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As conseqncias da indefinio domarco regulatrio brasileiro:

as reunies do Conselho Consultivoda Anatel no perodo 19982003*

Flvio Ramos**

Introduo

Em 1995, foram criadas as agncias regulatrias no Pas, dota-das, pelo menos em sua concepo primeira, de autonomiapara atuarem como agncias executivas. O grande e principalquestionamento no que diz respeito s agncias regulatrias bra-sileiras a insatisfatria responsabilizao pblica desses atores.Afinal, inexiste qualquer procedimento democrtico para que asaes regulatrias sejam objeto de controle social. Um outro as-pecto importante registrado a possibilidade de as agnciasregulatrias serem capturadas pelas empresas que supostamen-te regulam. Igual curiosidade reside no fato de que as agncias deregulao no esto subordinadas ao executivo federal. Esses ato-res emergem com significativo grau de autonomia e poderiam, emprincpio, apresentar um dficit de responsabilidade pblica emfuno das aes regulatrias, pois as agncias deliberam, em lti-ma instncia, sobre Polticas Pblicas (Melo, 2001, p. 61).

Boschi e Lima (2002, p. 230) chamam a ateno para a [...]ambigidade da definio jurdica desses atores que garante

* Este artigo uma sntese de trabalho apresentado na VII Semana de EstudosSociais e Polticos, promovida pelos Cursos de Cincias Sociais e de CinciaPoltica da Universidade do Vale do Itaja/Univali, realizada em novembro de2003, e um resumo de um dos captulos da tese de doutorado do autor, emdesenvolvimento, sob a orientao do prof. dr. Ricardo Silva.

** Flvio Ramos doutorando em Sociologia Poltica pela Universidade Federal deSanta Catarina (UFSC) e professor da Universidade do Vale do Itaja Univali.

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mecanismos de independncia s agncias, mas as vincula estru-turalmente ao aparelho do Executivo. uma situao atpica,pois as agncias no esto no organograma do Executivo, masmantm vnculos com o Estado. Os oramentos das agncias, porexemplo, so elaborados e aprovados pelos Ministrios.

E a quem ento as agncias prestam contas? Em princ-pio, os vnculos institucionais das agncias so com os Minis-trios correspondentes. No entanto, o Senado Federal queaprova as nomeaes feitas pelo Executivo. Alm disso, cabeao Parlamento fiscalizar as agncias regulatrias pelo Sistemade Comisses do Congresso Nacional, bem como pelo Tribu-nal de Contas da Unio1. So flagrantes a indefinio e a sobre-posio de responsabilidades sobre a atuao das agncias. Ecomo no h clareza sobre a ao fiscalizatria, o risco de secriar um vcuo de responsabilizao acentuado. Esses novosatores polticos, supostamente controladores das polticas go-vernamentais, no seriam, por sua vez, exatamente controla-dos por ningum2. As agncias so controladas, no caso brasi-leiro, em ltima instncia, pelo Legislativo, mas a partir deum confuso desenho institucional.

Para que possamos, ento, investigar com mais cuidado asespecificidades da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel,adotamos, neste artigo, uma abordagem metodolgica caracteri-zada como descritivo-qualitativa, tendo como base a anlise do-cumental das Atas do Conselho Consultivo da Agncia no pero-do 19982003, buscando descrever as contradies da Agnciano que diz respeito a uma possvel identidade organizacional, oua falta desta, a partir da perspectiva dos membros do ConselhoConsultivo. Entendemos que o material pesquisado poder pro-porcionar importantes subsdios para compreendermos, a partirdos ambguos discursos dos conselheiros da Agncia, a tentativa

1 Para um melhor detalhamento, ver Boschi e Lima (2002, p. 236-237).2 Encontramos na literatura de lngua inglesa a expresso unchecked checkers,

que significa instncias controladoras que no so controladas. VerPrzeworsky (1999, p. 330).

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da Anatel, at ento frustrada, de consolidar uma identidade pr-pria. Buscamos, desta forma, analisar fenmenos vinculados estrutura organizacional da Anatel, com cortes longitudinais etransversais, ou seja, estudando o fenmeno ao longo do tempo,mas com foco em alguns momentos especficos, com destaquepara incidentes crticos (Vieira e Zouain, 2004). Alm dos docu-mentos utilizados (Atas do Conselho), desenvolvemos uma refle-xo pluralstica, proporcionando novas alternativas de pesquisaqualitativa, indo alm dos instrumentos tradicionais de coleta dedados (PECI, 2004) e fugindo das abordagens funcionalistas bas-tante comuns em estudos organizacionais.

1 O desenho inacabado do marco regulatrio no Brasil

Privatizaes, endividamento pblico, a suposta ineficciada burocracia brasileira e um novo contexto da economia inter-nacional proporcionaram os principais argumentos para que odebate em torno da Reforma do Estado ganhasse consistncia noBrasil no incio da dcada de 1990. Havia, portanto, um climapropcio para que se estabelecesse um debate no somente liga-do aos aspectos relacionados aos servios prestados pelo Estado,como tambm se apresentava a necessidade de uma abertura eco-nmica sem precedentes, para que o setor privado nacional, pres-sionado pela concorrncia internacional, desenvolvesse produ-tos de qualidade e competitivos em escala global.

Globalizao, reformas, competitividade foram os temas quenortearam as aes governamentais no incio da ltima dcadado sculo XX no Brasil, a partir do governo Fernando Collor deMello. Esta nova perspectiva se concretizou, no primeiro manda-to de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998), na ReformaGerencial do Estado, coordenada pelo ministro Luiz Carlos BresserPereira. A grande expectativa e, por que no dizer, curiosidadedos analistas polticos gerada em torno dessas reformas, umaverdadeira reconfigurao do espao pblico brasileiro, residiana tradio intervencionista do Executivo brasileiro. Afinal, a par-tir da dcada de 1930, sempre convivemos com forte cultura es-tatal, em que todos os programas desenvolvimentistas obtive-

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ram a chancela do Estado3. A descentralizao e o redirecionamen-to de um modelo centralizado no Estado para outro, com foco nomercado, alterariam substancialmente as relaes de poder e ospadres entre o pblico e o privado no Brasil4.

Iniciativas na busca de um novo perfil, dinmico, gil, flex-vel e eficaz para o Estado formaram a base para que uma culturaburocrtica cedesse espao para uma cultura gerencial, guarda-das as diferenas, pelos modelos de gesto do setor privado daeconomia. Pelo menos essa era a inteno, influenciada, eviden-temente, pelo discurso hegemnico do neoliberalismo.

A centralidade das reformas teve como foco a criao doMinistrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MAREem 1995. No entanto, curiosamente, a partir do momento emque se estabeleceram as bases para a Reforma, em 1998, o MAREdeixou de existir, quando foi integrado ao Ministrio do Plane-jamento, que passou a ser denominado Ministrio do Planeja-mento, Oramento e Gesto.

As reformas tinham como base uma diviso entre o queseriam os servios exclusivos e no exclusivos do Estado. Entreos primeiros, estariam as Foras Armadas, a polcia e as agnciasde tributao, no caso funes tradicionais do Estado (BresserPereira, 2001). Teramos, ainda, como servios exclusivos do Es-tado, embora com caractersticas diferentes, as organizaes squais o Parlamento delega poderes como, por exemplo, as agn-cias regulatrias, as agncias de fomento e outras formas de or-

3 Sobre este assunto, ver Boschi (2002) e SILVA (2004).4 No entendemos o mercado como uma esfera dissociada da sociedade. Nossa

compreenso muito prxima de autores da Nova Sociologia Econmica (NSE),como Granovetter (1985), que contempla as relaes sociais como essenciais naconfigurao do mercado (insero social de mercado), Zelizer (1988), quandoutiliza o conceito de mercados mltiplos como uma alternativa ao modeloneoclssico do mercado, ressaltando os diversos cenrios culturais e sociais queenvolvem as relaes de consumo, produo e trocas, Fligstein (1996), paraquem o papel do Estado se torna cada vez mais essencial para a existncia domercado, tornando-se um dos atores mais importantes nos arranjos institucionais,alm da contribuio recente, no Brasil, de autores como Kirschner e Monteiro(2002), Raud (2005), e Serva e Andion (2004).

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ganizaes voltadas ao controle dos servios de educao, sadee cultura, bem como agncia de seguridade social bsica. Os ser-vios no exclusivos, por sua vez, seriam os providos pelo Esta-do, mas que podem ser igualmente ofertados pelo setor privadoou pblico no estatal, como os servios de educao, sade,cultura e pesquisa cientfica5. Para esses servios consideradosno exclusivos, a concepo residiria no estabelecimento de par-cerias com a sociedade, com o objetivo de que organizaes deDireito Privado pudessem exercer servios de utilidade pblica,anteriormente oferecidos pelo Estado. Os subsdios, financiamen-tos ou apoio do Estado no estariam descartados. O aspecto fun-damental nas transformaes desses servios que passariam daesfera estatal para o controle pblico (Bresser Pereira, 2001). Oresultado de todo esse processo seria a emergncia de trs dife-rentes instituies governamentais. As primeiras seriam as agn-cias regulatrias, com autonomia suficiente para regulamentarsobre setores diversos, como comunicaes, energia eltrica, trans-portes etc. As segundas instituies emergentes seriam as agn-cias executivas, como as agncias de fomento, ligadas diretamen-te ao Estado. E a terceira forma seriam as organizaes sociais,extremamente descentralizadas, cujas estruturas organizacionaisdisporiam de espcies de conselhos de administrao, representa-dos por membros do Estado e da sociedade, pois estariam previs-tos, nestas parcerias, contratos de gesto que envolveriam, em al-guns casos, subsdios por parte do Estado (Bresser Pereira, 2001).

A criao das agncias regulatrias, dotadas, pelo menosem sua concepo primeira, de autonomia para atuarem comoagncias executivas, no foi uma idia original ou indita. Aolongo da histria, conhecemos outras formas de regulao, comoas leis antitrustes no sculo XIX e, principalmente, as polticas dowelfare-state a partir de meados da dcada de 1930, mas noexiste, como nunca existiu, uma nica forma de ao regulatria.

5 O projeto das parcerias pblico-privadas, destinado a obras de infra-estrutura eaprovado pelo Congresso brasileiro em dezembro de 2004, amplia esse entendi-mento sobre o papel do Estado brasileiro ps-reformas.

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Segundo Melo (2001), na atualidade, quatro seriam as formas deao regulatria por parte do Estado. A primeira dessas formasseria a propriedade pblica de empresas, as conhecidas esta-tais, que predominou nos pases ocidentais a partir do trminoda 2a Guerra Mundial. A segunda forma seria o exerccio das ativi-dades regulatrias realizado diretamente por rgos da adminis-trao pblica. Esses rgos fariam parte dos governos e atende-riam diretamente os governantes, caracterizando-se por respon-derem hierarquicamente ao Executivo, sem intermedirios. A ter-ceira forma seria traduzida em instrumentos de auto-regulao,pouco conhecidos no Brasil. Finalmente, a ltima forma diz res-peito s agncias regulatrias, baseada na regulao pblica comregimes de propriedade privada. Embora as agncias regulatriastenham como origem os EUA, a experincia foi multiplicada emdiversos pases, inclusive no Brasil, embora no exista exatamenteum padro mundial de aes regulatrias. Na Europa, as agnciasdetm menos poder do que nos Estados Unidos, pois a influnciado welfare-state ainda bastante significativa. Mas no h comodefinir um padro regulatrio europeu. Inglaterra e Alemanha, porexemplo, esto em planos opostos. Enquanto o modelo inglsguarda semelhanas com o norte-americano, o da Alemanha carac-teriza-se como o que menos delega poder s agncias regulatrias.

O programa de privatizaes no Brasil, no incio da dcadade 90, portanto, preparou o terreno para que as agnciasregulatrias fossem criadas na segunda metade da mesma dca-da, quando ocorreram as implementaes pioneiras Agncia Na-cional de Telecomunicaes Anatel, a Agncia Nacional do Pe-trleo ANP e a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel6.

6 A seqncia da criao das principais agncias tem a seguinte ordem: AgnciaNacional de Energia Eltrica Aneel, em 1996; Agncia Nacional de Telecomuni-caes Anatel e Agncia Nacional do Petrleo ANP, em 1997; Agncia Nacio-nal de Vigilncia Sanitria ANVS em 1999; Agncia Nacional de Sade ANS eAgncia Nacional das guas ANA em 2000; Agncia Nacional de TransporteTerrestre ANTT, Agncia Nacional de Transporte Aquavirio Antaq, AgnciaNacional de Cinema Ancine, Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA,Agncia de Desenvolvimento do Nordeste Adene, em 2002.

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O marco regulatrio no Brasil, no entanto, ainda no estavasuficientemente ntido. Se havia indefinies desde a criao dasagncias de regulao, a nebulosidade em torno delas se acentuoua partir do governo petista. Divergncias e desentendimentos noincio do governo, em 2003, trouxeram ainda mais indefinies aomarco regulatrio no Pas. Poucos dias antes de assumirem o car-go, em 1o de janeiro de 2003, integrantes do novo governo demons-traram incertezas sobre o futuro da relao entre Estado e agncias,considerando-as como atores fora do mbito da esfera estatal7. Apreocupao no era apenas registrada no mbito do novo gover-no, mas igualmente demonstrada pelos executivos das agnciasregulatrias. As agncias, ao serem questionadas, reagiram imedia-tamente com matrias e artigos nos principais jornais do Pas8.

A ANP e a Aneel, por exemplo, sofreram presses do Execu-tivo federal, em especial do Ministrio de Minas e Energia, emchoque com as agncias, a partir das declaraes explcitas demembros do governo sobre a necessidade de as agncias execu-tarem exclusivamente o que os Ministrios decidirem9.

O pice dessas divergncias ocorreu quando o presidenteLuiz Incio Lula da Silva, declarou, em almoo com lderes dospartidos que formavam a base aliada do governo, que terceiriza-ram o poder poltico no Brasil, defendendo uma reviso do pa-

7 A ento futura ministra das Minas e Energia, Dilma Rousself, afirmou categori-camente que traar polticas funo do Estado, e no das agncias, e classifi-cou de serssimos os problemas advindos das relaes entre ministrios eagncias, registrando que, sobretudo na rea de energia, h uma imensa insta-bilidade, impreciso e lacunas. Cf. Futura Ministra quer mudar Aneel e AnatelO Estado de S. Paulo, 30. jan. 2002.

8 Com apenas seis dias do governo Lula, Jlio Colombi, diretor da ANP, em artigoassinado, ocupou espao na mdia justificando a misso das agncias regulatriasressaltando que, se [...] for para as agncias perderem autonomia, melhor seriafech-las. O mesmo diretor ressaltou a independncia das agncias, afirmandoque no pertencem ao governo, mas ao Estado, e que esses atores seriam,respeitando-se as devidas propores, instituies semelhantes ao Tribunal deContas, citando a diviso dos poderes. Qual o futuro das agncias reguladorasO Estado de S. Paulo, 6. jan. 2002.

9 Sobre este momento, ver Agncias devem perder seu poder (Folha de S.Paulo, 7. jan. 2003).

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pel das agncias reguladoras e das relaes destas com os dife-rentes Ministrios. No mesmo dia, o lder do governo no Senadoafirmou que [...] as agncias estariam normatizando aes semcompetncia para isso [...], e o lder de um outro partido aliadocompletou ressaltando de que as agncias estariam acima dalei, configurando [...] um poder paralelo e o Congresso no temcompetncia regimental para convocar seus presidentes10.

Alguns dos principais jornais11 do Pas noticiaram um de-sabafo do presidente em que este afirmou que ficava sabendodos aumentos das tarifas de telefone e energia pelos jornais. Ainteno do governo, naquele momento, era limitar as aesregulatrias exclusivamente fiscalizao, reconduzindo para oExecutivo as iniciativas de planejamento e formulao de polti-cas pblicas. Dois dias depois desse desabafo, o presidente en-tregou solenemente ao Congresso Nacional importante docu-mento em que criticava a elaborao de polticas pblicas porparte das agncias regulatrias12.

Ao modelo de telecomunicaes, afirmando que havia umasituao de monoplio no setor de telefonia fixa no Pas, causan-do mal-estar nas principais operadoras13.

A irritao aumentou, porque no mesmo perodo das crti-cas ministeriais a Telefnica apresentou seu balano contbil e deoperaes, registrando um prejuzo lquido de US$ 6 bilhes, em2002, em seus investimentos globais. O curioso que no Brasil,apesar das justificativas sobre eventuais contratempos, o grupoespanhol obteve lucro de R$ 1 bilho14.

10 Declaraes pblicas de Alosio Mercadante, lder do governo no Senado, eRoberto Jefferson, lder no PTB na Cmara dos Deputados. Lula quer rever opapel das agncias reguladoras. O Estado de S. Paulo, 20. fev. 2003.

11 Jornal do Brasil, O Estado de So Paulo e Folha de So Paulo, edies de 20. fev. 2003.12 O presidente Lula referia-se particularmente Anatel.13 Miro Teixeira, ento ministro das Comunicaes, criticou publicamente as trs

grandes operadoras de telefonia fixa no Pas. Miro diz que h monoplio natelefonia. Folha de S. Paulo, 28. fev. 2003.

14 Prejuzo da Telefnica em 2002 record e atinge US$ 6 bilhes Folha de S.Paulo, 28. fev. 2003.

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As agncias regulatrias, em funo das freqentes polmi-cas que envolveram governo, reguladoras e reguladas, motivouo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDEC a realizarpesquisa para avaliar o desempenho de parte das agnciasregulatrias15. Em uma escala de 1 a 10, a nota mdia foi 4,2. NaAnatel, as multas irrisrias aplicadas por descumprimento de clu-sulas de contrato, processos administrativos lentos, critrios parareajustes de assinaturas que desfavorecem o consumidor e a in-cluso de inadimplentes em cadastros que restringem o crditoganharam destaque como os principais problemas. Na Aneel,houve crticas similares, como a falta de punio s empresasreguladas, o corte dos servios aos inadimplentes e a passivida-de diante dos aumentos constantes de tarifas16. Uma das princi-pais preocupaes da pesquisa do IDEC foi identificar a existn-cia ou no de canais de comunicao para os consumidores parti-ciparem das decises e do controle das agncias, integrando con-selhos e diretorias das reguladoras. O IDEC, na concluso da pes-quisa, prope que seja criado um sistema nacional de defesa doconsumidor na rea de servios pblicos.

O modelo institucional das agncias continuou a ser ques-tionado. Em jantar promovido pela Cmara de Comrcio de Mi-lo, em homenagem ao ento ministro de Planejamento, GuidoMantega, em maro de 2003, empresrios italianos demonstra-ram preocupao quanto s crticas crescentes do governo fede-ral ao modelo regulatrio brasileiro, pois desta forma causaminsegurana para o investidor externo.

A indefinio do governo diante do papel das agnciasregulatrias criou, inevitavelmente, desinformao. As crticas edeclaraes pblicas de ministros e assessores qualificados sina-lizavam, efetivamente, o desejo de o governo mudar o modeloregulatrio. Mas as crticas eram ainda pouco fundamentadas, ou

15 Foram avaliadas as seguintes agncias: Anatel, Aneel, ANS, Anvisa, Banco Cen-tral, INMETRO e secretaria de Defesa Agropecuria.

16 Sobre um detalhamento melhor sobre a pesquisa, ver ampla matria na Folha deS. Paulo, 12. mar. 2003.

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seja, no eram suficientemente esclarecedoras para identificar compreciso em que e como as agncias estariam excedendo os limi-tes legais de suas atribuies17.

A primeira investida objetiva do governo federal para limitaras aes das agncias de regulao veio do Ministrio das Comuni-caes, com o Decreto n. 4.635/03, que definiu poderes Secreta-ria de Telecomunicaes para supervisionar a Anatel. Mas esta ini-ciativa ainda era uma ao isolada. O governo no tinha, com me-nos de meses de gesto, informaes suficientes para intervenesmais abrangentes para mudar o padro regulatrio no Brasil.

A presso do governo federal sobre as agncias cresceu detal maneira que representantes destas chegaram a expressar in-satisfao pblica em evento realizado na Federao das Inds-trias de So Paulo Fiesp18. A preocupao girava em torno deum possvel e eminente esvaziamento do poder das agncias porparte do novo governo. Nesse ato, a Associao Brasileira dasAgncias de Regulao ABAR19 ocupou espao importante noconfronto com o governo federal, ressaltando a autonomia comopressuposto bsico para o funcionamento das agncias. Empres-rios de grupos transnacionais manifestaram solidariedade s agn-cias, criticando o clima de desentendimento entre o governo e elas,o que poderia ocasionar fuga dos investidores externos20.

A mobilizao das agncias tinha alvo certeiro. Afinal, erade conhecimento delas que o Executivo federal, naquele mo-

17 David Zylbersztajn, ex-diretor da ANP, sintetizou este momento: O Governoest atirando primeiro e perguntando depois. Regulagem das agncias confun-de governo. Folha de S. Paulo, 24. mar. 2003.

18 Sobre este assunto, ver Agncias fazem ato contra o governo. Folha de S.Paulo, 06. mai. 2003.

19 A ABAR representa atualmente mais de vinte agncias reguladoras, fede-rais e estaduais.

20 Crticas pblicas emitidas por Hernann Wever, presidente do Conselho da Siemens.Aps esses comentrios, o presidente do Instituto Roberto Simonsen, RuyAltenfelder, reforou as crticas afirmando que as agncias foram criadas paraservir ao Estado e no ao governo. Horcio Lafer Piva, ento presidente da FIESP,no se omitiu nas crticas, manifestando integral apoio s agncias. Agnciasfazem ato contra o governo. Folha de S. Paulo, 06. mai. 2003.

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mento, elaborava um projeto de lei para redefinir o conceitodas agncias reguladoras.

As presses exercidas pelas agncias, no entanto, fizeramo governo federal retroceder alguns passos e administrar commais cautela as mudanas do marco regulatrio no Pas. O m-peto inicial do governo pareceu diminuir diante dos lobbies exer-cidos sistematicamente. Medidas para um melhor controle so-bre as tarifas do setor de telecomunicaes sofreram um recuomomentneo, pois o modelo de tarifas permaneceu com a Anatelapesar dos esforos do ministro das Comunicaes em exigirmedidas mais rgidas sobre a agncia21.

Em setembro de 2003, portanto, o governo brasileiro enca-minhou ao Congresso o projeto com as reformulaes pretendi-das. Para surpresa de muitos, as principais atribuies das agnciasforam mantidas. O documento-base, intitulado Anlise e avalia-o do papel das agncias regulatrias, desenvolvido pelo gover-no federal, serviria de apoio para a elaborao do projeto de lei. Odocumento previa a no coincidncia do mandato dos diretoresdas agncias com o mandato presidencial e que os atuais dirigentesseriam mantidos. Na essncia, a misso das agncias permaneceu,ou seja, implementar e fiscalizar as aes das empresas reguladas.

Apesar de o documento manter, na essncia, a filosofia de atu-ao das agncias, as reaes foram diversas22. As maiores crticasresidiam na transferncia do poder de outorga para os Ministrios ena possvel perda de autonomia desses novos atores polticos23.

21 Lula recua, e Anatel tem espao ampliado. Folha de S. Paulo, 13. jun. 2003.22 A grande imprensa refletia essa diversidade de anlises. A Folha de S. Paulo,

edio de 8. set. 2003, apresenta matria com o ttulo Governo decide manterpapel das agncias. Por sua vez, curiosamente, o Estado de So Paulo apresentamanchete antagnica em sua edio de 24. set. 2003, abrindo matria com ottulo Proposta do governo esvazia poder das agncias.

23 Renato Navarro Guerreiro, ex-presidente da Anatel, afirmou serem um retroces-so os textos elaborados pelo governo, declarando que os dirigentes das agnciaspassariam a ser tutelados pelo Executivo Federal. O advogado Floriano de Azeve-do Marques, um dos integrantes da equipe que elaborou o marco regulatrio dastelecomunicaes no Brasil, ressaltou que o ante projeto contrrio concepodo modelo de agncia. Carlos Sundfeld, professor da PUC-SP, que participou da

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Os argumentos em favor da manuteno da concepo bsi-ca da criao das agncias reforavam a idia central de que essesatores seriam rgos vinculados ao Estado, e no ao governo, e asubordinao delas mesmas aos Ministrios das respectivas reasde atuao iria desvirtuar o papel da regulao no Brasil.

Em abril de 2004, o cenrio era bem diferente ao contex-to do incio da gesto petista. Para surpresa de muitos, o recuofoi do governo federal. Um projeto de lei foi encaminhado aoParlamento brasileiro com novas propostas para as agncias deregulao. A surpresa residiu no fato de que, na essncia, o mo-delo sofreria poucas alteraes. Em abril de 2005, o projetoainda no tinha sido votado no Congresso brasileiro. As indefi-nies permaneciam evidentes.

2 As reunies do Conselho Consultivo comoreflexo da falta de identidade da Anatel Os resultados da pesquisa

A Lei 9.472, de 16 de julho de 1997, denominada Lei Geralde Telecomunicaes, revogou o Cdigo Brasileiro de Telecomuni-caes, em vigncia desde 1962 e, entre outras definies, criou aAgncia Nacional de Telecomunicaes Anatel. Esta se instala emBraslia em 5 de novembro de 199724, como rgo integrante daAdministrao Pblica Federal, criada sob a forma de autarquia es-pecial, vinculada ao Ministrio das Comunicaes. Independnciaadministrativa e ausncia de subordinao hierrquica foram ascondies bsicas estabelecidas para o funcionamento da Agncia.

Na estrutura organizacional da Anatel, encontramos umConselho Diretor e um Conselho Consultivo, constitudos comorgos superiores. Como unidades de gesto, a Anatel dispe

equipe que elaborou a Lei Geral de Telecomunicaes LGT, afirmou que aexistncia das agncias deixa de ter sentido e que os investidores aumentaroseus preos em funo de novos riscos. Projeto um retrocesso, afirma Guerrei-ro. O Estado de S. Paulo, 24. abr. 2003.

24 A sede da Anatel em Braslia foi adquirida da Telebrs e est localizada no Setorde Autarquias Sul, Quadra 6, blocos E e H.

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da Presidncia Executiva, Corregedoria, Superintendncias,Ouvidoria e diversos comits.

O Conselho Consultivo, por sua vez, um rgo colegiado,composto por membros, nomeados pelo presidente da Repbli-ca, com o objetivo de representar a sociedade. A distribuiodessa representatividade obedece aos seguintes critrios de in-dicao: dois conselheiros pelo Senado, dois conselheiros pelaCmara dos Deputados, dois pelo Poder Executivo, dois pelasentidades representativas dos usurios, dois pelas prestadorasde servios de telecomunicaes e dois por entidades represen-tativas da sociedade. Os prprios membros do Conselho esco-lhem seu presidente, com mandato de um ano.

As normas elaboradas pela Anatel precisam ser submetidas consulta pblica, e as sesses do Conselho Diretor so igual-mente pblicas. As atas das reunies dos Conselhos (Consultivo eDiretivo) esto disponibilizadas ao pblico na Biblioteca da Agn-cia, bem como por meios eletrnicos. Essas atas, em nosso pontode vista, proporcionam uma rara oportunidade para investigar-mos as aes da Anatel a partir da postura comunicativa de seusconselheiros, numa perspectiva nica e abrangente sobre os bas-tidores das iniciativas da Agncia25.

A primeira reunio do Conselho Consultivo ocorreu em fe-vereiro de 1998. Aspectos formais proporcionaram a tnica desseprimeiro encontro. Termos de posse, boas-vindas, enfim, o ritualcaracterstico exigido. As primeiras reunies, na essncia, consti-turam um frum para os Conselheiros analisarem o Plano Geralde Outorgas. Um curioso incidente parecia sinalizar algum des-prestgio para o recm-criado conselho. O Plano Geral de Metasteria chegado ao Conselho Consultivo com um prazo mximo de15 (quinze) dias para anlise, sem os comentrios s sugestesapresentadas na Consulta Pblica, anteriormente realizada. Di-

25 A partir deste momento, analisaremos diversas atas do Conselho Consultivo.Para no repetir citaes e/ou referncias sobre sua disponibilidade no site daAnatel, informamos que todos esses documentos esto disponibilizados na homepage www.anatel.gov.br/conselho.

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versos conselheiros26 formalizaram sugestes para que o Planofosse analisado em outra oportunidade, no que foram atendidos.O Plano Geral de Metas, pea importante para anlise das aesfuturas da Agncia, contempla, pelo menos ao nvel discursivo,metas de alcance social, como o direito de acesso de toda a pes-soa ou instituio, independente de sua condio socioeconmica,ao Servio Fixo Comutado destinado ao uso do pblico em geral,bem como condies de acesso ao servio para deficientes auditi-vos e da fala, desde que disponham dos aparelhos necessrios respectiva utilizao. reas de urbanizao precria foram igual-mente objeto de preocupao, principalmente no que diz respei-to questo da distribuio de telefones pblicos por nmero dehabitantes27. Servios de emergncia precisariam igualmentedispor de gratuidade obrigatria e, tendo como base os princ-pios sociais fundamentais da Lei Geral de Telecomunicaes, pa-lavras ou pequenas citaes como benefcio da populao brasi-leira, desenvolvimento do setor de telecomunicaes harmni-co com as metas de desenvolvimento social do Pas, satisfaodas necessidades da populao e do interesse coletivo permeiamo documento28. O Conselho aprovou o Plano, demonstrando umanica e decisiva preocupao, ou seja, a ausncia de previso desanes para o caso de no-cumprimento das metas estabelecidas.

O Regimento Interno do Conselho foi apresentado na quin-ta reunio. interessante registrar que o mandato dos conselhei-ros, correspondendo a trs anos, sem reconduo ao cargo, umaatividade no remunerada. A preocupao com possveis vncu-los a grupos de interesse, por parte dos conselheiros, fez comque uma exigncia fizesse presente a necessidade de apresenta-o de declarao de bens na investidura do cargo, bem como aotrmino da gesto, e nas hipteses de afastamento antecipado29.

26 Os conselheiros solicitantes foram Raimundo Carreiro Silva, Agaciel da Silva,Mozart Vianna de Paiva e Adelmar Silveira Sabino. (Cf. Anatel, Conselho Consul-tivo, Braslia. Ata da sesso 003, realizada no dia 29. abr. 1998).

27 O Plano previa trs telefones de uso pblico por grupo de mil habitantes.28 Ver incisos II e VI do art. 2o da Lei Geral de Telecomunicaes e a Ata da Reunio

003 da Anatel, de abril de 1998.29 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 005, realizada no

dia 30. out. 1998.

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Um pequeno incidente ocorreu numa reunio do Conselhoem maro de 199930. Um dos conselheiros presentes questionou oporqu da no apresentao ao Conselho Consultivo da reviso doRegimento Interno da Anatel. O presidente do Conselho respondeuque no cabe ao Conselho tal responsabilidade. Alguns outros con-selheiros se manifestaram discordando do presidente, registrandoque o Regimento Interno da Agncia seria submetido consulta p-blica e no via motivos para o Conselho Consultivo no ter acesso edebater o projeto. Um conselheiro, de forma mais enftica, ressaltoua condio do Conselho ser representante da sociedade civil31.

Mas foi numa reunio numa tarde de maio de 1999 queaconteceu a primeira e grande polmica envolvendo os membrosdo Conselho Consultivo. O tema, ou o ponto de discrdia, foi ocritrio para o estabelecimento de sanes para o no-cumpri-mento de clusulas dos Contratos de Concesso. Graduaes demultas e algumas flexibilizaes sugeridas para servios limita-dos ou especializados foram o estopim para se discutir a prpriamisso da Anatel em servios de regulao. Como estabelecerregulamentao para um setor cujo desenvolvimento tecnolgicoexige justamente mais agilidade e menos controle permeava adiscusso. Um dos conselheiros registrou preocupao com a ri-gidez das regulamentaes e que a concepo original da prpriaessncia da proposta da criao das agncias era favorecer a din-mica do mercado, e que o excesso de regulao pode atrapalharo crescimento das empresas e criar um Tribunal de Causas naAnatel, tornando mais moroso o processo de desenvolvimentodas telecomunicaes no Brasil32.

30 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 009, realizada no dia 29.mar. 1999.

31 O conselheiro que primeiro se manifestou foi Otvio Azevedo. Na seqncia,Raimundo Carreiro, Luiz Otvio e Paulo Roberto Barreto Bornhausen, cabendo aeste a referncia de o Conselho representar a sociedade civil. Como registro, valeressaltar que o presidente do Conselho, em maro de 1999, era Wilson Lazzarini.

32 Surpreendente declarao do conselheiro Paulo Roberto Barreto Bornhausen (Cf.Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 012, realizada no dia 29. mai.1999), por ressaltar excesso de regulao, justamente para uma instituio quetem como funo bsica regular.

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O debate fez ainda com que emergissem questionamentosparalelos sobre fornecedores independentes, que alguns con-selheiros no sabiam da existncia, mas o centro do debate era,evidentemente, a (in)definio do papel das agncias de regulao,de um modo geral, e da Anatel, em particular. Aos questionamen-tos levantados, no faltaram opinies divergentes. Para uns, asagncias no poderiam se exceder em suas funes de regulao,o que prejudicaria a dinmica do mercado. Para outros, a regulaoera fundamental, justamente para que o Pas dispusesse de umdesenvolvimento competitivo no setor de Telecomunicaes, mascom a efetiva regulao. Um dos conselheiros parecia anteciparuma das preocupaes futuras do governo Lula, de que houvesseuma poltica industrial advinda de um Ministrio para que a Anatelno acabasse se envolvendo em reas que desconhecesse ou queno fizessem parte de sua especializao33.

Se o desenho do marco regulatrio ainda hoje no sufi-cientemente delimitado, nos primeiros anos de existncia dasagncias a indefinio era, evidentemente, ainda maior. A falta declareza sobre as funes efetivas do Conselho Consultivo aindaera flagrante em junho de 1999, por ocasio da 13a reunio daentidade, quando seu presidente registrou que era preciso (re)definir a atribuio do prprio Conselho. A sugesto era para quese criassem grupos de trabalho com a inteno prioritria de fa-zer uma releitura da Lei Geral de Telecomunicaes e acompa-nhar, de forma mais sistemtica, os procedimentos administrati-vos da Anatel. Um dos conselheiros se posicionou de forma contr-ria criao desses grupos, fundamentando sua argumentao di-zendo que o Conselho estaria extrapolando suas competncias eque, desta forma, eles passariam a agir como auditores internos oucomo um rgo de defesa do consumidor, criando problemas des-necessrios para a Agncia. Um outro conselheiro, por sua vez,elogiando a sugesto do presidente do Conselho, afirmou que a

33 Este o registro em ata do conselheiro Jos Leite, discordando de outros conse-lheiros, em maio de 1999 (Cf. Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso012, realizada no dia 29. mai. 1999).

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entidade, na atualidade, estaria aqum de suas possibilidades re-guladoras e que justamente essas inovaes poderiam tornar asaes do Conselho mais efetivas, tornando-o, de fato, legtimo re-presentante da sociedade na estrutura da Anatel34. flagrante queo Conselho Consultivo, aps quase 18 meses de existncia, aindano percebia com objetividade sua contribuio efetiva.

A indefinio da responsabilidade pblica das agncias eraevidente em muitos dilogos travados nas reunies do Conselho.Esses fruns ressaltavam, como nunca, as contradies, e as in-certezas sobre o efetivo papel das agncias, e os conselheirospareciam trazer para si a conscincia crtica das aes regulatrias.Ao debaterem, em junho de 200035, diretrizes sobre telefoniamvel e a introduo de um terceiro competidor nesse segmen-to, um dos conselheiros questionou se, alguma vez, foi levadaem conta a vantagem para o usurio. O Conselheiro fez menode que as explicaes so sempre tcnicas e no ficam esclareci-dos os benefcios para o usurio. Reforando esse argumento, umoutro conselheiro ressaltou que seria preciso separar a [...] partecomercial da parte poltica da deciso, daquilo que realmenteimportante para o usurio36. As respostas para as indagaesforam insatisfatrias, pois o debate continuou. Um dos conse-lheiros sintetizou o que todos j sabiam, afirmando que real-mente o maior interesse comercial37. As consultas pblicas,que poderiam ser uma alternativa para a participao, ou contro-le, da sociedade, so incuas desse ponto de vista. Na mesmareunio, os prprios conselheiros admitiram que elas se torna-ram um frum para grupos de interesse, no caso, os grandes fa-bricantes e os prestadores dos servios de telefonia. Os usurios,por sua vez, no encontravam espao, ou possibilidade, de ma-

34 O Presidente do Conselho, na ocasio, era Svio Pinheiro. O conselheiro que seops proposta era Wilson Lazzarini, e o conselheiro que defendeu a sugestodo presidente era Paulo Roberto Barreto Bornhausen.

35 Cf. Anatel, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 019, realizada nodia 19. jun. 2000.

36 Frase do conselheiro Wanderley Gregoriano de Castro Filho. O primeiroquestionamento foi de Benjamin Funari.

37 Palavras do conselheiro Francisco Eugnio.

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nifestao. O mesmo conselheiro que admitiu que o interessecomercial predomina nas aes da Agncia registrou com igualsinceridade que a Anatel fica sozinha nessa deciso de analisaro que melhor para a sociedade.

Um quarto conselheiro38 levantou um tema fundamental.Seu questionamento, direto, foi se alguma vez, desde que a Agn-cia foi criada, algum estudo de viabilidade tcnica teria sido de-senvolvido a partir do ponto de vista do usurio, e no dos fabri-cantes ou operadores do sistema. O mesmo conselheiro queenfatizou os interesses comerciais prevalecendo em praticamen-te todos os momentos admitiu que, se for estimulado o debatecom a sociedade, [...] acaba-se consultando aqueles grupos queesto interessados naquele tipo de negcio, o que tem aconteci-do em qualquer consulta pblica que se faa, assinalando aindaque a sociedade no estaria organizada o suficiente para se mani-festar. interessante observar que houve comentrios, na mes-ma reunio, de que tal tema tambm era objeto de discusso noComit de Defesa do Usurio, ou seja, a falta de clareza do efeti-vo papel da Anatel era evidente. Um dos conselheiros39, que fazparte do Conselho Consultivo e tambm do Comit de Defesa,props, sem especificar como, estmulos participao da socie-dade nas Consultas Pblicas. Um outro participante40 reforou aimportncia do Conselho Consultivo nesse processo, pois essainstncia representada por entidades governamentais, no-go-vernamentais, usurios, operadores etc. e deveria estar presentenas Audincias Pblicas. Alm disso, na seqncia das sugestes,o mesmo conselheiro sugeriu que, no mnimo duas vezes ao ano,o Conselho Consultivo fosse [...] promotor de encontro dos playersdo sistema de telecomunicaes com os usurios, como uma for-ma de evoluir nesses canais de comunicao com a sociedade.

Indagado se os Procons proporcionavam alguma contri-buio nas Audincias Pblicas, o presidente do Conselho foi

38 Conselheiro Otvio Marques de Azevedo.39 Conselheiro Jlio Csar Campos Silva.40 Conselheiro Paulo Roberto Bornhausen.

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taxativo, informando que no h participao alguma dessesrgos de defesa do consumidor nesses eventos. Em determi-nado momento, o debate pareceu perder o eixo central, quandoum dos conselheiros, numa reflexo completamente dissociadado tema, culpou a imprensa por no informar devidamente sociedade as decises que envolvem a Anatel e as Agncias emgeral41. A partir dessa ltima colocao, o presidente do Conse-lho encerrou o debate sobre a participao da sociedade nasdecises da Agenda, conclamando aos presentes retomarem apauta bsica da reunio e informando que essa discusso pode-ria ficar para um outro momento.

O tema destaque e polmico da 19a reunio, a participaoefetiva da sociedade, parecia adquirir alguma objetividade na 24a

reunio42, pois o nono ponto da pauta previa a discusso sobre[...] a criao de mecanismos que possibilitem melhor participa-o da sociedade nas Consultas Pblicas que tratam de interessepblico. Porm, na maior parte do encontro, um outro assuntoganhou destaque maior. O reajuste de tarifas, baseado no IGPDI,foi considerado injusto, pois superava os ndices inflacionrios,prejudicando os trabalhadores assalariados brasileiros. Esse foi oargumento utilizado por um dos conselheiros43 presentes e pro-porcionou nova e acalorada discusso envolvendo praticamentetodos os membros do Conselho Consultivo, demonstrando umavez mais a falta de clareza sobre o papel do Conselho e, principal-mente, as ambigidades da Anatel44. A reao dos demais conse-lheiros, a partir da discusso sobre a impropriedade dos reajus-

41 As crticas ao papel da imprensa foram do conselheiro Ronaldo Paixo Ribeiro.42 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 024, realizada no

dia 12. mar. 2001).43 Argumento apresentado pelo conselheiro Jlio Campos.44 A preocupao com os reajustes tarifrios no isolada. Em Relatrio da Ouvidoria

da Anatel, esta preocupao era explcita: At onde a escolha dos ndices decorreo dos contratos de concesso e o prprio clculo tarifrio em si notangenciam a discusso de critrios de polticas pblicas, mormente onde aque-las atualmente adotadas encontram parmetros em moeda estrangeira, refern-cia bem distinta da realidade salarial comum do usurio de telecomunicaes?Para melhores informaes, ver site www.anatel.gov.br/ouvidoria.

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tes tarifrios, foi imediata. No sentido contrrio da argumenta-o, um conselheiro45 defendeu, a partir de uma perspectiva li-beral, a hiptese de que apenas a concorrncia entre as operado-ras poderia fazer com que os preos abaixassem, delegando as-sim ao mercado o papel de minimizar o impacto dos reajustesaos usurios do sistema. Ressaltou ainda que os empresrios, aoparticiparem do leilo das privatizaes, adquiriram direitos apartir das regras expostas sociedade em forma de ConsultasPblicas e, como no houve manifestaes em contrrio, aindade acordo com a argumentao do conselheiro, as normas passa-ram a ser legtimas, e os reajustes so realizados a partir doscontratos firmados. Afirmou ainda que [...] alterar essas regras destruir o processo de credibilidade econmica e social [...], por-que est sendo destrudo um princpio da equao e a um conjun-to de direitos. Para complementar o argumento do colega, umoutro conselheiro46 conseguiu ser ainda mais duro na argumenta-o, citando a competncia do Conselho, a partir da leitura do Re-gimento Interno, assinalando que [...] o trabalho j foi feito e nocompete mais ao Conselho analis-lo. Para amenizar o clima e ocalor dos debates, o presidente do Conselho47 interviu, conside-rou importante a discusso do item reajuste tarifrio, porm regis-trou igualmente que as entidades representativas do mercadocorporativo esto sempre presentes [...] fazendo valer seus direitos[...] e isso no tem acontecido com relao aos usurios. O conse-lheiro que ressaltou a injustia dos reajustes considerou insatisfat-ria a hiptese de que o mercado, ou a competio entre operado-ras, tudo resolveria, pois nos prprios contratos estavam previstasfuses, o que, por si s, invalidaria a argumentao da livre com-petio. O debate, evidentemente, continuou com outros argumen-tos, de que h legislao especfica no Pas contra a formao deoligoplios ou outras formas de concorrncia imperfeita etc.

Quando finalmente a pauta chegou ao item nove, paraobjetivar uma maior participao da sociedade no mbito das

45 Hiptese levantada pelo conselheiro Otvio Azevedo.46 Conselheiro Carlos de Paiva Lopes.

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decises e aes da Anatel, tema recorrente, um dos conselhei-ros48 apresentou proposta para ampliar o controle social. A idiabsica contemplava um cadastro de organizaes governamen-tais e no-governamentais, representativas dos direitos dos ci-dados, com o objetivo de serem informadas, em tempo hbil,sobre as consultas e audincias pblicas, bem como tomar co-nhecimento dos regulamentos e proposies que envolvessemtais eventos, para que, a partir de uma melhor qualificao, pu-dessem participar com mais freqncia e determinao nessesfruns. A proposta foi criticada por conselheiros. O primeirodesses afirmou que a Anatel no poderia assumir tal responsa-bilidade, mantendo e atualizando o cadastro. Sugeriu que associedades organizadas assim o fizessem49.

Na 27a reunio, a crise de identidade do Conselho eviden-ciou-se uma vez mais50. Ao tentar retomar o tema da realizaode audincias pblicas, um dos conselheiros foi enftico ao afir-mar que o Conselho deve se ater unicamente s suas funesregimentais, ou seja, ser uma instncia apenas para consulta doConselho Diretor e que at mesmo a pauta das reunies deveriaser elaborada por aquele Conselho, ressaltando unicamente opapel de aconselhamento da instncia organizacional51. No en-tanto, como estava presente na reunio um conselheiro52 quetrabalhou com o ex-ministro Srgio Motta, um dos idealizadoresda Reforma do Estado no Brasil e entusiasta do modelo das agn-cias de regulao, este foi questionado sobre [...] o que se pre-tendeu com a criao do Conselho Consultivo. Este um dadocentral neste artigo. Afinal, depois de 27 (vinte e sete) reuniesdo Conselho Consultivo, no havia ainda clareza sobre o efetivopapel dessa instncia por parte de seus componentes. A resposta

47 Nesta reunio do Conselho, o presidente interino era Lindbergh Gondim de Lucena.48 Proposta apresentada pelo conselheiro Jlio Campos.49 Comentrio do conselheiro Jos Expedicto Prata.50 Cf. ANATEL, Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 027, realizada no

dia 28. mai. 2001.51 Declaraes do presidente do Conselho, Otvio Marques de Azevedo.52 Conselheiro Jos Expedicto Prata.

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do conselheiro foi que a idia era constituir um rgo representa-tivo da sociedade, com presena no interior da Anatel, razo pelaqual o Conselho composto de dois representantes do Senado,dois da Cmara, dois do Poder Executivo, dois das operadoras,dois da sociedade civil e dois das entidades representativas dosusurios. Segundo o ex-assessor de Srgio Motta, o [...] objetivofoi de inserir a sociedade civil na Anatel para, num ambiente de-mocrtico, discutir as questes relevantes que a Agncia est tra-tando. O interessante que, na Ata, a reunio prossegue semque todas as pendncias anteriores, como a omisso da Agnciaem outros momentos, em funo de este ou daquele conselheirono considerar da competncia do Conselho agir em prol da socie-dade, fossem retomadas. Simplesmente, o prximo ponto da pau-ta era discutido, e tudo parecia assumir menor importncia.

Em reunio de junho de 2003, o tema sobre quadro depessoal ganhou destaque53. Nenhuma soluo havia ainda sidoapresentada. A idia lanada na reunio era constituir um grupode trabalho para sensibilizar o Supremo Tribunal Federal paraque a Anatel pudesse contar com um quadro prprio de funcion-rios, at ento inexistente, anos aps a criao da Agncia54.

3 Consideraes finais

As Atas demonstram de forma crua a percepo dos conse-lheiros que refletem a j comentada ambigidade das agnciasem seus respectivos campos de atuao. Essa preocupao, oumelhor, a observao sobre o pouco tempo de existncia dessesatores, alm da impreciso, ou indefinio, do marco regulatriono Brasil se traduz, efetivamente, em aes desarticuladas ou de-sencontradas entre essas agncias em seu conjunto, principal-mente no quesito responsabilizao pblica e controle social.Boschi e Lima (2002, p. 231) alertavam para o fato de que o siste-

53 ANATEL. Conselho Consultivo, Braslia. Ata da sesso 048, realizada no dia11. jun. 2003

54 Apenas em julho de 2004 o concurso pblico foi realizado.

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ma regulatrio carente de limites precisos na dimenso dessescontroles, embora as agncias tenham sido criadas com sinaliza-es nesse sentido. Autonomia e mecanismos de controle, formasde accountability, ainda segundo o autor, sempre obtiveram desta-que na concepo das agncias, embora no tenha havido umaao afirmativa em desenvolver com nitidez esses parmetros ebalizamentos que pudessem se adequar ao sistema em seu con-junto. A autonomia e a interface com a sociedade eram pressupos-tos bsicos na formulao original das agncias, muito embora aclareza desses propsitos nas suas aes ainda carece de evidenteaperfeioamento, como estivemos a observar nas Atas do Conse-lho Consultivo da Anatel. As contradies observadas no discursodos conselheiros parecem bem refletir essa ambigidade.

A estrutura organizacional da Anatel, bem como das de-mais agncias de regulao, socialmente construda. Em estu-dos sobre organizaes, torna-se fundamental privilegiarmos osaspectos ambientais em que elas esto inseridas, e outras pers-pectivas paradigmticas igualmente precisam ser levadas em contapara uma anlise mais abrangente. As agncias se transformam acada dia, da mesma forma que o ambiente social, econmico epoltico. Perigosa se torna a anlise que considere a Anatel, ouqualquer outra agncia reguladora, uma organizao homog-nea, que atua de forma racional, com objetivos nicos. Os agen-tes reagem, modificam seus comportamentos, em situaes vari-veis, pressionados por mudanas, o que bem caracteriza o mo-mento que vivenciam as agncias de regulao e as pessoas quenela trabalham. Esses movimentos no so exatamente calcula-dos, em funo de capturas exercidas pelos grupos privadosou, pelo contrrio, guiados por um suposto esprito pblicoherdado das ex-estatais. As narrativas contempladas em nossoestudo podem, pelas caractersticas exploratrias, se tornar umabase de pesquisa para observarmos os demais nveis organizacio-nais da Anatel, analisando outros discursos para que possamosento compreender a organizao em seu conjunto. Afinal, a Anatel,como qualquer outra organizao, uma construo social, comtodas as contradies inerentes a essa percepo, com seus dife-rentes grupos e categorias sociais. Sua representao, que os con-

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selheiros demonstraram, pode ser traduzida pelos discursos, atitu-des, comportamentos e aspectos simblicos registrados em suasrespectivas participaes nas reunies do Conselho. Mas ainda hmuito para desvendar no enigma agncia reguladora no Brasil.

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