincia resulta principalmente da fragmentao do sistema pblico de sade, especialmente do alto nmero de pequenos hospitais, o que impede economias de escala na prestao de servios. Tambm foram identificadas carncias relativas integrao dos sistemas e insuficincia de incentivos oferecidos a prestadores e pacientes para a escolha do tratamento mais eficaz em relao ao custo. Muito poderia ser ganho, por exemplo, por meio da identificao e tratamento de doenas no transmissveis antes que se tornem casos hospitalares. Alm disso, os gastos tributrios so grandes e altamente regressivos. Em particular, os gastos tributrios do IRPF poderiam ser eliminados para gerar ganhos de receita equivalentes a 0,3% do PIB. Melhorar a eficincia nos servios de sade ser importantssimo para garantir que o setor possa absorver os aumentos previstos dos custos associados a alteraes demogrficas.

20. Em sntese, com base em uma anlise aprofundada de polticas setoriais, este estudo identifica pelo menos 7% do PIB em potenciais economias fiscais em nvel federal at 2026 (Tabela 1). Isso inclui 1,8% do PIB resultante da proposta de reforma previdenciria (negociada no Congresso em maio de 2017); 0,9% do PIB em redues na massa salarial dos servidores pblicos; 0,2% do PIB em ganhos de eficincia em aquisies pblicas; 1,3% do PIB resultantes da racionalizao dos programas de assistncia social e de apoio ao mercado do trabalho; 2% do PIB em redues nos crditos subsidiados e nas despesas tributrias de apoio s empresas; 0,3% do PIB por meio da eliminao de crditos tributrios para a sade; 0,5% do PIB em reformas no financiamento do ensino superior; alm de 1,3% do PIB resultante de reformas para melhorar a eficincia nos setores de sade e educao (embora essa economia beneficie os governos subnacionais). Com base nos dados disponveis, pudemos quantificar as economias potenciais geradas pela implementao de reformas selecionadas de polticas pblicas. No entanto, esses resultados no so exaustivos. Essas economias podem apoiar a consolidao fiscal ou serem realocadas (no mesmo setor, ou entre setores diferentes).

21. As economias identificadas neste estudo exigiro alteraes das atuais regras e rigidezes oramentrias. As reformas descritas neste relatrio supem que tais regras e arranjos institucionais possam ser alterados. Na verdade, a menos que tais mudanas ocorram, o Brasil no conseguir observar o teto de gastos e superar os riscos associados incipiente recuperao atual, retornando, ao invs disso, a uma crise fiscal e macroeconmica. Algumas das medidas propostas podem ser atingidas sem mudanas na legislao, ao passo que outras exigiriam reformas mais

15

complexas e abrangentes. Todas elas so viveis no mdio prazo, mas algumas podem exigir estudos tcnicos adicionais para definir detalhes e sequenciar sua implementao.

22. Por fim, alm do atual ajuste fiscal, a melhoria da qualidade das despesas pblicas exige a institucionalizao de um sistema regular e rigoroso de monitoramento e avaliao das polticas pblicas. O monitoramento deve manter seu foco nos resultados e vincular tais resultados aos insumos oramentrios. A avaliao pode fornecer dados para subsidiar a escolha das solues mais eficazes para que as polticas pblicas atinjam seus objetivos e, assim, orientar as decises sobre quais programas devem ser suspensos, mantidos ou expandidos. A avaliao da eficincia de gastos no pode ser um exerccio nico, mas deve se tornar um processo institucionalizado que oriente a formulao de polticas pblicas. Muitos pases adotaram um arcabouo institucional que permite a triagem ex ante de novas propostas de programas, bem como o monitoramento e avaliao regulares dos programas existentes (ver Boueri Miranda et al., 2015). Alm do arcabouo institucional, o monitoramento e avaliao regulares da eficincia dos gastos exigiro uma maior disponibilidade de dados administrativos. Atualmente, as restries de acesso a informaes, especialmente em relao a despesas tributrias (do Ministrio da Fazenda) e incidncia de programas sociais (do IBGE e do Ministrio do Desenvolvimento Social), limitam a disponibilidade dos dados rigorosos necessrios para tomar decises bem embasadas. Permitir que pesquisadores de fora do governo tenham acesso a tais dados como prtica comum na maioria dos pases da OCDE poderia aumentar a credibilidade e a busca de eficincia.

16

Tabela 1: Resumo das opes de polticas pblicas e seu impacto na eficincia, equidade e potencial economia fiscal

Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial

Setor Medidas Eficincia Equidade Economia potencial at 2026 (% do PIB)

Previdncia Reforma do sistema previdencirio (conforme negociada no Congresso em maio de 2017)

+ + 1,8%

Massa salarial dos servidores pblicos

Diminuio pela metade do prmio salarial dos servidores pblicos federais em relao ao setor privado

+ + 0,9%

Aquisies Pblicas

Otimizao dos procedimentos para bens e servios selecionados

+ Neutro At 0,2%

Assistncia Social

Novo programa integrado de assistncia social (fuso do BPC, da aposentadoria rural e do Salrio-Famlia com o Bolsa Famlia).

+ + At 0,7%

Mercados de Trabalho

Reforma do Abono Salarial e do Salrio-Famlia + Neutro 0,01% Reforma do FGTS e do Seguro-Desemprego + + 0,6%

Sade

Melhoria da eficincia dos profissionais de sade + Neutro 0,09% Expanso da cobertura da ateno primria sade (de 65% para 100%)

+ + 0,03%

Melhoria da integrao entre ateno bsica e avanada

+ Neutro 0,12%

Melhoria da eficincia hospitalar + Neutro 0,05% Remoo dos subsdios tributrios federais para seguros privados de sade

+ + 0,33%

Educao

Eliminao da ineficincia no ensino fundamental I em nvel municipal

+ Neutro 0,5%

Eliminao da ineficincia no ensino fundamental I em nvel estadual

+ Neutro 0,3%

Eliminao da ineficincia no ensino fundamental ii e no ensino mdio em nvel estadual

+ Neutro 0,2%

Ensino superior federal + + 0,5% Programas para o desenvolvimento do setor privado

Reforma do SIMPLES (idealmente como parte de uma reforma tributria mais ampla)

+ Incerto At 1,2%

Eliminao da Desonerao da Folha + Incerto 0,4% Reforma do Inovar-Auto + Incerto 0.03% Reforma da Zona Franca de Manaus (para uma alternativa menos distorciva e menos custosa)

+ Incerto At 0,4%

Economia total nas despesas subnacionais 1,29% Economia total nos gastos tributrios federais 2,33% Economia total nas despesas federais 4,74% Total 8,36%

17

1. O Governo Brasileiro gasta mais do que pode e, alm disso, gasta mal. Os dficits fiscais brasileiros so altos e a dvida pblica do pas encontra-se em uma trajetria insustentvel. As despesas pblicas correntes vm crescendo regularmente ao longo das duas ltimas dcadas, e dados demonstram que a maior parte de tais despesas ineficiente e regressiva. Esta Reviso das Despesas Pblicas (PER, na sigla em ingls) analisa as razes dos desafios fiscais brasileiros e oferece recomendaes para solucion-los.2

2. Este estudo mantm seu foco principal no oramento federal, mas tambm trata de aspectos especficos das finanas subnacionais. O arcabouo intergovernamental do Brasil consiste em trs nveis administrativos: Governo Federal, Estados e Municpios. A Constituio determina a alocao de poderes tributrios, responsabilidades por despesas e mecanismos de repasse entre os nveis de governo. A poltica fiscal federal afeta as finanas dos governos subnacionais, que, por sua vez, constituem um risco fiscal significativo para o Governo Federal.3 Enquanto esse relatrio olha para aspectos especficos das finanas pblicas dos entes subnacionais, particularmente com relao s aposentadorias e aos gastos com sade e educao, o enfoque principal o nvel federal. O oramento federal responsvel por cerca de 60% do gasto total do governo no Brasil. Alm disso, ele determina uma proporo significante dos gastos obrigatrios dos entes subnacionais via legislao federal.

3. O Brasil enfrenta uma crise de sustentabilidade fiscal causada por uma tendncia estrutural de aumentar as despesas correntes. Embora o aumento das despesas correntes tenha se mantido constante ao longo das duas ltimas dcadas, sua insustentabilidade foi ocultada pelo aumento contnuo das receitas durante o perodo de boom econmico entre 2004 e 2010. Contudo, fora desse perodo, o aumento das despesas no foi acompanhado por um crescimento suficiente das receitas. Nos ltimos anos, o dficit fiscal cresceu drasticamente como resultado da queda significativa das receitas causada pela recesso econmica. Essa dinmica resultou em dficits fiscais anuais de mais de 8% do PIB em 2015-2106, bem como no crescimento da dvida pblica, que passou de 51,5% do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 20174. O ajuste fiscal

2 Esse relatrio ser publicado em dois volumes. O presente Volume I resume os resultados de uma srie de estudos especficos para cada uma das 9 reas abrangidas. Esses estudos sero publicados na ntegra no Volume II. 3 Os estados e municpios so responsveis pelo fornecimento e pelos custos dos servios de educao, sade e segurana pblica, bem como pelos salrios e aposentadorias pertinentes a tais servios. No entanto, regras federais sobre previdncia, sade e educao regem a maior parte das despesas subnacionais. Um bom exemplo disso o piso salarial dos professores, que estabelecido anualmente pelo Governo Federal e obriga todos os estados a pagarem aos professores em seus sistemas pblicos um valor mnimo ajustado anualmente, sem que o Governo Federal lhes fornea os recursos para tal. Polticas tributrias federais, tais como as isenes tributrias concedidas entre 2011 e 2014, tambm geram consequncias para as finanas subnacionais, pois tais tributos so sujeitos a programas de compartilhamento de receitas. Consequentemente, as isenes concedidas pelo Governo Federal reduzem os repasses oramentrios para os governos subnacionais. Por outro lado, os riscos de insolvncia dos governos subnacionais (como, por exemplo, a atual crise fiscal no estado do Rio de Janeiro) representam um passivo contingente para o Governo Federal, pois os estados podem se tornar inadimplentes em sua dvida com o Governo Federal, ou demandar resgates financeiros para que no interrompam servios essenciais, tais como policiamento, hospitais e escolas. 4 Os dados fiscais utilizados neste estudo seguem a metodologia de Estatsticas de Finanas Pblicas (GFS) de 2014 e podem diferir levemente dos dados publicados pelo governo brasileiro, que adotam a metodologia GFS de 2001.

18

necessrio para estabilizar a dvida pblica no mdio prazo grande cerca de 5% do PIB no resultado primrio.

4. A PER baseada no Novo Regime Fiscal aprovado por meio da Emenda Constitucional n 95 de dezembro de 2016, que introduziu um teto para o crescimento das despesas primrias federais ao longo dos prximos 20 anos. A adoo desse teto de gastos representa a estratgia do governo para atingir o ajuste fiscal necessrio. Este relatrio mantm seu foco em recomendaes que permitiriam ao governo cumprir a meta do teto de gastos. importante notar, no entanto, que passos complementares adicionais podem e devem ser considerados como parte de uma estratgia de ajuste fiscal equilibrada, tanto em termos de receitas quanto em relao ao controle dos gastos "abaixo da linha"5. Todavia, tais medidas adicionais no so discutidas em profundidade neste relatrio.

5. O cumprimento do novo teto de gastos ser um desafio, o que evidencia a importncia de elaborar (e implementar) um programa de reformas fiscais. Para compreender a extenso do ajuste necessrio ao longo da prxima dcada para cumprir a meta do teto, vale ressaltar que uma reduo equivalente a 5% do PIB nos gastos federais reduziria de um quarto as despesas primrias federais em proporo ao PIB, restituindo-as aos nveis do princpio da dcada de 2000. Isso ser muito desafiador no contexto da ampla rigidez oramentria e das crescentes presses de gastos relacionadas ao rpido envelhecimento da populao. Alm disso, o teto no garante a qualidade do ajuste fiscal. A extenso do ajuste fiscal necessrio ressalta a necessidade de avaliar cuidadosamente quais despesas podem ser reduzidas sem prejudicar os mais pobres e o crescimento econmico futuro. A anlise deste relatrio visa a subsidiar esse debate.

6. Ajustes fiscais anteriores foram, em geral, prejudiciais aos mais pobres fundamental que os esforos futuros mitiguem esse risco. Logo, esta PER analisa detalhadamente quais despesas fornecem servios pblicos essenciais e proteo aos mais pobres e vulnerveis, e quais despesas beneficiam principalmente os mais ricos. Cobrindo a maioria das reas-chave de despesas pblicas, este relatrio demonstra como as reformas em diversas reas podem gerar economias e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade dos servios pblicos e a equidade. As recomendaes no representam solues milagrosas; elas so pontos de partida para a elaborao de reformas amplas que permitiro ao Brasil conduzir o ajuste fiscal necessrio minimizando os impactos negativos para os mais pobres.

7. Este relatrio consiste em nove captulos. O primeiro captulo ilustra a extenso do amplo desafio fiscal que o Brasil enfrenta. O captulo examina as tendncias de receitas e despesas, oferece projees da dvida pblica e apresenta uma avaliao dos passivos contingentes. Ele analisa importantes questes fiscais transversais, como rigidezes de despesas, desafios de receitas e reas onde melhorar as normas fiscais. Ele no debate maneiras de fortalecer o processo oramentrio e o Marco Fiscal de Mdio Prazo (MFMP), pois essa uma rea na qual o FMI j fornece assessoria tcnica (FMI, 2017).

8. Os oito captulos seguintes concentram-se no escopo dos ganhos de eficincia e equidade, e nas potenciais economias fiscais em reas especficas. O captulo sobre previdncia

5 O termo abaixo da linha" refere-se aos custos resultantes de necessidades de financiamento do governo, s medidas relativas capitalizao de empresas estatais (inclusive bancos pblicos) e aos custos relacionados a operaes do Banco Central.

19

avalia o regime previdencirio dos servidores pblicos e dos trabalhadores do setor privado com base em um contexto internacional, analisando a sustentabilidade e a equidade do sistema. Ele tambm avalia os impactos fiscais e de equidade esperados da proposta de reforma atualmente em discusso no Congresso. O captulo sobre a massa salarial do setor pblico avalia a remunerao dos servidores pblicos federais em comparao a padres nacionais e internacionais. O captulo sobre aquisies pblicas explora a possibilidade de otimizar as estratgias de compras e a gesto

Quadro 1: Ajuste fiscal, crescimento e equidade no Brasil.

Tradicionalmente, ajuste fiscal no Brasil est associado uma reduo de bem-estar para pessoas comuns. No entanto, como esse relatrio analisa em detalhes, a necessidade urgente de se abordar os desequilbrios fiscais do Brasil oferece uma oportunidade de se corrigir vieses estruturais de longos prazo que tm prejudicado o crescimento econmico, gerado rent seeking e corrupo, e cimentado desigualdades econmicas. Pode-se destacar quatro reas em particular que vinculam diretamente ajuste fiscal com crescimento econmico mais sustentvel e mais socialmente inclusivo:

A necessidade de consolidao fiscal oferece uma oportunidade nica para realizar importantes reformas estruturais, fiscais e setoriais. Tais reformas podem garantir o crescimento econmico futuro do Brasil, melhorar o acesso e a qualidade da prestao de servios e impulsionar a reduo da pobreza. Quatro aspectos das reformas determinaro o futuro do Brasil: Recuperao da sustentabilidade fiscal e reconstruo de protees fiscais. Isso inclui o

tratamento das causas fundamentais das presses fiscais, permitindo a reduo das taxas de juros reais; a estabilizao da dvida pblica e sua colocao em uma trajetria decrescente; a reconstruo de protees fiscais; e a mitigao dos riscos de passivos contingentes. A reforma do sistema de previdncia pblica fundamental para conter as presses de gastos e restaurar a sustentabilidade fiscal de longo prazo. A racionalizao da folha de pagamento do setor pblico tambm importante devido ao seu tamanho no mbito do oramento federal.

Prestao mais eficiente de servios pblicos. O Brasil poderia melhorar o volume e a qualidade dos servios pblicos por meio do uso mais eficiente dos recursos atuais. A eliminao de ineficincias criaria um espao adicional para lidar com presses de despesas futuras e gerar recursos que possam ser realocados para programas que demonstrem impactos positivos. Em particular, em reas prioritrias como sade e educao, as ineficincias das despesas significam que resultados iguais ou melhores poderiam ser obtidos com menos recursos.

Reformulao das polticas de apoio s empresas para fomentar investimento, emprego e aumento da produtividade. As projees atuais indicam que o crescimento permanecer tmido no mdio prazo, o que exige que o Brasil impulsione o aumento da produtividade e, ao mesmo tempo, gere ganhos de eficincia em sua estrutura fiscal. O Brasil gasta somas significativas para apoiar o setor privado, com pouco impacto sobre a produtividade e a gerao de empregos. Se direcionar os gastos atuais com subsdios ineficientes ao financiamento de melhorias na infraestrutura ou a intervenes que visem ao fomento da inovao e adoo de tecnologias, o Brasil poderia construir os alicerces para a recuperao de taxas de crescimento mais altas e sustentveis e para a criao de empregos de qualidade.

Aumento da equidade nas despesas pblicas e na tributao. A incidncia de despesas primrias federais muito heterognea. Atualmente, o Brasil gasta somas significativas com programas pblicos que so ineficazes em relao ao cumprimento de seus objetivos e beneficiam principalmente os mais ricos. Embora alguns programas desempenhem um papel importante na reduo da pobreza, outros so regressivos. Portanto, um ajuste fiscal bem elaborado no precisaria reduzir o apoio aos mais pobres e vulnerveis; ele poderia at aumentar a equidade por meio da reduo de gastos regressivos e do aumento da progressividade da tributao.

20

da demanda com o objetivo de reduzir o custo das aquisies pblicas de bens e servios. Os cinco captulos finais avaliam o escopo para ganhos de eficincia e potenciais economias fiscais em setores selecionados: polticas para o desenvolvimento do setor privado; programas de assistncia social; programas para o mercado de trabalho; educao; e sade.

9. Juntas, essas oito reas representam mais de 80% das despesas primrias do Governo Federal e a maior parte do crescimento das despesas primrias nos ltimos 15 anos, alm de cobrir uma parcela significativa da prestao de servios pblicos. O relatrio utiliza uma variedade de abordagens metodolgicas com o objetivo de identificar economias potenciais e ganhos de eficincia tcnicas e alocativas. Por exemplo, parte da anlise dos programas de assistncia social e mercado de trabalho baseada em uma anlise de incidncia e cobre vrios programas que permitem inferir o escopo para ganhos de eficincia e equidade. A anlise dos gastos pblicos com educao e sade baseada em curvas de produtividade que permitem inferir o escopo para ganhos de eficincia. O captulo sobre polticas de apoio s empresas baseado em vrios estudos que avaliam os custos e a eficcia de programas especficos.

21

O Brasil precisa realizar reformas profundas e abrangentes em suas polticas de tributos e despesas para que consiga cumprir a nova regra de gastos. O ajuste de 6% exigido ao longo de uma dcada corresponde a 25% do oramento federal. Isso , por si s, um grande desafio, que exacerbado pelo fato de mais de 90% do oramento ser rgido. A remoo de alguns programas e a introduo de reformas marginais no sero suficientes. Alm disso, atualmente a poltica fiscal tem pouco impacto na reduo da desigualdade e da pobreza em relao ao volume dos gastos pblicos. necessrio desenvolver um plano abrangente para maximizar a qualidade (em termos de eficincia e equidade) do ajuste fiscal e remover rigidezes oramentrias.

Sustentabilidade e tendncias fiscais

10. O equilbrio fiscal brasileiro tem se deteriorado drasticamente nos ltimos anos, o que evidencia a insustentabilidade das tendncias fiscais. Em relao a outros pases latino-americanos, o Brasil possui uma alta carga tributria e grandes gastos sociais. O rpido crescimento das receitas durante os anos 2000 camuflou um aumento igualmente rpido das despesas, impulsionado por fatores estruturais. Quando as receitas pararam de crescer e comearam a cair (embora as despesas continuassem em alta), o saldo primrio declinou de um supervit mdio de 2,9% do PIB entre 2004 e 2013 para um dficit de mais de 2% do PIB em 2015 e 2016. O dficit nominal superou 8% do PIB em 2015 e 2016. Como resultado, a dvida pblica bruta do governo geral cresceu de 51,5% do PIB em 2013 para mais de 73% do PIB em 2017. Embora a receita decrescente e as altas taxas de juros entre 2014 e 2016 tenham influenciado esse resultado, o rpido crescimento das despesas primrias foi o motivador estrutural da deteriorao fiscal. Sem reformas, a expanso dos gastos primrios resultar em dficit estrutural ainda maior no futuro. Para reverter essa tendncia, necessrio um ajuste fiscal de cerca de 5% do PIB para atingir um saldo primrio de cerca de 2% do PIB, capaz de estabilizar a dvida.

22

11. O principal fator de presso fiscal o crescimento das despesas primrias obrigatrias, embora os custos dos juros da dvida tambm tenham contribudo6. As despesas primrias cresceram, em mdia, 6,5% ao ano em termos reais entre 2006 e 2014, antes de cair levemente em 2015. Mais de metade do aumento das despesas primrias deveu-se ao crescimento dos programas sociais (53%), principalmente com gasto em previdncia (no mbito dos trs principais programas previdencirios pblicos RGPS, RPPS e BPC)7. Os repasses a outros nveis de governo tambm contriburam (35%). O Governo Federal mais que dobrou suas despesas com educao em termos reais entre 2006 e 2014, embora tais gastos permaneam moderados (1,3% do PIB), pois a maior parte das despesas com educao ocorre nas esferas estadual e municipal.

12. Embora os custos dos juros e outras operaes abaixo da linha sejam muito altos no Brasil, seria errado concentrar a estratgia de ajuste fiscal nesses custos. Alm dos dficits primrios, a grande conta de juros da dvida brasileira contribuiu para o aumento do dficit fiscal nominal. O custo dos juros cresceu moderadamente entre 2006 e 2014 (de 6,4% para 7,4% do PIB). No entanto, quando as taxas de juros superaram 14%, o gasto com juros saltou para 8,7% do PIB em 2015, impulsionando a deteriorao do dficit fiscal nominal naquele ano. De fato, os pagamentos de juros desempenharam um papel importante no desequilbrio fiscal brasileiro, representando 62% do aumento do dficit nominal entre 2011-2014 e 2015-2016. Todavia, atribuir demasiada importncia s contas "abaixo da linha" um equvoco do ponto de vista de poltica econmica. Na verdade, importante distinguir o clculo da contribuio de cada componente para o resultado fiscal (que simplesmente um exerccio contbil) da avaliao das fontes de desequilbrio fiscal. De um ponto de vista de poltica fiscal, a despesa em servio da dvida geralmente considerada endgena, pois ela determinada pelo estoque da dvida (acumulao de dficits passados) e a taxa de juros que, por sua vez, determinada nos mercados financeiros, influenciada entre outros fatores pela orientao da poltica monetria e da absoro de poupana agregada, atravs de dficits fiscais e o prmio de risco da dvida pblica. Seria incorreto, portanto, buscar solucionar o desequilbrio fiscal a partir dos custos "abaixo da linha". Em vez disso, a poltica do governo deveria manter seu foco na reduo do dficit primrio (que, por sua vez, permitiria a reduo das taxas de juros, dos pagamentos de juros e do dficit nominal)8.

6 Almeida, Lisboa e Pessoa (2015) destacam a natureza de longa data dos desafios fiscais estruturais enfrentados pelo Brasil e a economia poltica que impede reformas significativas. Seus clculos indicam que, impulsionadas pelos custos de seguridade social, as despesas do Governo Federal com programas e setores sociais aumentaram regularmente em cerca de 0,39% do PIB ao ano entre 1991 e 2014. A insustentabilidade dessas tendncias tornou-se evidente devido profunda recesso observada recentemente. Embora as receitas sejam cclicas e tenham diminudo durante a recesso, as despesas so rgidas e continuaram a crescer, impulsionadas pelos compromissos sociais garantidos pela Constituio, especialmente os generosos benefcios previdencirios. 7 As polticas de transferncia de renda a indivduos, tais como penses, transferncias condicionais de renda e benefcios de desemprego compem a maior parte dos gastos primrios do Governo Federal. Em 2015, trs funes (penses, assistncia social e trabalho) representam 55% das despesas primrias do Governo Federal. Quase tudo isso gasto na forma de transferncias de renda a indivduos por meio de uma srie de programas dirigidos a objetivos sociais e grupos populacionais distintos. 8 Conforme descrito em World Bank (2017a), isso deriva da interao entre as polticas fiscais e monetrias. Em pases com uma posio fiscal estrutural frgil, qualquer tentativa de baixar os juros e, assim, reduzir o nus de financiamento da dvida levaria inevitavelmente a presses sobre a taxa de cmbio. Para recuperar a credibilidade de sua poltica monetria, o Banco Central precisa abandonar sua poltica de taxas baixas. Os ganhos fiscais de tal estratgia so, portanto, temporrios. Se contrastarmos isso com a experincia recente do Brasil, notamos que, ao se comprometer com uma regra fiscal rgida no mdio prazo, o pas permitiu que sua poltica monetria gradualmente

23

13. A presso fiscal tem sua origem na indexao de grande parte das despesas primrias federais ao PIB, s receitas ou ao salrio mnimo, bem como na vinculao generalizada das receitas e nos nveis mnimos de gastos obrigatrios. Em particular, a indexao do piso previdencirio e dos principais programas sociais ao salrio mnimo que, por sua vez, indexado ao crescimento (positivo) e inflao resulta em um aumento constante dos gastos com seguridade social. Estima-se que um aumento de 1% no salrio mnimo resulte em um aumento de 0,11% nos gastos primrios do governo geral (e 0,17% nos gastos primrios do governo central). Considerando que o aumento real anual mdio do salrio mnimo entre 2000 e 2016 foi de 4,8%, isso elevou os gastos primrios do governo geral em cerca de 0,5% ao ano (0,8% para o governo central). Ademais, h uma vinculao generalizada das receitas a despesas especficas, alm de nveis mnimos obrigatrios de gastos com sade e educao (na verdade, esse fator no , atualmente, vinculante, especialmente no caso da educao ver Quadros 2 e 3). Alm de serem a raiz das tendncias fiscais insustentveis, todas essas regras e restries reduzem a flexibilidade do oramento e resultam em aumentos ineficientes dos gastos

14. As receitas tambm contriburam para a deteriorao das contas fiscais desde 2012, inicialmente devido s redues discricionrias de impostos e, posteriormente, recesso econmica. Nos cinco anos at 2011, as receitas cresceram a uma taxa real mdia de 6% (9,3%,

assumisse um carter acomodatcio, ao passo que a taxa de cmbio at se valorizou um pouco. Naturalmente se o teto fosse abandonado devido dificuldade de ajustar os gatos, esses ganhos tambm seriam temporrios.

Quadro 2: Regras de despesas com sade e educao no mbito do teto de gastos

A Emenda Constitucional que introduziu o teto dos gastos primrios federais (EC 95/2016) tambm alterou a indexao das exigncias de gastos federais mnimos com sade e educao. As despesas com sade e educao costumavam ser estabelecidas como um percentual das receitas, mas agora dependero de ajustes inflacionrios, o que mantem constante os gastos em termos reais de acordo com o teto de gastos geral. Isso significa que no h mais presso dessas cotas mnimas para exigir parcelas maiores dos gastos limitados. Entretanto, uma vez que as despesas com sade e, principalmente, educao, permaneceram acima do piso mnimo legal nos ltimos anos, h espao para redues decorrentes de racionalizao da despesa nessas reas. No caso da educao, especialmente, o piso quase a metade do oramento atual do setor.

Figura Q2.1: Pisos de gastos vs. despesas reais com sade e educao

24

se for excludo 2009, o ano da crise). De 2012 a 2014, as receitas diminuram levemente (taxa real mdia de -0,2%), apesar de a economia ainda estar crescendo um pouco, devido a tentativas de estimular o crescimento por meio de benefcios tributrios direcionados9. Em 2016, aps dois anos de profunda recesso, as receitas tributrias contraram-se em outros 7,3% em relao a 2014, e as contribuies previdencirias (RGPS) caram 7,1%, mesmo aps o governo ter revogado alguns dos benefcios tributrios concedidos nos anos anteriores.

15. A deteriorao fiscal obrigou o Governo Federal a utilizar fontes extraordinrias de financiamento para cumprir a Regra de Ouro. A chamada Regra de Ouro, que limita o uso de novos emprstimos para o financiamento de investimentos em vez de gastos correntes, uma das regras fiscais mais comumente adotadas por diferentes pases ao redor do mundo e faz parte da estrutura fiscal do Brasil desde 1988, pelo artigo 167 da Constituio Federal. Especificamente, a Regra de Ouro do Brasil afirma que o total das receitas de operaes de crdito no pode exceder o total de gastos de capital, que so definidos como o somatrio das amortizaes de dvidas e investimentos reais e financeiros. Qualquer emprstimo acima disso exige uma aprovao especial do congresso. Desde 2015, dficits fiscais (emprstimos lquidos) tm sido superiores ao gasto com investimento federal, sugerindo o no cumprimento da Regra de Ouro. Apesar disso, o Governo federal cumpriu a Regra de Ouro utilizando operaes de financiamento pontuais e receitas atpicas.10 Assim sendo, sem um ajuste significativo nos balanos fiscais, o cumprimento da Regra de Ouro ser mais um desafio para a poltica fiscal do Brasil nos prximos anos.

16. As projees fiscais indicam que, na ausncia de reformas, a trajetria fiscal do Brasil ser insustentvel. Utilizando um modelo fiscal detalhado da trajetria das despesas individuais e das linhas de receita baseado em um conjunto de premissas macroeconmicas razoveis (Quadro 4), este estudo simulou a sustentabilidade das tendncias fiscais. O modelo demonstra que, na ausncia de reformas, o dficit primrio aumentaria continuamente, chegando a 5% at 2030 (Figura 1). O dficit nominal chegaria a 18% do PIB at 2030, e a dvida chegaria a 150% do PIB no mesmo perodo (Figuras 2 e 3). Tais nveis de desequilbrio fiscal no seriam aceitveis para investidores privados e, muito antes disso, gerariam uma fuga de capitais, o que levaria a uma crise macroeconmica.

17. O panorama fiscal tambm vulnervel a passivos contingentes significativos, principalmente relacionados a dificuldades fiscais subnacionais. Vrios governos estaduais no Brasil enfrentam graves dificuldades financeiras. Trs estados (Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais) declararam estado de calamidade financeira em 2016, e o Rio de Janeiro suspendeu o pagamento de suas dvidas. Alm disso, em 2017 o Piau declarou falncia financeira do estado, anulando pagamentos devidos a seus fornecedores. A dvida desses trs estados totaliza R$ 270 bilhes (4,2% do PIB). A dvida de todos os estados juntos equivale a aproximadamente 9 Os impostos sobre a renda de pessoas jurdicas (IRPJ e CSLL), que representavam 25% das receitas tributrias federais em 2011, diminuram em 6,4% em termos reais em 2014. O imposto sobre combustveis (CIDE) foi praticamente eliminado em 2014. 10 A lei permite algumas formas excepcionais de financiamento, como a reavaliao das reservas internacionais mantidas pelo Banco Central para serem contabilizadas como receitas de capital, mesmo que nenhuma reserva tenha sido vendida (isso equivaleu a um montante de R$ 116.7 bilhes em 2016). Alm disso, o crdito estendido pelo Tesouro Nacional para o BNDES contabilizado como inverses financeiras e o pagamento desses emprstimos em 2017 foi utilizado para amortizar a dvida federal, gerando aumento dos gastos de capitais, permitindo o cumprimento da Regra de Ouro.

25

12% do PIB. Uma vez que a maior parte desse valor devida diretamente ao governo federal, e o restante devido a credores externos com garantia da unio, o governo federal diretamente afetado pela inadimplncia subnacional. Em 2016, o governo federal reescalonou a dvida dos

Quadro 3: Motivadores do crescimento das despesas, das rigidezes oramentrias e da ineficincia

Um importante motivo para a constante presso fiscal a indexao de grande parte das despesas primrias federais ao PIB, s receitas ou ao salrio mnimo. As despesas esto sujeitas a aumentos automticos devido indexao. Por exemplo, o salrio mnimo define uma grande parte dos benefcios previdencirios (devido ao fato de a aposentadoria mnima ser igual ao salrio mnimo) e dos programas sociais (os benefcios do maior programa de assistncia social, o BPC, tambm equivalem ao salrio mnimo).

Tabela Q3.1: Regras de vinculao das receitas

Receitas Federais Regras IR (Imposto sobre a Renda) 3,47% do PIB em 2015

21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), 10% para os estados exportadores, 24,5% para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Do restante, 18% para educao (MDE), e o resto (cerca de 36% do total) torna-se receita federal ordinria.

IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) 0,80%

21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), 10% para os estados exportadores, 24,5% para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Do restante, 18% so destinados educao (MDE), e o resto (cerca de 36% do total) torna-se receita federal ordinria.

IOF-ouro (Imposto sobre Operaes Financeiras com Ouro)

30% devolvidos ao estado de origem, e70% devolvidos ao municpio de origem.

IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras, exceto ouro) 0,58% do PIB em 2015

18% vinculados educao (MDE).

Imposto de Importao 0,65% do PIB em 2015

18% vinculados educao (MDE).

ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) 0,02% do PIB em 2015

A maior parte do valor devolvida aos municpios onde o imposto arrecadado. Do restante, 18% so destinados MDE, e o resto torna-se receita federal ordinria.

COFINS e CSLL (impostos sobre lucros de pessoas jurdicas) 4,32% do PIB em 2015

30% desvinculados (DRU). O restante destinado ao oramento de seguridade social.

CIDE-Combustveis (imposto sobre combustveis) 0,05% do PIB em 2015

30% desvinculados (DRU). Do restante, 71% so usados pelo Governo Federal para pagar subsdios para o etanol e o gs natural, bem como projetos ambientais relacionados indstria de petrleo e gs e infraestrutura de transportes. 21,75% so transferidos aos estados para investimentos em infraestrutura de transportes, e 7,25% so destinados aos municpios para o mesmo fim.

Pis/Pasep (impostos sobre a folha de pagamento) 0,73% do PIB em 2015

30% desvinculados (DRU). 80% destinados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que custeia o Seguro-Desemprego e o Abono Salarial. O FAT tambm usado como capital de investimento do BNDES.

Salrio-Educao (imposto sobre a folha de pagamento para a educao) 0,32% do PIB em 2015

100% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) do Ministrio da Educao.

CPSS (imposto sobre a folha de pagamento do setor pblico)

100% para a previdncia do setor pblico

Royalties e participaes especiais do setor de petrleo e gs

Recursos de reas comercializadas antes de dezembro de 2012: 50% para o Fundo Social (sade e educao); recursos de reas comercializadas aps dezembro de 2012: 75% para educao e 25% para sade

Contribuies de Seguridade Social 5,34% do PIB em 2015

100% para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social

26

estados ao estender o prazo e acordar uma moratria sobre o pagamento das dvidas de R$ 50 bilhes at 2018. Em seguida, em 2017 o Congresso aprovou uma lei que permitia ao governo federal apoiar os estados em dificuldades financeiras, adiando os pagamentos das dvidas Unio por trs anos e permitindo que esses estados tomassem emprstimos com aval federal. Essas medidas dependiam da adoo de reformas para restaurar a sustentabilidade fiscal, inclusive o aumento das contribuies de seguridade social, a reduo das isenes tributrias e a privatizao de empresas estatais selecionadas. O panorama fiscal dos governos subnacionais permanece muito delicado, contudo, porque a maioria dos estados encontra-se onerada por uma grande massa salarial e pelos dficits previdencirios, que so relativamente rgidos por serem parcialmente definidos por leis federais. Ademais, as projees atuariais indicam que os dficits previdencirios subnacionais aumentaro drasticamente ao longo da prxima dcada (ver seo abaixo sobre previdncia).

Quadro 3 (continua): Motivadores do crescimento das despesas, das rigidezes oramentrias e da ineficincia

As despesas mnimas obrigatrias impem mais rigidez. Alm da indexao dos benefcios individuais, a rigidez e as presses de gastos estruturais tambm tm sua origem em exigncias de gastos mnimos. Em particular, antes da adoo do novo regime fiscal (EC 95/2016), as despesas mnimas com sade e educao eram definidas como um percentual das receitas tributrias. Uma vez que as receitas tendem a subir com o crescimento econmico e aumentaram significativamente como percentual do PIB nas ltimas dcadas, isso implica um volume de gastos obrigatrios estruturalmente crescente e pr-cclico, no relacionado aos motivadores de necessidades de gastos, tais como o nmero de estudantes nas escolas pblicas. Agora, esses gastos mnimos foram ajustados no mbito do novo regime fiscal, e ajustes futuros sero ditados somente pelas taxas de inflao, em linha com o teto geral de gastos.

A fragmentao entre programas, nveis de governo, fontes oramentrias e no oramentrias resulta em perdas de eficincia causadas por sobreposies e falta de coordenao. Como demonstram os captulos setoriais, as despesas com reas-chave ocorrem nos trs nveis de governo e em vrios programas. Ademais, elas frequentemente dependem de vrias fontes (oramentrias e no oramentrias), sem que esses elementos sejam coordenados. Essa fragmentao reduz a eficcia do monitoramento e da avaliao das polticas e, em muitos casos, resulta em ineficincia e sobreposio. Em muitas reas, as despesas pblicas poderiam se beneficiar de uma reforma fundamental destinada a melhorar o alinhamento dos programas e despesas aos objetivos das polticas.

As polticas fiscais em nvel federal e subnacional interagem de forma considervel. A poltica fiscal federal afeta as finanas dos governos subnacionais, que, por sua vez, constituem um risco fiscal significativo para o Governo Federal. Regras federais sobre previdncia, sade e educao regem a maior parte das despesas subnacionais. Um bom exemplo disso o piso salarial dos professores, que estabelecido anualmente pelo Governo Federal e obriga todos os estados a pagarem aos professores em seus sistemas pblicos um salrio especfico, sem que o Governo Federal lhes fornea os recursos para tal. Polticas tributrias federais, tais como as isenes tributrias concedidas entre 2011 e 2014, tambm geram consequncias para as finanas subnacionais, pois tais tributos so sujeitos a programas de compartilhamento de receitas, e as isenes concedidas pelo Governo Federal reduzem os repasses oramentrios para os governos subnacionais. Por outro lado, os riscos de insolvncia dos governos subnacionais, tais como a crise fiscal no Rio de Janeiro, representam um passivo contingente para o Governo Federal, uma vez que os estados podem se tornar inadimplentes em suas dvidas com o Governo Federal ou se beneficiar de perdes da dvida.

27

Quadro 4: Breve descrio do modelo fiscal e suas premissas

As projees fiscais includas nesta reviso de despesas foram criadas a partir de um modelo fiscal complexo. O modelo projeta todos os principais elementos de receitas e despesas para os trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), vinculando-os a um conjunto de variveis econmicas. As projees para as variveis econmicas so baseadas em previses do Banco Mundial de crescimento e preos de commodities, previses populacionais da Organizao das Naes Unidas e consensos de mercado sobre variveis financeiras. Eles refletem expectativas do incio de maro de 2017.

Em termos gerais, as projees preveem uma recuperao da economia brasileira entre 2017 e 2019, com o crescimento real do PIB atingindo 2,3%. A inflao deve permanecer na meta de 4,5% durante o perodo da projeo. Estima-se uma queda das taxas de juros, embora essas permaneam relativamente altas em termos reais (4,5%) no cenrio base, em consistncia com a experincia passada. Estima-se que o salrio mnimo continue a ser ajustado com base na frmula atual (inflao do ano anterior e crescimento real do PIB de dois anos antes).

Tabela Q4.1: Modelagem de Variveis Fiscais Variveis Fiscais Variveis Explicativas

Receitas RGPS, Outras Contribuies, IRPF, Salrio- Educao Folha de pagamento do setor privado IRPJ, CSLL, Cofins, PIS/PASEP, IOF, CIDE, Dividendos Crescimento do PIB ICMS Folha de pagamento do setor privado e crescimento

do PIB Impostos Imobilirios (por exemplo, ITR) Inflao e crescimento populacional

Despesas Pessoal Folha de pagamento do Governo Federal Bens e Servios Inflao (IPCA) e crescimento populacional Subsdios Crescimento do PIB Repasses a Estados e Municpios Regras de vinculao de receitas tributrias Benefcios de Seguridade Social do Setor Privado Inflao, salrio mnimo, crescimento da populao

idosa (>60) Seguro-Desemprego, Abono Salarial, penses sociais (BPC)

Salrio mnimo e crescimento populacional

Bolsa Famlia Inflao (IPCA) Seguridade Social do Setor Pblico Folha de pagamento do Governo Federal e

crescimento da populao idosa (>60) Pagamentos de juros Estoque da dvida, taxa de cmbio, taxa de juros,

spreads

Tabela Q4.2: Principais premissas econmicas subjacentes ao modelo fiscal

Varivel 2017 2018 2019 2020 2021

Crescimento Real do PIB 0,3% 2,0% 2,3% 2,3% 2,3%

Inflao (IPCA, EOP) 3,6% 4,2% 4,2% 4,0% 4,0%

Taxa de Juros (SELIC, mdia) 10,20% 8,00% 8,75% 9,00% 9,00%

Taxa de Cmbio (R$/US$, mdia) 3,18 3,30 3,48 3,65 3,80

Salrio Mnimo (R$, nominal) 937 970 1014 1077 1144

Folha de Pagamento do Governo Federal 6,0% 6,0% 6,0% 5,0% 5,0%

Folha de Pagamento do Setor Privado 3,9% 6,4% 6,4% 6,5% 6,4%

Preo do Petrleo (US$/barril, Brent, mdia) 55 60 61,5 62,9 64,5

Importaes No-Petrolferas (bilhes de US$) 156 175 197 219 242

Crescimento Populacional 0,77% 0,73% 0,70% 0,67% 0,64%

Populao > 60 4,14% 4,12% 4,10% 4,08% 4,04%

Fonte: Projees/premissas da equipe do Banco Mundial

28

18. As empresas estatais tambm so fontes de riscos fiscais significativos. A petrolfera estatal Petrobras encontra-se altamente endividada. Sua dvida de US$ 118 bilhes, 80% dos quais em divisa estrangeira, representa um passivo contingente do governo federal. No entanto, o fluxo de caixa e a posio de liquidez da Petrobras melhoraram desde 2015 devido ao aumento da produo de petrleo, aos preos mais altos praticados internamente, a um programa de desinvestimento de US$ 35 bilhes e a uma emisso bem-sucedida de bonds. Trs grandes bancos pblicos (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e BNDES) possuem passivos equivalentes a

Sem o teto de gastos, o saldo primrio, o saldo total e a dvida pblica permaneceriam em uma trajetria insustentvel, o que levaria o pas a uma crise macroeconmica.

Figura 1: Projeo do resultado primrio (com e sem teto), 2016-2030

Figura 2: Projeo do resultado fiscal nominal (com e sem teto), 2016-2030

Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Mundial.

Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Mundial.

O ajuste exigido no mbito do teto de gastos diferido: 0,2% do PIB em 2017, 0,5% em 2018 e 0,6% nos anos seguintes. A maior parte do desafio caber ao governo que for eleito em 2018.

Figura 3: Projees da dvida pblica (com e sem teto), 2016-2030

Figura 4: Ajuste fiscal acumulado em despesas primrias no mbito do teto, 2016-2030

Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Mundial.

Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Mundial.

-7%

-5%

-3%

-1%

1%

3%

5%

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Com teto Sem teto

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Com teto Sem teto

50%60%70%80%90%