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Unidade Auditada: FUNAI-SEDE BRASILIA/DF
Exercício: 2013
Processo: 08620.001848/2014-74
Município: Brasília - DF
Relatório nº: 201406655
UCI Executora: SFC/DSSEG - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Justiça e
Segurança Pública
_______________________________________________ Análise Gerencial
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201406655, e
consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01,
de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de
contas anual apresentada pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI, consolidando as
informações sobre a gestão da Renda do Patrimônio Indígena e das seguintes Unidades
Jurisdicionadas:
Coordenação Regional Baixo São Francisco/BA,
Coordenação Regional do Baixo Tocantins/PA,
Coordenação Regional Interior Sul/SC,
Coordenação Regional do Juruá/AC,
Coordenação Regional Maranhão/MA,
Coordenação Regional Médio Purus/AM,
Coordenação Regional de Minas Gerais e Espírito Santo/MG,
Coordenação Regional Nordeste I/AL,
Coordenação Regional Norte do Mato Grosso/MT,
Coordenação Regional Passo Fundo/RS,
Coordenação Regional Ponta Porã/MS,
Coordenação Regional Ribeirão Cascalheira/MT,
Coordenação Regional do Vale do Javari/AM,
Coordenação Regional Xavante/MT e
Coordenação Regional Xingu/MT.
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1. Introdução
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 01/04/2014 a 25/04/2014, por
meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício
sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em
estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.
Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos
Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de
Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas, consistindo, assim, em
subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da
União – TCU.
Registra-se que os Achados de Auditoria apresentados neste relatório foram
estruturados, preliminarmente, em Programas e Ações Orçamentárias organizados em
títulos e subtítulos, respectivamente, segundo os assuntos com os quais se relacionam
diretamente. Posteriormente, apresentam-se as informações e as constatações que não
estão diretamente relacionadas a Programas/Ações Orçamentários específicos.
2. Resultados dos trabalhos
De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em
19/11/2013, entre SFC/DSSEG - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Justiça e
Segurança Pública e a SecexDefesa – Secretaria de Controle Externo da Defesa
Nacional e da Segurança Pública, foram efetuadas as seguintes análises:
a) avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade jurisdicionada, da
conformidade das peças exigidas nos incisos I e II do art. 13 da IN TCU 63/2010 com
as normas que regem a elaboração de tais peças;
b) avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial quanto à
eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos estabelecidos no PPA como de
responsabilidade da UJ auditada, dos objetivos estabelecidos no plano estratégico, da
execução física e financeira das ações da LOA vinculadas a programas temáticos,
identificando as causas de insucessos no desempenho da gestão;
c) avaliação da gestão de pessoas no que se refere à folha de pagamentos;
d) avaliação da gestão de compras e contratações; e
e) avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos instituídos
pela unidade jurisdicionada, limitada à área de contratações e à de demarcação de terras
indígenas.
Em decorrência de fragilidades nos controles internos das contratações em Tecnologia
da Informação, identificadas no planejamento dos trabalhos, foi inserido no escopo dos
trabalhos a Avaliação objetiva sobre a gestão de tecnologia da informação (TI) da UJ.
A CGU verificou ainda aspectos relacionados ao cumprimento do Termo de
Conciliação Judicial-terceirizados (TCJ), à folha de pagamentos, aos controles internos
na área de demarcação de terras indígenas e ao Projeto de Cooperação BRA/09/G32
(Projeto de Gestão Ambiental e Territorial Indígena - GATI).
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Dessa forma, conforme ajuste de escopo realizado nos termos do §6º da Decisão
Normativa TCU nº 132/2013, os seguintes temas não foram objeto de exame:
indicadores, transferências, passivos, patrimônio imobiliário e renúncias.
Ressalte-se que a definição do presente escopo para os trabalhos de Contas/2013
fundamenta-se pelo contido no Art. 14 da Resolução TCU nº 234/2010, o qual
estabelece: “As unidades técnicas devem, em até sessenta dias da publicação da decisão
normativa prevista em IN do TCU, reunir-se com as unidades do órgão de controle
interno respectivo para definir o escopo de atuação do TCU e do órgão de controle
interno na auditoria de gestão do exercício a que a norma se referir.”.
2.1 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos alcançados pela Entidade no
exercício de 2013 teve como foco identificar se as metas físicas e financeiras planejadas
para o exercício foram cumpridas, bem como identificar a estrutura dos controles
internos administrativos relacionados à avaliação desses resultados.
A estratégia utilizada foi o levantamento de informações acerca da execução da Ação
20UF – Fiscalização e Demarcação de Terras Indígenas, Localização e Proteção de
Índios Isolados e de Recente Contato, tendo em vista pauta agendada com o Tribunal de
Contas da União para as contas de 2013.
A referida ação está inserida no Programa Temático 2065 - Proteção e Promoção dos
Direitos dos Povos Indígenas constante do Plano Plurianual 2012-2015, Objetivo 0943 -
Garantir aos povos indígenas a plena ocupação e gestão de suas terras, a partir da
consolidação dos espaços e definição dos limites territoriais, por meio de ações de
regularização fundiária, fiscalização e monitoramento das terras indígenas e proteção de
índios isolados, contribuindo para a redução de conflitos e para ampliar a presença do
Estado democrático e pluriétnico de direito especialmente em áreas vulneráveis, e
Iniciativa 0406 – Realizar a delimitação, a demarcação e a regularização fundiária, a
fiscalização, a vigilância, o combate e a prevenção de ilícitos, o monitoramento
territorial, espacial e ambiental, e a extrusão de não índios das terras indígenas, bem
como localizar e proteger povos indígenas isolados e de recente contato.
A implementação da ação se dá por meio de atividades disciplinadas pelo Decreto nº
1.775/96 e está a cargo da Diretoria de Proteção Territorial, a qual atua nas funções de
planejamento, coordenação e implementação das políticas de proteção territorial;
realização de estudos de identificação e delimitação de terras indígenas; realização da
demarcação e regularização fundiária das terras indígenas; monitoramento das terras
indígenas regularizadas e aquelas ocupadas por populações indígenas, incluídas as
isoladas e de recente contato; proteção aos grupos isolados e recém contatados;
implementação das políticas nas terras ocupadas por populações indígenas de recente
contato; aprovação das informações e dados geográficos que compõem cada terra
indígena e o processo de regularização fundiária; disponibilização de informações e
dados geográficos; implementação de ações de vigilância, fiscalização e de prevenção
de conflitos em terras indígenas e retirada dos invasores; e coordenação das atividades
das Frentes de Proteção Etnoambiental.
No exercício de 2013 a execução da referida Ação no âmbito do Órgão 30202,
Fundação Nacional do Índio, representou 56,8 % da execução do Programa 2065, tendo
atingido 66,34 % da meta financeira do mesmo período, conforme detalhado no quadro
a seguir:
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Ação Descrição da Ação Dotação
autorizada
Valor
empenhado
% execução
em relação
ao
Programa
% execução
em relação
à meta
financeira
20UF
Fiscalização e
demarcação de terras
indígenas, localização e
proteção de índios
isolados e de recente
contato
87.863.432,00 58.292.424,65 56,80 66,34
2384
Promoção e
desenvolvimento social
dos povos indígenas
46.708.910,00 38.268.977,46 37,29 81,93
8635 Preservação cultural
dos povos indígenas 7.557.376,00 6.063.712,19 5,91 80,24
Total 142.129.718,00 102.625.114,30 100,00 72,21
Fonte: Siafi Gerencial, consultas Public Mensal, Dotação Total e Execução Total NE
O percentual de execução financeira de 66% foi justificado pelo contingenciamento
estabelecido nos Decretos nºs 7.995 e 8.062, de maio e julho de 2013, respectivamente.
A restrição orçamentária foi amenizada com a publicação do Decreto nº 8.143/2013
aumentando os créditos orçamentários, a qual ocorreu somente no final de novembro de
2013, dificultando a execução do orçamento dentro do exercício sob exame.
Cabe acrescentar, conforme informado pela Entidade, que nos valores informados estão
inseridos aqueles relativos às Emendas Parlamentares, os quais representaram 38,3%
(R$ 54,4 milhões) dos valores das dotações das referidas Ações, e ainda, 4% de fonte de
doação (R$ 6 milhões). Em que pese tais valores constarem da dotação autorizada a
execução fica condicionada por outros órgãos superiores de orçamento e à Secretaria de
Relações Institucionais da Presidência da República.
Consta do Relatório de Gestão da Entidade que, em razão do contingenciamento de
recursos orçamentários, foram paralisadas as atividades dos Grupos de Trabalho de
avaliação de benfeitorias de 04 terras indígenas – Baía dos Guató (MS), Igarapé Grande
(AM), Xukuru-Kariri (AL), Caramuru-Paraguassu (BA) e das comissões de pagamento
de outras 4 terras indígenas – Maranduba (TO), Serrinha (RS), Rio Gregório (AC),
Arara da Volta Grande do Xingu (PA). Informou ainda sobre o adiamento para 2014
dos trabalhos de identificação, delimitação e demarcação de terras indígenas.
A realização das metas físicas previstas no PPA 2012-2015 e o estágio de
implementação até o final do exercício de 2013 estão detalhadas no quadro a seguir:
Seq. Descrição da Meta Unidade
medida
Prevista
2015
Realizada
em 2013
Realizada
até 2013
%
Realização
1
Estruturação de 12 Frentes de
Proteção Etnoambiental para
fiscalizar e monitorar 23 terras
indígenas com referências de
povos indígenas isolados
confirmadas
Unidade 12 02 04 33,3
2
Promover o monitoramento
permanente nas 20 terras indígenas
com maior índice de
desmatamento
Unidade 20 09 22 110
3 Constituição de 8 reservas
indígenas para atender os casos de
maior gravidade de povos
Unidade 08 01 01 12,5
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indígenas confinados
territorialmente ou desprovidos de
terras
4 Delimitação de 56 terras
indígenas Unidade 56 07 20 35,7
5
Emissão de 45 portarias
declaratórias da posse indígena
de terras tradicionalmente
ocupadas
Unidade 45 03 05 11
6
Estruturação de 5 unidades
descentralizadas da FUNAI,
especializadas no serviço de
monitoramento territorial e na
proteção de índios isolados para
atuarem em terras indígenas
localizadas na faixa de fronteira
do Brasil com Peru, Colômbia e
Venezuela
Unidade 05 01 02 40
7
Estudos e localização de 08
novas referências de povos
indígenas isolados, com
incremento de 30% sobre as 33
referências já confirmadas
Unidade 08 01 03 37,5
8
Fiscalização e monitoramento
efetivo de 210 terras indígenas,
com incremento de 30% das
terras indígenas fiscalizadas
sistematicamente
Unidade 210 127 217 103,3
9 Homologação da demarcação de
40 terras indígenas Unidade 40 01 08 20
10 Indenizar e extrusar ocupantes
de boa fé de 40 terras indígenas Unidade 40 11 21 52,5
Fonte: Relatório de Gestão.
Em análise à evolução das metas físicas verifica-se que, decorridos dois anos de
execução do PPA 2012-2015, as metas 2 e 8 já foram integralmente atingidas. A meta
10 teve um percentual de atingimento proporcional ao prazo decorrido. No entanto, com
relação às metas 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 9 verifica-se que o percentual de execução varia de 11
a 40%, restando um percentual maior a ser executado nos últimos dois anos relativos ao
referido PPA.
Dentre os fatores que dificultam a execução das metas estabelecidas no processo de
regularização das terras indígenas, segundo a Entidade, destaca-se a insuficiência de
recursos humanos qualificados e capacitados para desenvolver atividades específicas.
Esta situação leva à ampliação dos prazos para finalização dos estudos, bem como a
redução dos limites de movimentação e empenho constantes do Decreto nº 8.062/2013,
principalmente em diárias e passagens, que afeta diretamente atividades como a de
identificação/delimitação, regularização fundiária dentre outras.
É importante mencionar a existência de fatores externos, tais como medidas judiciais
protelatórias, dependência de ações no âmbito do Ministério da Justiça com relação à
emissão de Portarias Declaratórias e de Decreto Presidencial de Homologação de Terras
Indígenas. Em 31/12/2013 haviam 9 processos no Ministério da Justiça para expedição
de Portarias Declaratórias e 15 processos para expedição de Decreto de Homologação.
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No que se refere ao ambiente de controle, à avaliação de risco e procedimento de
controle, inclusive o social, foi publicada a Portaria FUNAI nº 1.746, de 28/12/2012,
instituindo, para a condução da sistemática de planejamento, monitoramento e
avaliação, as seguintes instâncias: Câmara de Gestão Estratégica – CGE, Comitê de
Planejamento, Monitoramento e Avaliação – CPMA, Redes Locais de Planejamento,
Monitoramento e Avaliação – RPMA, cujas competências e composições estão
estabelecidas na referida Portaria. Em relação ao controle social da ação de demarcação
de terras indígenas, foi instituída a Comissão Nacional de Política Indígena por meio da
publicação de Decreto Presidencial de 22 de março de 2006, regulamentado pelo
Regimento Interno aprovado pela Portaria MJ nº 1.396/2007. Acrescenta-se, ainda, o
Decreto nº 7.778/2012, que prevê a implantação de Comitês Regionais em todas as
Coordenações Regionais da Entidade, com composição paritária entre servidores da
FUNAI e representações indígenas, envolvendo as dimensões de planejamento e
monitoramento no âmbito de suas respectivas regiões, tendo sido implantados 30
Comitês até 2013.
Ao Comitê de Planejamento, Monitoramento e Avaliação compete, dentre outras,
monitorar a execução do conjunto de iniciativas, ações, projetos e atividades e avaliar os
resultados alcançados; atuar de forma proativa na gestão de restrições que possam
influenciar a execução das ações e propor correção de rumos a fim de contribuir para
obtenção dos resultados desejados; validar as informações de análise situacional dos
objetivos estratégicos, metas, iniciativas e indicadores do PPA; debater e propor as
necessidades de revisão de ações do PPA; definir, monitorar e avaliar o cumprimento
das metas para fins de avaliação de desempenho institucional; prover a Câmara de
Gestão Estratégica de informações sobre planejamento, monitoramento e avaliação do
desempenho das iniciativas, ações, projetos e atividades, metas institucionais e
indicadores.
Encontra-se em fase de homologação o Sistema de Informações Indigenistas - SII, o
qual se refere ao desenvolvimento e implantação de um sistema de informações
gerenciais sobre a realidade indígena, com vistas a adoção de medidas mais eficazes à
gestão de gastos públicos e à transparência de informações.
No que se refere à Política de Capacitação da Entidade, foi publicada a Portaria nº
1.827/PRES, de 24/12/2013, aprovando o Plano Anual de Capacitação para o exercício
de 2014, prevendo a realização dos seguintes cursos relacionados ao tema
monitoramento de resultados: Formação em PPA para áreas finalísticas 2016 a 2019,
Monitoramento e Avaliação de Resultados de Projetos no Setor Público e Planejamento
Estratégico no Setor Público. Foi informado pela Entidade que, até o momento, não foi
possível viabilizar a participação de servidores nos referidos cursos.
Os procedimentos e as instruções operacionais em relação ao monitoramento dos
resultados quantitativos e qualitativos dos objetivos e ações sob responsabilidade da
FUNAI são disponibilizados aos servidores a partir de orientações estabelecidas pela
Coordenação-Geral de Gestão Estratégica da Diretoria de Administração e Gestão,
unidade responsável pelo monitoramento global dos resultados e metas das ações da
FUNAI estabelecidas no âmbito do planejamento institucional, e também por meio da
publicação sistemática em Boletim de Serviço de portaria específica acerca dos ciclos
de avaliação e desempenho institucional, com periodicidade semestral.
No caso da DPT, foram designados servidores lotados no gabinete da Diretoria para
serem responsáveis pela sistematização, junto com os coordenadores-gerais, das
informações relativas ao monitoramento e cumprimento das metas e resultados das suas
respectivas ações e iniciativas, além da participação do Diretor no referido
monitoramento.
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Por fim, informa-se que não foram apresentados pela Entidade quais os indicadores de
eficácia e eficiência são utilizados no processo de monitoramento dos resultados
quantitativos e qualitativos dos objetivos e ações sob sua responsabilidade. ##/Fato##
2.2 Avaliação da Conformidade das Peças
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) A unidade jurisdicionada elaborou todas as peças a
ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União para o exercício de
referência? (ii) As peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos
da DN TCU nº 127/2013, da DN TCU nº 132/2013 e da Portaria-TCU nº 175/2013?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na análise dos itens que compõem o
Relatório de Gestão e as peças complementares.
A partir dos exames referentes ao Processo nº 08620.001848/2014-74 concluiu-se que a
Entidade elaborou as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da
União para o exercício de 2013, exceto quanto ao Relatório da área de correição com
relato sucinto dos fatos apurados no exercício ou em apuração pelas comissões de
inquérito em processos administrativos disciplinares instaurados na unidade
jurisdicionada no período a que se refere o relatório de gestão com o intuito de apurar
dano ao Erário, fraudes ou corrupção.
Registra-se o encaminhamento da Nota de Auditoria nº 201406655/01 recomendando à
Entidade a elaboração do mencionado Relatório para inclusão no respectivo Processo de
Contas, o qual não foi encaminhado até o encerramento dos trabalhos de auditoria.
Quanto aos formatos e conteúdos obrigatórios das peças estabelecidos na DN TCU nº
127/2013, DN TCU nº 132/2013 e Portaria TCU nº 175/2013, verificou-se algumas
inconsistências as quais estão expressas em item específico deste Relatório de
Auditoria. /Fato##
2.3 Avaliação da Gestão de Pessoas
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item, foram consideradas
as seguintes questões de auditoria: (i) A força de trabalho existente atende às
necessidades da unidade jurisdicionada? (ii) Os registros pertinentes relacionados à
nomeações, aposentadorias, pensão e reforma estão sendo lançados nos sistemas
corporativos obrigatórios (SISAC)? (iii) O(s) setor(es) responsável(eis) observou(aram)
a legislação aplicável à remuneração, cessão e requisição de pessoal? (iv) O(s) setor(es)
responsável(eis) observou (aram) a legislação aplicável à admissão de pessoal,
concessão de aposentadorias, reformas e pensões? (v) Qual a qualidade do controle da
unidade jurisdicionada para identificar e tratar as acumulações ilegais de cargos? (vi) Os
terceirizados em situação irregular, segundo art. 1º do Decreto nº 2.271/1997, foram
substituídos por servidores de carreira, mediante concurso público? (vii) Houve nova
contratação de terceirizados para exercício de atividades em desacordo com o Decreto
nº 2.271/97?
A metodologia da equipe de auditoria foi diferenciada conforme o item. Quanto à força
de trabalho utilizou-se como referência as informações fornecidas no Relatório de
Gestão. Quanto à remuneração de pessoal estatutário (ativos, inativos e pensionistas),
foi realizada a análise censitária no SIAPE a partir de ocorrências pré-estabelecidas
(cruzamento entre os registros no SIAPE e a legislação de pessoal das Unidades). Essas
ocorrências foram submetidas ao gestor e validadas. Quanto aos registros no sistema
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corporativo, a análise dos registros de admissão, aposentadoria, reforma ou pensão no
SISAC resultaram de ação de controle específica realizada em março/2014.
Força de Trabalho
Com base nas informações extraídas do Relatório de Gestão de 2013 verificou-se que o
quadro de pessoal da Entidade estava assim constituído em 31/12/2013, totalizando
2.947 servidores:
Tipologias dos Cargos
Lotação Ingressos
no
Exercício
Egressos
no
Exercício Autorizada Efetiva
1. Servidores em Cargos Efetivos (1.1 + 1.2) 5.965 2.569 35 98
1.1. Membros de poder e agentes políticos 0 0 0 0
1.2. Servidores de Carreira (1.2.1 + 1.2.2 + 1.2.3 + 1.2.4) 5.965 2.569 35 98
1.2.1. Servidores de carreira vinculada ao órgão 5.870 2.474 4 5
1.2.2. Servidores de carreira em exercício descentralizado 34 34 11 19
1.2.3. Servidores de carreira em exercício provisório 04 04 4 0
1.2.4. Servidores requisitados de outros órgãos e esferas 57 57 23 14
2. Servidores com Contratos Temporários 60 27 0 9
3. Servidores sem Vínculo com a Administração Pública 388 351 26 85
4 Total de Servidores (1+2+3) 6.413 2.947 61 192
Cabe ressaltar que a Entidade apresentou informações de sua força de trabalho total
(Sede mais unidades descentralizadas), não atentando para o disposto na DN TCU nº
127/2013, que estabelece em seu art. 5º:
Art. 5º Os relatórios de gestão devem contemplar os conteúdos estabelecidos no Anexo II desta decisão
normativa, observando-se ainda as seguintes disposições:
I. As unidades jurisdicionadas relacionadas no Anexo I devem contemplar em seus relatórios de
gestão as informações sobre a gestão das unidades e subunidades de sua estrutura hierárquica não
destacadas no referido Anexo;
Nesse sentido, as informações constantes do Relatório de Gestão não fazem distinção
entre as UJs que estão sendo consolidadas e as UJs que apresentam Relatórios de
Gestão Individuais, fato consignado em item específico deste relatório.
Quantidade de servidores da UJ por faixa etária – situação apurada em 31/12
Tipologias dos Cargos
Quantidade de Servidores por Faixa Etária
Até 30
anos
De 31 a 40
anos
De 41 a 50
anos
De 51 a 60
anos
Acima de
60 anos
1. Provimento de Cargo Efetivo 136 170 260 846 411
1.1. Membros de Poder e Agentes Políticos 0 0 0 0 0
1.2. Servidores de Carreira (*) 134 155 260 838 409
1.2. Servidores com Contratos Temporários 2 15 0 8 2
2. Provimento de Cargo em
Comissão 138 223 208 287 70
2.1. Cargos de Natureza Especial 0 0 0 0 0
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2.2. Grupo Direção e
Assessoramento Superior 92 188 169 187 43
2.3. Funções Gratificadas 46 35 39 100 27
3. Totais (1+2) 274 393 468 1133 481
No que se refere ao perfil etário da Entidade, observa-se que o quantitativo total
apresentado, 2.749, não confere com o quantitativo informado no quadro anterior que
informa uma força de trabalho de 2.947 servidores efetivos. Com base nas informações
apresentadas, observa-se que há uma concentração maior nas faixas “de 51 a 60 anos” e
“acima de 60 anos”, as quais somam 58% dos servidores, sendo que individualmente a
faixa etária “de 51 a 60” concentra aproximadamente 41% dos servidores. A situação é
preocupante haja vista que nos próximos exercícios a Entidade tende a ter grande
redução da força de trabalho em decorrência de aposentadorias.
Durante o exercício de 2013 a força de trabalho da Entidade teve um decréscimo de
aproximadamente 3,5%, uma vez que no final de 2012 o quantitativo era de 3.053, fato
que somado ao baixo quantitativo de cargos providos, apenas 2.947 do total de 5.886
autorizados, o que corresponde a um percentual de apenas 50% dos cargos ocupados,
sugere a necessidade de fortalecimento da força de trabalho da Entidade. Ainda, como
fator redutor da força de trabalho, verificou-se que em dezembro de 2013 havia 76
servidores cedidos.
Sistema Corporativo (SISAC)
Consta no Relatório de Gestão que a Entidade cadastrou no Sistema SISAC 136 atos de
admissão de pessoal, concessão de aposentadoria, reforma e pensão. No cruzamento de
dados do SIAPE com o SISAC não foram identificados dados não cadastrados durante o
exercício de 2013.
No que se refere ao cumprimento do prazo estabelecido no art. 7º da IN/TCU nº
55/2007, consta no Relatório de Gestão que 58% dos atos emitidos em 2013 foram
cadastrados dentro do prazo.
No exercício de 2013 a CGU analisou 93 processos de aposentadoria e 70 de pensão, os
quais foram encaminhados ao TCU para apreciação com vistas ao registro tendo sido
observado apenas 01 (um) ato de aposentadoria que não atendia aos requisitos legais
para concessão, o que resultou no encaminhamento do ato com parecer pela ilegalidade.
Folha de Pagamento
Para a verificação da conformidade dos pagamentos e concessão de aposentadoria,
reforma e pensão foram realizadas análises a partir da base de dados do SIAPE. Dessa
forma a extração de dados relacionou quais servidores estariam vinculados a situações
impróprias, conforme apresentado no quadro a seguir:
Descrição da Ocorrência Detalhamento da ocorrência Quantidade
001 - Servidores com desconto de
faltas ao serviço na Folha, sem o
respectivo registro no Cadastro
Servidores relacionados 13
Situações solucionadas integralmente 13
Situações solucionadas parcialmente -
Situações não solucionadas -
Situações pendentes de manifestação da unidade -
002 - Servidores com registro de falta
ao serviço no Cadastro, sem o
respectivo desconto na Folha
Servidores relacionados 01
Situações solucionadas integralmente -
Situações solucionadas parcialmente -
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Situações não solucionadas 01
Situações pendentes de manifestação da unidade -
008C - Servidores com parcela de
devolução ao erário interrompida ou
prazo e/ou valor alterados - servidor (1
ANO Anterior)
Servidores relacionados 04
Situações solucionadas integralmente 02
Situações solucionadas parcialmente -
Situações não solucionadas 02
Situações pendentes de manifestação da unidade -
008D - Servidores com parcela de
devolução ao erário interrompida ou
prazo e/ou valor alterados - pensão (1
ANO Anterior).
Servidores relacionados 02
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021 - Servidores/instituidores com
ocorrência no SIAPE de aposentadoria
com provento proporcional e estão
recebendo provento integral
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Situações pendentes de manifestação da unidade 05
029 - Servidores requisitados sem
informação do valor da remuneração
extra-SIAPE
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034 - Servidores cedidos para órgãos
recusáveis, que recebem, na origem,
gratificação por
desempenho/produtividade específica
de sua carreira/plano de cargos
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040A - Servidores com devolução do
Adiantamento de Férias no último ano,
em valor inferior ao recebido (1 ANO
Anterior)
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Situações solucionadas integralmente 01
Situações solucionadas parcialmente -
Situações não solucionadas 04
Situações pendentes de manifestação da unidade -
041 - Pagamento de Adiantamento de
Férias sem o respectivo desconto nos
três meses subsequentes ao mês do
recebimento da antecipação.
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043 - Servidores que recebem
Vencimento Básico com valor
informado em concomitância com o
valor calculado pelo sistema.
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052 - Instituidores de pensão sem
pensionista ou com pensionista
excluído.
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Situações solucionadas integralmente -
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Situações não solucionadas -
Situações pendentes de manifestação da unidade 03
055A - Pagamento de Grat.
Natalina/13 Salário (Nov-2011), com
base de cálculo acrescida de valor
superior a 30% em relação ao
considerado para o cálculo da
Antecipação da Grat. Natalina/13
Salario (1 ANO ANTERIOR)
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Situações solucionadas integralmente 04
Situações solucionadas parcialmente -
Situações não solucionadas -
Situações pendentes de manifestação da unidade 27
065A - Servidores que obtiveram
Devolução de Falta com os valores
maiores do que o descontado no ultimo
ano (1 ANO Anterior)
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Situações solucionadas integralmente -
Situações solucionadas parcialmente -
Situações não solucionadas -
Situações pendentes de manifestação da unidade 02
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Observou-se que em geral a Entidade vem observando a legislação aplicável no tocante
aos pagamentos dos servidores ativos, aposentados e pensionistas. Com relação aos
registros que não foram totalmente solucionados pelo gestor cumpre informar que os
registros pendentes de regularização serão objeto de acompanhamento pela CGU.
Acumulação indevida de cargos
Com base nas informações extraídas do Relatório de Gestão verificou-se que foram
identificados, no exercício de 2013, dois casos de acumulação, os quais foram
devidamente regularizados.
Terceirizados
A Entidade não fez referência quanto à força de trabalho terceirizada no Relatório de
Gestão. No entanto o assunto foi objeto de registro no Relatório de Auditoria Anual de
Contas do exercício de 2012, visto ter sido constatada a contratação de serviços
terceirizados característicos de apoio administrativo e secretariado. Esta situação é
tratada em item específico neste relatório. ##/Fato##
2.4 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) Os processos licitatórios realizados na gestão 2013
foram regulares? (ii) Os processos licitatórios e as contratações e aquisições feitas por
inexigibilidade e dispensa de licitação foram regulares? (iii) Os critérios de
sustentabilidade ambiental foram utilizados na aquisição de bens e na contratação de
serviços e obras? (iv) Os controles administrativos relacionados à atividade de compras
e contratações estão instituídos de forma a mitigar os riscos?
Com vistas a subsidiar os trabalhos de Auditoria de Contas – exercício de 2013, foi
definida amostra não estatística de licitações da Entidade, considerando os processos de
maior materialidade e criticidade da UJ.
A execução dos contratos listados a seguir totalizou R$ 23.454.027,98, representando
53% da execução da FUNAI Sede (R$ 43.991.734,55), na Ação 2000 (Administração
da Unidade) do Programa 2112 (Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da
Justiça), em 2013.
Em relação à execução da FUNAI (R$ 59.065.365,43), a amostra analisada representa
40% do realizado em 2013.
Empresa Contrato Modalidade Processo Objeto contratado Valor
Tamandaré
Informática
Ltda
248/2012
e
290/2012
Adesão à Ata
de Registro
de Preços de
outro órgão
08620.061450/
2012-25 e
6711.0001846/
2011-51
No contrato 290/2012, foi
contrata infraestrutura
física de rede composta
por servidores de rede,
software de visualização,
Storage San, switch e
biblioteca de backup -
adesão a ata nº 021/2011.
No contrato 248/2012,
foram adquiridas licenças
Vmware, destinados a
atender a implantação da
estrutura física.
1.354.625,00
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Ewave do
Brasil
Informática
067/2013
Adesão à Ata
de Registro
de Preços de
outro órgão
0121.0002051/
2012-13
Serviços técnicos, visando
sustentação e suporte da
infraestrutura de
tecnologia da informação
(TI)
1.862.406,06
Abrantes
Soluções
Ltda –
104/2013
Adesão à Ata
de Registro
de Preços de
outro órgão
8620.061454/2
012-11
Prestação de serviço nas
modalidades de fábrica de
métrica
121.660,70
Cast
Informática
105/2013
Adesão à Ata
de Registro
de Preços de
outro órgão
8620.061454/2
012-11
Prestação de serviço nas
modalidades de fábrica de
software
3.627.507,48
World
Digital
Informática
Ltda
228/2013 Pregão
Eletrônico 08620.0614620
/2012-61
Prestação de serviço de
outsourcing (impressões),
englobando
equipamentos,
manutenção etc.
48.251,00
Dell
Computado
res do
Brasil
012/2014 Pregão
Eletrônico 23066018173/2
013-11
Equipamentos de
informática 3.399.580,60
Simple -
Logística da
Informação
103/2013
Pregão
Eletrônico 8620.061444/2
012-78
Serviços de solução de
monitoramento das
políticas e projetos,
incluindo o licenciamento
de uso de software, acesso
a sistemas públicos de
informação.
1.889.176,00
Inovar
Imobiliários 147/2012 Dispensa
08620.018664/
2012-81 Locação de imóvel 11.150.821,14
TOTAL 23.454.027,98
Quadro - Licitações avaliadas
Descrição Quantidade de
processos Valor envolvido*
Processos licitatórios avaliados 8 12.303.206,84
Processos em que foi detectada alguma desconformidade* 7 8.903.626,24
* O valor mencionado na última linha corresponde ao total das aquisições e não indica necessariamente a
existência de prejuízos.
Quadro - Dispensas de licitação avaliadas
Descrição Quantidade de
processos Valor envolvido*
Processos de dispensa avaliados 01 11.150.821,14
Processos em que foi detectada alguma desconformidade*
01 11.150.821,14
* O valor mencionado na última linha corresponde ao total das aquisições e não indica necessariamente a existência de prejuízos.
Da análise da formalização dos Processos nº 6711.0001846/2011-51,
08620.061450/2012-25, 0121.0002051/2012-13, 8620.061454/2012-11,
08620.0614620/2012-61, e 23066018173/2013-11, foram identificadas falhas no
Planejamento das aquisições, tais como ausência de levantamento prévio de
necessidades, de soluções disponíveis no mercado e análise de projetos similares
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realizados na Administração Pública, tampouco comparativos de custos de possíveis
soluções para atendimento das necessidades.
No que tange ao Processo nº 8620.061444/2012-78, identificamos aquisição de sistema
sem o devido levantamento de necessidades, ocasionando a ociosidade do sistema
adquirido, além de falhas na especificação do objeto, em especial no que se refere a:
- utilização de terminologia e fatores não usuais no mercado de TI;
- ausência de justificativa para estabelecimento de pacotes de licença e para a
necessidade de utilização de câmeras para o monitoramento de programas, bem como
dos benefícios esperados com tal tipo de funcionalidade;
Em relação ao Processo de Dispensa n° 08620.018664/2012-81, e tendo em vista os
esclarecimentos apresentados pela Entidade, verifica-se que foram atendidas questões
relativas à comprovação da contratação de seguro, de pesquisa de mercado e de consulta
junto à Secretaria do Patrimônio da União, apesar de extemporâneas.
Ainda sobre o Processo n° 08620.018664/2012-81, observou-se as situações
identificadas a seguir:
- ausência, no processo, do Termo Aditivo ao Contrato já assinado pela autoridade
máxima da Entidade e da comprovação da publicação do extrato do Termo Aditivo;
- falta de encaminhamento do processo à Procuradoria Federal Especializada-PFE junto
à FUNAI, para a devida análise prévia;
Vale esclarecer que os exames se restringiram à área de informática, e locação de
imóvel. Para essas contratações verificamos que os editais estabeleceram critérios de
sustentabilidade ambiental para a avaliação e classificação das propostas.
No que tange aos controles internos administrativos, identificamos a ausência das
atribuições gerais e específicas dos fiscais dos contratos nas portarias de designação, a
fim de cumprir o que determina o caput do art. 67, da Lei nº 8.666/93, além de
insuficiência de fiscais frente ao número de contratos a serem acompanhados.
Entendemos que tais fatos podem impactar os objetivos da Entidade. ##/Fato##
2.5 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) As contratações de Soluções de TI são baseadas nas
necessidades reais do órgão/entidade e estão alinhadas com o PDTI ou documento
equivalente? (ii) A escolha da solução de TI foi precedida de estudos que comprovem
sua viabilidade e adequação?
A Entidade auditada mantém, em sua estrutura, uma coordenação responsável
especificamente pela gestão de tecnologia da informação e de segurança da informação:
a Coordenação de Gestão em Tecnologia da Informação – COGETI, vinculada a
Diretoria de Administração e Gestão - DAGES.
Para desenvolver as atividades sob sua responsabilidade, a COGETI dispõe da força de
trabalho apresentada a seguir:
Força Trabalho Quantitativo
Servidores 13
Terceirizados 5
Estagiários 1
Total 19
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Em relação às aquisições de bens e serviços de TI, em que pese a adequação com o
PDTI, os exames demonstraram que estas não foram precedidas da devida análise de
viabilidade e do levantamento das reais necessidades, resultando em contratação de
serviço de impressão superdimensionado e da não utilização de solução adquirida para
monitoramento de programas finalísticos, conforme consignado em itens específicos
deste Relatório.
Na contratação de serviços de fábrica de software, constatou-se incompatibilidade da
prestação de contas com os serviços efetivamente prestados e pagamento por serviços
diversos do objeto contratado. Os resultados desses testes são decorrentes de trabalhos
específicos inseridos na Ordem de Serviço OS 201408168, tendo em vista a
especificidade da matéria.
Com base nas informações registradas acima, conclui-se que a Gestão de TI na Entidade
não é adequada, especialmente quanto aos aspectos relacionados ao planejamento e
execução das contratações, bem como quanto à adequada implementação das soluções
adquiridas. ##/Fato##
2.6 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU
Não foram identificadas determinações expedidas pelo Tribunal de Contas da União à
Fundação Nacional do Índio com determinação expressa para que o Controle Interno se
manifeste nas Contas da referida Entidade, relacionadas ao exercício sob exame. Fato##
2.7 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
Relativamente às rotinas de acompanhamento e atendimento das recomendações
emanadas pela CGU, verifica-se a necessidade de melhor definição do papel da
Auditoria Interna nesse processo, bem como das demais áreas técnicas da Entidade com
vistas à implementação das recomendações formuladas pelo Controle Interno.
A Portaria nº 1.733/PRES, de 27/12/2012, que aprova o Regimento Interno da FUNAI
estabelece que ao Núcleo de Informações aos Órgãos de Controle – NUINF, art. 43,
compete acompanhar, junto às unidades da Diretoria de Administração e Gestão -
DAGES, a adoção de providências relativas às demandas dos órgãos de controle, avaliar
e consolidar as informações recebidas de suas unidades sobre as providências adotadas
para atendimento às demandas dos órgãos de controle, e monitorar prazos de
atendimento às demandas. Em seu art. 26 está estabelecida a competência da Auditoria
Interna no sentido de coordenar as ações necessárias com objetivo de prestar
informações, esclarecimentos e justificativas aos órgãos de controle interno e externo.
A despeito de haver competências formais estabelecidas para o acompanhamento das
demandas do Controle Interno verifica-se a necessidade de estabelecimento de rotinas e
de coordenação de ações para realizar tal acompanhamento uma vez que há demora na
implementação das recomendações, sendo que em algumas situações pode haver
prejuízo à gestão, à exemplo do que tem ocorrido com relação às recomendações para
apuração de responsabilidade, cuja demora na instauração e conclusão dos
procedimentos apuratórios pode resultar em encerramento por perda do objeto ou
prescrição de prazos, bem como a falta de reposição ao erário relativa a débitos de ex-
servidores cuja demora incorre em procedimentos morosos culminando em inscrição na
dívida ativa.
A situação da implementação das recomendações formuladas à Entidade estão
detalhadas por exercício no quadro a seguir:
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Status Até 2010 Em 2011 Em 2012 Em 2013 Total %
Atendidas 118 32 27 10 187 64,26
Em Análise pelo Controle Interno 7 3 4 15 29 9,97
Prorrogadas 0 0 1 0 1 0,34
Reiteradas 69 2 2 1 74 25,43
Total 194 37 34 26 291 100
Da análise do quadro, observa-se que foram formuladas 291 recomendações à Entidade,
tendo sido atendidas 187, restando 104 recomendações pendentes de implementação
plena. Do estoque de recomendações pendentes há 29 em análise pelo controle interno,
1 prorrogada e 74 reiteradas, as quais dependem de validação ou de providências
complementares pela Entidade.
O percentual de recomendações pendentes de implementação representa 35,74% do
total de recomendações formuladas, o que denota a necessidade de melhorias nos
controles internos administrativos no que se refere ao componente monitoramento. No
entanto, é importante ressaltar que houve avanços em relação ao exercício anterior cujo
percentual de pendências era de 43,8%. /Fato##
2.8 Avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
A Entidade possui Carta de serviços ao Cidadão, a qual foi instituída por meio da
Portaria nº 116/DAGES/2013, publicada no Boletim de Serviço da FUNAI – Ano 26 –
Número 6, página 9, em 27/03/2013, encontrando-se divulgada no sítio da Entidade em
www.funai.gov.br.
Em análise ao teor da referida Carta de Serviços ao Cidadão verificou-se que esta foi
elaborada em observância aos requisitos estabelecidos no Decreto nº 6.932/2009. Fato##
2.9 Avaliação do CGU/PAD
A metodologia de análise consistiu na avaliação do Relatório de Correição fornecido
pelo sistema CGU-PAD e das informações encaminhadas pela Entidade.
A partir das informações apresentadas pela Entidade verifica-se que a Corregedoria da
FUNAI foi criada no ano de 2010, tendo suas atividades sido regulamentadas somente
após a publicação da Portaria nº 1.733 de 27.12.12, que aprova o Regimento Interno da
Entidade.
A FUNAI informou que em 2013 foram instaurados 26 processos administrativos
disciplinares e 26 sindicâncias totalizando 52 procedimentos instaurados. Desse total,
foram inseridos no Sistema CGU-PAD 11 procedimentos, sendo 10 PAD e 1
sindicância, o que corresponde a um percentual de 21% de inserção dos procedimentos
instaurados no exercício sob exame.
Dessa forma, observa-se que a Corregedoria da Entidade não está registrando no
Sistema CGU-PAD a totalidade dos procedimentos apuratórios instaurados.
Ressalte-se que houve reincidência da falha, haja vista que a impropriedade foi objeto
de recomendação por ocasião dos trabalhos de Auditoria Anual de Contas referentes ao
exercício de 2012, que está sendo acompanhada no Plano de Providências Permanente
da UJ.
Não foram informados os quantitativos de atos pendentes de instauração nem tampouco
a quantidade de procedimentos em andamento, impossibilitando uma avaliação da
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suficiência da força de trabalho em exercício na unidade, que era de 18 servidores no
final do exercício sob exame. ##/Fato##
2.10 Avaliação do Parecer da Auditoria Interna
A partir da avaliação do Parecer de Auditoria, contido no Processo de Contas nº
08620.001848/2014-74, verificou-se que este atende ao disposto no item 1 do Anexo III
da DN TCU nº 132/2013 em alguns aspectos, no entanto, não foi identificada a síntese
das avaliações e dos resultados que fundamentaram a opinião da Auditoria Interna
relativamente à prestação de contas da Entidade.
No que se refere ao quesito “avaliação da capacidade de os controles internos
administrativos da unidade identificarem, evitarem e corrigirem falhas e irregularidades,
bem como de minimizarem riscos inerentes aos processos relevantes da unidade”, não
se vislumbrou a apresentação de uma avaliação gerencial dos controles internos a partir
dos trabalhos realizados pela unidade de Auditoria Interna, mas tão somente uma
relação das falhas pontuais identificadas nos trabalhos de auditoria realizados. /Fato##
2.11 Ocorrência com dano ou prejuízo
Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.
3. Conclusão
Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando
identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências
corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de
Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno. Tendo
sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente
relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente
Certificado de Auditoria.
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_______________________________________________ Achados da Auditoria - nº 201406655
1 PROTECAO E PROMOCAO DOS DIREITOS DOS POVOS INDIGENAS
1.1 FISCALIZACAO E DEMARCACAO DE TERRAS INDIGENAS,
LOCALIZACAO E PROTECAO DE INDIOS ISOLADOS E DE RECENTE
CONTATO
1.1.1 ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Informação Básica da Ação.
Fato
Programa: 2065 - Proteção e Promoção dos Direitos dos
Povos Indígenas
Total das Despesas Executadas do
Programa: 102.625.114,30
20UF - Fiscalização e Demarcação de Terras Indígenas, Localização e Proteção de Índios Isolados e
de Recente Contato
Dotação (R$) Despesas Empenhadas
(executadas) (R$)
Meta Financeira
(R$)
Percentual da Despesa Executada
em relação ao Programa na UG
(Representatividade)
87.863.432,00 58.292.424,65 100% 56,8 %
Essa Ação tem como finalidade garantir aos povos indígenas a plena ocupação e gestão
de suas terras, a partir da consolidação dos espaços e definição dos limites territoriais,
por meio de ações de regularização fundiária, fiscalização e monitoramento das terras
indígenas e proteção de índios isolados, contribuindo para a redução de conflitos e para
ampliar a presença do Estado democrático e pluriétnico de direito especialmente em
áreas vulneráveis.
A implementação da ação se dá por meio de atividades disciplinadas pelo Decreto nº
1.775/96 contemplando as etapas de identificação e delimitação dos limites da terra
indígena, de declaração da ocupação tradicional indígena, definição da terra indígena a
demarcar, publicação de Decreto Presidencial da homologação, registros das terras
indígenas, levantamentos fundiários, vistoria e avaliação de benfeitorias, indenização
das benfeitorias construídas de boa fé e extrusão de não índios quando detectados, com
a retirada dos possíveis ocupantes e reassentamento desses ocupantes.
##/Fato##
1.1.2 CONTROLES INTERNOS
1.1.2.1 INFORMAÇÃO
Controles Internos do Programa/Ação 2065.20UF - Fiscalização e Demarcação de
Terras Indígenas, Localização e Proteção de Índios Isolados e de Recente Contato
Fato
A Constituição Federal reconheceu, em seu art. 231, §§ 1º, 2º e 6º, aos índios “os
direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União
demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”, como também define que as
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terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são aquelas “por eles habitadas em caráter
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à
preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua
reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.”
Assim, a Demarcação de Terras Indígenas tem por objetivo garantir o direito indígena à
terra.
Neste contexto, a Ação 20UF (Fiscalização e Demarcação de Terras Indígenas,
Localização e Proteção de Índios Isolados e de Recente Contato) engloba, conforme
definido no PPA 2012-2015, a atividade de Delimitação, Demarcação e Regularização
de Terras Indígenas a fim de assegurar o direito dos índios, a posse, e o usufruto das
terras tradicionais que ocupam e das terras a eles reservadas para o desenvolvimento de
atividades econômica e socioculturais.
Assim, a demarcação de terras indígenas ou a ampliação daquela já demarcada é
precedida de diversos procedimentos administrativos, com a identificação da origem da
demanda, seja de representante de povo indígena, seja de ofício.
A implementação da ação por meio das atividades disciplinadas pelo Decreto nº
1.775/96 se processa resumidamente pelas seguintes etapas:
- Identificação e delimitação dos limites da terra indígena com a constituição de grupo
de técnicos (GT) para a realização de estudos de campo e documentais, de caráter
antropológico, ambiental, cartográfico e fundiário;
- Declaração da ocupação tradicional indígena mediante edição de Portaria
Declaratória do Ministro da Justiça autorizando a FUNAI a realizar a demarcação dos
limites da terra indígena;
- Definição da terra indígena a demarcar; estimativa de custos; escolha da modalidade
da demarcação; execução da demarcação e; fiscalização e recebimentos de serviços
demarcatórios, cuja realização se dá no campo a materialização dos limites da terra, isto
é, abertura de picadas, colocação de marcos geodésicos e azimutais e placas indicativas;
- Publicação de Decreto Presidencial da homologação confirmando os limites
demarcados;
- Registros das terras indígenas nos cartórios e posteriormente na Secretaria de
Patrimônio da União;
- Levantamentos fundiários, vistoria e avaliação de benfeitorias, com indenização das
construídas de boa fé; e
- Extrusão de não-índios quando detectados, com a retirada dos possíveis ocupantes,
por meio do julgamento da boa fé e citação destes; formação da comissão pagadora;
pagamento das benfeitorias e reassentamento desses ocupantes.
A FUNAI tem em sua estrutura organizacional o órgão singular Diretoria de Proteção
Territorial e suas cinco coordenações-gerais, cujas responsabilidades são atribuídas no
art. 150 e seguintes do Regimento Interno, aprovado pela Portaria/PRES nº 1.733, de
27/12/2012.
DA IDENTIFICAÇÃO, DELIMITAÇÃO E EVENTUAL RECURSO – RCID
As demandas reivindicatórias por identificação e demarcação de TI sofrem inicialmente
estudos levantando a pertinência do pedido de demarcação ou ampliação de terras
indígenas, nos termos do Artigo 174 do seu Regimento Interno, aprovado pela Portaria
FUNAI nº 1733/2012, sendo produzido relatório que servirá de subsídio para a
nomeação de Grupo Técnico-GT, específico para cada terra reivindicada.
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O GT, nomeado por ato específico da presidência da FUNAI, tem em sua composição
um antropólogo e servidores conhecedores das técnicas de levantamento fundiário e
ambiental das áreas reivindicadas, com vistas a caracterizar as situações sócio-
econômico-culturais do grupo indígena.
Os procedimentos administrativos levados a efeito nessa fase são representados em
processo administrativo formalmente instruído com peças, que se inicia com o
requerimento feito pelos povos indígenas ou pelos demais interessados, para fins de
elaboração do RCID das áreas reivindicadas.
Uma vez aprovados os trabalhos de delimitação pela presidência da FUNAI com a
conclusão do Relatório Circunstanciado de Identificação e Delimitação, deve ser
elaborado um resumo do RCID para publicação no Diário Oficial da União e no Diário
Oficial da unidade federada onde se localizar a área sob demarcação, acompanhado de
memorial descritivo e mapa da área, devendo a publicação ser afixada na sede da
Prefeitura Municipal da situação do imóvel, nos termos do Decreto nº 1775/1996, Art.
2º, § 7º, procedimento que está vinculado ao princípio da publicidade, bem como
subsidia o controle social da ação de delimitação de TI.
Dentre as hipóteses possíveis, considerando válidos os argumentos dos recorrentes, total
ou parcialmente, hipótese em que modifica os estudos realizados, e em relação aos
pontos não acatados, a área responsável deve elaborar parecer fundamentado,
encaminhando-o para a Procuradoria Federal Especializada da FUNAI, vinculada à
Advocacia-Geral da União. Após análise, a Procuradoria emite parecer jurídico, que
pode confirmar o posicionamento da CGID, remetendo-o à Presidência da FUNAI, que
o encaminhará para decisão do Ministro da Justiça. Estes procedimentos fazem parte do
sistema revisional dos atos afetos a essa fase, integrando do sistema de controle interno
administrativo da ação.
Nos casos em que a decisão ministerial seja pela declaração dos limites da terra
indígena, a Portaria do Ministério da Justiça é instrumento legal a determinar para a
FUNAI que o órgão de assistência inicie a demarcação da área descrita na delimitação.
Se o entendimento do Ministério da Justiça foi quanto à insuficiência de informações ou
se prescrever o prazo para análise pelo órgão ministerial, deverá o processo ser
devolvido à FUNAI, devendo essa tornar insubsistente a Portaria de Delimitação,
instruir novamente o processo e republicar a Portaria, dando prazo aos interessados para
nova contestação.
O não cumprimento desses requisitos poderá implicar em riscos ao andamento do
processo de demarcação. Se o Ministério da Justiça entender não serem suficientes as
informações produzidas pelo GT e publicadas no Resumo do RCID, os atrasos
decorrentes poderão, também, implicar em prejuízos para a implementação dos direitos
indígenas.
A ação desempenhada pela FUNAI fica dependendo das ações complementares do
Ministério da Justiça e Presidência da República, isto é, os atos de declarar e de
homologar as terras indígenas, caso não realizadas tempestivamente podem atrasar os
processos demarcatórios de terras indígenas.
DA DEMARCAÇÃO FÍSICA
A FUNAI também instaura processo administrativo específico para controle dos
procedimentos que envolvem a demarcação física, iniciando-se a partir da publicação da
portaria declaratória assinada pelo Ministro de Estado da Justiça, com a consequente
elaboração das especificações dos pontos delimitadores da área, bem como a descrição
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detalhada do método utilizado para a obtenção das coordenadas geográficas dos limites
propostos, seja por localização por rastreador de satélites ou graficamente.
Os aspectos físicos existentes na terra objeto de demarcação/delimitação são
confirmados por meio comprobatório, como a caracterização do relevo, vegetação,
hidrografia entre outras, necessários para bem fundamentar o RCID, aspectos esses
constantes de memorial descritivo com seus respectivos pontos geodésicos e marcos
físicos.
Esses procedimentos são analisados e é emitido parecer conclusivo pela a Coordenação-
Geral de Geoprocessamento – CGGEO/DPT.
DA HOMOLOGAÇÃO – DECRETO PRESIDENCIAL
O Decreto nº 1.775, de 08/01/1996, em seu art. 5º determina que “a demarcação das
terras indígenas. Obedecido o procedimento administrativo deste Decreto, será
homologada mediante decreto.”
Nesse sentido, o DPT/FUNAI instrui o processo administrativo contendo o resumo do
RCID, Notas da Consultoria Jurídica do MJ e da Procuradoria Federal
Especializada/FUNAI, Portaria Declaratória do MJ, Parecer CCGEO/DPT atestando
demarcação, Exposição de motivos e minuta de decreto, com vistas à homologação da
demarcação com as verificações a cargo da Presidência da República, emitindo dessa
forma o necessário decreto de homologação.
DO REGISTRO DE IMÓVEIS EM CARTÓRIO E ANOTAÇÃO NA
SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU
A Lei 5.972/1973, regulamenta o procedimento para o registro da propriedade de bens
imóveis discriminados administrativamente ou possuídos pela União, em seu Art. 2º,
Parágrafo Único, permite a abertura de matrícula de áreas públicas no Registro de
Imóveis, independente do “prévio registro do título anterior quando inexistente ou
quando for anterior ao Código Civil”.
A Lei nº 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos, em seu Capítulo VIII – Da
Averbação e do Cancelamento, Art. 246 e seus parágrafos, ao disciplinar o modus
operandi da averbação, referenciando a terra indígena com demarcação homologada, a
“União promoverá o registro da área em seu nome” (§2º), bem como “Constatada,
durante o processo demarcatório, a existência de domínio privado nos limites da terra
indígena, a União requererá ao Oficial de Registro a averbação, na respectiva
matrícula, dessa circunstância” (§3º).
Disciplina artigo 6º do Decreto nº 1.775/1996, que “em até trinta dias após a
publicação do decreto de homologação, o órgão federal de assistência ao índio
promoverá o respectivo registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e
na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério da Fazenda.”
Os Arts. 158 a 165 do Regimento Interno da FUNAI, aprovado pela Portaria nº
1733/PRES/2012, delega competência e responsabilidade à CGAF e suas unidades
subordinadas requerer e acompanhar o registro das terras indígenas junto aos cartórios
imobiliários das respectivas comarcas e aos órgãos de patrimônio da União.
Os resultados dos procedimentos administrativos dessa fase devem ser insertos no
Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União – SPIUnet, que
também apoiam os controles administrativos da ação.
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LEVANTAMENTOS FUNDIÁRIOS, VISTORIA E AVALIAÇÃO DE
BENFEITORIAS, COM INDENIZAÇÃO DAS CONSTRUÍDAS DE BOA FÉ
A FUNAI disciplinou e regulamentou todas as atividades que envolvem os
levantamentos fundiários e avaliações das benfeitorias derivadas de ocupação de boa-fé
em terras indígenas, expedindo a Instrução Normativa nº 02, de 03 de fevereiro de 2012,
publicada no DOU de 06/02/2012.
Os procedimentos a serem levados a efeito são divididos em sete fases, como a vistoria
das ocupações e das benfeitorias; a avaliação; a análise técnica preliminar; a
deliberação; o recurso; o julgamento e; por último, o pagamento.
A inovação trazida nessa instrução foi a criação da Comissão Permanente de Análises
de Benfeitorias compostas por titulares da DPT e das Coordenações-Gerais CGAF,
CGID, CGGEO, e CGMT.
Após a instrução processual, é deliberada pela comissão o caráter da ocupação
determinando quais benfeitorias serão objeto de indenização, considerando os
parâmetros definidos na citada instrução, cuja decisão pode sofrer recurso por parte do
interessado.
Vencidas todas as etapas de instrução, o processo é submetido à Procuradoria Federal
Especializada para emissão de pronunciamento conclusivo sobre a sua regularidade,
cabendo decisão para pagamento do Presidente da FUNAI, ou se necessário, sua re-
instrução.
DA EXTRUSÃO DE NÃO-ÍNDIOS
Não foi objeto de análise por parte do Controle Interno os procedimentos e/ou
atividades que envolvem a extrusão de não-índios quando detectados.
Esclarece-se, no entanto, que regimentalmente cabe à Coordenação-Geral de
Monitoramento Territorial a adoção das medidas necessárias. Considera-se a fase mais
crítica do todo o processo, ante a possibilidade de conflitos, inclusive mediada por
decisões judiciais e apoiados por força policial.
DA INFRAESTRUTURA E CONTROLES DA EXECUÇÃO DA AÇÃO
A força de trabalho disponibilizada pela FUNAI para desenvolvimento das atividades
que envolvem a demarcação de terras indígenas está abaixo indicada a partir das
seguintes coordenações-gerais que integram a Diretoria:
a) Coordenação-Geral de Assuntos Fundiários - CGAF;
b) Coordenação-Geral de Geoprocessamento – CGGEO; e
c) Coordenação de Identificação e Delimitação – CGID.
QUADRO GERAL
FORÇA DE
TRABALHO
ÁREA FINALÍSTICA Total
Percentual
% CGID % CGAF % CGGEO %
Servidor efetivo 4 16,0 7 33,3 6 25,0 17 24,3
Efetivo e comissionado 3 12,0 6 28,5 3 12,5 12 17,1
Temporários 6 24,0 0 - 3 12,5 9 12,8
Somente comissionado 5 20,0 3 14,2 5 20,8 13 18,6
Terceirizado + estagiário 7 28,0 5 23,8 7 29,2 19 27,1
Total 25 35,7 21 30,0 24 34,3 70 100,0
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Observa-se no quadro acima que a atividade de demarcação de terra indígena tem uma
força de trabalho no órgão central da FUNAI precária para cumprimento das suas
atribuições regimentais, considerando que 58,5% dessa força se concentra em
temporária ou sem vínculo, fragilizando, dessa forma, a governança da ação de governo
aqui tratada.
A DPT se utiliza do Sistema Indigenista de Informação-SII, em fase de homologação,
para unificar as informações sobre as terras indígenas administradas pela FUNAI, bem
como reflete as diferentes etapas administrativas de regularização fundiária, de acesso
único e compartilhado pelos setores internos envolvidos na regularização fundiária.
Assim, o SII garantirá, quando totalmente implantado, acesso e transparência,
disponibilizando informações relativas à ação de demarcação de terras indígenas.
Quanto aos mecanismos de gestão e governança, a FUNAI instituiu a Sistemática de
Planejamento, Monitoramento e Avaliação por meio da Portaria nº 1.746/2012, com a
finalidade de:
“...
I - promover a atuação integrada da FUNAI, envolvendo suas unidades nos
diversos níveis organizacionais, em um ciclo contínuo de planejamento,
monitoramento e avaliação de suas iniciativas, ações, projetos e atividades, com
foco na gestão por resultados;
II - proporcionar a construção de consensos no equacionamento de problemas
que compreendam a formulação de soluções integradas ou compartilhamento de
ações;
III - favorecer a interlocução permanente, o compartilhamento de
responsabilidades, aprendizado e troca de experiências e informações sobre a
gestão do conjunto das ações sob responsabilidade da FUNAI;
IV - propiciar a valorização de potencialidades, por meio do fomento a
iniciativas bem sucedidas e incorporação de boas práticas identificadas,
caracterizadas pela sinergia de ações e composição de recursos necessários à
sua execução;
V - consolidar a cultura de planejamento institucional a médio e longo prazo,
com utilização de instrumentos de gestão comuns, orientada para a gestão
participativa e pactuação de resultados divulgados interna e externamente.”
MECANISMOS DE CONTROLE
A FUNAI institui a sistemática de planejamento, monitoramento e avaliação no âmbito
da Fundação Nacional do Índio – FUNAI, cujas instâncias para a condução da
sistemática de planejamento, monitoramento e avaliação são:
I - Câmara de Gestão Estratégica - CGE;
II - Comitê de Planejamento, Monitoramento e Avaliação - CPMA;
III - Redes Locais de Planejamento, Monitoramento e Avaliação – RPMA.
Estão contemplados nessas instâncias todos os níveis decisórios no âmbito da
instituição. Para consecução do modelo de gestão e governança, os objetivos
estratégicos da FUNAI estabelecidos para o PPA 2012-2015 (“Ampliar a presença do
Estado em territórios vulneráveis” e “Proteger e promover os direitos dos povos
indígenas”), dentre os quais se situam o objetivo 0943, foram desdobrados e
classificados nos seguintes eixos temáticos: Gestão Ambiental e Territorial, Direitos
Sociais, Cultura, e Gestão.
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Esses procedimentos fazem com que a entidade estrutura as ações de controle nas suas
instâncias, institucionalizando um ambiente interno, como também o seu
monitoramento, propiciando um controle adequado às suas atribuições.
A ferramenta interna utilizada como suporte à sistemática de planejamento,
monitoramento e avaliação é o Sistema de Planejamento Estratégico – SIPLANE, onde
são registrados desde os objetivos estratégicos até as iniciativas, ações estratégicas,
metas, eixos, subeixos aos projetos e atividades de responsabilidade das unidades
regionais e da FUNAI sede. Serve como instrumento de controle das ações executadas
pela instituição, ainda, o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP,
mantido pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão.
As situações que impactam negativamente o atingimento de seus objetivos são
elencadas como as restrições orçamentária e financeira impostas, insuficiência de
recursos humanos qualificados, demora na tomada de decisões por parte das autoridades
competentes nos termos do Decreto nº 1.775/96, entre outras, considerando-os como de
elevado risco.
As atividades/procedimentos de controle que envolvem o processo de regularização
fundiária das terras indígenas estão claramente definidos, com a identificação dos papeis
de aprovação, autorização, verificação e revisão, incluindo aí os recursos de terceiros
envolvidos, no caso, os não índios ocupantes de terras indígenas, compondo todo o seu
fluxo.
Informa-se, ainda, que as atribuições e execução das atividades relacionadas à
regularização de Terras Indígenas estão centralizadas no DPT e sua estrutura
organizacional, não havendo participação das unidades descentralizadas da FUNAI,
nessas fases.
##/Fato##
2 PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO MINISTERIO DA
JUSTICA
2.1 ADMINISTRACAO DA UNIDADE
2.1.1 ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO
2.1.1.1 INFORMAÇÃO
Informação Básica da Ação
Fato
Programa: 2112 - Programa de Gestão e Manutenção do
MJ
Total das Despesas Executadas do
Programa: R$ 342.754.017,70
Ação: 2000 - Administração da Unidade
Dotação
Atualizada (R$)
Despesas
Empenhadas
(R$)
Despesas
Liquidadas (R$)
Meta Financeira
(R$)
Percentual da Despesa
Executada em relação
ao Programa
(Representatividade)
106.615.251,00 51.866.574,16 43.991.734,55 106.615.251,00 12,83%
Fonte: Siafi Gerencial, consultas Public Mensal, Dotação Total e Execução Total NE
Trata-se da Ação 2000 - Administração da Unidade, cuja finalidade é constituir um
centro de custos administrativos das unidades orçamentárias constantes dos orçamentos
da União, agregando as despesas que não são passíveis de apropriação em ações
finalísticas, a ação compreende: serviços administrativos ou de apoio; manutenção e uso
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de frota veicular; manutenção e conservação de bens imóveis próprios da União,
cedidos ou alugados; despesas com tecnologia de informação e comunicações, sob a
ótica "meio", que incluem o desenvolvimento de sistemas de informações, aquisição de
equipamentos e contratação de serviços técnicos e administrativos de apoio, desde que
voltados à administração geral de cada Órgão; capacitação de servidores em temas e
ferramentas de uso geral; despesas com viagens e locomoção, incluindo aquisição de
passagens, pagamento de diárias e afins; realização de estudos que têm por objetivo
elaborar, aprimorar ou dar subsídios à formulação de políticas públicas; promoção de
eventos para discussão, formulação e divulgação de políticas etc; produção e edição de
publicações para divulgação e disseminação de informações sobre políticas públicas;
demais atividades-meio necessárias à gestão e à administração da unidade.
É importante esclarecer que a dotação autorizada compreende o total de créditos
autorizados para o órgão 30202, não havendo detalhamento por unidade executora da
Entidade. Verificou-se que do total das despesas executadas do Programa 2112 pela
Entidade (R$ 342.754.017,70), 82,77% (R$ 283.688.652,27) refere-se às despesas com
pessoal e previdência. Dos R$ 59.065.365,43 restantes, referentes a gastos de custeio da
Entidade, R$ 43.991.734,55 foram executados pela Sede e R$ 15.073.630,88 pelas
demais unidades descentralizadas da FUNAI, o que corresponde, respectivamente a
12,83% e 4,40% da execução total do referido Programa.
Para avaliação da Ação 2000, no que se refere a processos licitatórios, foi efetuada
amostragem não probabilística, considerando os critérios de materialidade e criticidade,
com extensão correspondendo a 40% do total das despesas executadas com créditos da
referida Ação.
##/Fato##
2.1.2 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
2.1.2.1 INFORMAÇÃO
Contratação de solução de informática "Fábrica de Software"
Fato
Trata o processo nº 08620.061454-2012-11 da licitação para aquisição de solução de
informática na modalidade “Fábrica de Software” e da contratação da vencedora do
certame, CAST INFORMÁTICA S.A. O objeto foi dimensionado pela métrica “Ponto
de Função”, cuja estimativa prevista no Contrato nº 105/2013, assinado em 12/07/2013,
foi de 6.600 pontos, o que equivale a R$ 4.207.500,00, para execução em 12 meses,
sendo que na correspondente Ata de Registro de Preços nº 54/2013 foram registrados
10.000 pontos de função, ao custo de R$ 637,00 cada um, totalizando R$ 6.370.000,00.
A licitação foi formalizada por meio de processo administrativo, devidamente autuado,
protocolado e numerado.
A autorização para realização da licitação foi assinada pelo Diretor de Administração e
Gestão da FUNAI, à época. A justificativa para contratação, de caráter genérico,
encontra-se no conteúdo da Nota Técnica 06/2012/COGETI, de 20/08/12, utilizada
como motivação para diversos processos licitatórios e contratações para a área de
informática em 2012 e 2013.
Constaram no processo:
- A indicação do recurso próprio para a despesa e comprovação da existência de
previsão de recursos orçamentários com a indicação das respectivas rubricas que
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asseguram o pagamento das obrigações a serem assumidas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma (fl. 255).
- Termo de referência com a indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara
(fls. 73 a 194, e 981 a 1093), que contém elementos capazes de propiciar a avaliação do
custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos,
estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de
mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto,
deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento
do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva, tendo sido
aprovado pela autoridade competente (fls. 158 a 195).
- A designação do pregoeiro e da equipe de apoio, tendo sido o edital e seus anexos
concebidos de acordo com os ditames da legislação, assim como as minutas contratuais,
que foram retificadas, aprimoradas e finalmente aprovada a versão final pelo respectivo
parecer jurídico (fls. 459 a 465, 828 a 832, 924 a 925).
- Os comprovantes das publicações do edital resumido, tendo sido divulgados nos meios
de comunicação exigidos, e respeitado o prazo de 8 dias úteis entre a divulgação da
licitação (publicação do aviso do edital) e a realização do evento.
- Os documentos necessários à habilitação (originais e cópias autenticadas por cartórios
competentes, assim como, a ata que contém registro dos licitantes participantes, das
propostas apresentadas, dos lances ofertados na ordem de classificação, da
aceitabilidade da proposta de preço, da habilitação e dos recursos interpostos, e suas
respectivas análises e decisões com os pareceres técnicos que as justificaram (1153 a
1213).
- Os atos de adjudicação do objeto da licitação (fls. 2188 a 2202), assim como os atos de
homologação do objeto da licitação, o comprovante da divulgação do resultado da
licitação (fl. 2277 a 2278), o contrato, o comprovante da publicação do extrato do
contrato.
- A descrição sucinta, precisa, suficiente e clara da Solução de Tecnologia da
Informação escolhida, indicando os bens e serviços que a compõem, o alinhamento em
relação às necessidades de negócio e requisitos tecnológicos e a identificação dos
benefícios a serem alcançados com a solução escolhida em termos de eficácia,
eficiência, efetividade, não obstante os altos custos envolvidos.
Em relação ao conteúdo do Edital, consta em seu preâmbulo o número de ordem em
série anual, o nome da Unidade, a modalidade de licitação utilizada, o regime de
execução escolhido (menor preço global). O aviso do edital contem a indicação dos
locais, dias e horários em que poderia ser lido ou obtida sua íntegra, bem como o
endereço eletrônico onde ocorreu a sessão pública, a data e hora de sua realização.
Todos os horários estabelecidos no edital, no aviso e durante a sessão pública
observaram, para todos os efeitos, o horário de Brasília, Distrito Federal, inclusive para
contagem de tempo e registro no sistema eletrônico e na documentação relativa ao
certame.
Em relação às exigências da Instrução Normativa nº 04/SLTI/2010, não houve a
sobreposição de mais de uma Solução de Tecnologia da Informação no contrato
analisado. A fase de Planejamento da Contratação teve início com o Documento de
Oficialização da Demanda da Área Requisitante da Solução, que continha a necessidade
da contratação, considerando os objetivos estratégicos e as necessidades corporativas da
instituição, bem como o seu alinhamento ao PDTI (fls. 02 a 10), a motivação e
demonstrativo de resultados a serem alcançados com a contratação da Solução de
Tecnologia da Informação (fls. 08 a 10), a indicação do Integrante Requisitante para
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composição da Equipe de Planejamento da Contratação (fl. 11). O Planejamento da
Contratação apresentou a Análise de Viabilidade da Contratação (fls. 12 a 28), o Plano
de Sustentação ( fls. 28 a 37), Estratégia da Contratação (fls. 37 a 67), a Análise de
Riscos (fls. 68 a 72), além do Termo de Referência. A Análise de Viabilidade da
Contratação foi realizada pelos Integrantes Técnico e Requisitantes, compreendendo a
definição e especificação dos requisitos, a partir da avaliação do Documento de
Oficialização da Demanda e do levantamento de demandas dos potenciais gestores e
usuários da Solução de Tecnologia da Informação (fls. 25 a 28). Porém não
identificamos no processo a avaliação das soluções disponíveis no mercado e a análise
de projetos similares realizados por outros órgãos ou entidades da Administração
Pública ou mesmo as soluções existentes no Portal do Software Público Brasileiro
(http://www.softwarepublico.gov.br), a capacidade e alternativas do mercado, nem as
possibilidades de utilização de software livre ou software público.
Houve a avaliação das necessidades de adequação do ambiente da Fundação, ocorrendo
inclusive a mudança para outro prédio com instalações mais adequadas e condizentes ao
alto valor das aquisições e à viabilidade da execução contratual, servindo de subsídio
para o Plano de Inserção da infraestrutura tecnológica, elétrica, logística, espaço físico,
mobiliário (fls. 02 a 10 e 16).
A Análise de Viabilidade da Contratação foi aprovada e assinada pela Equipe de
Planejamento da Contratação e Requisitante, sendo definidos: os requisitos de negócio,
as necessidades e os aspectos funcionais da Solução de Tecnologia da Informação (fl.
12), requisitos de capacitação, a necessidade de treinamento (fl. 17), requisitos legais, as
normas com as quais a Solução de Tecnologia da Informação deve estar em
conformidade (fl. 20), requisitos temporais, datas de entrega da Solução de Tecnologia
da Informação Contratada (fl. 19), requisitos de segurança (fl. 13 a 14).
O Plano de Sustentação foi elaborado pelos Integrantes Técnico e Requisitante, (fls. 28
a 37), contendo os recursos materiais e humanos necessários à continuidade do negócio
(fls. 28/30), a continuidade do fornecimento da Solução de Tecnologia da Informação
em eventual interrupção contratual (fl. 31), as atividades de transição contratual e
encerramento do contrato (fl. 32) com a transferência final de conhecimentos sobre a
execução e a manutenção da Solução de Tecnologia da Informação (fl. 33), a estratégia
de independência da Fundação com relação à contratada, contemplando a forma de
transferência de conhecimento tecnológico (fls. 33/35) e os direitos de propriedade
intelectual e direitos autorais da Solução de Tecnologia da Informação sobre os diversos
documentos e produtos produzidos ao longo do contrato, incluindo a documentação, os
modelos de dados e as bases de dados (fls. 36/37). A Estratégia da Contratação foi
elaborada a partir da Análise de Viabilidade da Contratação e do Plano de Sustentação
(fls. 37/39).
Em relação a falhas verificadas anteriormente nas contratações da FUNAI, contidas no
Plano de Providências Permanente da Unidade, verificamos que, quanto ao processo
analisado, estão adequadas a vigência contratual e da ata (fls. 2270 - 2273), as
justificativas para as sugestões da Assessoria Jurídica não acatadas, as declarações
orçamentárias (fls. 2291-2292), o ateste das faturas pelo responsável (fls. 2678 -2680;
2699, 2987/2990; 3020; 3022/23; 2113/2114; 3232/33), as consultas ao SICAF antes do
pagamento (fls. 2688 2702, 2712, 3045), bem como o pagamento mediante
cumprimento das obrigações contratuais e o devido recolhimento dos impostos
devidos(fls. 2678-2680; 2699).
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Em relação à pesquisa de mercado, ressaltamos que esta se limitou às cotações
fornecidas por três empresas, incluindo a contratada, não podendo ser considerada uma
ampla pesquisa de mercado (incluindo, por exemplo, os sistemas oficiais do governo)
como determina o art. 7º do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013.
Outros pontos críticos do processo de contratação e execução dos serviços foram
tratados em constatações específicas neste Relatório. ##/Fato##
2.1.3 OPORTUNIDADE DA LICITAÇÃO
2.1.3.1 CONSTATAÇÃO
Falhas na definição do objeto referente à aquisição de solução de monitoramento
das políticas e projetos.
Fato
O Contrato nº 103/2013, celebrado entre a FUNAI e a empresa Simple Logística da
Informação LTDA (CNPJ: 08.101.518/0001-23), tem como objeto a aquisição de
solução de monitoramento das políticas e projetos, incluindo o licenciamento de uso de
software, configuração do sistema para as iniciativas, implantação da solução,
levantamento, e suporte para indicadores quantitativos, acesso a sistemas públicos de
informação, treinamento, manutenção e suporte técnico com abrangência nacional.
Após análise da documentação contida no processo nº 08620-061444/2012-78, que deu
origem ao Contrato nº 103/2013, a equipe de auditoria identificou falhas nos seguintes
itens da especificação do objeto da contratação:
a) Forma de precificação das licenças de uso do software licitado;
b) Quantificação das licenças a serem adquiridas;
c) Necessidade da contratação de serviços de configuração e implantação de
monitoramento visual em tempo real;
d) Terminologia utilizada na definição do software licitado.
A seguir apresentamos o detalhamento de cada item listado:
a) Forma de precificação das licenças de uso do software licitado
A divisão dos itens componentes da licitação, presente no item 2 do Termo de
Referência, define uma forma de licenciamento para o software licitado que leva em
consideração a combinação de três fatores: quantidade de usuários, quantidade de
iniciativas e tráfego anual de dados.
A utilização dos fatores quantidade de iniciativas e tráfego anual de dados não é usual
no mercado de TI para precificação de licenças de software cujo ambiente de produção
seja de responsabilidade do contratante. Os mencionados fatores guardam relação com
as necessidades do ambiente computacional que dará suporte à utilização do sistema,
sobretudo o link de rede e a capacidade dos equipamentos de hardware (armazenamento
e processamento de dados).
Destaca-se que os processos licitatórios de outros órgãos, utilizados pela
COGETI/DAGES como referência para elaboração do certame ora analisado, não
utilizam os fatores quantidade de iniciativas e tráfego anual de dados na composição do
preço das licenças de uso.
b) Quantificação das licenças a serem adquiridas
Para contratação das licenças de uso do software licitado, optou-se pelo estabelecimento
de pacotes de licenças, tendo sido definidos dois tipos de pacotes, o primeiro tipo
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contendo 1000 licenças de uso (item 1 do objeto) e o segundo tipo contendo 300
licenças adicionais cada (item 2 do objeto).
O estabelecimento de pacotes de licença em detrimento de se contratar as licenças
individualmente, impossibilita a FUNAI de contratar as licenças em conformidade com
a demanda real da instituição.
c) Necessidade da contratação de serviços de configuração e implantação de
monitoramento visual em tempo real
De acordo com o Memorando nº 82/COGETI, os serviços de configuração e
implantação de monitoramento visual em tempo real, item 5 do objeto licitado, referem-
se à funcionalidade que permitem usuários autorizados disponibilizarem câmeras de
monitoramento para acompanhamento em tempo real de imagens, com possibilidade de
cadastramento de informações quantitativas atreladas às câmeras.
Pela análise da documentação constante do planejamento da contratação, percebe-se que
a finalidade da contratação é Monitoramento de programas finalísticos da FUNAI.
Entretanto, não foi encontrada na documentação analisada justificativa para a
necessidade de utilização de câmeras para o monitoramento dos referidos programas,
tampouco foram apresentados os benefícios esperados com tal tipo de funcionalidade.
d) Terminologia utilizada na definição do software licitado
Os itens 1 e 2 do objeto licitado se referem à licença de uso de sistema de logística da
informação (fl. 379, vol. 3 do processo), terminologia também utilizada na
especificação técnica ao determinar que a solução contratada deverá incluir uma solução
de software de Logística da Informação aplicada ao monitoramento para
acompanhamento constante e colaborativo de políticas, projetos, programas, ações ou
atividades (fl. 384, vol. 3 do processo).
O termo “Logística da Informação” não é usual no mercado de TI. Em pesquisa
realizada pela equipe de auditoria não foi possível identificar nenhum outro fornecedor
ou sistema existente que adota tal termo para descrever soluções de monitoramento de
políticas, programas projetos ou atividades que pudessem atender aos requisitos
explicitados no Termo de Referência. Destaca-se também que, ao pesquisar o termo
“Logística da Informação” no serviço de busca Google, os primeiros 5 (cinco)
resultados da pesquisa remetem ao sítio www.simpleavalon.com.br, grupo de empresas
do qual participa a empresa Simple Logística da Informação, vencedora do certame.
Além disso, o termo “Logística da Informação” compõe a razão social da mencionada
empresa.
Pelo exposto, constata-se que as falhas identificadas podem ter limitado o caráter
competitivo do certame licitatório.
##/Fato##
Causa
O Coordenador de Gestão em Tecnologia da Informação, agente responsável pela
definição dos requisitos da solução contratada, formalizou a aquisição do Simple
Monitor com as seguintes falhas:
Utilização de parâmetros não usuais no mercado de TI;
Quantificação de licenças sem levar em consideração as reais necessidades da
Entidade; e
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 29
Ausência de justificativa para a necessidade de utilização de câmeras para o
monitoramento dos referidos programas, bem como dos benefícios esperados
com tal tipo de funcionalidade.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Em atendimento a S.A nº 201406655/24, por meio do Ofício nº
44/2014/AUDIN/FUNAI-MJ, de 03/06/2014, e posteriormente, em atendimento ao
Relatório Preliminar de Auditoria, através do Memorando nº 106/COGETI, de
14/07/2014, a Entidade apresentou as seguintes informações:
1. Da justificativa para criação de unidade de medida para aquisição de licenças de
uso de software:
“(...) o momento da especificação da solução de monitoramento levou
em apreço a quantidade máxima de usuários que poderiam utilizar a
solução sem que o serviço de link de internet ficasse inoperante por
consequência de uma sobrecarga de utilização; a quantidade de
iniciativas já que os requisitos apontavam para uma solução que
apresentasse diferentes dimensões de monitoramento simultâneas para
cada iniciativa; e que devido ao fato de pouca capacidade livre no
equipamento de armazenamento a capacidade inicial de tráfego não
poderia ser superior a 300 GB/mês, uma vez que os requisitos também
apontavam para uma solução que permitisse inserção de arquivos
(...).Outro aspecto que deva ser ressaltado refere-se ao fato de que,
também, levou-se em deferência na limitação da quantidade de tráfico
produzido pela solução de monitoramento, fora o fato da utilização do
link de rede lógica ser limitado, a época, sobrecarregado.
Por fim e por tudo que fora relatado acima, não vislumbramos outra
combinação de fatores, senão: quantidade de usuários, quantidade de
iniciativas e tráfego anual de dados, para atender as necessidades
específicas, à época, desta fundação.”
“Apesar de outros órgãos, dentre os verificados, não utilizarem os
fatores quantidade de iniciativas e tráfego anual de dados na
composição do preço das licenças de uso entendemos que tal métrica
não comprometeu o certame e atendeu às necessidades da entidade.
Não podemos ter dúvidas quanto a conveniência de a Administração
impor requisitos mínimos para melhor selecionar entre possíveis
interessados e com ela contratar, sendo assim, a FUNAI, em suas
contratações, sempre zelou pela máxima de que não é a Administração
quem deve alterar as suas pretensões frente aos requerimentos dos
licitantes, e sim estes últimos que devem adequar os seus produtos e
serviços às condições informadas nos instrumentos convocatórios, até
porque é impossível favorecer todas as empresas disponíveis no
mercado, sem prejuízo da preservação da qualidade em uma prestação
de serviços.
Ademais, esse procedimento administrativo quando implementado dentro
do princípio da razoabilidade, não configura restrições ao caráter
competitivo da licitação, o que foi o caso em análise.”
2. Do estabelecimento do “pacote” de 1000 licenças, ao invés de se contratar as
licenças individualmente de acordo com a demanda real:
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 30
“É fato que toda a estrutura da instituição é usuária potencial da
ferramenta haja vista que a mesma visa alcançar o monitoramento de
todas as ações da instituição.
Considerando a capilaridade da FUNAI onde existem em sua estrutura
unidades descentralizadas em todo o território nacional quais sejam 30
coordenações regionais, o Museu do índio, 291 coordenações técnicas
locais, 12 Frentes de proteção etnoambiental e ainda diversas unidades
com grande capilaridade na Sede em Brasília pode-se entender a lógica
definição de um “pacote” de 1000 licenças da seguinte forma:”
Nome da Unidade Qnt. unidades Qnt licenças Total Licenças
Coordenações Regionais 37 04 148
Museu do Índio 01 04 04
Coordenações Técnicas
Locais
291 02 582
Frente de Proteção
Etnoambiental
12 02 24
Sede 01 242 242
“A quantificação das licenças considerou a estrutura da instituição
como também incorporou uma estratégia de implantação levando em
consideração a estrutura organizacional da Funai e a sua capilaridade
no território nacional”
3. A respeito da necessidade da contratação serviços de configuração e implantação
de monitoramento visual em tempo real:
“Observa-se que tal demanda foi esclarecida na letra ‘d’ do item 2.4, do
Anexo ‘A’, do Edital, onde se estabeleceu: “Dotar a Fundação Nacional
do Índio de ferramentas e instrumentos necessários ao planejamento
regional, principalmente quanto ao monitoramento, análise e exploração
de dados de bases e informações, o que propicia o aprimoramento na
disseminação de informações, documentos e indicadores da dinâmica
sócio-produtiva das regiões brasileiras”.
A Funai desenvolve diversas atividades, desde coordenar o processo de
formulação e implementação da política indigenista até a instituição de
mecanismos efetivos de controle social e de gestão participativa, visando
à proteção e promoção dos direitos dos povos indígenas. Os mesmos
estão relacionados com políticas de promoção e apoio a levantamentos,
censos, análises, estudos e pesquisas científicas sobre os povos
indígenas, visando a valorização e divulgação das suas culturas, bem
como a fiscalização das terras indígenas.
Tal abrangência caracteriza que a utilização de captação de vídeo em
tempo real é de suma importância para a garantia da qualidade das
informações, bem como a sua tempestividade, propiciando à Funai,
principalmente nas operações de fiscalização, a geração das
informações necessárias para as intervenções tempestivas.
Observa-se que a Funai atua em áreas inóspitas, com dificuldades de
acesso e com longas distâncias de grandes centros, com isso a
possibilidade de registro em tempo real das ocorrências encontradas
torna-se fator de sucesso nas operações, haja vista a possibilidade de se
acionar os meios de apoio, seja da própria Funai, seja das Polícias, num
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espaço de tempo extremamente reduzido permitindo, ainda, avaliar a
real gravidade das situações.
Anote-se que tal tecnologia tem se agregado às mais diversas áreas de
atuação, principalmente, na fiscalização e segurança pública. Registre-
se que em todas as tratativas com as áreas finalísticas esse requisito
sempre foi abordado como uma substancial melhoria à atuação da
entidade.”
4. Com relação à terminologia utilizada na definição do software licitado:
“Entendemos que a equipe de planejamento da contratação definiu de
forma clara o objeto da Contratação, a saber: Contratação para a
aquisição de solução de monitoramento das políticas e projetos,
incluindo o licenciamento de uso de software, configuração do sistema
para as iniciativas, implantação da solução, levantamento, e suporte
para indicadores quantitativos, acesso a sistemas públicos de
informação, treinamento, manutenção e suporte técnico com
abrangência nacional, a Fundação Nacional do Índio.
Os termos, utilizados em algum item no certame em tela, que por ventura
não permeasse o universo de tecnologia foram devidamente explicados,
como se pode abaixo verificar:
No anexo “A” – Termo de Referência – item 2.2 Motivação: A Logística
da Informação aplicada ao monitoramento pressupõe sistemas simples e
objetivos, voltados para os atores envolvidos, em contraponto à
complexidade percebida nos sistemas tradicionalmente utilizados, que
são voltados para o processo de monitoramento em si. Um dos pontos
fundamentais dessa simplificação é a quantidade de dados utilizados:
enquanto os sistemas tradicionais de monitoramento utilizam a maior
quantidade disponível de dados relevantes, a Logística da Informação se
propõe a entregar aos atores adequados apenas a porção mais
fundamental e estratégica desses dados. Tomando como base o Princípio
de Pareto – que afirma que para muitos fenômenos 80% das
consequências advém de 20% das causas – procura identificar, capturar,
organizar e disseminar de forma simples o menor conjunto de
informações, dados e indicadores que respondem à maior parte das
perguntas fundamentais ao monitoramento proposto.
E ainda:
No anexo “A” – Termo de Referência – item 2.4 Justificativa: A
Logística da Informação procura disponibilizar canais constantes para
que os colaboradores envolvidos possam compartilhar e ter acesso à
percepção uns dos outros, de uma forma estruturada e conectada aos
propósitos e marcos de monitoramento. Busca capturar constantemente
a percepção dos colaboradores em todos os níveis sobre os resultados,
problemas ou seus comentários sobre o projeto/resultado em questão.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Quanto à forma de precificação das licenças de uso do software licitado, a
argumentação apresentada pelo Gestor confirma que a quantidade de iniciativas
cadastradas e o tráfego anual de dados impactam os recursos necessários para garantir o
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 32
pleno funcionamento do sistema, sendo, portanto, de responsabilidade da contratante.
Assim, a mensuração de tais informações é vital para dimensionamento do ambiente
computacional que servirá de base para utilização do software. No entanto, tais
características deveriam ser elencadas como requisitos não funcionais do software
licitado e não como componentes do preço da licença de uso do mesmo software.
Já em relação às quantidades de licenças a serem adquiridas, sendo o software licitado
destinado ao monitoramento de programas e projetos finalísticos da FUNAI não é
esperado que toda a estrutura da instituição seja usuária potencial do software, como
afirma o Gestor em sua argumentação. Em princípio, apenas as pessoas envolvidas no
monitoramento ou na execução de programas e projetos finalísticos necessitam utilizar
o referido software, excluindo-se, em uma primeira análise, boa parte dos usuários da
área administrativa da instituição.
A aquisição de licenças de forma individual ou em pacotes que englobassem uma menor
quantidade de licenças possibilitaria a execução do contrato em conformidade com a
demanda real de utilização do sistema pela FUNAI. Destaca-se a não utilização do
sistema decorridos 11 meses da aquisição do software, cujas despesas totalizam o valor
de R$ 1.955.176,00.
No que diz respeito à contratação de serviços de configuração e implantação de
monitoramento em tempo real, não há dúvidas de que a captação de vídeo em tempo
real permitiria a geração de informações importantes, possibilitando à FUNAI a
realização de intervenções tempestivas. Entretanto, como o gestor afirma, a referida
Fundação atua em áreas inóspitas, com dificuldades de acesso e com longas distâncias
de grandes centros. Nessas localidades dificilmente há disponibilidade de serviço de
acesso à internet em qualidade suficiente para proporcionar a transmissão em tempo real
de vídeos para o sistema. Ressalta-se que o requisito em análise difere da possibilidade
de captura de vídeos e posterior upload para o sistema, funcionalidade já existente no
sistema. Nesse último caso, as equipes poderiam realizar a captura de vídeos, por meio
de smartphones, e posteriormente, ao retornar para uma localidade com acesso a
internet, fazer a carga do arquivo digital para o sistema.
Referente à terminologia utilizada na definição do software contratado, realmente o
Termo de Referência contém dois parágrafos com intenção de explicar tal terminologia.
Contudo, tal argumentação não afasta o fato de a referida terminologia não ser usual no
mercado de Tecnologia da Informação, sendo, na verdade, empregada apenas pela
empresa “Simple Logística da Informação”, vencedora da licitação.
Por fim, destaca-se que, previamente à contratação, foi realizada uma Análise de Riscos
(fls. 34 a 37) que identificou uma série de ações preventivas a serem realizadas para
mitigar os riscos envolvidos no processo licitatório. Entre estas ações, destaca-se a
“Validação das Especificações Técnicas junto aos fabricantes e distribuidores” e a
“Validação das Especificações Técnicas junto a fornecedores”, que evitariam a
ocorrência dos problemas aqui relatados. Entretanto, apesar de previstas no
planejamento da contratação, estas ações preventivas não foram executadas pela
Entidade.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Buscar elementos comumente adotados pelo mercado e que guardem
relação com os requisitos funcionais e não funcionais da solução a ser contratada
quando da precificação dos itens licitados.
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Recomendação 2: Estabelecer o quantitativo a ser contratado com base em estudos
técnicos preliminares, com envolvimento das áreas interessadas, a fim de possibilitar à
FUNAI a realização de contratações em conformidade com a demanda real da
instituição.
Recomendação 3: Justificar a necessidade de contratação de cada item do objeto
licitado, contemplando a demonstração dos benefícios a serem alcançados com a
solução escolhida em termos de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade.
Recomendação 4: Capacitar a equipe responsável pelo planejamento das contratações de
soluções de TI, englobando o arcabouço normativo aplicável, incluindo orientações
sobre o uso de terminologias próprias da área e amplamente conhecidas pelo mercado.
2.1.4 SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS
2.1.4.1 CONSTATAÇÃO
Não utilização de software para sistema de monitoramento de programas
finalísticos.
Fato
Em análise ao Processo nº 08620.061444/2012-78, que trata da aquisição de um sistema
para monitoramento das políticas, programas, projetos e ações finalísticas da FUNAI
verificou-se que o sistema adquirido – Simple Monitor – não foi implementado,
tampouco divulgado para os potenciais usuários da solução, mesmo após transcorrido o
período de 11 meses desde o primeiro pagamento em favor da contratada.
A equipe de auditoria realizou entrevistas com os diretores das áreas finalísticas da
FUNAI (Diretoria de Proteção Territorial – DPT e Diretoria de Promoção ao
Desenvolvimento Sustentável – DPDS), no período de 09 a 15/04/2014, ocasião em que
foi perguntado quais os sistemas administrativos e finalísticos utilizados no âmbito de
suas diretorias. Na resposta de ambos não foi mencionado o sistema Simple Monitor.
Ao serem questionados se conheciam o referido sistema, os entrevistados informaram
que não houve nenhum tipo de divulgação, apresentação ou treinamento formal para
utilização dele.
Por outro lado, o Coordenador Geral de Índios Isolados e de Recente Contato –
CGIIRC, ao apresentar uma demanda para um sistema de controle das ordens de serviço
emitidas pelas Frentes de Proteção Etnoambientais – FPE, foi informado de que a
solução de monitoramento em tela poderia atender sua demanda, desde que fossem
realizadas determinadas customizações naquele sistema. É importante destacar que
naquele momento a solução já havia sido licitada pela FUNAI, sem a participação do
CGIIRC até aquele momento.
Assim, mesmo havendo solicitado tais customizações, o Coordenador da CGIIRC
relatou em entrevista realizada no dia 24/04/2014, que nesse mesmo dia, em meio aos
trabalhos de auditoria desta equipe, havia sido disponibilizada apenas uma das
funcionalidades por ele solicitada. Ainda assim, aquela funcionalidade necessitava de
diversos ajustes e correções, não podendo ainda ser utilizada nas suas atividades.
Ademais, o Termo de Referência (Item 4.6.4) para contratação da solução prevê
treinamento de 400 servidores da FUNAI, a ser realizado 10 dias após a assinatura
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contratual, que ocorreu em 08/07/2013. Porém, até o final dos trabalhos de auditoria não
foi identificada a realização do citado treinamento.
Além do custo inicial com a aquisição e instalação da solução, a FUNAI paga
mensalmente pela prestação de serviços de suporte técnico, a despeito de a solução
sequer ter sido utilizada até o momento. O quadro a seguir apresenta os pagamentos
realizados até a finalização dos trabalhos de campo da auditoria, abril/2014, que
totalizam R$ 1.955.176,00 (um milhão novecentos e cinquenta e cinco mil cento e
setenta e seis reais).
Relação de pagamentos referentes à aquisição do sistema Simple Monitor
DATA DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS VALOR
26/07/2013 LICENÇAS DO SOFTWARE SIMPLEMONITOR 1.300.000,00
23/08/2013 SERVIÇO DE INSTALAÇÃO E CONFIGURAÇÃO DA SOLUÇÃO 360.000,00
11/09/2013 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
07/10/2013 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
07/11/2013 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
07/11/2013 LEVANTAMENTO DE REQUISISTOS PARA DESENVOLVIMENTO
DE FUNCIONALIDADES 31.176,00
29/11/2013 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
31/12/2013 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
18/02/2014 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
09/04/2014 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
14/04/2014 SUPORTE TÉCNICO 33.000,00
TOTAL 1.955.176,00
Durante as entrevistas constatou-se falta de alinhamento entre as Diretorias da FUNAI,
mais especificamente a Diretoria de Administração e Gestão - DAGES, área
administrativa da fundação, que não envolveu as diretorias finalísticas no processo de
concepção e planejamento da solução (DPT e DPDS).
Sendo essa contratação parte de um projeto chamado “Monitoramento quantitativo e
qualitativo dos programas finalísticos da FUNAI”, seria primordial que as áreas
finalísticas da Fundação, diretamente responsáveis pelo ciclo destes programas, fossem
coparticipantes do processo de escolha da solução mais adequada as suas reais
necessidades, bem como da aceitação do produto ao ser entregue. Entretanto, tal
participação não ocorreu.
Destaca-se que a definição dos requisitos de negócio da solução a ser contratada foi
realizada unicamente pela DAGES/COGETI sem qualquer participação das diretorias
finalísticas, potencialmente as principais usuárias da solução. Sistemas de Informação
são concebidos para facilitar ou automatizar as atividades profissionais de um grupo de
pessoas. Assim, é temerário adquirir/construir um sistema sem a participação das
pessoas que utilizarão esse sistema no dia-a-dia das suas atividades. Ao se conceber um
sistema desta maneira, corre-se o risco de obter um produto sem valor para o usuário, e
consequentemente um sistema sem utilização, como vem acontecendo com o Simple
Monitor.
A FUNAI instituiu formalmente o Comitê de Tecnologia da Informação, o qual é
responsável, de acordo com o “Guia de Comitê de TI do SISP”, por direcionar,
monitorar e avaliar a gestão de TI no órgão, atuando na forma de um fórum de debates,
negociações, tomada de decisões e resolução de problemas. Apesar disso, não há
evidências de participação do referido comitê no planejamento e escolha da aquisição
dessa solução.
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Por outro lado, já existia em andamento na FUNAI um projeto de um sistema para
“monitoramento quantitativo e qualitativo das ações finalísticas da FUNAI”, que vinha
sendo definido e construído com a participação integral das áreas finalísticas da FUNAI
(DPT e DPDS). Essa funcionalidade seria implementada através de um novo módulo
para o “Sistema Indigenista de Informações – SII”, chamado de “Módulo de
Planejamento Institucional”. Para esclarecer as semelhanças entre esses sistemas, a
equipe de auditoria elaborou uma tabela destacando as diferenças e as semelhanças
entre esses sistemas:
Simple Monitor SII - Módulo Planejamento Institucional
Adicionar e Visualizar Programas Adicionar e Visualizar Programas, projetos e ações
Monitoramento quantitativo e qualitativo de cada
programa
Acompanhamento quali-quantitativo dos
resultados planejados e alcançados
Cadastro de Informações (mensagens) e Mídias
pelos usuários
Cadastro de informações referente a execução das
atividades, permitindo anexar arquivos
Cadastro e monitoramento de indicadores Cadastro e monitoramento de Indicadores de
resultado e de desempenho
Visualização de indicadores em formatos gráficos Visualização dos indicadores em formato gráfico e
formato de planilha
Troca de mensagens instantâneas entre usuários Não possui
Visualização de estações de monitoramento em
tempo real
Não possui
Acesso a dados e sistemas do IBGE Não possui
Fonte: Processo nº 08620.061444.2012-78 (fl. 42) e Processo nº 08620.001527-2011 (fl. 30)
Neste contexto, apesar de esse módulo do SII “Planejamento Institucional” já conter a
maior parte das funcionalidades existentes no Simple Monitor, o SII não foi considerado
no momento em que a Diretoria de Administração e Gestão - DAGES, juntamente com
a Coordenação de Gestão em Tecnologia da Informação - COGETI, decidiram adquirir
um novo sistema no valor de R$ 2.241.100,00 (dois milhões duzentos e quarenta e um
mil e cem reais). Destaca-se ainda que o referido Módulo de Planejamento Institucional
foi desenvolvido pela empresa CPM Braxis Outsourcing (Processo nº 08620.001527-
2011), e todos os seus produtos foram integralmente recebidos e aceitos pela equipe
técnica da COGETI, antes mesmo de se iniciar o planejamento da contratação do
Simple Monitor.
Por meio do Ofício nº 42/2014/AUDIN/FUNAI-MJ, o Diretor da DPT reforçou o
interesse daquela área pelo módulo de Planejamento Institucional do SII, e informou
ainda que, apesar de todo esforço despendido nesse projeto pela DPT e pela DPDS, o
referido módulo não avança devido à falta de apoio técnico da COGETI na condução
das demandas corretivas junto à empresa atualmente contratada pela FUNAI para
desenvolvimento e manutenção de software.
Em síntese, as áreas finalísticas da FUNAI tem necessidade de um sistema de
Planejamento Institucional e poderiam ser atendidas pelo módulo de Planejamento
Institucional do SII. Por outro lado a DAGES e a COGETI adquiriram sistema de
funcionalidades similares de forma unilateral. Após 11 meses da aquisição, a qual gerou
despesas no valor de R$ 1.955.176,00, este sistema não está sendo utilizado. Ainda
assim, a FUNAI mensalmente paga o suporte técnico previsto no contrato para
manutenção do sistema. ##/Fato##
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 36
Causa
- O Diretor de Administração e Gestão – DAGES autorizou a contratação do Simple
Monitor sem requisição ou participação das áreas finalísticas da Entidade, principais
usuárias, no processo de planejamento e escolha da solução;
- Ausência de implementação, divulgação e treinamento da ferramenta adquirida junto
às áreas finalísticas por parte da Diretoria de Administração e Gestão – DAGES; e
- Inoperância do Comitê de Tecnologia da Informação na FUNAI, responsável por
direcionar, monitorar e avaliar a gestão de TI no órgão.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Vale esclarecer que inicialmente a equipe de auditoria considerou a aquisição do Simple
Monitor como despesa antieconômica. Solicitado a esclarecer a questão, por meio da
Solicitação de Auditoria nº 201406655/24, o Coordenador de Gestão em Tecnologia da
Informação-COGETI se manifestou, por meio do Ofício nº 44/2014/AUDIN/FUNAI-
MJ, da seguinte forma:
“Não há que se falar em despesa antieconômica na
disponibilização das licenças do software e manutenção da
solução, haja vista que a solução foi adquirida, entregue,
instalada e encontra-se em plena utilização pela instituição,
inclusive em fase de expansão da sua utilização.
É fato que uma solução desta magnitude exige um processo de
customização, o que efetivamente ocorreu, estando hoje em
produção”.
Posteriormente, em atendimento ao Relatório Preliminar de Auditoria, o gestor
encaminhou o Memorando nº 106 /COGETI, de 17/07/2014, contendo as seguintes
informações:
“Preliminarmente às considerações aos fatos relatados no
presente relatório vale trazer alguns esclarecimentos
principalmente quanto ao “Sistema Indigenista de Informações –
SII”, a cronologia dos fatos e o conhecimento, ou não, da solução
pela instituição, pois, da forma abordada, no relatório
empreende-se um entendimento equivocado sobre a contratação
da solução de monitoramento, como veremos:
1. Sobre o SII
O “Sistema Indigenista de Informações – SII” foi contrato
pela Funai por meio de um termo de cooperação existente com a
UNESCO. O processo de contratação foi conduzido pela
Diretoria de Proteção Territorial – DPT, área responsável pela
gestão do termo de cooperação com a UNESCO.
A contratação incorporava em seu escopo os temas
Fundiário, Informação Indígena, Proteção Territorial,
Licenciamento Ambiental, Índios Isolados e Administrativo
(administração da solução) e foi firmada em 2010.
Com a prorrogação da cooperação com a UNECSO nova
contratação foi realizada para desenvolvimento dos módulos de
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Gestão de Projetos, Ingresso em Terras Indígenas, Jurídico,
Banco de Imagens e Promoção Cultural, esta segunda fase foi
contratada em fevereiro de 2012 e não foi concluída, tampouco
entregue, até o encerramento do termo de cooperação.
Nota-se que o termo de cooperação com a UNESCO
encerrou-se em 30.06.2012, não sendo renovado, restando
apenas a possibilidade de pagamento de projetos e a prestação
de contas final até 60(sessenta) dias do seu encerramento, ou
seja, 30.08.2012.
A primeira fase do SII foi disponibilizada em ambiente de
produção em dezembro de 2012, ocorre que, apesar de todo o
esforço, o SII 1ª fase não entrou totalmente em operação,
restando a sua utilização, de forma precária, por algumas áreas.
Tão logo a Funai contratou a fábrica de software, o que se
deu em meados de 2013, foi solicitado pela Diretoria de Proteção
Territorial - DPT, por meio de memorando datado de 21.08.2013,
a sustentação do SII nos seus módulos Fundiário, Informação
Indígena, Proteção Territorial, Licenciamento Ambiental, Índios
Isolados e Administrativo (administração da solução).
Até a implantação do novo modelo de gestão da Funai,
que ocorreu nos primeiros meses de 2013, a segunda fase do SII
não havia sido entregue e mesmo se tivesse sido o seu módulo de
ações, projetos e atividades não atenderia, haja vista que seus
requisitos não mais suportariam o novo modelo proposto, os
quais estavam a exigir maior facilidade para o nível operacional
da instituição, quais sejam, as coordenações regionais.
A propósito, durante os meses de janeiro, fevereiro e
março todas as áreas da Funai, já reunidas no âmbito do Comitê
de Planejamento, Monitoramento e Avaliação – CPMA,
discutiram o planejamento da instituição tendo sido levantado a
possibilidade de utilização do módulo do SII – 2ª fase que tratava
das Ações da entidade, ficando mais do que compreendido da
impossibilidade da sua utilização.
2. Cronologia dos fatos
Importante apresentar a cronologia dos fatos para que
não haja dúvidas quanto ao correto encaminhamento das
questões, como a saber:
a) Em 01.09.2010 Funai contrata desenvolvimento do SII
– 1º fase;
b) Em 10.02.2012 Funai contrata desenvolvimento do SII
– 2ª fase;
c) Em 30.06.2012 encerra-se o termo de cooperação com
a UNESCO;
d) Em 30.08.2012 encerra-se o prazo para pagamento de
eventuais rescaldos do Termo de Cooperação com a
Unesco;
e) Em agosto de 2012 inicia-se os estudos para a criação
de um novo modelo de gestão para a Funai;
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 38
f) Em agosto de 2012 inicia-se a elaboração dos
requisitos para contratação de uma solução para o
monitoramento das ações da Funai;
g) Em 31.12.2012 é publicada a Portaria que estabelece
o novo modelo de gestão para a Funai;
h) Em 01.12.2012 o SII – 1ª fase é instalado no ambiente
de produção;
i) Em 08.07.2013 é contratada fábrica de Software para
Funai;
j) Em 21.08.2013 a DPT solicita sustentação do SII 1ª
fase;
k) Em 25/06/2013 a Diretoria de Proteção Territorial,
por meio de seu Diretor, solicita desenvolvimento para
a CGIIRC;
l) Em 07/07/2013 é contratada solução de
monitoramento para Funai
m) Ainda em 2013 a Coordenação Geral de Gestão
Ambiental – CGGAM, da Diretoria de Proteção e
Direitos Sociais – DPDS, inicia estudos para
implementação da solução de monitoramento;
n) Ainda em 2013 a Coordenação Geral de
Monitoramento Territorial, da DPT, inicia estudos
para implementação da solução de monitoramento.
3. Conhecimento, ou não, da solução pela instituição
No sucinto relato sobre a contratação e operacionalização
do SII, em suas duas fases, a solução de monitoramento e a
cronologia dos fatos, demonstra-se de forma incontroversa que
as diversas áreas da Funai tinham conhecimento da
impossibilidade de se operar o SII 2ª fase e da existência de um
sistema de monitoramento.
Não procede a declaração de desconhecimento de uma
solução de monitoramento na Funai, haja vista que as
coordenações gerais que veem tratando a sua implementação são
subordinadas às duas Diretorias finalísticas.
Além disso a requisição de implementação da solução na
Coordenação Geral de Índios Isolados – CGIIRC foi assinada
pela direção daquela Diretoria. Acreditamos que o
desconhecimento relatado seja do nome fantasia da solução, pois
a existência de uma solução de monitoramento era conhecida,
como demonstrado.
Neste contexto e objetivando informar, já fora dito a
auditoria da CGU em autos apartados que a aquisição da
solução de monitoramento fora prevista no Plano Diretor de
Tecnologia da Informação, aprovado por toda a alta gestão e
publicado em julho/2012. Ainda é mister informar que não há
qualquer documento solicitando a COGETI sustentação ou apoio
técnico para a 2ª parte do SII, acreditamos que isto se deve ao
fato de o mesmo não ter sido entregue e/ou entrando em
produção. Aclaramos ainda, que a única aplicação que trata do
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Planejamento Institucional é o modulo de planejamento,
desenvolvido inicialmente com recursos próprios e sustentado
pela fábrica de software.
Diante dos esclarecimentos preliminares e já à luz de
uma visão mais clara de como se processou as diversas fases dos
sistemas que são colocados em questão vale prestar os
esclarecimentos necessários às indicações feitas pela auditoria de
quais seriam as causas para as recomendações, como a seguir:
a) A contratação do Simple Monitor foi realizada pela
DAGES sem requisição ou participação das áreas
finalísticas da Entidade, principais usuárias, no
processo de planejamento e escolha da solução;
Mais uma vez é importante ressaltar que a definição dos
requisitos para a contratação de uma ferramenta para o
monitoramento das ações da Funai observou as demandas das
diversas áreas da Funai valendo-se de levantamentos efetuados
em momentos anteriores e mais as informações coletadas nas
tratativas com as áreas da entidade.
Ressalta-se que os requisitos da solução atenderam à
Funai, tanto que três importantes coordenações gerais da Funai
solicitaram a utilização do sistema de monitoramento, inclusive
com novas implementações, que é o caso da CGIIRC.
b) Ausência de implementação da ferramenta adquirida
A solução adquirida foi implementada, encontra-se
instalada e em funcionamento. No caso específico da CGIIRC,
que declara não ter todas as funcionalidades requeridas em
funcionamento, é mister informar que todas as demandas
apresentadas foram implementadas e a solução encontra-se
pronta para a sua utilização.
Observa-se que o longo tempo percorrido para
implementar todas as demandas apresentadas pela CGIIRC se
deu muito mais pela demora no retorno e no atendimento às
homologações necessárias do que pela ferramenta que está sendo
utilizada.
Estima-se que se as tratativas tivessem ocorrido com
presteza a solução CGIIRC estaria totalmente implementada em
cerca de 3(três) meses da data de seu início.
Durante a fase de ajustes chegou-se a um intervalo de
mais de 1(hum) mês para ter-se a possibilidade de esclarecer
eventuais acertos.
Entende-se que pela dinâmica do trabalho com os índios
isolados e a necessidade de a equipe da CGIIRC se deslocar por
longos períodos em terras indígenas restou comprometido os
prazos para condução do trabalho mas, nem por isso, pode-se
responsabilizar a solução de monitoramento muito menos a
COGETI por tais problemas
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c) Ausência de divulgação e treinamento da ferramenta
adquirida junto às áreas finalísticas;
Quanto à divulgação reafirmamos que a Funai tomou
conhecimento da solução adquirida tendo inclusive se valido
deste conhecimento para solicitar. Claro que tal divulgação
ocorreu a partir de tratativas com as áreas que mais
demandavam soluções tecnológicas para a COGETI.
Quanto ao treinamento a própria dinâmica de
implementação solicitadas pela CGIIRC não permitiu que
efetuasse o treinamento dos usuários. Acatamos o problema e
vamos promover o treinamento dos principais usuários da Funai
d) Inoperância do Comitê de Tecnologia da Informação
na Funai, responsável por direcionar, monitorar e
avaliar a gestão de TI no órgão.
Quanto ao envolvimento do Comitê de Tecnologia da
Informação da Funai vale esclarecer que o mesmo participou e
aprovou o Plano Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI,
instrumento balizador de todas as contratações de TI da entidade,
fato que caracteriza o direcionamento estabelecido nas suas
competências.”
Ainda com relação ao Comitê de TI, a Entidade informou, por meio do Mem.
170/2014/PRES/FUNAI-MJ, de 11/07/2014, “que serão tomadas as providências
cabíveis para adequar a composição do Comitê, conforme definido no PDTI da Funai,
devendo ser expedida Portaria específica, com indicação dos atuais Diretores da
Funai, Coordenadores e Chefe de Gabinete, previsão expressa das competências do
Comitê, inclusive na escolha de soluções a serem contratadas, além da inserção dessa
instância no modelo atual de governança da Fundação Nacional do Índio.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Após manifestação do gestor, a equipe reviu o entendimento de despesa antieconômica,
contudo quanto à utilização da aplicação, a alegação do gestor não condiz com a
situação encontrada pela equipe de auditoria nos trabalhos de campo. Conforme já
relatado, as áreas finalísticas da FUNAI não utilizam ainda o sistema, inclusive os
diretores da DPT e DPDS sequer foram apresentados ao sistema. Além disso, o
Coordenador Geral de Índios Isolados e de Recente Contato (CGIIRC) relatou em
entrevista a equipe de auditoria que, embora tenha solicitado uma série de
customizações desde a assinatura do contrato, as funcionalidades solicitadas ainda não
estão disponíveis para utilização.
Em análise as manifestações constantes do Memorando nº 106/COGETI, de
14/07/2014, verificamos que ele contém informações já existentes no processo ou
encaminhadas para atendimento de Solicitações de Auditoria, não se observando novas
informações que elidam as falhas apontadas. Ainda assim, diante de certos argumentos
do gestor, algumas questões são reforçadas a seguir.
Inicialmente o gestor argumenta que o módulo de Planejamento Institucional, contido
na 2ª fase de desenvolvimento do SII, não foi entregue. Entretanto, verificou-se em
análise ao Processo nº 08620.001527-2011, a existência de relatórios técnicos da equipe
da COGETI, atestando o recebimento de todos os produtos da referida fase de
desenvolvimento. Por outro lado, a possibilidade de utilização do SII, em substituição
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ao Simple Monitor, é uma questão acessória ao fato aqui relatado. Mesmo que não fosse
possível, essa questão deveria ter sido abordada na Análise de Viabilidade da
Contratação, etapa do planejamento prevista na Instrução Normativa nº 04/2010
SLTI/MPOG, na qual avalia-se as possíveis soluções para a demanda da área
requisitante, e demonstra-se porque uma delas foi escolhida.
Em seguida, a respeito do conhecimento, ou não, da solução pelas áreas finalísticas, o
gestor afirma que as áreas conheciam a solução, e que, inclusive, havia várias demandas
para contratação dessa solução. A despeito desses argumentos, o gestor não apresenta
nenhum documento que demonstre ter havido tais requisições.
Cabe ressaltar que a questão foi tratada na Reunião de Busca Conjunta de Soluções
realizada no dia 04/07/02014, ocasião em que o Diretor de Proteção Territorial destacou
a falta de alinhamento das ações das Diretorias da FUNAI, fato que resultou na
contratação do sistema pela DAGES sem consultar as demais áreas.
Ainda com relação ao conhecimento da solução, o gestor afirma que houve uma
requisição especificamente da Coordenação Geral de Índios Isolados – CGIIRC. Porém,
conforme já relatado, no momento dessa requisição, a solução já havia sido licitada pela
FUNAI, restando apenas a assinatura do contrato para efetivar a contratação. Logo, não
há que se falar em participação dessa Coordenação no planejamento da contratação.
Com relação ao funcionamento da solução, o gestor informa que o sistema encontra-se
instalado e em funcionamento. Apesar disso, permanece o fato de que a solução não
vem sendo utilizada pelas áreas finalísticas, principais usuárias da solução.
Diante do exposto, constata-se que a solução “Simple Monitor” adquirida, a um valor
total de R$ 1.955.176,00 (um milhão novecentos e cinquenta e cinco mil cento e setenta
e seis reais), não vem sendo utilizada até o momento. Tal fato advém, principalmente,
da ausência de participação das áreas finalísticas no planejamento da contratação.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Fomentar a participação do Comitê de TI na escolha das soluções a
serem contratadas.
Recomendação 2: Implementar, divulgar e realizar treinamento do sistema Simple, de
forma a obter o retorno esperado com a contratação.
Recomendação 3: Apurar responsabilidade administrativa pela condução do processo de
contratação sem o devido levantamento de necessidades com as áreas interessadas e sem
a efetiva utilização do sistema até o momento.
2.1.4.2 CONSTATAÇÃO
Deficiência nos levantamentos exigidos para definição dos quantitativos e
especificação dos requisitos na contratação de Solução de Tecnologia da
Informação - outsourcing de impressão.
Fato
Trata o Processo nº 08620.061460/2012-61 da contratação de empresa especializada na
prestação de serviços de impressão (outsourcing), englobando o fornecimento de
equipamentos, de consumíveis, o gerenciamento informatizado dos recursos de
impressão, manutenção dos equipamentos e suporte técnico, com abrangência nacional.
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O processo de contratação foi motivado/embasado na Nota Técnica nº
06/2012/COGETI, por meio da qual são relatados eventos que resultaram na
indisponibilização de diversos serviços para então apontar possíveis soluções para os
problemas, dentre elas a contratação de serviço de outsourcing de impressão.
O processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação é disciplinado pela
IN nº 04, de 12 de novembro de 2010, a qual determina como uma das etapas da fase de
Planejamento da Contratação a elaboração da Análise de Viabilidade da Contratação
compreendendo, dentre outras tarefas, a definição e especificação dos requisitos da
solução, a partir do levantamento de:
a) demandas dos potenciais gestores e usuários da Solução de Tecnologia da
Informação;
b) soluções disponíveis no mercado; e
c) análise de projetos similares realizados por outros órgãos ou entidades da
Administração Pública;
A Entidade elaborou a Análise de Viabilidade da Contratação trazendo como
“Justificativa da Solução Escolhida” a seguinte informação:
“...necessita-se da presente contratação com o objetivo de melhorar a qualidade dos
serviços prestados aos usuários e apoiar tempestivamente os processos de trabalho e
atividades finalísticas da FUNAI, garantindo o pronto atendimento às demandas. Desta
forma, torna-se imprescindível manter o pleno funcionamento dos recursos e serviços
do ambiente de Tecnologia da Informação.
O parque de equipamentos de impressão utilizados na FUNAI é composto por
máquinas com muitos anos de uso e utiliza algumas tecnologias já ultrapassadas, com
alto custo para reposição de peças e partes.
A Contratação proposta neste Termo de Referência além da atualização tecnológica do
parque de impressoras/multifuncionais visa eliminar o cenário acima relatado,
propiciando melhoria na qualidade dos serviços de impressão e um menor custo para a
FUNAI. Deste modo, a fim de evitar prejuízos à Administração com a indisponibilidade
dos serviços de impressão faz-se necessária a elaboração de contrato que satisfaça as
crescentes necessidades de controlar o volume de impressões e cópias, reduzir custos,
melhor gerenciar os equipamentos de impressão, além de promover políticas internas à
luz do que é ecologicamente correto.”
Apesar de constar nos autos do processo o documento de Análise de Viabilidade da
Contratação, o mesmo não contemplou os levantamentos exigidos para definição e
especificação dos requisitos da solução e nem a elaboração de análise e comparação
entre os custos totais de propriedade das soluções identificadas, levando-se em conta os
valores de aquisição dos ativos, insumos, garantia e manutenção.
O processo de contratação se desenvolveu por meio de licitação na modalidade de
Pregão Eletrônico para Registro de Preços, tendo sido realizado vários questionamentos
por parte das empresas participantes, notadamente quanto às especificações técnicas dos
equipamentos, fato que culminou na atualização destas, resultando no Edital de Pregão
Eletrônico para Registro de Preços nº 08/FUNAI/2013.
Aludido Edital, em seu ANEXO I – TERMO DE REFERÊNCIA item 2.
FUNDAMENTAÇÃO DA CONTRATAÇÃO informa que a estimativa mensal de
impressões, feita com base em levantamento de informações recebidas do Serviço de
Almoxarifado relativas ao ano de 2012, totaliza 194.291,67 páginas, e que a diferença
contida na quantidade estimada mensal de impressões se deve a estimativa de
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crescimento e de atendimento das Coordenações Regionais. Assim, referido documento
apresenta como estimativa a seguinte necessidade:
GRUPO 1
Item Tipo de equipamento Funai
1 Impressora Multifuncional P&B A4/A3 40
2 Impressora Multifuncional Colorida A4/A3 40
3 Impressora Multifuncional Colorida A4 50
4 Impressora Colorida A4 100
5 Impressora Monocromática A4 250
6 Impressora Multifuncional Monocromático A4 80
7 Impressora Multifuncional Colorida A3 40
Quantidade estimada mensal de impressões Funai
Impressões Monocromáticas A4 700.000 (páginas)
Impressões Coloridas A4 120.000 (páginas)
GRUPO 2
Item Tipo de equipamento Funai - Quantidade
1 TIPO – 6 Plotter Colorida A0/A1 10
2 Estimativa de Impressões mensais 500 (Metro Linear)
Não foram identificados nos autos os levantamentos que levaram a Entidade a definir os
quantitativos constantes dos quadros acima.
A contratação resultou na assinatura do Contrato nº 228/2013, de 13/11/2013, com a
empresa World Digital Informática Ltda, o qual teve seu extrato publicado na imprensa
oficial no dia 04/02/2014, em desconformidade com o disposto no Parágrafo único do
art. 61 da Lei nº 8.666/1993, sem que haja nos autos do processo justificativa para tal.
Cabe observar que não constava no processo via do contrato, motivo pelo qual foi
solicitada justificativa da Entidade, tendo esta informado que “as vias do Contrato
encontram-se na contracapa do processo pelo fato de o mesmo não ter sido recebido
ainda pelo serviço de Contratos, após a publicação do extrato do contrato”.
Foi identificada ainda a ausência de garantia contratual nos autos do processo.
Questionada, a Entidade, por meio do Memorando n° 090/CCCOMP/2014, de
29/04/2014, encaminhou cópia da garantia contratual apresentada pela empresa World
Digital Informática Ltda, datada de 28/04/2014, no valor de R$ 11.580,24 com vigência
de 12/11/2013 a 13/11/2014.
Por meio do documento denominado “Instalação de Impressoras – Outsourcing de
impressão” a Entidade apresentou relação de impressoras instaladas nos andares que
compõe sua Sede, totalizando um quantitativo de 150 impressoras.
Conforme documentação apresentada pela empresa (fls. 1136 a 1141 do processo nº
08620.061460/2012-61) o atendimento às especificações técnicas dos itens constantes
no Edital do Pregão Eletrônico nº 08/2013 se daria da seguinte forma:
GRUPO 1 Item Tipo de equipamento Modelo Impressora
1 Impressora Multifuncional P&B A4/A3 SHARP MX M503N
2 Impressora Multifuncional Colorida A4/A3 SHARP MX 3610N
3 Impressora Multifuncional Colorida A4 BROTHER MFC 9460CDN
4 Impressora Colorida A4 BROTHER HL4150CDN
5 Impressora Monocromática A4 BROTHER MFC 8952DW
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6 Impressora Multifuncional Monocromático A4 BROTHER MFC 8952DW
7 Impressora Multifuncional Colorida A3 XEROX PHASER 7800
GRUPO 2 1 TIPO – 6 Plotter Colorida A0/A1 PLOTTER XEROX 7142
No entanto, da análise dos demonstrativos de faturamento apresentados, verificou-se a
utilização dos modelos WC 5855, WC 7835 e HL5472DW, que não constaram da
relação apresentada pela empresa, conforme quadro abaixo:
MODELO IMPRESSORA
Demonstrativo WC 5855 WC 7835 MFC9460
CDN
HL4150
CDN
MFC8952
DW
PHASER7800
DN HL5472DW TOTAL
5140 4 5 19 11 100 1 5 145
5141 4 6 19 11 100 1 5 146
5142 4 6 19 11 102 1 5 148
##/Fato##
Causa
Elaboração e aprovação de termo de referência, com vistas à contratação de serviços de
outsourcing de impressão, sem o devido planejamento (Análise de Viabilidade da
Contratação) baseado nas reais necessidades, em desacordo com os dispositivos da
Instrução Normativa nº 04, de 12 de novembro de 2010.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio da Solicitação de Auditoria nº 201406655/03, de 07/04/2014, a Entidade foi
instada a apresentar manifestação quanto aos seguintes pontos:
Justificar as quantidades dos itens da solução de TI contratadas, bem como da
quantidade estimada mensal de impressões, por meio da apresentação do
levantamento de demandas de cada unidade gestora constante do Anexo I do
Termo de Referência, e os documentos que comprovem a manifestação de cada
unidade regional, conforme Art. 11, inciso I, alínea A da IN SLTI/MP nº 04/2010;
Com relação às quantidades dos itens da solução de T.I contratadas a Entidade
informou, por meio do Memorando n° 57/COGETI, de 12/04/2014, que:
“As quantidades dos itens foram levantadas, pela equipe de planejamento da
contratação através do Relatório contendo necessidades de aquisição de bens/serviços
de Tecnologia da Informação enviados por todas as Coordenações Regionais em
dezembro/2011, das tabelas contendo resumo de configuração, quantidades e tempo de
utilização dos bens/serviços de tecnologia da informação das Coordenações Regionais
obtidas por ligações telefônicas em outubro/2011, das plantas baixas de cada andar do
prédio novo da sede e das solicitações por memorando (Todos no Anexo I).”
Com relação à quantidade estimada mensal de impressões a Entidade informou:
“Já a quantidade de impressões foi considerada a partir de levantamento de resmas
gastas em 2012, da quantidade de paginas e copias executadas pelo contrato de
Repografia e por uma média geral de utilização, demonstrada a seguir: 255 copias
monocromáticas e 41 copias coloridas por servidor/colaborador na sede (por executar
trabalhos mais administrativos) e 180 copias monocromáticas e 31 copias coloridas
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por servidor/colaborador nas Coordenações Regionais (por executarem serviços
destinados a área fim)”
Apresentar levantamento de soluções disponíveis no mercado que atenderiam a
necessidade da Entidade, conforme Art 11, inciso I, alínea B da IN SLTI/MP n°
04/2010;
Em resposta, por meio do Memorando n° 57/COGETI, de 12/04/2014, a Entidade
informou que:
“Em analise de como a Administração Pública contrata este tipo de serviço e
posteriormente ratificado pelo caso de sucesso realizado pela Embrapa evidenciado
pelo Tribunal de Contas, decidiu a equipe de planejamento da Contratação que a
melhor forma de contratação para esta fundação seria o mix taxa fixa por equipamento
e pagina impressa cobrada”.
Demonstrar que realizou análise de projetos similares realizados por outros órgãos
ou entidades da Administração Pública, conforme Art 11, inciso I, alínea C da IN
SLTI/MP n° 04/2010;
Em resposta, por meio do Memorando n° 57/COGETI, de 12/04/2014, a Entidade
informou que:
“Em atendimento ao Art 11, inciso I, alínea C da IN SLTI/MP nº 04/2010, analisamos
vários projetos similares ao que a equipe de planejamento da contratação entendia
como a melhor opção para a FUNAI, entre estes projetos tres foram usados de forma
mais especifica, são eles: Pregão eletrônico nº 10/2011 – Ministério da Ciência e
Tecnologia, pregão eletrônico nº 25/2011 – Ministério da Educação e pregão
eletrônico por registro de preços nº 11/2010. (Todos presentes no anexo III).”
Apresentar demonstrativo de marcas e modelos dos equipamentos existentes no
mercado que atenderiam as especificações constantes em cada item do Edital;
Em resposta, por meio do Memorando n° 57/COGETI, de 12/04/2014, a Entidade
informou que:
“No anexo IV encaminhamos todos os documentos dos mais variados produtos que
auxiliaram a equipe de planejamento da contratação na confecção das especificações
contidas nos artefatos, termo de referencia e edital.”
Apresentar relação de impressoras de propriedade da FUNAI, detalhando a
origem e a destinação dos patrimônios;
Em resposta, por meio do Despacho n° 041/SEPAT/2014, de 17/04/2014, a Entidade
apresentou consultas extraídas do Sistema de Administração e Serviços – SIADS, os
quais demonstram a existência de 34 (trinta e quatro) impressoras de propriedade da
Entidade que ainda se encontram nos setores da Sede, 13 (treze) que foram
redistribuídas para Coordenações Regionais e 49 (quarenta e nove) que se encontram no
depósito do Serviço de Patrimônio. Portanto, a Sede da FUNAI contava com um
quantitativo de 96 impressoras antes da contratação aqui tratada.
Apresentar estudo que justificou a economicidade ao se contratar o mix locação de
máquina e cópias, ao invés de somente cópias, ou outras opções de contratação.
Em resposta, por meio do Memorando n° 57/COGETI, de 12/04/2014, a Entidade
informou que:
“O Planejamento da Contratação, às fls. 13 a 83 do processo, informa sobre as
precárias condições dos equipamentos de impressão utilizados na Funai é composto
por máquinas com muitos anos de uso, com algumas tecnologias já ultrapassadas e
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com alto custo para reposição de peças e partes. O próprio TCU organizou encontro
com o mercado privado de Tecnologia da Informação, em 02/10/2012, oportunidade em
que alguns órgãos, entre eles a Embrapa com a contratação da solução de outsourcing
de impressão, apresentaram casos de sucesso gerando mais economia e eficiência para
a Administração Pública. ( Anexo II). O Guia de Boas Práticas em Contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação, elaborado pelo Tribunal de Contas da União,
versão 1.0, à fl. 92 ( Anexo VI), orienta que o atendimento à necessidade de impressão,
pode ocorrer de várias formas, tais como: 1) contratação de um serviço de impressão,
remunerado por página impressa com gerência operacional da contratada; 2)
contratação de impressoras de vários tipos, servidores de impressão e materiais de
consumo com insumos e gerência pelo contratante. Com base nessas informações o
Planejamento da Contratação sinalizou para que o atendimento à necessidade de
impressão da FUNAI, ocorresse por meio de serviço de outsourcing de impressão. O
estudo permeou a informação de que a Sede e várias Coordenações Regionais, em
razão das suas localizações geográficas, não conseguem contratar serviços de
manutenção para seus equipamentos, primeiro por estarem defasados, segundo por não
existir mão de obra especializada nas proximidades e terceiro pelo desinteresse das
empresas que prestam manutenção em equipamentos em se deslocarem para
consertarem um ou outro equipamento, mesmo aqueles equipamentos mais novos, a
relação custo-benefício não compensa. Logo, a opção por aquisição de impressoras
não surtiria eficácia. Nesse sentido, foi escolhido o outsourcing de impressão como a
solução ideal.”
Por meio da Solicitação de Auditoria nº 201406655/08, de 11/04/2014, a Entidade foi
instada a apresentar manifestação quanto à quantidade de impressoras nos seguintes
termos:
Apresentar relação do quantitativo de impressoras patrimoniadas da Entidade,
detalhando as configurações dos equipamentos, data de aquisição, local e validade
da garantia do bem.
Em resposta, por meio do Despacho Nº 037/SEPAT/2014, a Entidade apresentou a
seguinte informação:
“Consta no sistema conforme quadro anexo demonstrativo das quantidades e marcas,
totalizando 245 equipamentos. Porém, essas informações foram extraídas do sistema de
patrimônio que está prestes a ser desativado. Nas consultas constam que esses bens
estão ativos. Todavia ao extrair os extratos de muitos desses bens constam como
equipamentos já baixados. Por esse motivo tais informações só poderão ser precisas
após término da implantação dos itens no novo sistema patrimonial SIADS. Na
contagem manual no depósito detectamos uma leva de 96 impressoras. No entanto, não
podemos precisar se estão em perfeito estado de funcionamento.”
Em complementação, por meio da Solicitação de Auditoria nº 201406655/22, de
16/05/2014, a Entidade foi instada a apresentar manifestação quanto à utilização dos
modelos WC 5855, WC 7835 e HL5472DW, informando a que itens eles atendem,
comprovando o atendimento às especificações exigidas no edital, e ainda quanto a
subutilização dos equipamentos, visto que que cerca de 26% das impressoras tem
apresentado baixa utilização (menos de 500 páginas produzidas por mês), algumas com
quantitativo de 0 páginas produzidas durantes o mês.
Em resposta, por meio do Memorando n° 75/COGETI, de 21/05/2014, a Entidade
informou que:
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“Com relação à utilização dos modelos WC 5855 e WC 7835 informamos que fora
encaminhado à FUNAI o Ofício 12/2013WD de 09 de dezembro de 2013(anexo I)
proveniente da empresa World Digital Informática Ltda informando problemas
relacionados à importação dos equipamentos SHARP MXM503 – Item 01 e MX 3610N
– Item 2. Diante deste problema a contratada solicitou a aceitação da substituição
destes equipamentos e houve a constatação de que eram compatíveis e/ou superiores ao
solicitado exordialmente no processo licitatório. Em referência ao equipamento
HL5472DW – referencia de atendimento ao Item 05, informamos que por conter
especificação idêntica ao item 6, somente não constando o scanner, uma quantidade de
5 equipamentos fora instalada desapercebida. Ao se instalar o software de
gerenciamento, que entre outras coisas identifica os modelos dos equipamentos de
impressão instalados numa rede logica, verificou-se 5 equipamentos modelo
HL5472DW, ao que imediatamente fora solicitado a empresa a substituição destes. A
solicitação fora atendida(pode ser verificado no anexo II) prontamente pela empresa.
Estes equipamentos foram substituídos pelo equipamento BROTHER MFC 8952DW
que atende de forma superior as especificações solicitadas no edital.
É mister informar que o processo de implementação de outsourcing de impressão é
composto por algumas fases a serem percorridas, a saber: 1- Controle do Parque de
Impressão: que deve Centralizar a tomada de decisão sobre todo o parque (copiadoras,
impressoras e impressoras multifuncionais); identificar o número de dispositivos, como
estão sendo utilizados e quais são as expectativas de seus usuários; entender sob o
ponto de vista de cultura corporativa, as implicações de implementar impressoras
compartilhadas para grupos de trabalhos; e levantar informações sobre o padrão de
uso, as expectativas e outras dinâmicas dos usuários. 2 – Otimização do Parque de
Impressão: Distribuir as impressoras da maneira mais eficiente, considerando a melhor
carga de utilização do equipamento e a satisfação/produtividade do usuário; identificar
oportunidades de consolidação de dispositivos; e Introduzir a digitalização como inicio
do fluxo de trabalho digital. 3- Promoção de Melhorias que vão além do Parque de
Impressão: Analisar os processos de negócios existentes; identificar os processos que
possam se beneficiar de fluxos de trabalho híbridos (papel/eletrônicos); implementar
esses novos procedimentos para melhorar a eficiência dos processos de negócios ou
para criar vantagens competitivas por meio de fluxos de trabalho mais amigáveis.
Assim, na constante busca de um adequado dimensionamento do parque de impressão,
sem abrir mão do atendimento à demanda do usuário final, está sendo realizado, no
período de abril a maio, estudo utilizando como base aos dados dos relatórios gerados
pelo software de bilhetagem. Este período fora escolhido pelo fato de que o período
inicial de implementação se deu no intervalo de janeiro a março – meses em que há
uma grande quantidade de evasão de colaboradores por conta de férias e carnaval,
fator este que poderia viciar a quantidade de equipamentos instalados. Nesta esteira,
após a finalização do estudo, não somente será objetivando a realocação/retirada de
equipamentos ociosos, como também a implementação de regras de restrição, definindo
cotas de impressão mensal por usuário, bloqueio a impressão de documentos
provenientes de alguns aplicativos e habilitação de impressões coloridas somente a
funcionários que, de fato, precisam dessa modalidade para aprimorar o seu trabalho.
Ainda sobre a subutilização de alguns equipamentos informamos que algumas áreas
dentro desta fundação por exercerem funções que contem em seu bojo manuseio de
informações sensíveis e sigilosas demandaram a instalação de equipamentos para
impressão destas informações. Este é por exemplo, o caso do equipamento
intitulado:”imp_auditoria03” que se encontra nas dependências da Auditoria Interna,
o equipamento intitulado “ imp_corregedoria01” que se encontra nas dependências da
Corregedoria e o equipamento intitulado:”imp_pfe07” que se encontra nas
dependências da Procuradoria Federal Especializada.”
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Posteriormente, em atendimento ao Relatório Preliminar de Auditoria, foi encaminhado
o Memorando nº 106 /COGETI, de 14/07/2014, pelo qual a Entidade informa que “há o
entendimento de que houve planejamento no levantamento da necessidade da Funai.
Contudo, acatamos as recomendações e iremos aprimorar o planejamento das
necessidades, bem como promover estudo para remendisionamento da utilização da
solução contratada.”
Registre-se que não foram apresentadas novas informações, além daquelas já contidas
no processo ou encaminhadas para atendimento de Solicitações de Auditoria.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
O Decreto nº 2.271/1997, que dispõe sobre a contratação de serviços pela
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, disciplina em seu art.
2º:
Art . 2º A contratação deverá ser precedida e instruída com plano de trabalho aprovado pela
autoridade máxima do órgão ou entidade, ou a quem esta delegar competência, e que
conterá, no mínimo:
I - justificativa da necessidade dos serviços;
II - relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada;
III - demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de
melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis.
Sob tal aspecto, a IN nº 04/2010, que dispõe sobre o processo de contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação, determina em seu art. 4º:
Art. 4º As contratações de que trata esta Instrução Normativa deverão ser precedidas de
planejamento, elaborado em harmonia com o PDTI, alinhado ao planejamento estratégico
do órgão ou entidade.
No mesmo sentido, o Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da
Informação do Tribunal de Contas da União – TCU, versão 1.0 disponível em
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao,
destaca que a fase de planejamento objetiva mitigar problemas na condução das
contratações de soluções de TI pelos órgãos e entidades da APF, bem como nos
respectivos contratos, muitos deles decorrentes de deficiências no planejamento dessas
contratações.
Em linhas gerais, o guia demonstra que o planejamento adequado da contratação
estabelece condições para que a escolha/seleção do fornecedor e a gestão contratual
sejam executadas de forma mais segura e com maior probabilidade de êxito.
Dessa forma a IN nº 04/2010 elenca as etapas que devem ser seguidas para realização
do planejamento de uma contratação, dentre as quais, temos a Análise de Viabilidade da
Contratação que envolve dentre outros o levantamento de demandas dos potenciais
gestores e usuários da Solução de Tecnologia da Informação (art. 11, I, alínea a);
soluções disponíveis no mercado (art. 11, I, alínea b) e análise de projetos similares
realizados por outros órgãos ou entidades da Administração Pública (art. 11, I, alínea c).
Analisando os autos do processo em questão, observa-se que foi elaborada Análise de
Viabilidade da Contratação, o documento, no entanto, não apresenta o levantamento de
demandas dos usuários da solução, nem o levantamento de soluções disponíveis no
mercado e nem a análise de projetos similares realizados na Administração Pública.
Conforme exposto, a Entidade embasa a contratação na necessidade de atualização
tecnológica e na redução de custos. No entanto, no planejamento da contratação não se
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verifica levantamento dos custos auferidos, e em consequência não se observa nenhum
comparativo de custos de possíveis soluções para atendimento da necessidade, partindo-
se desde o inicio do planejamento da contratação da escolha da solução de prestação de
serviços de impressão (outsourcing).
Da análise dos relatórios apresentados, contendo as necessidades de equipamentos das
Coordenações Regionais, foi elaborado o seguinte quadro, que contempla as Unidades
Gestoras da FUNAI que integram a presente contratação:
Unidade Gestora (UG) Denominação UF Quantidade de
Impressoras necessárias
194035 Diretoria de Gestão e
Administração (DAGES) DF
*Não apresentou dados
190004 JI PARANÁ RO 12
194003 CACOAL RO 8
194004 GUAJARÁ MIRIM RO 6
194005 ALTO PURUS AC
2
194006 MANAUS AM 5
194007 JURUÁ (Cruzeiro do Sul) AC 6
(ainda não foi criada) VALE DO JAVARI (Atalaia do
Norte) AM -
194008 RIO NEGRO AM 7
194009 RORAIMA RR
13
194010 CENTRO LESTE DO PARÁ PA 7
194011 BAIXO TOCANTINS PA 3
194012 TAPAJÓS (Itaituba) AM 2
194018 BAIXO SÃO FRANCISCO BA 9
194019 REGIONAL MG E ES MG 8
194020 CAMPO GRANDE MS 11
194022 MUSEU DO ÍNDIO RJ *Não apresentou dados
194027 PASSO FUNDO RS 7
194028 CUIABÁ MT 4
194029 XAVANTE MT 11
194031 XINGÚ MT *Não apresentou dados
194033 ARAGUAIA TOCANTINS TO 12
194036 NORTE DO MT MT 9
194041 NORDESTE 2 CE 9
194042 RIBEIRÃO CASCALHEIRA MT *Não apresentou dados
194044 KAYAPÓ SUL DO PARÁ PA *Não informou dados
194045 MADEIRA AM 9
194046 LITORAL SUDESTE
(Itanhaém) SP 7
194047 LITORAL SUL (Florianópolis) SC 5
194048 MÉDIO PURUS AM 7
194061 INTERIOR SUL RS 7
194063 ALTO SOLIMÕES AM 15
194064 DOURADOS MS 7
194067 NOROESTE MT MT 0
194068 SUL DA BAHIA (Ilhéus) BA 13
194074 MARANHÃO MA 8
194075 AMAPÁ E NORTE DO PARÁ AP 5
194077 NORDESTE 1 AL 1
194085 PONTA PORÃ MS 9
TOTAL 244
*No levantamento apresentado pela Entidade, não constaram informações relativas às UGs.
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A Entidade não apresentou levantamento de demandas de sua Sede, motivo pelo qual o
quadro acima não apresenta quantitativo para a UG Diretoria de Gestão e Administração
(DAGES). A fim de aferirmos tal necessidade consideramos tal quantitativo como
sendo o quantitativo de impressoras instaladas em decorrência da contratação, o qual
totaliza 150, conforme relação apresentada pela Entidade.
Desse modo, de acordo com as informações apresentadas, a necessidade da Entidade
estaria em torno de 394 impressoras (150 na Sede e 244 nas Regionais). No entanto, o
quantitativo utilizado como parâmetro de necessidade foi de 600 impressoras, em torno
de 50% superior, sem a devida justificativa.
Ainda quanto ao levantamento do quantitativo de impressoras necessárias, não foi
identificado nos autos informação quanto ao aproveitamento das impressoras de
propriedade da Entidade. Quando instada a apresentar o quantitativo de impressoras
patrimoniadas, a Entidade informou que o sistema aponta um quantitativo de 245
equipamentos, porém detectou em sua contagem manual do depósito apenas 96
impressoras.
De forma diversa ao informado, por ocasião da resposta a S.A nº 201317997/01, de
11/12/2013, relativa a informações referentes à Tecnologia da Informação (TI), a
Entidade informou possuir 850 impressoras.
Com relação aos equipamentos de Plotter, cabe ressaltar que no levantamento realizado
pela Entidade nas Coordenações Regionais nenhuma delas manifestou necessidade por
esse tipo de equipamento. De acordo com entrevistas realizadas com os gestores das
áreas finalísticas da Entidade (Diretoria de Proteção Territorial -DPT e Diretoria de
Promoção ao Desenvolvimento Sustentável-DPDS), estas são as únicas áreas que
necessitam desse tipo de equipamento. No entanto, não houve demanda, uma vez que a
Entidade possui 02 desses equipamentos e as áreas solicitaram formalmente a
contratação da manutenção destes, já que os mesmos atendem a necessidade.
Para o equipamento do tipo Plottler a estimativa de necessidade considerada pela
Entidade foi de 10 equipamentos, sem que haja a necessária justificativa para tal.
Com relação à estimativa de impressões para os equipamentos de Plotller não foi
identificado no processo qualquer levantamento dessa necessidade. Por ocasião da
resposta a S.A 201406655/03 a Entidade apresentou o Memorando nº 28/CGGEO/2014,
de 07/02/2014, por meio do qual a área finalística informa que o quantitativo de bobinas
de papel utilizadas anualmente é de cerca de 50 rolos. Considerando que cada rolo
possui 50m teríamos a estimativa mensal de cerca de 210 metros. A estimativa adotada
pela Entidade foi de 500 metros, mais que o dobro, sem que novamente houvesse
justificativa para adoção desse parâmetro.
No que tange a quantidade estimada mensal de impressões, a Entidade informa que
baseou sua estimativa por meio do levantamento de resmas gastas em 2012, da
quantidade de páginas e cópias executadas pelo contrato de Reprografia e por uma
média geral de utilização, demonstrada a seguir: 255 cópias monocromáticas e 41
cópias coloridas por servidor/colaborador na Sede e 180 cópias monocromáticas e 31
cópias coloridas por servidor/colaborador nas Coordenações Regionais.
Nesse ponto, observa-se que a Entidade se limitou a apresentar a informação sem, no
entanto apresentar o quantitativo de resmas gastas e nem de páginas e cópias executadas
no contrato de reprografia. Além disso, também não apresentou como chegou ao
parâmetro informado para quantidade de cópias por servidor.
Do exposto, verifica-se a fragilidade no planejamento da aquisição, caracterizada pela
ausência de levantamentos prévios exigidos pela legislação aplicável ao caso. O
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desconhecimento da demanda efetiva da Entidade, previamente à aquisição do serviço,
foi uma das principais fragilidades (causas) identificadas na contratação em detrimento
às reais necessidades da contratante.
Com relação ao levantamento de soluções disponíveis no mercado que atenderiam sua
necessidade, em que pese a Entidade justificar a adoção da solução com base no caso de
sucesso da Embrapa, um caso específico não pode ser utilizado de forma extensiva a
qualquer órgão ou entidade, já que devem ser consideradas as peculiaridades envolvidas
em cada caso e é por esse motivo que a legislação correlata exige que seja realizado o
adequado planejamento da contratação, contendo a análise de diversas soluções que
estariam aptas a atender as necessidades da contratante.
Apesar de a Entidade informar que foram analisados vários projetos similares realizados
por outros órgãos ou entidades da Administração Pública não se evidenciou tal
procedimento nos autos do processo, exigência imposta por força do art. 11, inciso I,
alínea c da IN SLTI/MP n° 04/2010.
Com relação às especificações técnicas dos equipamentos esta equipe de auditoria se
limitou a verificar o atendimento as exigências contidas no Edital, não sendo possível
avaliar a real necessidade destas, devido à complexidade e à variação de equipamentos -
07 tipos. Desse modo, não foi possível avaliar se a Entidade tem a necessidade de todos
os tipos de especificações requeridas, mesmo porque a definição dessas especificações
partiu da área de T.I, não se demonstrando nos autos qualquer participação dos usuários
finais da solução.
Da análise dos equipamentos utilizados verificou-se divergência entre os inicialmente
informados pela empresa vencedora e os instalados, tendo a Entidade apresentado ofício
por meio do qual a empresa solicitou a substituição de dois modelos, devido a
problemas de importação dos equipamentos anteriormente informados. Quanto ao fato,
cabe chamar a atenção para a necessidade de que todos os documentos relacionados à
contratação sejam devidamente autuados ao processo a fim de garantir sua regular
instrução.
Quanto à utilização do modelo HL5472DW, que também não constou na relação
apresentada pela empresa, a Entidade informou que os equipamentos foram
devidamente substituídos pelo equipamento BROTHER MFC 8952DW.
A partir dos relatórios de impressão apresentados, que representam a execução de 03
meses de contrato, foi identificada a seguinte média de consumo de impressão por
faixas:
FAIXAS QUANTITATIVO DE IMPRESSORAS
Demonstrativo 5140 Demonstrativo 5141 Demonstrativo 5142
0 – 1000 páginas 60 60 61
1001 – 2000 páginas 26 36 39
2000 – 3000 páginas 21 28 24
Mais de 3000 páginas 38 22 24
Total 145 146 148
Da análise dos dados obtidos, podemos observar que cerca de 40% das impressoras
(faixa de 0-1000 páginas) estão com baixa utilização. Se considerarmos um mês com 22
dias úteis teríamos impressoras com média de apenas 45 páginas impressas por dia. Tal
quantitativo de impressões poderia ser redistribuído para outras impressoras sem
qualquer prejuízo para execução dos trabalhos da Entidade. Cabe ressaltar que dentro
dessa faixa verificamos diversas impressoras com quantitativo insignificante de
impressões por mês. O fato resulta em gasto desnecessário por parte da Entidade, uma
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vez que o contrato prevê além da cobrança por página impressa, a cobrança de aluguel
mensal por impressora.
A situação demonstra necessidade de redimensionamento do quantitativo de
impressoras a fim de otimizar a execução do contrato. Nesse sentido, a Entidade
informa que, na busca de um adequado dimensionamento do parque de impressão, está
sendo realizado estudo, com base nos relatórios gerados pelo software de bilhetagem.
Com relação à escolha do modelo de contratação, a Entidade se limitou a relatar as
dificuldades existentes na manutenção de equipamentos próprios. No entanto, o
questionamento dessa equipe de auditoria não se refere à escolha da solução de T.I, no
caso outsourcing de impressão, mas sim da adoção do modelo de contratação por meio
do mix locação de máquina e cópias. Conforme exposto nesse relatório a adoção desse
modelo tem causado gasto desnecessário por parte da Entidade, dada a subutilização de
impressoras.
Pelo exposto, verifica-se que a contratação não foi baseada nas reais necessidades da
Entidade e ainda que a escolha da solução de T.I não foi precedida de estudos que
comprovem sua adequação, em especial ao item Plotter que não demonstrou demanda.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Adotar planejamento adequado contemplando levantamento da real
necessidade da entidade, bem como definir requisitos das futuras contratações de
Soluções de Tecnologia da Informação, observando os itens a seguir: a) demandas dos
potenciais gestores e usuários da Solução de Tecnologia da Informação; b) soluções
disponíveis no mercado; e c) análise de projetos similares realizados por outros órgãos
ou entidades da Administração Pública.
Recomendação 2: Promover estudo para avaliação da utilização das impressoras
contratadas, a fim de redimensionar o quantitativo a real necessidade da Entidade.
2.1.5 FISCALIZAÇÃO INTERNA
2.1.5.1 CONSTATAÇÃO
Fragilidades nos controles sobre a execução de serviços cobrados pela contratada.
Fato
Trata o Processo nº 08620001107/2013-11 da contratação e execução de serviços de
Tecnologia da Informação – Service-Desk, Contrato nº 067/2013, no valor de R$
2.250.282,20, com vigência de 12 meses, a partir de 26/04/2013, podendo ser
prorrogada por iguais e sucessivos períodos, limitada sua duração a 60 meses. Em
análise ao processo, verificamos um reduzido número de servidores para
acompanhamento e atesto dos serviços executados e cobrados pela empresa contratada,
Ewave do Brasil, dado o elevado número de Unidades de Serviço Técnico realizado
mensalmente, superando a previsão contratual de UST´s (Unidade de Serviço Técnico)
nos últimos meses. Os dois servidores designados para gestão e fiscalização do contrato,
além de exercerem funções de chefia, são fiscais-técnicos ou fiscais-requisitantes em
outros contratos.
O cálculo para quantificação e identificação do nível da UST (Unidade de Serviço
Técnico) pelo seu respectivo fator está descrito no item 3.6 do Termo de Referência, e
diretamente relacionado com a complexidade, criticidade e conhecimento específico
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exigido para determinada tarefa. Ocorre que a média de UST´s cobradas pela empresa
foi de 14.022,24/mês nos primeiros quatro meses de contrato, superando em 17% a
média prevista no contrato que é de 11.982,33/mês, o que levou ao aditamento do
contrato e dessa quantidade em 22,21%, conforme publicação no DOU de 14/01/2014.
Esse grande volume de UST´s cobrado pela empresa tem sido atestado pelo
Coordenador Substituto, G.F.F., que além das atribuições de seu cargo, é gestor/fiscal
de cinco contratos, conforme quadro abaixo.
Contrato
nº Fornecedor Public. Inicial Final Fiscais/Gestores
Portaria
Designação
334/2012 Telemar Norte
Leste S/A 21/02/13 21/02/13 20/08/15
E.C.S.C. - gestor, G.F.F. -
fiscal requisitante e técnico,
L.G.C. - fiscal
administrativo.
110//DAGES/2013
-21/03/2013
067/2013
Ewave do
Brasil
Informática
Ltda
09/05/13 26/04/13 25/04/14
G.F.F. - gestor e fiscal
técnico, E.C.S.C. - fiscal
requisitante, L.G.C. - fiscal
administrativo
186//DAGES/2013
-07/06/2013
104/2013 Abrantes
Soluções Ltda 15/07/13 11/07/13 10/07/14
E.C.S.C. - gestor do contrato
- G.F.F. - fiscal requisitante e
gestor substituto, E.A.A.S. -
fiscal técnico, M.C.S. e
M.A.N.S. - fiscais técnicos
substitutos, e A.I.O. - fiscal
administrativo.
210//DAGES/2013
-24/07/2013
105/2013
Cast
Informática
S.A
15/07/13 11/07/13 10/07/14
E.C.S.C. - gestor, G.F.F. -
gestor substituto e fiscal
requisitante, E.A.A.S. - fiscal
técnico, M.C.S. e M.A.N.S. -
fiscais técnicos substitutos, e
A.I.O. - fiscal administrativo.
211//DAGES/2013
-24/07/2013
103/2013
Simple
Logística da
Informação
Ltda
15/07/13 08/07/13 07/07/14
E.C.S.C.- gestor, G.F.F. -
gestor substituto, fiscal
requisitante, fiscal técnico,
L.G.C. - fiscal administrativo
e C.L.T. - fiscal requisitante.
212/DAGES/2013
Questionada sobre o fato acima, a Entidade, em resposta à Solicitação de Auditoria,
respondeu que:
“O acompanhamento e fiscalização do Contrato n° 67/2013 está sendo realizada pelo
Gestor e Fiscal Técnico, Sr. G.F.F. (Chefe de Serviço de Infraestrutura de Tecnologia) e
Fiscal Requisitante, Sr. E.C.S.C. (Coordenador da COGETI), formalmente designados
por meio da Portaria DAGES n° 186, de 07/06/2013. Devido ao reduzido número de
servidores lotados nesta COGETI, a gestão e fiscalização dos contratos de TI tem
demandado enorme esforço dos atuais gestores e fiscais, por também acumularem
outras atribuições.
As Ordens de Serviço (OS's) recebidas na COGETI são registradas no Sistema de
Gestão HD3, disponibilizado pela empresa contratada, e acompanhadas, com apoio dos
chefes de serviço desta COGETI, até a finalização. Esse procedimento permite a
comprovação dos efetivos serviços prestados quando da apresentação mensal do
relatório dos serviços executados pela Contratada”.
##/Fato##
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Causa
Quantidade de servidores qualificados insuficiente, ocasionando sobrecarga de contratos
por servidor e baixo grau de segregação de funções.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
A Entidade se pronunciou por meio do Memorando nº 202/COGETI acrescentando que
a COGETI tem sob sua responsabilidade as competências estabelecidas no Regimento
Interno aprovado pela Portaria n° 1.733/PRES, de 27/12/2012, cuja atuação abrange
toda a estrutura organizacional da FUNAI. Além da responsabilidade pelo cumprimento
das metas estabelecidas no PDTI 2013-2015, compete à COGETI fazer cumprir os
procedimentos de segurança e normativos estabelecidos para a Tecnologia da
Informação no Governo Federal.
Quanto ao Sistema de Gestão HD3, a Entidade informou que solicitou à empresa
contratada adicionar ao fluxo de informação do referido sistema opção de envio de e-
mail do solicitante da ordem de serviço - confirmando a execução e a finalização da
ordem de serviço. Como forma de mitigar qualquer possibilidade de risco a gerência do
contrato adotou, até que a empresa contratada possa adequar o sistema, requerer ao
solicitante assinatura do relatório de execução da ordem de serviço.
No tocante à quantidade de contratos geridos pelos dois servidores, a Entidade
acrescentou as informações a seguir:
Contrato Objeto Situação
092/2009 Prestação serviço de link de
internet para o antigo prédio.
Solicitado o cancelamento.
248/2012 Aquisição de
microcomputadores
Objeto entregue, instalado e finalizado, necessitando
de gestão somente na garantia do objeto.
290/2012 Aquisição de equipamentos de
infraestrutura e licenças.
Objeto entregue, instalado e finalizado, necessitando
de gestão somente na garantia do objeto.
318/2012 Aquisição de solução de VOIP. Objeto entregue, instalado e finalizado, necessitante
de gestão somente na garantia do objeto.
Em atendimento ao Relatório Preliminar, a Entidade acrescentou tratar-se da primeira
contratação na FUNAI Sede com este objeto, razão pela qual a Coordenação de Gestão
em Tecnologia da Informação não dispunha, com precisão, das informações
quantitativas dos serviços que estavam sendo efetivamente executados e daqueles que
seriam necessários para atender às demandas futuras.
Apresentou quadro comparativo dos ambientes e serviços, referentes ao cenário anterior
e o atual que demonstram a tendência de crescentes demandas, tanto para a Sede como
também para as Coordenações Regionais e Coordenações Técnicas Locais, tendo em
vista que novos serviços e novas soluções se farão necessários para a Entidade cumprir
suas finalidades.
Informou também o ingresso na COGETI de um Analista de Tecnologia da Informação
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a finalidade de auxiliar na
criação de sistemática de rotinas de trabalho, treinamento para os servidores para a
função de fiscalização e estudos para identificar as ações necessárias ao bom
desenvolvimento das funções da COGETI.
Por fim, apresentou um quadro identificando a demanda de pessoal para a COGETI,
identificando por setor a atividade e a habilidade requerida, totalizando 18 servidores. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
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Análise do Controle Interno
Com relação às justificativas apresentadas pela Entidade verifica-se o entendimento da
existência de reduzido número de servidores em exercício na COGETI para a gestão e
fiscalização dos contratos de TI, os quais acumulam também outras atribuições. Nesse
sentido, existe jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão nº 1094/2013 – Plenário,
cuja Corte de Contas, em caso análogo, determina que os fiscais de contratos sejam
designados considerando a formação acadêmica ou técnica do servidor/funcionário, a
segregação entre as funções de gestão e de fiscalização do contrato, bem como o
comprometimento concomitante com outros serviços ou contratos, de forma a evitar que
o fiscal responsável fique sobrecarregado devido a muitos contratos sob sua
responsabilidade.
Acrescenta-se que apesar de a quantidade de contratos geridos por servidor ter
diminuído recentemente, a Entidade deve buscar alternativas para aperfeiçoar as rotinas
de trabalhos, de modo a evitar futura sobrecarga dos servidores responsáveis pela
fiscalização dos contratos de tecnologia da informação, ou mesmo buscando remanejar
servidores para o setor. Quanto ao levantamento de demanda de pessoal a unidade
informou que está realizando estudos para identificar as ações necessárias ao bom
desenvolvimento das funções da COGETI.
Quanto à confirmação pelos fiscais do contrato da efetiva realização das Ordens de
Serviços consideradas nas faturas apresentadas, a adoção da exigência de assinatura do
relatório de execução da ordem de serviço pelo solicitante do serviço mitiga a falha,
desde que tais relatórios sejam utilizados mensalmente para validação do quantitativo de
Unidades de Serviço (UST) cobrado pela contratada.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Aprimorar a fiscalização dos contratos da Unidade, a partir da
sistematização de rotinas de trabalho e da realização de treinamento para servidores
exercerem a função de fiscalização.
2.1.5.2 CONSTATAÇÃO
Ausência nos atos de designação dos fiscais de contratos da especificação das
respectivas atribuições.
Fato
Foi observado que a FUNAI tem designado servidores para fiscalizar a execução dos
contratos, sem, no entanto, consignar nas portarias de designação as respectivas
atribuições para o exercício da referida função, de forma a orientar e subsidiar os
procedimentos administrativos de rotina e de fiscalização do contrato, assegurando,
dessa forma, o fiel cumprimento do contrato.
Conforme informado pela Entidade, as portarias de designação limitam-se a mencionar
apenas que os fiscais serão designados para acompanharem e fiscalizarem a execução
dos contratos.
Esse fato ocorreu em 77 contratos de natureza continuada, vigentes em novembro de
2013, relacionados no quadro a seguir:
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Contrato Fim da
vigência
Portaria/
Ano Valor anual
Contrato
Fim da
vigência
Portaria/
Ano Valor anual
248/2008 jan/14 399/2009 118.999,92
294/2012 dez/13 124/2013 220.318,16
036/2009 mar/14 132/2009 30.000,00
295/2012 dez/13 124/2013 80.459,89
092/2009 jun/14 408/2012 54.687,32
296/2012 dez/13 124/2013 38.916,09
318/2010 dez/13 400/2012 12.868,00
297/2012 dez/13 124/2013 95.797,08
220/2009 set/14 263/2011 90.000,00
298/2012 dez/13 124/2013 609.793,12
028/2010 set/14 361/2012 676.118,16
299/2012 dez/13 124/2013 38.982,49
029/2010 jan/14 260/2013 264.583,95
300/2012 dez/13 124/2013 84.844,29
106/2010 jul/14 148/2013 1.757.405,83
301/2012 dez/13 124/2013 68.953,83
157/2010 jul/15 417/2010 649.108,00
302/2012 dez/13 124/2013 168.850,97
161/2010 jul/15 341/2012 1.059.041,25
303/2012 dez/13 124/2013 238.029,70
233/2010 nov/13 345/2010 68.000,00
304/2012 dez/13 124/2013 73.944,36
266/2010 nov/13 576/2011 223.999,00
305/2012 dez/13 124/2013 94.167,12
113/2011 jul/14 415/2011 19.149,00
307/2012 dez/13 124/2013 216.139,97
114/2011 jul/14 415/2011 95.970,00
308/2012 dez/13 124/2013 67.812,64
032/2011 fev/14 135/2013 30.000,00
309/2012 dez/13 124/2013 46.713,44
037/2011 fev/14 338/2012 86.400,00
310/2012 dez/13 124/2013 142.447,26
075/2011 mai/14 303/2013 4.672.800,00
311/2012 dez/13 124/2013 206.531,71
146/2011 out/14 005/2013 1.509.477,08
318/2012 dez/18 028/2013 1.225.201,28
214/2011 dez/13 035/2012 630.014,01
002/2013 dez/13 023/2013 93.631,00
219/211 dez/13 072/2012 440.424,00
333/2012 jan/15 087/2013 43.999,70
226/2011 dez/13 184/2013 532.656,00
005/2013 jan/14 150/2013 300.400,60
016/2012 fev/14 134/2013 175.404,96
006/2013 dez/13 100/2013 8.760,00
048/2012 mai/14 438/2012 7.415.972,07
013/2013 dez/13 100/2013 31.068,00
079/2012 jun/14 404/2012 18.000,00
014/2013 dez/13 136/2013 5.800,00
105/2012 mar/14 1362/2012 68.000,00
015/2013 jan/18 133/2013 248.613,43
106/2012 mar/14 1362/2012 44.000,00
334/2012 ago/15 110/2013 504.700,00
107/2012 mar/14 1362/2012 279.990,00
031/2013 dez/13 121/2013 31.193.60
169/2012 set/14 515/2012 128.600,00
032/2013 mar/14 120/2013 707.075,57
215/2012 nov/13 659/2012 55.819,80
034/2013 dez/13 122/2013 28.799,50
232/2012 nov/13 658/2012 2.548.900,00
063/2013 abr/14 177/2013 800.000,00
239/2012 nov/13 008/2013 303.359,58
067/2013 abr/14 186/2013 2.250.282,20
248/2012 dez/17 662/2012 3.669.000,00
087/2013 mai/14 215/2013 7.950,00
253/2012 dez/13 016/2013 245.000,00
086/2013 mai/14 201/2013 650.000,00
263/2012 dez/13 007/2013 453.610,92
095/2013 jun/14 214/2013 948.170,00
272/2012 dez/13 006/2013 22.711,00
104/2013 jul/14 201/2013 181.500,00
290/2012 jan/18 027/2013 1.354.625,00
105/2013 jul/14 211/2013 4.207.500,00
291/2012 dez/13 124/2013 47.391,85
103/2013 jul/14 212/2013 2.241.000,00
292/2012 dez/13 124/2013 136.518,59
130/2013 fev/15 327/2013 139.172,00
293/2012 dez/13 124/2013 67.184,13
Total 43.503.114,82
##/Fato##
Causa
Ausência de mecanismos de controles internos administrativos da Entidade que
consignem as atribuições gerais e específicas dos fiscais dos contratos quando da sua
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designação por meio das respectivas Portarias, a fim de cumprir o que determina o caput
do art. 67, da Lei nº 8.666/93.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Inicialmente, a Entidade informou por meio do Memorando nº 142/SECON/CCCOMP,
encaminhado mediante o Ofício nº 049/AUDIN, que todas as portarias mencionam
apenas que os fiscais serão designados para acompanharem e fiscalizarem a execução
do contrato.
Informou também que está em trâmite naquela Entidade a elaboração de uma portaria
que define claramente as competências dos Fiscais e Gestores, cujo número deverá ser
citado nas portarias de designações para serem observadas pelos Fiscais.
Posteriormente, em atendimento ao Relatório Preliminar de Auditoria foi encaminhado
por meio do Ofício nº 51/2014/AUDIN/FUNAI-MJ, de 11/07/2014, o Memorando nº
210/2014/CGRL reafirmando que se encontra em tramitação, em fase de discussão,
Manual de Fiscalização e Gestão de Contratos Administrativos da FUNAI, onde
constam as referidas atribuições a serem observadas pelos servidores designados como
fiscais de contratos, cujas portarias passarão a fazer menção ao referido Manual.
A Entidade informou que nas próximas emissões de portarias de designação de fiscais
de contratos administrativos buscará evidenciar as atribuições dos fiscais, vinculando-as
de forma explícita aos respectivos editais de contratação ou ao Manual, caso este já
esteja em vigência.
Por fim, registrou a observância às normas pelos fiscais e gestores de contratos
administrativos da FUNAI e informou que vem procedendo a treinamentos e
capacitação dos servidores para o exercício de tal função, de forma a executar as
atribuições descritas na IN SLTI/MP nº 02/2008. Foram apresentadas cópias do Plano
Anual de Capacitação da Entidade no qual consta o evento Gestão e Fiscalização de
Contratos Administrativos, bem como de correio eletrônico encaminhado aos servidores
divulgando a abertura dos processos de seleção para os cursos Gestão e Fiscalização de
Contratos e Formação e Aperfeiçoamento de Pregoeiros com SRP.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A fiscalização dos contratos é exercida, necessariamente, por um representante da
administração, especialmente designado, conforme preceitua o artigo 67 da Lei nº
8.666/93. No entanto, para que o fiscal do contrato possa atuar eficazmente deverá a
Administração Pública atribuir-lhe suas obrigações, poderes e limites de forma clara e
detalhada, não bastando apenas designá-lo como fiscal de determinado contrato,
conforme constatado nos contratos aqui tratados.
A Instrução Normativa SLTI/MP nº 02/2008, que disciplina a contratação de serviços
continuados ou não por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais –
SISG, aborda questões relacionadas ao agente fiscalizador dos contratos administrativos
em tópico específico, artigos 31 a 35, bem como estabelece, para os casos de
disponibilização de mão de obra, em seu Anexo IV o Guia de Fiscalização de Contratos
de Terceirização, o qual deverá ser seguido pela administração.
Esse Guia de Fiscalização estabelece obrigações para o fiscal do contrato quanto à
fiscalização inicial, momento em que a terceirização é iniciada; fiscalização mensal, a
ser feita antes do pagamento da fatura; fiscalização diária; e fiscalização especial.
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Dessa forma, com essas exigências e outras estabelecidas nesse normativo legal, o
legislador infraconstitucional buscou melhorar a qualidade dos serviços prestados pelas
empresas contratadas, bem como evitar a condenação da Administração Pública na
esfera trabalhista, tanto no aspecto de reconhecimento de vínculo empregatício com o
tomador dos serviços, quanto na imputação de responsabilidade subsidiária por
inadimplemento dos créditos trabalhistas, conforme teor do inciso IV, do Enunciado do
Tribunal Superior do Trabalho nº 331, em função da aplicação dos Princípios da Culpa
“in Vigilando” e Culpa “in Eligiendo”.
Ressalta-se que as atribuições a serem conferidas ao fiscal de contrato devem estar
diretamente relacionadas à execução físico-financeira objeto do termo, considerando as
responsabilidades das partes, como bem observado pelo Tribunal de Contas da União
que fez publicar o Acórdão nº 1094/2013 - Plenário, onde decidiu pela importância
dessa atividade, as formas e disciplinamento da matéria.
Quanto às justificativas apresentadas pela Entidade, ressalta-se que enquanto não for
publicado o ato mencionado, as atribuições deverão constar nas portarias de designação
dos fiscais de contratos.
No que tange à inclusão de eventos de capacitação voltados para a fiscalização de
contratos administrativos será verificada a realização de tais eventos. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Aprimorar os mecanismos de controles internos administrativos da
Entidade, consignando detalhadamente as atribuições dos fiscais de contratos de
prestação de serviços de natureza continuada nas respectivas portarias de designação.
Recomendação 2: Capacitar tecnicamente os servidores da Entidade com treinamentos
específicos para o exercício da função de fiscalização de contratos administrativos, de
forma a executar as atribuições descritas na IN SLTI/MP nº 02/2008.
2.1.6 FORMALIZAÇÃO LEGAL
2.1.6.1 CONSTATAÇÃO
Prorrogação do Contrato nº 147/2012 sem prévio exame da Assessoria Jurídica e
autorização do Secretário-Executivo.
Fato
Trata o Processo nº 09620.018664/2012-81 da locação de imóvel destinado ao
funcionamento da sede da FUNAI, objeto do Contrato nº 147/2012, assinado em 12 de
setembro de 2012, com prazo de vigência inicial de 12 meses, a partir da data de
publicação do extrato em D.O.U, ocorrida em 17/09/2012. Conforme prevê a Cláusula
Décima Terceira – Da Vigência aludido contrato pode ser prorrogado por iguais e
sucessivos períodos ao limite de 60 meses.
Próximo ao término do vencimento da vigência inicial, no caso 16/09/2013, a FUNAI
iniciou as tratativas com vistas à prorrogação do referido contrato, com o manifesto
interesse do fiscal e da contratada, em 21/08/2013, ou seja, 22 dias antes de seu
vencimento.
Após os trâmites internos, foi assinada a prorrogação em 16/09/2013, considerando o
período de vigência contratual de 17/09/2013 a 16/09/2014. Porém foram constatados
os seguintes fatos:
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1 - em 22/10/2013, após transcorridos 36 dias da assinatura do 1º Termo Aditivo-TA
pelas partes, foi encaminhado, de forma intempestiva, o processo à Procuradoria Federal
Especializada junto à FUNAI, para fins de cumprimento do Parágrafo Único do art. 38,
da Lei nº 8.666/93;
2 - assinatura do Primeiro T.A sem que fosse obtida autorização prévia para prorrogação
do contrato pela Secretária Executiva do Ministério da Justiça-MJ, em cumprimento ao
art. 4º, do Decreto nº 7.689/2012;
3- ausência da comprovação de atendimento à alínea “i”, da Cláusula Quinta do
Contrato, que trata da necessária averbação do contrato na Matrícula do Imóvel, no
prazo de 15 dias da sua assinatura, às expensas da FUNAI
4 - ausência da comprovação nos autos da contratação de apólice de seguro e de sua
quitação;
5 - ausência de pesquisa de mercado para demonstração da vantagem em se prorrogar o
contrato;
6 - ausência de consulta prévia à Secretaria de Patrimônio da União a respeito da
disponibilidade de imóvel para atender as necessidades da FUNAI;
7 - na data de análise dos autos do processo (30/10/2013) ainda não estava acostado o
original do Primeiro T.A, uma vez que este encontrava-se inserido em envelope
grampeado na contracapa do referido processo;
8 - ausência de publicação do extrato do 1º T.A no D.O.U.
Causa
Descumprimento por parte da Coordenação de Compras, Contratos e Gestão de Material
e Patrimônio/ CGRL, responsável pelas fases que fundamentam a instrução do processo
de que trata o Contrato Administrativo nº 147/2012, da legislação afeta ao assunto.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Ante estes fatos a Entidade, em atendimento à Solicitação de Auditoria nº
201314191/16, de 04/11/2013, respondeu por meio do Ofício nº 70/AUDIN/2013, de
08/11/2013, anexando o Memorando nº 550/CGRL/2013, de 05/11/2013, esclarecendo
os pontos questionados da seguinte forma:
Item 60 da S.A 201314191/16:
“Resposta: A averbação mencionada na alínea "i" da Cláusula Quinta do Contrato
nº 147/2012, foi realizada no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso
Especial da União - SPIUnet, conforme consta da consulta feita em anexo.”
Item 61 da S.A 201314191/16:
“Resposta: O Condomínio do Edifício Cleto Meireles, forneceu cópia da apólice do
seguro contra incêndio, bem como o comprovante dos respectivos pagamentos,
conforme consta da documentação anexa, observamos que tal documentação será
juntada ao processo.”
O Memorando nº 550/CGRL/2013, de 05/11/2013 indicou o Memorando nº
149/SECON/CCCOMP/2013, de 4 de novembro de 2013, do Serviço de Contratos da
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Coordenação de Compras, Contratos e Gestão de Material e Patrimônio, como
documento resposta para as questões indicadas nos itens 62 a 67 da citada S.A.
Item 62 da S.A 201314191/16:
O referenciado Serviço assim se manifestou pelo memorando indicado:
“Resposta: Conforme informado na Nota Técnica n°. 001/SECON/CCCOMP/20 13,
de 31/10/2013:
"É habitual deste Serviço de Contratos, iniciar os trâmites para prorrogação
dos Contratos 3 (três) meses antes do término da vigência. No caso em questão, o
trâmite começou em 17 de julho de 2013, em face da tramitação descrita abaixo:
Em 17 de maio de 2013 a Auditoria solicitou o processo, para ao final
recomendar a alteração na Subc1áusula Terceira, da Cláusula Décima-Primeira do
Contrato no 147/2012.
Após todo o trâmite processual para alteração da subc1áusula, os autos
retornaram a este Serviço em 17 de julho de 2013, conforme consta do relatório
detalhado do Sistema de Gerenciamento de documentos/processos - MJDOC, onde
foi dado efetivamente início as tratativas de prorrogação da vigência. (destaque
nosso)
Todavia, há de se ressaltar que aconteceram várias interrupções do trâmite
processual, uma vez que os autos foram encaminhados à Coordenação Geral de
Orçamento, Contabilidade e Finanças - CGOF, para pagamento de faturas, haja
vista que não foi instaurado processo específico de despesa e liquidação para
pagamento referente ao aluguel do imóvel. (destaque nosso)
Após o pagamento, os autos retornaram a este SECON em 21 de agosto,
momento em que foi juntada a manifestação da Fiscal do Contrato e da Contratada,
com o aceite para a prorrogação e a alteração da Cláusula, e, ainda, a minuta do
Termo Aditivo, sendo os autos encaminhados em 27 de agosto de 2013, por meio do
Despacho n° 356/SECON, à Coordenação Geral de Recursos Logísticos - CGRL,
com vistas ao Gabinete da Presidência - GAB/PR, para autorizar a prorrogação,
com posterior envio à CGOF e à Procuradoria Federal Especializada junto à
FUNAI - PFE.
Conforme sugerido no Despacho deste SECON, a CGRL encaminhou os autos à
DAGES para prosseguimento, em 28 de agosto de 2013. A DAGES, por sua vez,
encaminhou em 2 de setembro o processo ao GAB/PR, sendo este restituído à
DAGES no dia 5 de setembro de 2013, que o devolveu à Presidência no dia 6 de
setembro de 2013.
Em 10 de setembro a Presidência encaminhou o processo à CGOF, que o
restituiu em 11 de setembro de 2013, sendo enviado à DAGES em 16 de setembro de
2013.
A DAGES devolveu o processo em 17 de setembro à Presidência, e os autos
foram encaminhados no mesmo dia para a Secretaria Executiva do Ministério da
Justiça, vindo a retomar a esta Fundação, apenas em 4 de outubro de 2013.
Diante da tramitação descrita observa-se que não houve tempo hábil para o
encaminhamento dos autos à PFE, como sugerido no Despacho n° 356/SECON, de
26 de agosto do corrente ano."
Item 63 da S.A 201314191/16:
“Analisando-se a tramitação dos autos, conforme informado na resposta ao
item nº 62, percebe-se que não houve tempo hábil para a realização das pesquisas.
No entanto, visando o regular andamento do processo, as pesquisas foram
realizadas extemporaneamente, de acordo com a recomendação da Procuradoria
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 61
Federal Especializada, junto à FUNAI, comprovando a vantajosidade da
prorrogação. Assim, seguem, em anexo, a resposta do Serviço de Compras -
SECOMP, bem como as propostas recebidas.
De tal modo, fica claro que não houve qualquer prejuízo para esta Fundação.”
Item 64 da S.A 201314191/16:
“Apesar de entendermos não ser competência deste Serviço realizar tal
consulta, declaramos que, de fato, houve um equívoco por parte desta Fundação,
pois a Secretaria de Patrimônio da União não foi consultada antes da prorrogação
do Contrato nº 147/2012. No entanto, tendo em vista que o contrato ainda não foi
publicado, buscamos, em tempo, reparar o ocorrido e encaminhamos, via DAGES, o
Ofício nº 157, cuja cópia segue anexa.”
Item 65 da S.A 201314191/16:
“O Primeiro Termo Aditivo não foi acostado aos autos, uma vez que esse
procedimento é realizado após a publicação na Imprensa Oficial. No entanto,
observa-se que as três vias estão na contracapa do processo.”
Item 66 da S.A 201314191/16:
“Os autos foram encaminhados ao Ministério da Justiça no dia 17 de setembro
de 2013, já com as três vias do Primeiro Termo Aditivo assinadas, uma vez que não
haveria tempo hábil para autorização prévia. No entanto, a prorrogação foi
convalidada pela Secretaria Executiva.
Devemos frisar que o Termo Aditivo foi assinado dentro do prazo contratual, o
que concede legalidade à prorrogação.”
Item 67 da S.A 201314191/16:
“Os autos retornaram do Ministério da Justiça em 04 de outubro de 2013,
momento em que iniciamos os trâmites para publicação do Primeiro Termo Aditivo e
posterior análise pela PFE. Contudo, o Setor responsável pela publicação na
Imprensa Oficial se recusou a fazê-lo, devido à ausência do Parecer. Portanto, foi
necessário encaminhar os autos à Procuradoria antes de providenciar a
publicação.”
Ante os fatos apresentados no Relatório Preliminar de Auditoria nº 201406655, em
resposta a Entidade por meio do Ofício nº 51/2014/AUDIN/FUNAI/MJ, de 11/07/2014,
que encaminhou o Memo nº 210/2014/CGL, de 08/07/2014, assim se pronunciou
quanto à recomendação emitida:
“Visando mitigar os riscos quanto a possíveis descumprimentos dos normativos
aplicados quando da prorrogação das vigências contratuais, o Serviço de Contratos
(SECON), da Coordenação de Compras, Contratos e Gestão de Material e
Patrimônio, dessa Coordenação Geral de Recursos Logísticos (CGRL), que
anteriormente adotava o prazo de 3 (três) meses, passou a adotar, como prazo limite
para início dos trâmites para prorrogação dos contratos, antes do término de suas
vigências, o período de 4 (quatro) meses. Além do que, aproveitamos a
oportunidade para informar que a publicação do extrato do Termo de Aditivo do
Contrato nº 147/2012 (cópia anexa doc. 03) já se encontra anexado aos autos
do processo nº 08620.18664/12, à fl. 1.256. bem como o aludido Termo Aditivo, às
fls. 1.260 a 1.263 (cópia anexa - doc. 04).
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 62
Não obstante. a CGRL por orientação da Diretoria de Administração e Gestão
(DAGES), iniciou uma discussão com a Coordenação de Gestão em Tecnologia da
Informação (COGETI), sobre a construção de uma ferramenta que vise a solução de
monitoramento de gestão de contratos administrativos no âmbito da FUNAI, tendo
realizado um derradeiro encontro (reunião) no dia 18 do último mês próximo
passado.
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Considerando os esclarecimentos apresentados pela Entidade, verifica-se que foram
atendidas as questões relativas à comprovação da contratação de seguro, e apesar de
extemporâneas a pesquisa de mercado e a consulta junto à Secretaria do Patrimônio da
União.
Quanto às demais situações identificadas observa-se:
- descumprimento da obrigação da Contratante, no caso a FUNAI, prevista na alínea “i”
da Cláusula Quinta, quanto à averbação do contrato na Matrícula do Imóvel junto ao
Cartório do 1º Ofício do Registro de Imóveis do Distrito Federal, tendo em vista que os
documentos encaminhados não comprovam tal obrigação. Observa-se também que não
consta averbada em cartório a necessária carta de habite-se;
- ausência, no processo, do Termo Aditivo ao Contrato já assinado pela autoridade
máxima do órgão, mesmo com o argumento de se aguardar a publicação de seu extrato
em D.O.U;
- ausência, no processo da comprovação da publicação do extrato do T.A apesar da
justificativa apresentada quanto à necessidade de análise da PFE-FUNAI;
- falta de encaminhamento do processo à Procuradoria Federal Especializada-PFE junto
à FUNAI, para a devida análise prévia em atendimento ao Parágrafo Único do art. 38,
da Lei nº 8.666/93;
- a justificativa pelo encaminhamento tardio à Secretaria Executiva do MJ em
cumprimento do art. 4º, do Decreto nº 7.689/2012, não tem guarida na legislação citada,
pois a autorização é prévia à assinatura do Primeiro T.A. A assinatura no prazo que
suporta a prorrogação não dá legalidade ao ato administrativo questionado. Quanto à
autorização expedida pela MD Secretária Executiva no Despacho de 02/10/2013, fl.
1119 do processo, esta ficou condicionada à análise da área jurídica, o que só ocorreu
em 24/10/2013 com a aprovação do Parecer nº 109/2013/COAD/PFE-
FUNAI/PGF/AGU, pelo Procurador Chefe Nacional por meio do Despacho nº
1018/2013/GAB/PFE-FUNAI/PGF/AGU.
Em resposta oferecida ao Relatório Preliminar de Auditoria, a FUNAI, em resumo,
informa que alterou os procedimentos administrativos com vistas à instrução processual
quando da prorrogação da vigência dos contratos firmados, iniciando em quatro meses
antes do término de sua vigência, bem como iniciou discussão com a área de tecnologia
da informação para construção de ferramenta para auxiliar no monitoramento de gestão
de contratos administrativos.
Considerando o teor da resposta, os procedimentos adotados pela Entidade será objeto
de verificação em próximas auditorias. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br 63
Recomendação 1: Aprimorar os controles internos, adotando procedimentos que
garantam a tempestiva prorrogação da vigência de contrato, a fim de mitigar os riscos
de descumprimento dos normativos que regem a matéria.
2.1.7 PAGAMENTOS CONTRATUAIS
2.1.7.1 INFORMAÇÃO
Retenção tributária com alíquotas incorretas.
Fato
Na análise do processo nº 08620-061450/2012-25, para Aquisição de infraestrutura de
tecnologia da informação, Contrato nº 248/2012, vigente entre 19/11/2012 a
18/12/2017, no valor de R$ 3.669.000,00, foi verificada a utilização de alíquota
indevida para fins de retenção tributária, já que foram retidos 7,05% de tributos federais
referentes aos softwares de virtualização comprados junto à empresa Tamandaré
Informática Ltda, quando a Nota fiscal previa a retenção de 9,45%.
Já no processo nº 08620.001107/13-2011 - Contratação de Service-Desk foi verificada a
retenção indevida de 3,05% ao invés de 3,5%, referente ao pagamento realizado por
meio da 2013OB802204 à empresa Ewave do Brasil Informática Ltda. A incorreção na
aplicação da alíquota resultou na retenção a menor nos valores de R$ 9.209,93
(Processo nº 08620-061450/2012-25) e de R$ 903,71 (Processo nº 08620.001107/13-
2011).
Questionada a respeito, a Entidade respondeu, por meio do Ofício nº
438/DAGES/FUNAI/2013, de 01/11/2013, o que se segue:
“- Processo Nº 08620-061450/2012-25:
Na reanálise do pagamento da Nota Fiscal 0086, verificamos que o percentual aplicado
foi incorreto, gerando uma diferença a menor de R$ 9.209,93, (nove mil duzentos e
nove reais e noventa e três centavos) do qual providenciamos o ofício n°
154/GAB/DAGES/FUNAI/2013, de 30 de outubro de 2013, cópia anexa, encaminhado à
Empresa Tamandaré Informática Ltda, solicitando informações quanto à devida
correção junto à Receita Federal do Brasil ou o efetivo recolhimento caso a correção
ainda não tenha sido efetivada.
- Processo Nº 08620.001107/13-2011: "Será providenciada a correção no próximo
pagamento à Empresa, referente à fatura do mês de outubro que será paga no mês de
novembro/2013, conforme orientação constante da citada solicitação de auditoria."
Posteriormente, a Entidade acrescentou o seguinte:
“Com o objetivo de atender ao contido no Registro 4 da Solicitação de Auditoria
201317086/19, de 10/12/2013, temos a informar que a Empresa TAMANDARÉ
INFORMÁTICA LTDA. CNPJ 00.162.720/0001-53, efetuou o recolhimento da
diferença referente à retenção a menor de tributos conforme cópia do Documento de
Arrecadação de Recitas Federais - DARF anexa.
Quanto à retenção a menor referente ao pagamento da Nota Fiscal n° 4341 da
Empresa EWAVE DO BRASIL INFORMÁTICA LTDA, CNPJ 07.978.782/0001-87,
informamos que a devida correção foi efetuada com o consequente recolhimento por
meio da Guia de Previdência 2013GP800177, de 08/11/2013, cópia anexa.”
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Tendo em vista a apresentação dos comprovantes dos acertos tributários referentes aos
valores retidos a menor na Nota Fiscal 0086 (R$ 9.209,93 - Tamandaré Informática
Ltda.) e na OB 802204 (R$ 903,71 - Ewave do Brasil Informática Ltda.), consideramos
que a falha imediata foi sanada, contudo, tendo em vista a ocorrência do fato nos dois
processos da amostra analisada, bem como a recorrência de impropriedades na retenção
de tributos, conforme consta do Plano de Providências Permanente da Entidade,
salientamos a necessidade de se aprimorar as rotinas referentes ao cálculo e lançamentos
das retenções.
##/Fato##
2.1.8 QUANTITATIVO DE PESSOAL
2.1.8.1 INFORMAÇÃO
Termo de Conciliação Judicial - TCJ celebrado entre a União e o Ministério
Público do Trabalho no âmbito da Ação Civil Pública nº 00810-2006-017-10-00-7.
Fato
No Relatório de Auditoria - R.A nº 201306057, o item 2.17 – Avaliação do
Cumprimento TCJ – Terceirização tratou do descumprimento, por parte da FUNAI, do
Termo de Conciliação-TCJ entre o Ministério Público do Trabalho-MPT e a União e da
Portaria nº 335/MP, de 02/09/2011, quando exigem a substituição de terceirizados
considerados impróprios com extinção de postos de serviços e a realização de novas
contratações estritamente permitidas pelo Decreto nº 2271/97, e os itens 2.1.5.1 e
3.2.1.3 – Constatações que trataram da formalização da contratação (processo nº
08620.004835/2012-95) e da utilização da mão de obra disponibilizada, quando da
execução do Contrato nº 48/2012.
A verificação do cumprimento das determinações legais por parte da FUNAI foi no
sentido de responder as seguintes questões de auditoria:
1. Os Ministérios estão cumprindo o TCJ?
1.1. Os terceirizados irregulares foram dispensados?
1.2. Os terceirizados irregulares dispensados tiveram sua dispensa publicada no DOU?
1.3. Os contratos dos terceirizados irregulares foram encerrados?
1.4. Os terceirizados irregulares que porventura permaneceram no órgão estão
exercendo atividades compatíveis com o Decreto 2271/1997? e
2. Os novos contratos de terceirização estão aderentes ao Decreto 2271/1997?
O referido R.A, concernente ao item 2.17, assim concluiu:
“De todo o exposto, verifica-se que FUNAI não cumpriu as determinações
emanadas do TCJ, dos Acórdãos do TCU e da portaria do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, no que se refere à manutenção de
terceirizados na situação de impróprios, quando da utilização de força de
trabalho para desempenho de atividades de apoio administrativo e/ou
secretariado antes combatido.”
Diante da constatação o item 2.1.5.1, assim recomendou:
Recomendação 1:Buscar, quando da contratação para prestação de serviços
continuados, o correto enquadramento da atividade requerida pela
Administração ao que estabelece o Código Brasileiro de Ocupações – CBO,
bem como inserir nos autos do processo a justificativa da quantidade de postos
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de trabalho nos termos do disposto no inciso II, do art. 2º, do Decreto
2.271/1997;
Recomendação 2: Avaliar a manutenção do Contrato nº 48/2012, tendo em vista
a fixação de preços mínimos e observar o disposto nos seguintes dispositivos
legais: art. 2º do Decreto nº 2.271/1997, combinado com o art. 6º, §3º da
Instrução Normativa – SLTI nº 2/2008, e arts. 6º, inciso IX, e 40, inciso X da Lei
nº 8.666/93.
Concernente ao item 3.2.1.3, assim recomendou:
Recomendação 1: Avaliar a manutenção do Contrato nº 48/2012, tendo em vista
a ausência de amparo legal quanto aos dispostos: Decreto nº 2.271/1997
combinado com o estabelecido no artigo 6º, §3º da Instrução Normativa – SLTI
nº 2/2008, e artigos 6º, inciso IX, e 40, inciso X da Lei nº 8.666/93, que
estabelecem, respectivamente, o Projeto Básico e, vedação da fixação de preço
mínimo, critérios estatísticos de variação em relação a preços de referência.
A FUNAI apresentou o Plano de Providência Permanente-PPP, referente ao Relatório
de Auditoria nº 201306057, onde indicou as providências até então adotadas no âmbito
das recomendações supracitadas. A CGU ao realizar o Acompanhamento Permanente
de Gastos, realizado no segundo semestre 2013, a partir dessas manifestações, emitiu a
Nota Técnica nº 2488/DSSEG/DS/SFC/CGU-PR, de 07/11/2013, com proposta de
ações corretivas com o objetivo de contribuir para eliminar ou reduzir os problemas
evidenciados.
Quanto a estes pontos, a Entidade, em resposta a recomendação da CGU, informa que
foi iniciado processo para nova contratação, momento em que será rescindido o contrato
nº 48/2012, propondo ao final o prazo para atendimento até 31/12/2013. Após essas
informações foi emitida a Nota Técnica nº 928 DSSEG/DS/SFC/CGU-PR, de
07/05/2014, opinando que a recomendação só será considerada implementada quando
for concluída a licitação e respectiva assinatura do contrato nos termos do Decreto nº
2.271/97.
Em complementação, a Entidade por meio do Ofício nº 03/AUDIN/FUNAI-MJ, de
31.01.2014, reafirma que a recomendação está sendo implementada, uma vez que o
termo de referência para nova contratação encontra-se sob análise na Procuradoria
Jurídica Especializada da Fundação.
Em resposta ao Relatório Preliminar de Auditoria, a Entidade noticia por meio do
Ofício nº 104/DAGES/FUNAI/2014, de 14/07/2014, que o Contrato nº 48/2012 foi
reincidido e realizado nova contratação de forma emergencial, firmando para tanto o
Contrato nº 040/FUNAI/2014, por 180 dias ou até a conclusão do certame licitatório,
objeto do Processo nº 08620.018392/2014-81.
Informa, ainda, que foram cumpridas as recomendações do TCJ com o “advento da
celebração do contrato nº 040/FUNAI/2014” o que será objeto de verificação em
próximas auditorias.
Opina-se, dessa forma, que a recomendação está pendente de implementação até que
seja concluída a licitação e a respectiva assinatura de novo contrato nos termos do
Decreto nº 2.271/97.
Considera-se, assim, que ainda não estão sendo cumpridas as determinações emanadas
do TCJ.
##/Fato##
2.1.9 DIÁRIAS
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2.1.9.1 CONSTATAÇÃO
Ausência de prestação de contas de concessões de diárias e passagens.
Fato
Em consulta ao Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP realizada em
26/09/2013 relativamente às concessões realizadas pelas unidades da Sede da Entidade
no período de 01/01/2013 a 31/08/2013 verificou-se a existência de 347 concessões na
situação “aguardando prestação de contas”, conforme quadro a seguir:
Unidade Mês de concessão
Total Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago
DAGES 4 1 6 1 1 3 16
DPDS 5 1 53 19 46 22 146
DPT 5 7 3 13 19 24 41 40 152
Gab 1 6 1 1 1 18 5 33
Total Geral 10 12 11 73 21 44 106 70 347
A situação verificada denota fragilidade nos controles administrativos relativos à gestão
de concessão de diárias e passagens, uma vez que não vem sendo cumprido o prazo
máximo de cinco dias, contados do retorno da viagem, para a apresentação dos
comprovantes de que houve os afastamentos, conforme estabelecido no art. 4º da
Portaria nº 505/2009 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Em atendimento à Solicitação de Auditoria nº 201314191/07, de 03/10/2013, por meio
do Ofício n° 56/AUDIN, a Entidade se pronunciou somente com relação à Diretoria de
Proteção Territorial – DPT, informando que aquela Diretoria envida esforços cobrando
constantemente os propostos a apresentarem suas respectivas prestações de contas,
tendo apresentado, de forma resumida, as seguintes informações:
Status Quantidade
Viagem encerrada 9
Prestação de contas entregue 8
Viagem complementada 11
Aguardando GRU 3
Subtotal 31
Servidores que trabalham nas Frentes de Proteção Etnoambiental
(aguardando prestação de contas)
58
Lideranças indígenas (aguardando prestação de contas) 13
Aguardando prestação de contas 20
Não se pronunciou 30
Subtotal 121
Total 152
Foi informado que parte das pendências refere-se a servidores que trabalham nas
Frentes de Proteção Etnoambiental da FUNAI – FPEs, atuando em campo dentro de
terras indígenas de índios isolados e de recente contato, com dificuldades de
comunicação e acessibilidade, cujas pendências demoram mais tempo para serem
regularizadas. Informou também com relação às lideranças indígenas, que estas residem
em aldeias, algumas de difícil acesso, fato que resulta na demora na apresentação da
prestação de contas, pois, geralmente, só irão conseguir prestar contas junto a
Coordenação Técnica Local – CTL ou Coordenação Regional – CR da FUNAI mais
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próxima e que posteriormente essas unidades irão encaminhar via malote a
documentação relativa às prestações de contas.
##/Fato##
Causa
Ausência de mecanismos de controles internos administrativos estabelecidos na
Entidade a fim de assegurar a observância aos normativos que disciplinam a respeito da
concessão de diárias e passagens.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Ofício nº 78/AUDIN, de 11/12/2013, foi encaminhado o Memorando nº
318/SECDP/DAGES, de 15/10/2013, informando que em relação às 16 PCDP da
Diretoria de Administração e Gestão – DAGES, já foram regularizadas 15, restando
uma pendente, a PCDP 4151/13, para a qual está sendo providenciada a inscrição em
dívida ativa, tendo em vista que a pendência não foi sanada. As demais unidades não
apresentaram fatos novos.
Em atendimento ao Relatório Preliminar de Auditoria foi encaminhado o Memorando nº
170/2014/PRES/FUNAI-MJ, por meio do Ofício 52/2014/AUDIN/FUNAI-MJ, de
14/07/2014, acrescentando que em setembro de 2013 foi encaminhado memorando aos
diversos setores da FUNAI solicitando providências em relação às PCDPs com
prestação de contas e devolução de valores pendentes no SCDP. A Presidência e as
Diretorias realizaram levantamentos no referido Sistema passando a cobrar os propostos
a apresentarem as respectivas prestações de contas.
A Entidade destacou que do levantamento realizado na DPDS e Presidência cerca de
80% das passagens aéreas pendentes referiam-se a passagens e diárias para indígenas,
situação que dificulta o contato para cobranças acerca da necessidade de apresentação
de contas no prazo legal, em virtude de a maioria das aldeias não contarem com sistema
eficiente de comunicação ou acesso à internet.
A FUNAI informou que passou a instituir procedimentos mais efetivos de prestação de
contas, solicitando que os indígenas elaborassem e realizassem o check-in on line,
deixando uma via do bilhete de ida e volta, evitando que o indígena tivesse que escanear
os documentos ou remetê-los pelos Correios.
Informou, também, que a partir da implementação da nova versão do SCDP, a qual gera
um e-mail automático de cobrança para os propostos que estão com prestação de contas
pendentes, a providência tem gerado efeitos positivos para os servidores, entretanto os
efeitos são pequenos em relação aos indígenas pelas razões expostas anteriormente.
Por fim, informou que foi solicitado a todas as Coordenações Gerais, em especial as da
DPDS e DPT, que orientem os Chefes de Serviço Administrativo e apoios, para exigir
as prestações de contas dos indígenas e servidores, de modo a sanear as pendências
verificadas e, ainda, que foi solicitado o apoio das Coordenações Regionais para
contatar os indígenas com prestações de contas pendentes. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Portaria nº 505 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de 29 de
dezembro de 2009, alterada pela Portaria nº 205, de 22 de abril de 2010, dispõe no art.
4º que para a prestação de contas, o servidor deverá apresentar, no prazo máximo de
cinco dias, contados do retorno da viagem, original ou segunda via dos canhotos dos
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cartões de embarque, ou recibo do passageiro obtido quando da realização do check in
via internet, bilhetes, ou a declaração fornecida pela empresa de transporte, e relatório
da viagem.
Conforme se observa no quadro anterior há um grande número de concessões de diárias
e passagens sem as respectivas prestações de contas. A situação denota fragilidade
quanto ao controle da gestão de concessão de diárias e passagens, uma vez que sem a
prestação de contas a Entidade fica impossibilitada de aferir se os deslocamentos estão
ocorrendo, deixando de adotar as providências quanto à solicitação de crédito em
decorrência de bilhetes não utilizados, bem como a devolução de diárias relativas a
viagens não realizadas ou realizadas em período diferente do inicialmente previsto.
Quanto às justificativas apresentadas pela Entidade, verifica-se que em relação à DPT a
maioria das pendências ainda não foram regularizadas. Além disso, a alegação de
dificuldade de acesso a determinadas localidades não pode ser acatada, considerando
não haver amparo legal para a falta de prestação de contas ou intempestividade na
adoção das providências que são exigidas para tais situações.
No que se refere às providências informadas em relação à DAGES, em que pese restar
apenas uma situação pendente de regularização, cabe ressaltar que as providências
foram adotadas de forma também intempestiva, e somente após o questionamento
formulado pela CGU-PR.
A Entidade deixou de se pronunciar acerca das pendências relativas à Diretoria de
Promoção ao Desenvolvimento Sustentável - DPDS, bem como ao Gabinete – Gab, as
quais totalizam 146 e 33 pendências, respectivamente. Dessa forma, a FUNAI
manifestou-se apenas acerca das impropriedades da DPT (152 PCDP) e DAGES (16
PCDP), conforme relatado anteriormente.
Com relação às providências informadas em atendimento ao Relatório Preliminar de
Auditoria, verificou-se que essas foram de cunho geral sem relacionar a situação de
cada PCDP pendente à época em que a falha foi apontada. Acrescenta-se a necessidade
de confirmação da melhoria dos controles relativos aos procedimentos de prestação de
contas das diárias e passagens concedidas pela Entidade.
##/AnaliseControleInterno##Recomendações:
Recomendação 1: Aprimorar os mecanismos de controles internos administrativos da
Entidade, instituindo instância de cobrança das prestações de contas.
Recomendação 2: Adotar medidas para sanear as pendências verificadas.
3 CONTROLES DA GESTÃO
3.1 CONTROLES INTERNOS
3.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
3.1.1.1 INFORMAÇÃO
Avaliação da conformidade das peças
Fato
Com o objetivo de avaliar a conformidade das peças do processo de contas, conforme
disposto no art. 13 da IN TCU nº 63/2010, foi analisado o Processo nº
08620.001848/2014-74 e constatado que a Entidade elaborou as peças a ela atribuídas
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pelas normas do Tribunal de Contas da União para o exercício de 2013, exceto quanto
ao Relatório da Área de Correição.
Ressalta-se que as peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos
das DN TCU nº 127 e 132/2013 e da Portaria-TCU nº 175/2013, exceto quanto às
inconsistências descritas a seguir:
Peças Complementares:
- Inclusão indevida de Peça Declaração do Contador, uma vez que a referida Declaração
não está relacionada como peça complementar (art. 2º da DN TCU 132/2013), mas
como item do Relatório de Gestão – 11 Informações Contábeis, 11.2 Declaração do
Contador Atestando a Conformidade das Demonstrações Contábeis.
Relatório de Gestão:
- A Introdução do Relatório de Gestão não foi elaborada conforme a DN TCU nº
127/2013, Anexo III e o art. 2º da Portaria TCU nº 175/2013, tendo em vista que nessa
deveria constar informações somente sobre os Itens do Anexo II, da citada DN, que não
se aplicam à realidade da FUNAI, no entanto, a identificação da ausência de conteúdos
relativos aos subitens, a qual deveria ser indicada na introdução do capítulo que irá
tratar do referido item dentro da parte relativa ao Desenvolvimento do Relatório e não
na Introdução, foi tratada na Introdução do Relatório gerando dificuldade de localização
das informações.
- Ausência na Introdução do Relatório de Gestão de informações sobre as principais
realizações da gestão e dificuldades encontradas pela UJ para o alcance de seus
objetivos no exercício de referência.
- 3.2. Avaliação do funcionamento dos controles internos: Ausência de análise crítica
quanto ao funcionamento dos controles internos.
- 3.3. Remuneração paga a administradores: A informação quanto à não aplicabilidade
foi inserida na Introdução quando deveria constar no início do Capítulo Estrutura de
Governança.
- 3.5. Cumprimento pela instância de correição da Portaria nº 1.043/2007 da CGU: Em
que pese a Entidade ter informação que está cumprindo o contido na referida Portaria
verificou-se que dos 52 procedimentos instaurados em 2013 apenas 11 foram inseridos
no CGU-PAD (21%).
- 4.6. Renúncias Tributárias: A informação quanto à não aplicabilidade deve ser inserida
no início do Capítulo Renúncias sob a gestão da UJ e não na Introdução.
- 4.7. Gestão de Precatórios: Ausência de menção sobre a aplicabilidade do referido
subitem.
- 5.1. Estrutura de Pessoal da Unidade: As informações apresentadas nos subitens 5.1.1
a 5.1.7 são referentes ao órgão FUNAI não fazendo distinção entre UJ que estão sendo
consolidadas e UJ que apresentam Relatórios de Gestão Individuais.
- Quadro A.5.2.6. Composição do Quadro de Estagiários: Não há referências sobre
quais UJ se referem as informações constantes do referido Quadro.
- 6.1. Gestão da frota de veículos próprios e locados de terceiros: Informações parciais
não contemplando informações relativamente às Coordenações Regionais: Baixo São
Francisco, Passo Fundo, Nordeste I, Baixo Tocantins, Maranhão, Médio Purus.
- 6.2.2. Discriminação dos bens imóveis sob a responsabilidade da UJ, exceto imóvel
funcional: Informações parciais não contemplando informações quanto à data de
avaliação, valor de reavaliação, valores gastos com reformas e/ou manutenção. No
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campo “Análise Crítica” constam justificativas incoerentes com a situação registrada no
SPIUnet.
- 6.2.3. Discriminação de imóveis funcionais da União sob responsabilidade da UJ:
Faltam informações sobre gastos com reforma e/ou manutenção. Não contém
informações sobre parte das UJ consolidadas.
- 6.3. Distribuição espacial dos bens imóveis locados de terceiros: Não há informações
sobre parte das UJ consolidadas. Não há informações sobre a finalidade de cada imóvel,
bem como dos custos com locação e manutenção dos referidos imóveis.
- 9.2. Tratamento de recomendações feitas pelo órgão de controle interno a que a UJ se
vincula: Não consta informação sobre o atendimento ou não à recomendação relativa ao
subitem 3.2.1.4 do Relatório de Auditoria nº 201306057: “Indicar formalmente servidor
para desempenhar atividade de administrador principal do CGU-PAD da FUNAI e
manter atualizadas as pertinentes informações no sistema”.
9.3. Informações sobre a atuação da Unidade de Auditoria Interna: A UJ não apresentou
informações sobre o contido na alínea “c” Relação entre a quantidade de recomendações
feitas e a quantidade de recomendações implementadas pela alta gerência (Portaria TCU
n° 175/2013).
A FUNAI foi instada a se manifestar por meio da Solicitação de Auditoria nº
201406655/21, de 31/05/2014, não tendo encaminhado até o encerramento dos
trabalhos de auditoria informações complementares sobre as inconsistências
identificadas.
##/Fato##
4 GESTÃO FINANCEIRA
4.1 RECURSOS DE PROJETOS COM FONTE EXTERNA
4.1.1 RECURSOS DE PROJETOS COM FONTE EXTERNA
4.1.1.1 INFORMAÇÃO
Avaliação da execução e dos resultados do Projeto de Cooperação Técnica
Internacional PNUD/BRA/09/G32
Fato
Em relação à execução dos recursos financeiros, observa-se que o Projeto GATI –
BRA09G32 - assinado em outubro de 2009, desde aquela data vem realizando suas
iniciativas, porém, muito aquém do adequado, tendo sido executado em 2013 o
equivalente a 34,15% do previsto. A equipe de auditoria chegou à conclusão que a
Entidade deve buscar em 2014, último ano de vigência do Projeto, uma maior
efetividade na execução, de modo a minimizar os riscos de que os principais objetivos
da criação do Projeto não sejam concretizados, em que pese o baixo nível de execução
das atividades programadas para o Projeto, percebe-se a partir da documentação
analisada que a estrutura do projeto vem desempenhando adequadamente os objetivos
pretendidos, com melhora nos índices de execução no último exercício.
Quanto ao gerenciamento de deslocamentos, verificou-se que as passagens e as diárias foram concedidas exclusivamente para o desempenho das metas e objetivos
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estabelecidos pelo Projeto, estando os valores e os critérios de concessão de acordo com os prescritos nas normas aplicáveis.
Em relação à contratação de pessoas físicas, ou seja, consultores por meio de processos
seletivos, identificamos uma desproporcionalidade na fixação da pontuação dos critérios
de classificação na seleção dos consultores; ausência de precisão no objetivo da
contratação de determinados consultores, incluindo previsão em edital de atividades que
não se enquadram como trabalho de consultoria, e realização de atividades
administrativas e/ou finalística pelo consultor. Para essas falhas, foi recomendado à
Unidade que nos editais de seleção de consultores, distribua a pontuação dos quesitos de
forma equilibrada, mantendo-se a preponderância dos critérios objetivos do certame;
que elabore os editais de seleção de consultores, definindo de forma precisa o objeto da
contratação de consultor; e que, em caso necessidade de contratação de funcionário para
suprir necessidades administrativas ou similares no âmbito de Projetos de Recursos
Externos, não utilize contratação de consultor.
##/Fato##
Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno
Certificado: 201406655
Processo: 08620.001848/2014-74
Unidade Auditada: Fundação Nacional do Índio/ FUNAI
Ministério Supervisor: Ministério da Justiça
Município/UF: Brasília (DF)
Exercício: 2013
1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01 e 31/12/2013 pelos responsáveis
pelas áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU n° 63/2010.
2. Os Exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho informado no
Relatório de Auditoria Anual de Contas inserido neste processo, em atendimento à legislação federal
aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de controle,
realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão das unidades auditadas.
3. Foram registradas as seguintes constatações relevantes para as quais, considerando as
análises realizadas, não foi identificado nexo de causalidade com atos de gestão de agentes do Rol de
Responsáveis:
- Falhas na definição do objeto referente à aquisição de solução de monitoramento das políticas e projetos.
(item 2.1.3.1);
- Deficiência nos levantamentos exigidos para definição dos quantitativos e especificação dos requisitos na
contratação de Solução de Tecnologia da Informação – outsourcing de impressão. (item 2.1.4.2);
- Fragilidade nos controles sobre a execução de serviços cobrados pela contratada. (item 2.1.5.1); e
- Ausência nos atos de designação dos fiscais de contratos da especificação das respectivas atribuições.
(item 2.1.5.2).
4. Nestes casos, conforme consta no Relatório de Auditoria, foram recomendadas medidas
saneadoras.
5. A seguinte constatação subsidiou a certificação dos agentes de Rol de Responsáveis:
- Não utilização de software para sistema de monitoramento de programas finalísticos. (item 2.1.4.1).
6. Diante dos exames realizados e da identificação de nexo de causalidade entre os atos de
gestão de cada agente e as constatações mencionadas, proponho que o encaminhamento das contas dos
Certificado de Auditoria
Anual de Contas
integrantes do Rol de Responsáveis, disponível nas folhas 05 a 09 do processo, seja conforme indicado a
seguir:
CPF do agente
público
Cargo ou função Avaliação do órgão
de Controle Interno
Fundamentação da
avaliação do Controle
Interno
***.440.457-** Diretor de
Administração e
Gestão Estratégica
Regular com
ressalvas
Item 2.1.4.1 do Relatório
de Auditoria n°
201406655
Demais
integrantes do
Rol de
Responsáveis
Presidente
Demais Diretores
Regularidade Considerando o escopo do
Relatório de auditoria, não
foram identificados
irregularidades com
participação determinante
destes agentes.
Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno
Parecer: 201406655
Processo: 08620.001848/2014-74
Unidade Auditada: Fundação Nacional do Índio
Ministério Supervisor: Ministério da Justiça
Município/UF: Brasília (DF)
Exercício: 2013
Autoridade Supervisora: José Eduardo Cardozo - Ministro de Estado da Justiça
Em conclusão aos encaminhamentos sob a responsabilidade da CGU quanto ao processo de
contas do exercício da Entidade acima referida, expresso opinião acerca dos atos de gestão referente ao
exercício de 2013, a partir dos principais registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.
A Fundação Nacional do Índio – FUNAI executa as políticas públicas ligadas ao Programa 2065
– Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas. Para atendimento dos objetivos deste programa a
Entidade executou a Ação 20UF - Fiscalização e Demarcação de Terras Indígenas, Localização e Proteção
de Índios Isolados e de Recentes Contatos - alcançando as seguintes realizações: Delimitação de sete terras
indígenas, Emissão de três portarias declaratórias da posse indígena de terras tradicionalmente ocupadas,
Fiscalização e monitoramento efetivo de 127 terras indígenas, Homologação da demarcação de uma terra
indígena e Indenização e extrusão de ocupantes de boa fé de 11 terras indígenas. Merecem destaque
também, as ações realizadas a fim de dotar a Sede da Entidade de uma infraestrutura mais adequada, as
quais foram executadas por meio do Programa 2112 – Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da
Justiça.
Acrescente-se que fatores externos dificultam a execução das metas estabelecidas no processo de
regularização das terras indígenas, tais como: contingenciamento orçamentário, medidas judiciais
protelatórias, dependência de ações no âmbito do Ministério da Justiça com relação à emissão de Portarias
Declaratórias e de Decreto Presidencial de Homologação de Terras Indígenas.
As principais constatações verificadas na gestão se referem às aquisições de bens e serviços de
Tecnologia da Informação. Os exames demonstraram que estas não foram precedidas do devido
planejamento, resultando na não utilização de solução adquirida para monitoramento de programas
finalísticos e na contratação de serviço de impressão superdimensionado.
Dentre as causas relacionadas às constatações mencionadas foram identificadas: ausência de
planejamento baseado nas reais necessidades, contratação de Sistema sem a participação das áreas
finalísticas das áreas finalísticas da Entidade, ausência de implementação, divulgação e treinamento da
ferramenta adquirida junto aos usuários e falta de atuação do Comitê de Tecnologia da Informação da
FUNAI. As recomendações formuladas visaram promover a correção das falhas detectadas, bem como
oferecer subsídios para o gestor aprimorar os controles internos da Entidade.
As recomendações do Plano de Providências Permanente foram acolhidas e atendidas pela
Entidade em 64% do total, o que denota a necessidade de melhorias nos controles internos administrativos
no que se refere ao componente monitoramento.
Com relação aos controles internos administrativos da Entidade, especificamente na área de
demarcação de terras indígenas, destaca-se a existência de normativo instituindo instâncias para a condução
da sistemática de planejamento, monitoramento e avaliação dos resultados das ações, inclusive no âmbito do
controle social.
Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei n.º 8.443/92,
combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n.º 93.872/86 e inciso VI, art. 13 da IN/TCU/N.º 63/2010
e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão expressa no Certificado de Auditoria. Desse
modo, o processo deve ser encaminhado ao Ministro de Estado supervisor, com vistas à obtenção do
Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52, da Lei n.º 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal de
Contas da União.