Post on 20-Jan-2019
1
UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SO CAETANO DO SUL PR-REITORIA DE PS-GRADUAO E PESQUISA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO DOUTORADO
FRANCISCO MIRIALDO CHAVES TRIGUEIRO
A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM
ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS
SO CAETANO DO SUL SP
Abril de 2017
2
FRANCISCO MIRIALDO CHAVES TRIGUEIRO
A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM
ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Municipal de So Caetano do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Administrao. rea de concentrao: Gesto e Regionalidade
Orientador: Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani
SO CAETANO DO SUL SP
Abril de 2017
3
FICHA CATALOGRFICA
4
Reitor da Universidade Municipal de So Caetano do Sul
Prof. Dr. Marcos Sidnei Bassi
Pr-reitora de Ps-graduao e Pesquisa
Prof. Dra. Maria do Carmo Romeiro
Gestora do Programa de Ps-graduao em Administrao
Prof . Dra. Raquel da Silva Pereira
5
Tese defendida e aprovada em ___/_____/_____ pela Banca
Examinadora constituda pelos professores:
Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani (orientador - USCS)
Prof. Dr. Joao Batista Pamplona (USCS)
Prof. Dr. Leandro Campi Prearo (USCS)
Prof. Dra. Gabriela Spanghero Lottta (UFABC)
Prof. Dra. Vania Barbosa do Nascimento (FMABC)
6
SUMRIO
LISTA DE QUADROS .......................................................................................... ....13 LISTA DE TABELAS............................................................................................ ....15 LISTA DE FIGURAS ............................................................................................ ....25 RESUMO .............................................................................................................. ....29 ABSTRACT .......................................................................................................... ....31 CAPTULO 1: INTRODUO .............................................................................. ....33 1.1 Contextualizao ....................................................................................... ....33 1.2 Territrios da Pesquisa ............................................................................. ....40 1.3 Definio do Problema de Pesquisa ........................................................ ....44 1.4 Objetivos, Hiptese e Contribuies ...................................................... ....44 1.5 Relevncia, Justificativa e Delimitao ................................................... ....45 CAPTULO 2: FUNDAMENTAO TERICA .................................................... ....47 2.1 Polticas Pblicas ...................................................................................... ....47 2.1.1 Conceitos e Fundamentaes de Polticas Pblicas .......................... ....47 2.1.2 Polticas Pblicas Integradas .............................................................. ....55 2.1.3 Descentralizao e Municipalizao de Polticas Pblicas no Brasil .. ....61 2.2 Gesto do Territrio, Governana Pblica e Arranjos Institucionais .... ....68 2.2.1 Territrio e Gesto do Territrio ........................................................... ....69 2.2.2 Governana Pblica e seus Desafios Contemporneos ...................... ....73 2.2.2.1 Conceitos e Estudos sobre Governana Pblica ..................... ....74 2.2.2.2 Atores Participantes ................................................................. ....79 2.2.2.3 Coordenao e Articulao na Governana Pblica ................ ....87 . 2.2.3.4 Estruturas de Governana Pblica .......................................... ....92 2.2.2.5 Conselhos Setoriais e de Direitos ............................................ ....93 2.2.3 Novos Arranjos Institucionais ............................................................... ....96 2.3 Mudana Demogrfica e as Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso . ....102 2.3.1 Envelhecimento, Longevidade e a Condio do Idoso ..................... ....102 2.3.2 A Terceira Idade e seus Desdobramentos ........................................ ....108 2.3.3 Legislao, Programas Brasileiros e Experincias Internacionais no Contexto das Polticas Pblica da Populao Idosa ........................................... ....110 2.3.4 Caractersticas e Perspectivas de Integrao das Polticas do Idoso ....122 2.4 Sntese Conceitual .................................................................................... ....134 CAPTULO 3: PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ................................... ....136 3.1 Quadro Norteador da Pesquisa Emprica ................................................. 136 3.2 Mtodo Qualitativo de Pesquisa ............................................................ ....137 3.3 Tipo de Pesquisa: estudo de casos .......................................................... 137 3.4 Sujeitos da Pesquisa .............................................................................. ....138 3.5 Coleta de Dados ...................................................................................... ....140 3.6 Tratamento e Anlise dos Dados .......................................................... ....142 3.7 Operacionalizao para Alcance dos Objetivos .................................. ....144
7
CAPTULO 4: APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS........ ... ....147 4.1 Descrio dos Municpios: Joo Pessoa e Cuiab .............................. ....147 4.1.1 Caractersticas Histricas, Populacionais e Socioeconmicas ......... ....147 4.1.2 Mudanas Demogrficas nos Territrios Estudados ........................ ....153 4.1.3 Anlise do Territrio: Regies, Municpios, Distritos, Bairros ........... ....164 4.1.4 Estrutura Governamental e Administrativa ....................................... ....172 4.2 Estrutura Administrativa e Funcional .................................................... ....175 4.2.1 Secretaria de Desenvolvimento Social (Joo Pessoa) e Secretaria de Assistncia Social e Desenvolvimento Humano (Cuiab) ................................... ....175 4.2.2 Secretarias de Sade de Joo Pessoa e Cuiab ............................. ....180 4.2.3 Conselhos de Direitos ...................................................................... ....184 4.3 Conselhos de Direitos da Pessoa Idosa ................................................ ....189 4.3.1 Municpios de Joo Pessoa e Cuiab .............................................. ....190 4.3.1.1 Descrio Histrica Legal e Estrutura Administrativa ........... ....190 4.3.1.2 Representao Governamental e da Sociedade Civil .......... ....194 4.3.1.3 Atribuies dos Conselhos nas Polticas Pblicas do Idoso . ....203 4.3.2 Estados da Paraba e de Mato Grosso ............................................. ....204 4.3.3 Conselho Nacional dos Direitos do Idoso ......................................... ....209 4.4 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Ateno ao Idoso nos Municpios .......................................................................................................... ....211 4.4.1 Legislao e o Atendimento aos Direitos do Idoso ........................... ....211 4.4.4.1 Leis e Decretos Federais ...................................................... ....212 4.4.4.2 Leis e Decretos Estaduais: Paraba e Mato Grosso ............. ....216 4.4.4.3 Leis Municipais: Joo Pessoa e Cuiab ............................... ....218 4.4.2 Concepo e Execuo: rgo principal, articulao intersetorial e interfederativa, e atores participantes ................................................................. ....225 4.4.3 Gesto de Territrios nas Polticas Pblicas .................................... ....291 4.4.3.1 Polticas Pblicas de Assistncia Social .............................. ....297 4.4.3.2 Polticas Pblicas de Sade ................................................ ....306 4.4.4 Repercusso das Polticas Junto aos Municpios Circunvizinhos .... ....320 4.4.5 Institucionalizao e Legitimao ..................................................... ....322 4.5 Governana nas Polticas Pblicas nos Municpios ........................ ....325 4.5.1 Atores Estatais, Paraestatais e No Estatais Presentes no Arranjo de Governana ......................................................................................................... ....326 4.5.2 Dimenses Condicionantes Configurao e Funcionamento da Estrutura de Governana .................................................................................... ....339 4.6 Proposio do Modelo Conceitual de Governana no Processo de Desenvolvimento de Polticas Pblicas para a Populao Idosa ................. ....346 4.7 Categorias de Anlise: uma sntese dos resultados ............................ ....349 CAPTULO 5: CONSIDERAES FINAIS ........................................................ ....352 REFERNCIAS ................................................................................................... ....359
8
APNDICES ....................................................................................................... ....384 1. Roteiro de Entrevista com Gestores, Tcnicos e Implementadores ............ ....384 2. Roteiro de Entrevista com Conselho Municipal do Idoso ............................ ....385 3. Roteiro de Entrevista com Representantes Governamentais e No Governamentais no Conselho Municipal do Idoso ............................................. ....386 4. Roteiro de Entrevista com Outros Atores .................................................... ....387 5. Carta de Encaminhamento aos Entrevistados ............................................. ....388 6. Carta de Apresentao do Pesquisador Prefeitura de Joo Pessoa - PB ....389 7. Carta de Apresentao do Pesquisador Prefeitura de Cuiab - MT ......... ....390 8. Autorizao da Prefeitura de Joo Pessoa para Realizao da Pesquisa .. ....391 9. Autorizao da Prefeitura de Cuiab para Realizao da Pesquisa ............ ....394 ANEXOS ............................................................................................................. ....396 1. Lei Municipal de Joo Pessoa PB: n. 9373, de 29 de dezembro de 2000 ....396 2. Lei Municipal de Joo Pessoa PB: n. 12.365, de 29 de maio de 2012 ..... ....398 3. Lei Municipal de Cuiab MT: n. 3.162, de 16 de julho de 1993 ................ ....400 4. Lei Municipal de Cuiab MT: n. 6.059, de 4 de maio de 2016 .................. ....402
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Atores Envolvidos em cada Fase do Ciclo das Polticas Pblicas ..... ....85 Quadro 2 Arranjos Institucionais versus Novos Arranjos Institucionais ............ ....100 Quadro 3 Leis, Decretos e Portarias do Governo Federal dirigidos ao Idoso... ....111 Quadro 4 Polticas e Programas Brasileiros de Ateno ao Idoso ................... ....115 Quadro 5 Experincias Internacionais no Campo das Polticas Pblicas para o Idoso ................................................................................................................... ....118 Quadro 6 Sntese Conceitual .......................................................................... ....135 Quadro 7 Abordagens Tericas que Embasam o Estudo Emprico ................. ....136 Quadro 8 Sujeitos da Pesquisa ....................................................................... ....139 Quadro 9 Operacionalizao para o Alcance dos Objetivos ........................... ....145
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Populao Brasileira (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ....34
Tabela 2 Populao Idosa das Capitais Brasileiras: Censo 2010 ...................... ....43 Tabela 3 Caractersticas Populacionais de Joo Pessoa IBGE 2010 ........... ....147 Tabela 4 Populacional Residente, por Grupo de Idade, de Joo Pessoa ........ ....148 Tabela 5 Rendimento Domiciliar Joo Pessoa IBGE 2010 ........................ ....148 Tabela 6 Indicadores Socioeconmicos de Joo Pessoa PNUD Atlas 2013 ....149 Tabela 7 Indicadores sobre Trabalho da Populao de 18 anos ou mais Joo Pessoa PNUD Atlas 2013 ................................................................................ ....149 Tabela 8 Caractersticas Populacionais de Cuiab IBGE 2010 .................... ....150 Tabela 9 Populao Residentes, por Grupo de Idade - Cuiab ....................... ....150 Tabela 10 Rendimento Domiciliar Cuiab IBGE 2010 ............................... ....150 Tabela 11 Indicadores Socioeconmicos de Cuiab PNUD Atlas 2013 ....... ....151 Tabela 12 Indicadores sobre Trabalho da Populao de 18 anos ou mais Cuiab PNUD Atlas 2013 ............................................................................................. ....151 Tabela 13 Comparativo das Caractersticas de Joo Pessoa e Cuiab .......... ....152 Tabela 14 Populao Nordeste (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 ....153 Tabela 15 Pop. da Paraba (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010....... ....153 Tabela 16 Pop. de Joo Pessoa (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010....153 Tabela 17 Estrutura Etria da Populao de Joo Pessoa: Censos 1991, 2000 e 2010 .................................................................................................................... ....154 Tabela 18 Pop. Centro-Oeste (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ...156 Tabela 19 Pop. Mato Grosso (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010.... ....156 Tabela 20 Pop. Cuiab - MT (Geral e Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010 .... ....156 Tabela 21 Estrutura Etria da Pop. de Cuiab: Censos 1991, 2000 e 2010.... ....157 Tabela 22 Comparativo da Mudana Demogrfica: Joo Pessoa x Cuiab .... ....159 Tabela 23 IDH-M do Brasil (1991-2010) .......................................................... ....160
11
Tabela 24 IDH-M da Regio Nordeste (1991-2010) ......................................... ....160 Tabela 25 IDH-M do Estado da Paraba (1991-2010) ...................................... ....161 Tabela 26 IDH-M do Municpio de Joo Pessoa - PB (1991-2010) .................. ....161 Tabela 27 IDH-M da Regio Centro Oeste (1991-2010) .................................. ....162 Tabela 28 IDH-M do Estado de Mato Grosso (1991-2010) .............................. ....162 Tabela 29 IDH-M do Municpio de Cuiab - MT (1991-2010) ........................... ....163 Tabela 30 Populao (Geral e Idosos) dos Municpios da Microrregio de Joo Pessoa: Censo 2010 ........................................................................................... ....166 Tabela 31 Populao (Geral e Idosos) dos Municpios da Microrregio de Cuiab: Censo 2010 ......................................................................................................... ....169 Tabela 32 Distritos e Subdistritos de Cuiab...................................................... ..170 Tabela 33 Comparativo da Territorialidade nos Municpios de Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..171 Tabela 34 rgos Pblicos, Coordenadorias e Secretarias: Joo Pessoa ........ ..172 Tabela 35 rgos Pblicos, Coordenadorias e Secretarias: Cuiab ................. ..173 Tabela 36 Comparativo Estrutura Governamental e Administrativa: Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..174 Tabela 37 Principais rgos da Estrutura da SEDES JOO PESSOA .......... ..177 Tabela 38 Unidades Pblicas de Sade da SMS JOO PESSOA ................. ..182 Tabela 39 Unidades Pblicas de Sade da SMS CUIAB.............................. ..184 Tabela 40 Conselhos de Direitos: SEDES/JOO PESSOA;SMASDH/CUIAB ..185 Tabela 41 Representantes dos Conselhos Municipais de Assistncia Social: JOO PESSOA e CUIAB .............................................................................................. ..186 Tabela 42 Representantes dos Conselhos Municipais de Sade: JOO PESSOA e CUIAB ................................................................................................................. ..189 Tabela 43 Comparativo dos Conselhos de Direitos do Idoso: Joo Pessoa e Cuiab ................................................................................................................... ..193 Tabela 44 Composio dos Representantes do Conselho Municipal dos Direitos do Idoso: Joo Pessoa ............................................................................................... ..196
12
Tabela 45 Composio dos Representantes do Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa: Cuiab ......................................................................... ..198 Tabela 46 Comparativo dos Representantes do Conselho do Idoso: Joo Pessoa e Cuiab .................................................................................................................. ..202 Tabela 47 Composio dos Representantes do Conselho Estatual dos Direitos da Pessoa Idosa: Estado da Paraba ........................................................................ ..205 Tabela 48 Composio dos Representantes do Conselho Estatual dos Direitos da Pessoa Idosa: Estado de Mato Grosso................................................................. ..207 Tabela 49 Comparativo dos Conselhos Estaduais de Direitos da Pessoa Idosa: Paraba e Mato Grosso ......................................................................................... ..208 Tabela 50 Composio dos Representantes do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso ..................................................................................................................... ..210 Tabela 51 Principais Direitos Garantidos no Estatuto do Idoso ......................... ..212 Tabela 52 Organizao da Assistncia Social ................................................... ..215 Tabela 53 Legislao do Estado da Paraba na Defesa dos Direitos do Idoso . ..216 Tabela 54 Legislao do Est. de Mato Grosso na Defesa dos Direitos do Idoso..218 Tabela 55 Legislao do Municpio de Joo Pessoa na Defesa dos Direitos do Idoso ..................................................................................................................... ..219 Tabela 56 Legislao do Municpio de Cuiab na Defesa dos Direitos do Idoso..222 Tabela 57 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Joo Pessoa .................................................................................................................. ..234 Tabela 58 Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) para Idosos - Joo Pessoa ........................................................................................... ..236 Tabela 59 Atividades para Idosos nos Centros de Referncia da Cidadania em Joo Pessoa ......................................................................................................... ..243 Tabela 60 Instituies de Longa Permanncia para Idosos Joo Pessoa ...... ..247 Tabela 61 Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Cuiab .................................................................................................................. ..261 Tabela 62 Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) para Idosos - Cuiab ..................................................................................................... ..261 Tabela 63 Instituies de Longa Permanncia para Idosos (ILPI) Cuiab ..... ..266
13
Tabela 64 Caractersticas e Atividades dos Centros de Convivncia de Idosos (CCI) - Cuiab ....................................................................................................... ..268 Tabela 65 Planejamento da Distribuio da Caderneta de Sade da Pessoa Idosa nas Regionais de Sade em Cuiab ..................................................................... ..278 Tabela 66 Comparativo das Polticas, Programas, Projetos e Aes de Atendimento ao Idoso: Joo Pessoa e Cuiab...................................................... ..286 Tabela 67 Regies Administrativas (e Bairros) de Joo Pessoa e Cuiab ........ ..293 Tabela 68 Distribuio Territorial dos CRAS em Joo Pessoa .......................... ..295 Tabela 69 Parmetros de Referncia para Definio do N de CREAS, considerando o Porte do Municpio ...................................................................... ..297 Tabela 70 Distribuio Territorial dos CREAS em Joo Pessoa ....................... ..298 Tabela 71 Distribuio Territorial dos Centros de Referncia da Cidadania (CRCs) em Joo Pessoa ................................................................................................... ..300 Tabela 72 Distribuio Territorial dos CRAS em Cuiab ................................... ..301 Tabela 73 Distribuio Territorial dos CREAS em Cuiab ................................ ..303 Tabela 74 Distribuio Territorial dos Centros de Convivncia de Idosos em Cuiab .................................................................................................................. ..304 Tabela 75 Comparativo da Gesto Territorial nas Unidades de Assistncia Social - Joo Pessoa e Cuiab .......................................................................................... ..306 Tabela 76 Distribuio dos Bairros por Distritos Sanitrio de Sade em Joo Pessoa ................................................................................................................. ..306 Tabela 77 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Especializada (Mdia e Alta Complexidades) em Joo Pessoa ........................... ..309 Tabela 78 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Bsica em Joo Pessoa ......................................................................................................... ..311 Tabela 79 Distribuio Territorial do Projeto Joo Pessoa Vida Saudvel ......... ..312 Tabela 80 Distribuio Territorial dos Grupos de Convivncia da Secretaria de Sade de Joo Pessoa ......................................................................................... ..313 Tabela 81 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Especializada (Mdia e Alta Complexidades) em Cuiab .................................... ..315 Tabela 82 Distribuio Territorial das Unidades de Sade de Ateno Bsica em Cuiab .................................................................................................................. ..317
14
Tabela 83 Comparativo da Gesto Territorial nas Unidades de Sade de Joo Pessoa e Cuiab .................................................................................................. ..318 Tabela 84 Tipologia dos Atores que Compem o Arranjo de Governana nas Polticas Pblicas do Idoso em Joo Pessoa ....................................................... ..328 Tabela 85 Tipologia dos Atores que Compem o Arranjo de Governana nas Polticas Pblicas do Idoso em Cuiab ................................................................. ..334 Tabela 86 Comparativo entre os Atores no Arranjo de Governana Joo Pessoa e Cuiab ............................................................................................................... ..338 Tabela 87 Dimenses Condicionantes Configurao e Funcionamento da Estrutura de Governana nas Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso ................ ..340 Tabela 88 Categorias de Anlise e o Alcance dos Objetivos do Estudo ........... ..350
15
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Evoluo da Populao Idosa no Brasil ............................................... ....35
Figura 2 Evoluo da Expectativa de Vida ao nascer no Brasil (1950-2014), em Anos ...................................................................................................................... ....36 Figura 3 Evoluo da Populao Idosa em Joo Pessoa PB (1991-2010) ..... ....41 Figura 4 Evoluo da Populao Idosa em Cuiab MT (1991-2010) .............. ....42 Figura 5 Evoluo da Expectativa de Vida na Regio Nordeste (1950-2010) .. ....155 Figura 6 Evoluo da Expectativa de Vida no Estado da Paraba (1980-2014)....155 Figura 7 Evoluo da Expectativa de Vida em Joo Pessoa (1991-2010) ....... ....156 Figura 8 Evoluo da Expect. de Vida na Regio Centro Oeste (1950-2010) ... ..158 Figura 9 Evoluo da Expect. de Vida Estado de Mato Grosso (1980-2014) .. ....158 Figura 10 Evoluo da Expectativa de Vida em Cuiab - MT (1991-2010) ...... ....159 Figura 11 IDHM Longevidade em Joo Pessoa - PB .................................... ....163 Figura 12 IDHM Longevidade em Cuiab - MT ............................................. ....163 Figura 13 Mapa da Paraba e suas Mesorregies ............................................ ....165 Figura 14 Mapa da Microrregio de Joo Pessoa ............................................ ....166 Figura 15 Mapa do Municpio de Joo Pessoa - PB ........................................ ....167 Figura 16 Mapa de Mato Grosso e suas Mesorregies .................................... ....168 Figura 17 Mapa da Microrregio de Cuiab ..................................................... ....169 Figura 18 Mapa do Municpio de Cuiab - MT ................................................. ....170 Figura 19 Estrutura Organizacional da SEDES JOO PESSOA .................. ....176 Figura 20 Estrutura Organizacional da SMASDH CUIAB ........................... ....178 Figura 21 Estrutura Organizacional da SMS JOO PESSOA ....................... ....181 Figura 22 Estrutura Organizacional da SMS CUIAB ................................... ....183 Figura 23 Fluxo do Servio de Atendimento e Proteo Especial no CREAS Joo Pessoa ................................................................................................................ ....239
16
Figura 24 Fluxo do Servio de Atendimento e Proteo Especial no CREAS Cuiab ................................................................................................................ ....265 Figura 25 Estrutura Funcional da Diretoria de Ateno Bsica: Secretaria Municipal de Sade de Cuiab ........................................................................................... ....275 Figura 26 Mapa das Regies Administrativas e Abairramento de Cuiab ....... ....294 Figura 27 Mapa das Regies de Participao Popular no Oramento Participativo Joo Pessoa ....................................................................................................... ....299 Figura 28 Mapa dos Distritos Sanitrios de Joo Pessoa ................................ ....307 Figura 29 Rede de Ateno Pessoa Joo Pessoa ....................................... ....327 Figura 30 Fluxograma de Atendimento ao Idoso Vtima de Violncia em Joo Pessoa ................................................................................................................ ....319 Figura 31 Modelo Conceitual de Governana no Desenvolvimento de Polticas Pblicas de Atendimento ao Idoso ..................................................................... ....347
17
A GOVERNANA NAS POLTICAS PBLICAS DE ATENO AO IDOSO: UM ESTUDO EM DUAS CAPITAIS BRASILEIRAS
RESUMO: Dados do Relatrio Mundial de Envelhecimento e Sade (OMS, 2015) mostram que pela primeira vez na histria, a maioria das pessoas tem expectativa de vida acima dos 60 anos. Uma criana nascida no Brasil em 2015 pode esperar viver 20 anos ou mais que uma criana nascida 50 anos atrs, implicando mudanas profundas na forma como essas pessoas possam viver e nas polticas pblicas. Dados do IBGE (2010) mostram que havia 20,5 milhes de idosos (10,79% da populao), e para 2030, a estimativa de atingir 41,5 milhes de habitantes (18% da populao). Quanto expectativa de vida, em 1980, a mdia dos brasileiros era de 62,7 anos, passando a 73,9 anos 2010, um incremento de 11,2 anos. Desse modo, no campo do envelhecimento populacional, as polticas pblicas so essenciais para garantir alm de aes afirmativas, programas e aes continuadas e implementadas pelos gestores pblicos, contemplando atividades relacionadas ao bem estar do idoso. A operacionalizao desse estudo impe a aplicao de recortes sob a tica territorial, optando por capitais brasileiras porque influenciam as decises polticas e o contexto socioeconmico para alm de seus limites administrativos e territoriais. Assim, foram escolhidos os municpios de Joo Pessoa, capital da Paraba, e Cuiab, capital de Mato Grosso, localizadas no Nordeste e Centro Oeste do territrio brasileiro e expectativa de vida de 74,9 anos e 75 anos, respectivamente. O objetivo da pesquisa caracterizar os arranjos institucionais presentes na estrutura de governana nas polticas pblicas dirigidas aos idosos, com a identificao dos atores participantes e das dimenses condicionantes sua configurao e funcionamento, nos municpios selecionados, tendo como marco temporal a promulgao do estatuto do idoso, em 2003, at 2016. A fundamentao terica contempla trs sees: Polticas Pblicas; Gesto do Territrio, Atores, Governana Pblica e Arranjos Institucionais; Mudana Demogrfica e as Polticas Pblicas de Ateno ao Idoso. Os procedimentos metodolgicos incluram o mtodo de pesquisa qualitativo, o tipo de pesquisa estudo de casos, a coleta de dados por meio de entrevistas semiestruturadas com diversas fontes de informao, sendo 53 em Joo Pessoa e 44 em Cuiab (total 97 entrevistados) e pesquisa documental, a anlise de contedo e tcnicas de mapeamento e triangulao de dados. Os resultados demonstram que a concepo de polticas ocorre por meio dos Conselhos do Idoso, Assistncia Social e Sade, Conferncias do Idoso e dos Ministrios, Secretarias Estaduais e Secretarias Municipais. Estas ltimas tambm se configuraram como as principais executoras das polticas, programas, projetos e aes, que totalizaram 22 em Joo Pessoa e 18 em Cuiab, sendo que as reas de Sade (referenciada no SUS) e Assistncia Social (referenciada no SUAS), contemplam a maior parte das polticas. A concluso da tese que so necessrios arranjos constitudos por atores estatais, paraestatais e no estatais, no conjunto e em torno de cada poltica, de modo a contemplar todas as reas que atendam s necessidades da pessoa idosa (por exemplo, sade, assistncia social, transporte), em uma ao intersetorial e interfederativa. Entretanto, a atuao dos atores na estrutura de governana est condicionada a seis dimenses: estrutural-administrativa e funcional, poltico-legal, econmico-financeira, informacional, institucional e scio demogrfica. Palavras-chave: Envelhecimento Populacional; Idoso; Polticas Pblicas; Arranjos Institucionais; Governana.
18
GOVERNANCE IN PUBLIC POLICIES FOR ATTENTION TO THE ELDERLY: A STUDY IN TWO BRAZILIAN CAPITALS ABSTRACT: Data from the World Aging and Health Report (WHO, 2015) show that for the first time in history, most people have a life expectancy above 60 years. A child born in Brazil in 2015 can expect to live 20 years or more than a child born 50 years ago, implying profound changes in the way these people can live and in public policies. Data from IBGE (2010) show that there were 20.5 million elderly people (10.79% of the population), and by 2030, the estimate is to reach 41.5 million people (18% of the population). Regarding life expectancy, in 1980, the average of Brazilians was 62.7 years, to 73.9 years 2010, an increase of 11.2 years. Thus, in the field of population aging, public policies are essential to ensure, besides affirmative actions, programs and actions continued and implemented by public managers, contemplating activities related to the well-being of the elderly. The operationalization of this study imposes the application of cuts from a territorial perspective, opting for Brazilian capital because they influence political decisions and the socioeconomic context beyond its administrative and territorial limits. Thus, the municipalities of Joo Pessoa, capital of Paraba, and Cuiab, capital of Mato Grosso, located in the Northeast and Midwest of the Brazilian territory and life expectancy of 74.9 years and 75 years, respectively, were chosen. The objective of the research is to characterize the institutional arrangements present in the governance structure in the public policies addressed to the elderly, with the identification of the actors involved and the dimensions that determine their configuration and functioning, in the selected municipalities, with the time frame being the promulgation of the status of the In 2003, until 2016. The theoretical basis includes three sections: Public Policies; Territory Management, Actors, Public Governance and Institutional Arrangements; Demographic Change and the Public Policies of Attention to the Elderly. The methodological procedures included the qualitative research method, the type of research case study, the data collection through semi-structured interviews with several sources of information, being 53 in Joo Pessoa and 44 in Cuiab (total 97 interviewed) and documentary research, Content analysis and data mapping and triangulation techniques. The results demonstrate that the conception of policies occurs through the Councils of the Elderly, Social Assistance and Health, Conferences of the Elderly and Ministries, State Secretariats and Municipal Secretariats. The latter were also the main executors of the policies, programs, projects and actions, which totaled 22 in Joo Pessoa and 18 in Cuiab, and the areas of Health (referenced in the SUS) and Social Assistance (referenced in SUAS) include Most policies. The conclusion of the thesis is that arrangements made by state, parastatal and non-state actors are needed in the whole and around each policy, so as to cover all areas that meet the needs of the elderly (eg. health, social assistance, Transport), in an intersectorial and inter-federative action. However, the performance of the actors in the governance structure is conditioned by six dimensions: structural-administrative and functional, political-legal, economic-financial, informational, institutional and demographic. Keywords: Population Aging; Elderly people; Public policy; Institutional Arrangements; Governance.
19
CAPTULO 1: INTRODUO
Este captulo aborda a contextualizao da pesquisa, a questo norteadora
do estudo, o objetivo geral e objetivos especficos, o recorte territorial do estudo
emprico, bem como a relevncia, a justificativa e delimitao do estudo.
1.1 Contextualizao
A Organizao Mundial da Sade (OMS) tem na questo do envelhecimento
um sensvel foco de ateno, tendo em vista a previso que o nmero de pessoas a
partir de 60 anos ir triplicar, dos 705 milhes em 2000 para quase 2 bilhes de
habitantes em 2050.
Dados do Relatrio Mundial de Envelhecimento e Sade (OMS, 2015)
mostram que pela primeira vez na histria, a maioria das pessoas tem expectativa
de vida acima dos 60 anos, com um ritmo de envelhecimento muito mais rpido que
no passado. Por exemplo, uma criana nascida no Brasil em 2015 pode esperar
viver 20 anos ou mais que uma criana nascida 50 anos atrs, implicando mudanas
profundas na forma como essas pessoas possam viver e nas polticas pblicas,
sobretudo, as relacionadas sade. Quanto mais as pessoas chegarem a idades
mais avanadas podero supostamente usar esse tempo em atividades como
estudos, investimento em nova carreira ou at mesmo na realizao de sonhos
antigos. Entretanto, deve-se salientar que para o idoso alcanar esses objetivos vai
depender da sua condio socioeconmica. O Relatrio ressalta ainda que as
polticas devam ser estruturadas de forma que permitam o maior nmero de pessoas
alcanarem trajetrias positivas e saudveis do envelhecimento, envolvendo todos
os nveis de governo.
No caso da populao brasileira observada, a partir dos anos 1980, a
Transio Demogrfica (KALACHE, VERAS e RAMOS, 1987; VERAS, 1991; WONG
e CARVALHO, 2006; ZANON, MORETTO e RODRIGUES, 2003), que corresponde
transio de um cenrio de alta fertilidade associada alta mortalidade, para um
contexto de baixa fertilidade combinada com a reduo na mortalidade. Nessa
conjuntura, h uma mudana na estrutura etria brasileira, ampliando-se o nmero
de pessoas adultas, e especialmente, de idosos.
Segundo o IBGE (2010) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica -, em
1950 no Brasil viviam, 2,6 milhes pessoas com 60 anos ou mais, alcanando essa
cifra em 2000, cerca de 14,5 milhes de pessoas. Ademais, em 2010, havia 20,5
20
milhes de idosos, ou 10,79% da populao, e para 2030, a estimativa de atingir
41,5 milhes de habitantes, ou 18% da populao. Por outro lado, em 2030, a
proporo de crianas de 0 a 14 anos ser de 17,6% (ou 39,2 milhes), verificando
uma mudana de perfil da populao brasileira, em que os nmeros absolutos e
proporcionais de idosos sero superiores aos de crianas (SIMES, 2016).
Novos dados publicados pelo IBGE (SIMES, 2016) mostram que entre 2010
e 2050, a populao idosa vai triplicar, alcanando 66,5 milhes de pessoas (ou
29,3%). Esses resultados so corroborados pelo Relatrio Mundial de Sade e
Envelhecimento, da OMS (2015), em a populao idosa no Brasil ir crescer mais
rapidamente que a mdia internacional, at 2050. Enquanto o nmero absoluto de
idosos ir duplicar no mundo, a do Brasil quase triplicar. A proporo de idosos no
Brasil passar dos 12,5% (23 milhes), em 2015, para 30% (64 milhes) at a
metade do sculo XXI.
Nesse sentido, de acordo com o relatrio, o Brasil passar a ser considerada
uma nao envelhecida, de acordo com a classificao da OMS, quando a
populao formada por pelo menos 14% de idosos, o que j ocorre em pases
como Inglaterra, Canad e Frana. Em 2015, a populao mundial era composta por
900 milhes de idosos (ou 12,3% do total), proporo prxima ao caso brasileiro. A
expectativa que os idosos representem 21,5% da populao mundial em 2050.
Na Tabela 1 apresentam-se os dados populacionais do Brasil, no geral e dos
idosos, referentes aos Censos de 1991, 2000 e 2010, e na Figura 1 a evoluo da
populao idosa. Entre 1991 e 2010 a populao brasileira cresceu 29,92%,
enquanto a populao idosa obteve um acrscimo de 91,83%. Estimativa do IBGE
para 2015 aponta para a populao brasileira com 204 milhes de habitantes, sendo
25 milhes (ou 12,5%) de idosos.
Tabela 1 Populao Brasileira (Geral e de Idosos): Censos 1991, 2000 e 2010.
ANO POPULAO BRASILEIRA POPULAO IDOSA % IDOSOS/POPULAO
1991 146.825.475 10.722.705 7,3% 2000 169.799.170 14.536.029 8,6% 2010 190.755.799 20.589.699 10,8% 2015* 204.450.649 25.556.449 12,5%
Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010, 2015). *Estimativa
Dados do IBGE mostram que em 2010, a populao idosa brasileira (20,6
milhes de habitantes) era composta por 44,5% de homens e 55,5% de mulheres.
Tendo como base a populao residente geral (190,7 milhes de habitantes), a
proporo de idosos do sexo masculino de 4,8% e do sexo feminino igual a 6,0%
21
da populao total. J considerando a populao de homens (93.406.990 habitantes
ou 49%), 9,8% so idosos, enquanto na populao de mulheres (97.348.809
habitantes ou 51%) temos 11,7% de idosas.
Figura 1 Evoluo da Populao Idosa no Brasil
Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010, 2015)
Quanto expectativa de vida, em 1980, a mdia dos brasileiros era de 62,7
anos, passando aos 67,0 anos em 1991 e 70,4 anos, em 2000. Em 2010, a
esperana de vida ao nascer era de 73,9 anos, com um acrscimo de mais de 11
anos em relao a 1980. Para 2020, a estimativa que o indicador de expectativa
de vida chegue aos 76,1 anos (IBGE, 2010, 2012). E o aumento contnuo (Figura
2), conforme se pode observar nos dados dos Censos entre 1950 e 2010, e nas
estimativas dos ltimos anos: 2011 (74,1 anos), 2012 (74,6 anos), 2013 (74,9 anos)
e 2014 (75,2 anos), segundo o IBGE (2015). Entre 1950 e 2010, o aumento da
expectativa de vida no Brasil superou em termos absolutos a cifra de 30 anos. No
entanto, esse um dado geral, podendo variar de acordo com as regies e
municpios brasileiros.
O nmero de pessoas com 60 anos ou mais, no mundo, cresce a uma taxa de
2,6% ao ano, enquanto a populao total do planeta cresce 1,2% (FLIX, 2010).
Nas prximas dcadas, a proporo de idosos crescer mais rapidamente,
principalmente por causa do declnio da fertilidade, nos pases desenvolvidos e em
desenvolvimento (YENILMEZ, 2014). O ILC (Centro Internacional de Longevidade
22
Brasil, 2015b) destaca outros fatos principais sobre o envelhecimento no Brasil: a
expectativa de vida aos 60 anos tambm est aumentando, passando de 16 anos
adicionais em 1980 para 21 anos adicionais em 2010; entre os indivduos bem
idosos tambm, pois em 2010 uma pessoa com 90 anos tinha uma expectativa de
vida adicional de mais 5 anos. Por seu turno, a taxa de fecundidade est em
declnio, j que em 1960 a mdia era de 6 filhos por mulher, atingindo apenas 1,2
filhos por mulher em 2012.
Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, o envelhecimento
populacional recente, se comparado a pases europeus, como Espanha e Gr-
Bretanha, o que torna esse processo ainda carente de anlises no que diz respeito a
estudos sobre a populao idosa, principalmente no campo das polticas pblicas.
Figura 2 Evoluo da Expectativa de Vida ao nascer, no Brasil, em Anos (1950-2014).
Fonte: IBGE (2010, 2015); entre 1950 e 2010, os dados so do Censo, e entre 2011 e 2014, so estimativas.
Estas estatsticas despertam novos questionamentos a respeito da linha de
corte na definio de idoso, atualmente em 60 anos nos pases em
desenvolvimento. Se a longevidade cresce, importante que a cincia discuta essa
conceituao, uma vez que o extrato populacional acima de 80 anos cada vez
maior. Esta discusso implicar nas polticas pblicas de ateno ao idoso, no
mercado de trabalho e na previdncia social. Nesse sentido, estudos j vm sendo
realizados com a incluso da chamada Quarta Idade (LASLETT, 1991; NETUVELLI
et al., 2006), que contempla as pessoas com idade acima de 80 anos.
23
A expanso do segmento de pessoas com 60 anos ou mais expressiva,
tornando a questo do envelhecimento saudvel relevante no debate cientfico e
governamental. Nesse sentido, vrios desafios foram colocados com foco no idoso,
tais como o fortalecimento de polticas pblicas que contemplem a preveno e
promoo da sade, a manuteno da independncia e a vida ativa, e a
manuteno e/ou melhora do nvel de qualidade de vida com o envelhecimento
(WHO, 2007).
Nesse contexto, de forma ampla, as polticas pblicas vm integrando a pauta
de debates, congressos e discusses no apenas de gestores pblicos e
especialistas, mas como objeto de estudo nas universidades, em funo da sua
relevncia para o desenvolvimento social, e tambm como afirmam Wu et al. (2014),
para a prosperidade econmica, equidade social, justia social e sustentabilidade
ambiental. No campo do envelhecimento populacional, as polticas pblicas so
essenciais para garantir alm de aes afirmativas, programas e aes continuadas
e implementadas pelos gestores pblicos, contemplando atividades relacionadas ao
bem estar do idoso na localidade onde vive.
Poltica pblica significa um sistema de decises pblicas que busca atingir
objetivos que mantenham ou modifiquem a realidade de um ou mais grupos sociais,
por meio de estratgias e recursos humanos, materiais, financeiros e administrativos
(SARAVIA, 2006). Esse sistema permevel a influncias internas, relacionadas ao
governo e instituies legalmente vinculadas, e externas, como os grupos de
interesse e movimentos sociais, entre outros atores (SOUZA, 2006).
Ainda conforme Souza (2006), a poltica pblica definida como um campo
multidisciplinar e holstico, em que o todo maior do que a soma das partes,
envolvendo diferentes indivduos, instituies, interaes, ideologias e interesses.
Para a autora, depois de formulada determinada poltica pblica, a mesma se
desdobra em planos, programas, projetos, aes e base de dados, sendo objeto de
estudos de diversas reas, entre as quais esto planejamento, gesto e cincias
sociais aplicadas, alm de economia, cincia poltica, antropologia e geografia.
Esse contexto torna aparente a existncia de intersetorialidade e
multidisciplinaridade das polticas pblicas, motivando uma exigncia de governana
pblica na estrutura administrativa e governamental, constituda por interesses
diversos presentes nos atores. Segundo Ronconi (2011), a governana pblica
articula as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e
24
sociopoltica, e estabelece parcerias com a sociedade civil e organizaes para
solucionar problemas sociais.
As instituies so relevantes na governana pblica por permitir a
legitimao das aes, sendo necessria tambm a participao dos diversos atores
ou agentes de interesse. Para Gomide e Pires (2014), enquanto o ambiente
institucional est relacionado s regras gerais que definem o funcionamento dos
sistemas poltico, econmico e social, o arranjo institucional compreende as regras
especficas que os agentes ou atores definem nas relaes estabelecidas no mbito
poltico e social, delimitando quem est apto a participar do processo.
medida que se institui uma srie de mecanismos para envolvimento dos
atores no processo de formulao, implementao e governana de polticas
pblicas, e se ampliam os instrumentos de controle, participao e transparncia nas
decises pblicas, torna-se mais complexo o ambiente institucional para a
formulao, coordenao e execuo das polticas pblicas. So vrios os atores e
grupos de interesses a serem coordenados na execuo de uma poltica (GOMIDE e
PIRES, 2014), dentre os quais se destacam: burocratas, parlamentares e
organizaes da sociedade civil, o que vem a exigir um processo institucional de
governana.
Desse modo, alm de referir-se aos processos de como as organizaes so
administradas e controladas, a governana pblica deve tornar explcito o papel de
cada ator definindo os seus objetivos, responsabilidades, modelos de deciso e
rotinas (MATIAS-PEREIRA, 2010). A governana pode assegurar transparncia na
formulao e eficcia na implementao de polticas. Para Boschi (1999), na
relao dinmica entre os tomadores de deciso e as bases sociais e o sucesso de
determinada poltica que o conceito de governana se apresenta.
Outro elemento importante diz respeito integrao das polticas pblicas,
que Wu et al (2014) definem como sendo um processo constitudo de objetivos
complementares, sinrgicos e consistentes, envolvendo diferentes agentes e
setores. Assim, no campo das polticas pblicas de ateno ao idoso, tem-se como
pressuposto que, em cada poltica/programa/ao, a governana envolva mltiplos
temas de interesse pblico entre os quais esto educao, sade, incluso social e
cultura, impondo, portanto, relaes intersetoriais na programao e execuo das
polticas pblicas.
25
A anlise do desenvolvimento de polticas pblicas, especialmente no Brasil,
adquire relevncia a partir das mudanas ocorridas nas instituies polticas
brasileiras aps 1988 (SOUZA, 2004), com maior empoderamento das comunidades
locais no processo decisrio sobre as polticas pblicas, com sua formulao e
implementao de polticas pblicas alinhadas ao processo de descentralizao e
municipalizao. Vale ressaltar que embora uma poltica pblica seja desenvolvida
em determinado municpio, o seu alcance territorial pode ir alm dos limites
municipais, alcanando outros pblicos e localidades em seu redor.
Nessa perspectiva, adquire substncia a anlise terica e emprica sobre
gesto de territrios. O territrio, na concepo de Finatto e Lenz (2012),
concebido a partir da ocupao de um espao, resultante de intencionalidades
convergentes ou divergentes sendo, portanto no homogneo, comportando em seu
interior grande diversidade de populao, atividades e formas de organizaes
coletivas. Llorens (2001) tambm compartilha a ideia conceitual de no
homogeneizao de territrio, caracterizado pela diversidade de atores territoriais.
Para Silva (2012), a abordagem territorial contempla determinada realidade regional,
socioeconmica e poltico-institucional, decorrente da interao de diversos agentes
e grupos de interesse.
O territrio, no contexto terico que se apresenta, passa a ser o grande
regulador de relaes, capaz de articular projetos sociais e polticos (BRANDO,
2004). Ainda, de acordo com o autor, o territrio no um dado fixado, mas uma
construo social marcada por conflitos, uma produo coletiva, dinmica e
multidimensional, dotado de adequado grau de densidade institucional e
comunitria.
Estudos sobre polticas pblicas, sobretudo as sociais, avaliam a relevncia
da territorialidade e desenvolvimento local. Dentre eles, a relao entre territrio e
poltica pblica na promoo do desenvolvimento rural, melhorando a qualidade de
vida e aumentando as rendas da populao desse espao ocupado (FINATTO e
LENZ, 2012), a anlise de que a formulao e implementao das polticas pblicas
devem ser pensadas em torno do territrio onde residem as pessoas beneficirias
(TORRES e MARQUES, 2004), as inovaes trazidas e as contradies inseridas
pela abordagem territorial nas relaes entre Estado e sociedade civil no
planejamento e implementao de polticas pblicas federais do Governo Federal
nos anos 2000 (SILVA, 2012).
26
1.2 Territrios da Pesquisa
A operacionalizao desse estudo impe a aplicao de recortes sob a tica
territorial, com foco em municpio significativo em perspectiva regional, e sob a tica
temporal, compreendendo mais de um ciclo de governo municipal. Nesse sentido, a
opo por capitais brasileiras torna-se relevante na medida em que so municpios
que influenciam as decises polticas e o contexto socioeconmico para alm de
seus limites administrativos e territoriais.
Assim, foram escolhidos os municpios de Joo Pessoa, capital da Paraba, e
Cuiab, capital de Mato Grosso, localizadas no Nordeste e Centro Oeste do territrio
brasileiro, respectivamente, e consideradas capitais de mdio porte. Estas cidades
apresentam um relevante crescimento de sua populao idosa, conforme discorrido
adiante, e tambm contam com caractersticas culturais e regionais diferenciadas. A
pesquisa nesses territrios poder identificar o alcance das polticas pblicas nos
diferentes bairros de cada municpio, contemplando um pblico com distintas
caractersticas socioeconmicas e culturais. Alm disso, pode-se identificar se as
polticas pblicas implementadas no perodo influenciam de alguma forma as
cidades vizinhas.
O municpio de Joo Pessoa tem uma populao de 723.515 habitantes (IBGE,
2010), sendo que 10,32% (74.636) so idosos. Em relao ao Censo de 1991,
houve um incremento de 114,87% da populao idosa, que era de 34.736 habitantes
desse segmento. A capital da Paraba figura como a terceira capital do Nordeste
com o maior ndice de populao idosa, conforme dados do ltimo Censo
Populacional (IBGE, 2010), atrs de Recife (11,8%) e Natal (10,4%).
O crescimento proporcional da populao idosa de Joo Pessoa (Figura 3)
similar ao que vem ocorrendo em mbito nacional, que passou de 7,30%, em 1991
para 10,79%, em 2010. No contexto das capitais da regio nordeste, o municpio de
Joo Pessoa se destaca no processo de mudana demogrfica, e suas decises
polticas refletem outros municpios vizinhos como Cabedelo, Bayeux, Santa Rita e
Conde, que constituem a Microrregio de Joo Pessoa.
27
Figura 3 Evoluo da Populao Idosa em Joo Pessoa PB (1991-2010)
Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010).
No caso da cidade de Cuiab, apresenta-se como a terceira capital do Centro
Oeste com maior ndice de populao idosa, conforme dados do ltimo Censo
Populacional (IBGE, 2010): so 44.817 idosos na Capital, representando 8,13% do
total de 551.098 habitantes. As demais capitais da regio tm os seguintes
percentuais: Campo Grande (9,94%), Goinia (9,58%) e Braslia (7,69%). No censo
2000, a proporo de idosos em Cuiab era de 5,7% e em 1991, de 4,8%.
A populao idosa de Cuiab apresenta proporo ainda inferior (1991 =
4,80% e 2010 = 8,13%) ao que vem ocorrendo no Brasil (1991 = 7,30% e 2010 =
10,79%). Observa-se que o municpio obteve um crescimento de 3,33 pontos
percentuais na proporo de idosos entre 1991 e 2010 e um aumento da sua
populao idosa em 131,79% nesse perodo. O municpio o mais importante da
microrregio de Cuiab, em termos polticos, econmicos e demogrficos,
influenciando os municpios vizinhos da microrregio da qual faz parte, incluindo
Vrzea Grande, Chapada dos Guimares, Santo Antnio do Leverger e Nossa
Senhora do Livramento.
28
Figura 4 Evoluo da Populao Idosa em Cuiab MT (1991-2010)
Fonte: IBGE (1991, 2000, 2010).
As cidades brasileiras com maior proporo de idosos (IBGE, 2010) esto
localizadas no interior do Rio Grande do Sul, com ndices superiores a 20%, como
Coqueiro Baixo (29,38%) e Santa Tereza (27,09%). As Capitais Brasileiras com
maior proporo de idosos esto na Regio Sul e Sudeste, destacando-se Porto
Alegre (15,04%) e Rio de Janeiro (14,89%). Nas regies Norte e Nordeste, a capital
paraibana Joo Pessoa registra a terceira maior populao idosa, enquanto a capital
mato-grossense Cuiab a terceira maior da regio Centro-Oeste, com tendncia de
crescimento implicando no desenvolvimento de polticas pblicas. A Tabela 2 traz a
populao idosa de todas as capitais brasileiras, em ordem de maior proporo de
idosos (IBGE, Censo 2010).
Na classificao geral, o municpio de Joo Pessoa fica na posio 10 e
Cuiab, na posio 19. Entretanto, a escolha das capitais seguiu determinados
critrios em termos de tamanho populacional, regio brasileira e caractersticas
histricas. Desse modo, mesmo que outras capitais apresentam dados proporcionais
e absolutos sobre envelhecimento populacional superiores aos identificados nos dois
municpios, o crescimento da populao idosa nessas localidades no pode ser
desprezado. Alm disso, buscou-se considerar duas capitais em regies onde o
envelhecimento populacional um fenmeno mais recente, se comparado s
capitais do Sul e Sudeste do pas, como Porto Alegre, Rio de Janeiro e Vitria (ES).
29
Tabela 2 Populao Idosa das Capitais Brasileiras: Censo 2010
CAPITAL BRASILEIRA POPULAO IDOSA % IDOSOS/POPULAO
Porto Alegre (RS) 211.896 15,04% Rio de Janeiro (RJ) 940.851 14,89% Belo Horizonte (MG) 299.572 12,61%
Vitria (ES) 39.470 12,04% So Paulo (SP) 1.338.138 11,89%
Recife (PE) 181.724 11,82% Florianpolis (SC) 48.423 11,50%
Curitiba (PR) 198.089 11,31% Natal (RN) 83.939 10,44%
Joo Pessoa (PB) 74.636 10,32% Campo Grande (MS) 78.231 9,94%
Fortaleza (CE) 237.775 9,70% Goinia (GO) 124.682 9,58% Belm (PA) 129.929 9,32%
Salvador (BA) 247.646 9,26% Aracaj (SE) 51.887 9,08% Teresina (PI) 69.122 8,49% Macei (AL) 79.087 8,48% Cuiab (MT) 44.817 8,13% Braslia (DF) 197.613 7,69%
So Lus (MA) 77.971 7,68% Rio Branco (AC) 21.620 6,43%
Manaus (AM) 108.081 6,00% Porto Velho (RO) 24.153 5,64% Boa Vista (RR) 14.729 5,18% Macap (AP) 20.508 5,15% Palmas (TO) 9.978 4,37%
Fonte: IBGE (2010).
Nesse caso, foram consideradas as regies Nordeste, Norte e Centro Oeste
como territrio a priori de anlise, em que seriam escolhidas duas capitais,
considerando aspectos culturais e regionais diferentes. A partir desse ponto de vista,
ponderou-se a populao dessas capitais de modo a escolher municpios com
populaes entre 500 e 800 mil habitantes, mas que tambm apresentassem ndices
maiores de crescimento no nmero de idosos nessas regies. Assim, as regies
Nordeste e Centro Oeste foram selecionadas para o estudo, uma vez que na regio
Norte as capitais apresentam os menores indicadores relativos ao envelhecimento,
com exceo de Belm.
Por fim, com as alternativas apresentadas pelas capitais do Nordeste e Centro
Oeste, foram excludas todas aquelas com populao geral acima de 800 mil
habitantes, dentre as quais se incluem Fortaleza, Recife, Salvador, Braslia e
Goinia. Com o rol de opes restante, a questo histrica das capitais foi
observada, optando pelas capitais mais antigas em cada uma das regies. Esta
caracterstica relevante no sentido da formao urbanstica e territorial e da
diversidade maior em termos culturais e sociais. Assim, foram escolhidas as cidades
30
de Joo Pessoa e Cuiab, que atendendo aos critrios estabelecidos, se
apresentam como as mais antigas, fundadas em 1585 e 1719, respectivamente.
1.3 Definio do Problema de Pesquisa
A partir da discusso exposta na seo anterior, em que o fenmeno
demogrfico do envelhecimento se apresenta como objeto de estudo importante no
campo da governana pblica, das polticas pblicas e da gesto dos territrios, o
presente estudo se prope a considerar o seguinte problema de pesquisa: como se
configuram os arranjos institucionais de governana nas polticas pblicas de
ateno ao idoso, com base no estudo dos municpios de Joo Pessoa e
Cuiab?
1.4 Objetivos, Hiptese e Contribuies
O objetivo da pesquisa analisar e caracterizar os arranjos institucionais
presentes no modelo estrutural de governana nas polticas pblicas dirigidas aos
idosos, com a identificao dos atores participantes e das dimenses condicionantes
sua configurao e funcionamento, em Joo Pessoa, capital da Paraba, e Cuiab,
capital de Mato Grosso, tendo como marco temporal a promulgao do Estatuto do
Idoso, em horizonte de tempo que vai desde 2003 at 2016.
Os objetivos especficos so:
a) Descrever e analisar as caractersticas socioeconmicas e territoriais,
mudana demogrfica, estrutura governamental e administrativa nos
municpios;
b) Descrever as polticas pblicas, programas, projetos e aes adotadas na
ateno ao idoso no perodo, nos referidos municpios, identificando as
secretarias envolvidas, articulao inteferderativa e demais atores
participantes;
c) Identificar e analisar as caractersticas de concepo e execuo das polticas
pblicas, programas, projetos e aes, bem como da gesto de territrios,
institucionalizao e legitimao;
d) Analisar as formas de participao dos atores estatais, paraestatais e no
estatais nos arranjos que configuram a governana das polticas pblicas de
ateno ao idoso, considerando as dimenses que condicionam sua
configurao e funcionamento;
31
e) Identificar as repercusses das polticas pblicas de ateno ao idoso junto
aos municpios vizinhos de Joo Pessoa e Cuiab.
Assim, levanta-se como hiptese que a configurao da governana pblica
na construo das polticas pblicas de ateno ao idoso est vinculada aos
mecanismos e formas de participao dos atores em arranjos institucionais, sendo
condicionada s dimenses Econmico-financeira, Poltico-legal, Estrutural-
administrativa, Scio demogrfica, Informacional e Institucional, alcanando ao longo
do tempo diferentes nveis de integrao, aprimoramento e continuidade das
referidas polticas pblicas, em uma perspectiva intersetorial e interfederativa.
Esta tese postula que em seus achados ser identificada a estrutura de
governana nas polticas existentes nos municpios em estudo, tendo como
principais atores presentes no arranjo institucional os conselhos municipais do idoso
e as secretarias municipais de sade e assistncia social. Todavia, as polticas para
idosos esto ainda em processo de consolidao e institucionalizao, tendo maior
avano a partir de 2003 com um conjunto de leis que defendem os direitos do idoso
contemplando mltiplas reas, como sade, transporte e assistncia social.
A contribuio cientfica do estudo se d por meio de um modelo conceitual
que visa explicar o funcionamento e configurao da estrutura de governana nas
polticas pblicas dirigidas a um segmento populacional em contnuo crescimento na
maioria dos pases: o idoso. So indivduos com necessidades especficas e
complexas, que requerem polticas, projetos, programas e aes adaptadas. O
trabalho revisa conceitos e dados sobre polticas pblicas, governana e atores,
mudanas demogrficas no mundo, Brasil, regies brasileiras e nos municpios em
estudo, de modo a embasar os resultados empricos e a formulao do modelo
terico de governana.
1.5 Relevncia, Justificativa e Delimitao
Com o aumento da populao idosa e o desenvolvimento de programas para
atender a populao com 60 anos ou mais, categorizados como idosos, importante
o desenvolvimento de pesquisas e estudos que possam avaliar o processo de
construo de polticas pblicas de ateno ao idoso, diante do grau de
complexidade inerente ao rpido processo de envelhecimento populacional no pas.
A escolha desse estrato populacional para o estudo sobre polticas pblicas
se justifica, ainda, pelo fato de que esse processo deve se constituir de aes de
32
Estado e no de governo, porque o fenmeno do envelhecimento populacional
aponta desafios para os diferentes temas de interesse da Administrao Pblica
brasileira e da sociedade. O tema requer um olhar multidimensional que considera
as questes de sade pblica, trabalho e previdncia social, infraestrutura, moradia,
garantia de renda, ressaltando a necessidade de estudos para contribuir do ponto de
vista terico e emprico com a formulao e evoluo de polticas pblicas de longo
prazo.
Para isso, necessrio conhecer o tipo de participao dos atores envolvidos
e das partes interessadas, a ocorrncia de intersetorialidade no processo de
desenvolvimento das polticas pblicas e o modelo de governana pblica presente
no municpio analisado. Relevante ainda a centralidade municipal do estudo
proposto, em funo da progressiva descentralizao das polticas pblicas dirigidas
ao idoso, e do conhecimento por parte dos gestores pblicos locais das
especificidades e necessidades desse pblico, o que poderia ser dificultado caso a
poltica fosse formulada e executada sob uma tica de governo Estadual ou Federal.
O estudo tambm importante dada a crescente necessidade de ateno da
sociedade para com a populao idosa. Do ponto de vista econmico, os resultados
de polticas pblicas de ateno ao idoso, ao longo prazo, podero ainda permitir
que essas pessoas envelheam com qualidade de vida e que desse modo se evite
maior presso sobre o Sistema nico de Sade (SUS).
Pretende, tambm, oferecer uma proposta metodolgica de investigao e a
sistematizao dos seus resultados visando possibilitar anlises comparadas, bem
como a formulao de recomendaes sobre os modelos de governana analisados,
com possveis aplicaes em outros municpios.
Esta tese est assim estruturada, para alm do Captulo 1 introdutrio; no
Captulo 2 apresentada a Fundamentao Terica sobre os temas do
Envelhecimento Populacional e das Polticas Pblicas; no Captulo 3 discorre-se
sobre os Procedimentos Metodolgicos do estudo, tecendo a respeito do Tipo de
Pesquisa, Coleta de Dados, dentre outros; no Captulo 4 aborda-se o contedo
sobre os Resultados e Discusses, analisando os dados sobre as Polticas Pblicas
de Ateno aos Idosos nos municpios em estudo, alm do Modelo Conceitual de
Governana no Desenvolvimento de Polticas Pblicas. No Captulo 5 so
apresentadas as Consideraes Finais a respeito dos achados da pesquisa. Ao final,
relacionam-se as Referncias, os Apndices e Anexos do trabalho.
33
CAPTULO 2: FUNDAMENTAO TERICA
Neste captulo apresenta-se a discusso terica sobre Polticas Pblicas,
Governana e Territorialidade, Mudanas Demogrficas e Polticas Pblicas de
Ateno ao Idoso, que formam o conjunto de conceitos centrais para a elaborao
do estudo.
2.1 Polticas Pblicas
Esta seo discorre os fundamentos conceituais de poltica pblica e
administrao pblica, a anlise da integrao de polticas pblicas, bem como a
abordagem democrtica e de municipalizao.
2.1.1 Conceitos e Fundamentos de Polticas Pblicas
A Administrao Pblica a rea com a dimenso de compreender quais
objetivos devem ser definidos para atender aos interesses da sociedade e as aes
a serem realizadas para atingi-los, por meios das funes planejamento,
organizao, direo e controle. Nas colocaes de Denhardt (2012), um campo
do conhecimento responsvel pela gesto de processos de mudanas que objetiva
alcanar resultados no campo social.
Segundo Matias-Pereira (2007), a Administrao Pblica compreende o
governo como um sistema, composto por ideias, atitudes, normas, processos,
instituies e outras formas de conduta humana, determinando formas de
distribuio e exerccio da autoridade pblica, e o atendimento dos interesses
pblicos. Assim, as polticas pblicas so coordenadas e implementadas por meio
da administrao pblica, embora outras configuraes organizacionais e estruturais
estejam presentes, tais como entidades ou movimentos sociais e sindicatos.
Antes de se compreender o significado de polticas pblicas, importante
trazer o conceito de poltica. De acordo com Matias-Pereira (2007), a poltica
envolve um conjunto de aes e processos com a finalidade de solucionar
pacificamente os conflitos inerentes alocao de bens e recursos pblicos. Para
Delgado, Triana e Sayago (2013), uma poltica consiste nos resultados da
participao de atores diversos.
Quanto poltica pblica, significa um conjunto de aes interligadas em
diversos estgios do processo decisrio, por meio de diferentes decisores pblicos
(MONTEIRO, 2006). As polticas pblicas correspondem s decises tomadas pelos
34
governos para resolver ou no problemas que atingem a sociedade (DELGADO,
TRIANA e SAYAGO, 2013).
Na viso de Oliveira (2013), as polticas pblicas devem corresponder s
orientaes e s disposies do governo, por meio das mais diversas decises nas
esferas sociais, influenciando a populao nos mbitos pessoais, profissionais,
sociais e tambm educacionais.
Como rea de conhecimento e disciplina acadmica, surge nos Estados
Unidos, sob a designao de cincia poltica (TREVISAN e BELLEN, 2008) e na
Europa, como desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre
o papel do Estado (SOUZA, 2006). A gradativa estabilidade democrtica, na maioria
dos pases, contribuiu para o avano das polticas pblicas (SOUZA 2006) e,
consequentemente, a crescente pesquisa na rea, ao longo do tempo,
principalmente na segunda metade do sculo 20 (MONTEIRO, 2006).
Historicamente, as polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento no
Brasil evoluram da nfase apenas na organizao dos gastos pblicos, no perodo
da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), passando pela conjuntura do centralismo
federal e restrita participao social, entre os anos 1950 e 1980 (GOULART et al.,
2010), para as mudanas estruturais ocorridas com a redemocratizao e a
descentralizao. Esta ltima proporcionou o avano das polticas pblicas no Brasil,
principalmente aps 1988, impulsionada pela transio democrtica (SOUZA, 2004;
TREVISAN e BELLEN, 2008; GOULART et al., 2010; JANUZZI, 2014).
O campo de estudo das polticas pblicas caracterizado como
multidisciplinar, embasado em constructos tericos das reas de Cincia Poltica e
Administrao (LOTTA, 2012), Cincias Sociais, Economia, Antropologia, Geografia
e Planejamento (SOUZA, 2006), e Educao, em temas como Poltica Educacional e
Planejamento Educacional (FARIA, 2012).
Considerando esse aspecto, Monteiro (2006) argumenta que os estudos no
devem ficar restritos a determinado segmento das cincias sociais, principalmente
devido s diferenas metodolgicas de cada rea. Segundo Souza (2006), nas
polticas sociais em particular, a viso terica-conceitual est focada nas explicaes
sobre a natureza da poltica pblica e seus processos. Alm da interdisciplinaridade,
Trevisan e Bellen (2008) afirmam que a rea de polticas pblicas perpassada por
uma variedade de instituies e executores.
35
Para Monteiro (2006), a poltica pblica ocorre a partir de uma viso
interorganizacional. Da considera-se seu carter no individual e permeado de
valores em torno de processos e resultados, onde se estabelecem relaes de
poder, interdependncia de setores, participao de vrios pblicos e grupos de
interesse. Assim, a poltica pblica, na concepo de Matias-Pereira (2007),
resultante da poltica, compreendendo um conjunto de decises e aes relativas
alocao de valores.
De um modo geral, a organizao pblica tradicionalmente se estabelece na
base funcional, na variedade de polticas e nas unidades de decises polticas
designadas para cada rea (MONTEIRO, 2006), como industrial, agrcola,
monetria, sade, educao, segurana pblica, articulando-se a uma unidade de
deciso central.
Identifica-se que o termo deciso inerente s polticas pblicas, pois no
sistema poltico, consideram-se as demandas sociais do ambiente como elementos
de entrada, as quais sero analisadas e, posteriormente resultaro em aes para
atender sociedade e seus interesses. No entanto, h diferena entre deciso
poltica e poltica pblica, conforme destaca Matias-Pereira (2007): uma deciso
poltica corresponde a uma escolha dentre um conjunto de alternativas, de acordo
com a hierarquia das preferncias dos indivduos, grupos ou organizaes. J uma
poltica pblica constitui-se de diversas aes estratgicas para implementar as
decises tomadas. Em resumo, uma poltica pblica implica necessariamente numa
deciso poltica, e nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica.
Em torno das decises sobre polticas pblicas, relevante que se estude o
governo em ao (SOUZA, 2003a), de modo a compreender como as mesmas
ocorrem. Porm, no h uma nica referncia para isso. Em uma abordagem mais
completa, Procopiuck e Frey (2009) afirmam que a anlise poltica considera
simultaneamente as inter-relaes institucionais, os processos polticos e o contedo
da poltica, tendo como finalidade compreender a complexa relao do sistema
poltico-administrativo em ao, ou seja, na elaborao e execuo de polticas
pblicas.
Com base em Monteiro (2006) so trs os ngulos de anlise de poltica, com
base em diferentes reas do conhecimento:
A poltica como escolha racional de um agente de deciso, tendo como
ngulo de anlise a Economia.
36
A poltica como um output da organizao governamental, cujo estudo
articula-se com as reas de conhecimento da Administrao e da Teoria das
Organizaes.
A poltica como uma resultante das arenas de negociao, onde o campo de
anlises inclui cientistas polticos e socilogos.
Dentre os trs ngulos de anlise, esta pesquisa utiliza do estudo da poltica
como um output (sada) da organizao governamental, onde se inserem as
polticas pblicas dirigidas aos idosos. O campo da Administrao abrange as
organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor, e muitas vezes, na seara das
polticas pblicas, h a presena simultnea de todos os tipos de organizaes
citados, seja de forma direta ou indireta (por meio de influncias, sem ao nas
rotinas e procedimentos).
Apesar de analisada a partir de determinada rea de conhecimento, a poltica
pblica no se restringe apenas a um campo de estudo ou setor organizacional,
sendo assim, um campo holstico. Souza (2006, p. 26) ressalta que isso tem duas
implicaes:
A primeira que, como referido acima, a rea torna-se territrio de vrias disciplinas, teorias e modelos analticos. (...) a poltica pblica, embora seja formalmente um ramo da cincia poltica, a ela no se resume, podendo tambm ser objeto analtico de outras reas do conhecimento, inclusive da econometria, j bastante influente em uma das subreas da poltica pblica, a da avaliao, que tambm vem recebendo influncia de tcnicas quantitativas. A segunda que o carter holstico da rea no significa que ela carea de coerncia terica e metodolgica, mas sim que ela comporta vrios olhares.
As polticas pblicas, independentemente do campo de estudo, constituem-se
de etapas: depois de desenhadas e formuladas, so desdobradas em planos,
programas, projetos e aes. Quando postas em ao, so implementadas, e assim
submetidas a sistema de monitoramento e avaliao. Identifica-se uma estruturao
que envolve uma viso macro, tendo a poltica pblica neste patamar, e vai se
desenvolvendo at alcanar uma viso micro, como as aes e eventos realizados
para atender uma necessidade social (SOUZA, 2006).
No que diz respeito aos programas, h duas dimenses que podem ser
analiticamente desagregadas (ARRETCHE, 2002): (1) Objetivos e (2) estratgia pela
qual se pretende atingir os objetivos. Para a autora, a estratgia consiste na escolha
37
entre alternativas possveis, o que significa que um mesmo objetivo pode ser
atingido por meio de caminhos distintos de ao.
Para Januzzi (2014), o programa pblico um dos instrumentos operacionais
das polticas pblicas, e trata-se de um conjunto sistmico de aes programadas e
articuladas entre si, com o objetivo de atender uma demanda pblica especfica. Um
programa social, por sua vez, corresponde a um conjunto de atividades direcionadas
para solucionar um problema vivenciado pela sociedade, em seu conjunto ou por
determinados grupos.
Ao analisar o pblico idoso e o fenmeno do envelhecimento, percebe-se que
se refere a uma questo social, com uma temtica ampla, uma vez que o
envelhecimento demanda polticas em diversas reas, como sade, educao, lazer,
cultura, moradia. Nesse sentido, retomando Januzzi (2014), h programas com
escopo temtico e escala de operao mais abrangente que o usual, revelando-se
mais como um guarda-chuva de programas mais especficos. Por outro lado, h
programas que se resumem a projetos de curto alcance.
A literatura apresenta o Ciclo das Polticas Pblicas para explicar como ocorre
o desenvolvimento das polticas, correspondendo s etapas de (1) Definio de
Agenda, (2) Formulao de Polticas Pblicas, (3) Tomada de Deciso, (4)
Implementao de Polticas Pblicas, (5) Avaliao e Monitoramento (VIANA, 1996;
ARRETCHE, 2002; CAPELLA, 2006; WU et al., 2014; JANUZZI, 2014; RAEDER,
2014).
Essas cinco etapas constituem as funes essenciais da configurao de
polticas pblicas que os gestores pblicos devem realizar para alcanar os objetivos
esperados pela sociedade e pelo seu governo. Nessa concepo, as atividades das
polticas no ocorrem em estgios, com uma progresso linear de um para o outro,
sendo um conjunto de atividades inter-relacionadas.
Para Wu et al. (2014), se os gestores no entenderem a natureza e
funcionamento do processo de polticas, podero no elaborar estratgicas eficazes
que resultem em um conjunto integrado de resultados. Para Januzzi (2014), apesar
da forma simplificada do ciclo das polticas pblicas, a separao em etapas se
presta aos objetivos de evidenciar, ao longo do processo, nfases diferenciadas no
planejamento, na operao ou avaliao dos programas. Segundo Raeder (2014), o
ciclo contribui para uma anlise integrada das polticas pblicas, na medida em que
38
possvel identificar os agentes envolvidos e os processos inerentes em cada
estgio.
Na Definio da Agenda Pblica busca-se identificar os problemas coletivos,
temas ou demandas que possam ser introduzidos e absorvidos no desenvolvimento
de polticas pblicas, sendo que as demandas por aes governamentais podem vir
tanto de dentro como de fora dos governos (DRAIBE, 2002; WU et al., 2014). Esta
fase corresponde aos mltiplos caminhos e processos pelo qual so listadas as
questes sociais que precisam de ateno de gestores pblicos e agentes
governamentais, que reconhecem e legitimam determinada questo social como
problema pblico e da necessidade da ao governamental para sua soluo, em
determinado momento (CAPELLA, 2006; JANUZZI, 2014; WU et al., 2014).
So inmeros os problemas sociais existentes, vinculados ao saneamento
bsico, iluminao pblica, degradao ambiental, violncia, pobreza, sade pblica
e educao, cada qual com suas caractersticas, especificidades e grupos de
interesses. Inclui ainda a limitao de recursos humanos, financeiros e materiais do
Estado para atender a todas as demandas da sociedade. Diante disso, possvel
avaliar o quo difcil definir uma agenda pblica e escolher qual questo ser
atendida por meio de polticas pblicas. O envelhecimento populacional, por
exemplo, um dos temas relevantes nesse sentido, pois vem ocorrendo em
inmeras cidades brasileiras, e precisa ser discutido por gestores pblicos e outros
agentes estatais e no estatais, na definio das agendas locais.
A Formulao refere-se aos processos e atividades relacionadas construo
de possveis solues de questes legitimadas na agenda governamental, de
produo e o confronto de alternativas por parte dos diferentes grupos de atores, da
apropriao da poltica por parte dos agentes implementadores, e das definies de
estratgias de implementao (DRAIBE, 2002; JANUZZI, 2014). Dependendo do
grau de conhecimento disponvel sobre o problema a ser tratado pela poltica, a
formulao poder conter parmetros bem especficos acerca dos beneficirios dos
programas e dos recursos envolvidos, ocorrendo ainda uma avaliao preliminar de
sua viabilidade (RAEDER, 2014; WU et al., 2014). Nesta etapa, os problemas,
propostas e demandas explicitadas na agenda transformam-se em leis, decretos
normativos, programas, projetos, diretrizes estratgicas e propostas de aes, em
busca de possveis solues (JANUZZI, 2014).
39
Formular polticas considera ainda a natureza do controle do ambiente e das
informaes, alm de adaptar o desenho a cada contexto local, mesmo que o
objetivo do programa seja, a princpio, o mesmo para todas as situaes. o caso
do processo de envelhecimento populacional, que no ocorre de maneira uniforme e
homogeneizada em todas as localidades, o que pode diferenciar ou segmentar
polticas e programas para esse grupo social.
A Tomada de Deciso a funo de poltica pblica em que se decide tomar
um curso de ao (ou no ao) para tratar de um problema pblico, o qual envolve
a seleo a partir de uma gama de opes, incluindo o de manter o status quo.
Muitas vezes envolve um grupo relativamente pequeno de agentes de alto nvel
autorizados a vincular o governo a um curso de ao especfico (JANUZZI, 2014;
WU et al., 2014). Dentre os agentes envolvidos no processo decisrio das polticas
pblicas, esto possivelmente os chamados burocratas de nvel de rua (LOTTA,
2012). A autora enfatiza a partir de suas anlises empricas, que se observa um
papel relevante dos burocratas nas democracias contemporneas, em que no
apenas administram, mas participam junto com os agentes polticos do processo de
tomada de deciso.
A tomada de deciso, assim como ocorre muitas vezes na Administrao de
Empresas, uma funo reservada aos gestores estratgicos, e assim, podero
prevalecer os interesses desses agentes na escolha da alternativa. Porm, quando
se avalia as polticas pblicas para o idoso, os agentes que atuam mais diretamente
com esse pblico podem conhecer melhor suas necessidades, influenciando nas
escolhas que venham a contribuir efetivamente para atender tais necessidades.
A Implementao consiste no desenvolvimento de esforos de execuo da
ao governamental, na alocao de recursos e desenvolvimento dos processos
previstos nas alternativas e programas escolhidos anteriormente, concretizando a
soluo dos problemas definidos na agenda governamental (WU et al. 2014;
RAEDER, 2014; LIMA e DASCENZI, 2013; DRAIBE, 2002). Entretanto, a
implementao perfeita inatingvel, devido a limitaes como a falta de tempo
adequado, de recursos suficientes e de uma poltica bem formulada, alm de
problemas de natureza administrativa-organizacional e conflitos de interesses dos
atores envolvidos, sendo necessrio o uso de instrumentos que regulem os recursos
aplicados nessa fase e mecanismos que criem um ambiente de cooperao entre os
40
participantes (CLINE, 2000; PETERS, 2000; HOWLETT, KIM e WEAVER, 2006;
OLLAIK e MEDEIROS, 2011; LIMA e DASCENZI, 2013).
Esta fase corresponde prtica da poltica, e conta com a presena de
agentes implementadores, como os burocratas de nvel de rua, que segundo Lotta
(2012), so aqueles funcionrios que trabalham diretamente no contato com os
usurios dos servios pblicos, como policiais, professores, profissionais de sade e
assistentes sociais. Essa caracterstica pode limitar a ao do governo, que passa a
no ter autonomia e controle totais nessa etapa do desenvolvimento das polticas
pblicas, tendo apenas autonomia relativa para gerar determinadas capacidades e
condies para isso. A falta de controle e domnio absoluto do governo em
implementar as polticas pode ser decorrente da complexidade do ambiente, da
dependncia de outras organizaes e instituies, da influncia dos atores
envolvidos, dentre eles o pblico-alvo.
A Avaliao de polticas pblicas se refere aos impactos das aes
empreendidas, enfatizando o grau em que a mesma est atingindo seus objetivos e,
se no estiver, o que poder ser feito para melhor-la, e at descontinu-la (WU et
al., 2014; RAEDER, 2014; JANUZZI, 2014). Aplicada desde o incio do sculo XX
nos pases anglo-saxes, como os Estados Unidos (TINCO, SOUZA e OLIVEIRA,
2011), tem importncia na medida em que os servios pblicos no tm
concorrentes, tal como no mercado, que possam servir como medida da qualidade e
eficcia de sua prestao; desse modo, o Estado obrigado a proceder avaliao
regular de seus programas e atividades (COSTA e CASTANHAR, 2003; QUIROGA
et al., 2014). As medidas de avaliao podem ser do tipo ex-ante e ex-post
(DRAIBE, 2002; TREVISAN e BELLEN, 2008; PINHO e SACRAMENTO, 2009),
interna, externa e mista (JANUZZI, 2014), de processos e resultados (DRAIBE,
2002), administrativas e polticas (WU et al., 2014), tradicional e pluralista (TINCO,
SOUZA e OLIVEIRA, 2011).
Avaliar e monitorar polticas pblicas so tarefas que exigem ateno,
sobretudo, devido aos fatos externos e internos ocorridos durante todo o processo,
que pode desencadear mudanas nas decises e em at em novas formulaes.
Assim, a avaliao no deve ocorrer apenas ao final, depois de aplicada e
executada determinada poltica, mas em todo o processo. Para tanto, faz-se
necessrio estabelecer critrios de avaliao e metodologias rigorosas para avaliar
os resultados dos servios pblicos ofertados populao. As informaes
41
coletadas na avaliao daro bases consistentes para implementar mudanas que
se faam necessrias em determinados projetos ou polticas pblicas.
2.1.2 Polticas Pblicas Integradas
Uma administrao pblica democrtica propicia a articulao e envolvimento
da comunidade civil, instituies e rgos do governo na Administrao Pblica, com
a finalidade de tornar efetiva a ao do Estado, no atendimento sociedade. Esses
preceitos reforam a necessidade de desenvolver polticas pblicas integradas, no
sentido de interligar programas e setores governamentais na oferta de servios a fim
de solucionar problemas sociais. Argumenta-se que determinada poltica pblica ou
ao afirmativa, quando implementada de forma isolada, no consistente, porque
as necessidades sociais so sistmicas e envolvem vrios aspectos. Por exemplo,
uma poltica de moradia pblica no se constitui apenas de habitaes para a
populao, mas de um conjunto de aes que incluem, dentre outros, infraestrutura,
saneamento bsico, posto de sade e transporte pblico.
Entretanto, segundo Wu et al. (2014), o processo das polticas pblicas, em
determinadas ocasies, apresenta-se irracional, inconsistente e com falta de
coordenao, devido sua fragmentao, o que compromete a atuao do gestor
pblico, e consequentemente, os resultados esperados. Para Nascimento (2010),
vrios problemas e desafios se relacionam superao da fragmentao e
articulao das polticas pblicas, sobretudo se considerarmos a cultura clientelista e
localista que ainda vigora na Administrao Pblica.
Em nvel de municpio, por exemplo, o governo estruturado em secretarias
sade, educao, infraestrutura, desenvolvimento social -, nas quais se
desenvolvem as polticas temticas. Porm, ao atuarem isoladamente, so levados
a no compreenderem como outras secretarias e suas polticas possam influenciar
suas decises, alm de no permitir a otimizao de recursos.
Em seus estudos, Guimares (2010) analisou que devido ao carter
descontnuo e fragmentado das polticas de educao para adultos em Portugal, os
resultados mostraram uma dificuldade de construir um perfil de profissionais, que
no se permitia reconhecer os profissionais egressos dos programas, alm dos
dilemas relacionados formao contnua dessas pessoas. Esse caso demonstra
que em qualquer rea a fragmentao das polticas tende a resultados no
substanciais.
42
Diversas situaes demonstram a fragilidade das polticas fragmentadas (WU
et al., 2014):
Polticas pblicas ineficazes, porm populares, despertam a ateno dos
formuladores de polticas, enquanto muitas polticas necessrias, porm
impopulares, encontram uma grande resistncia;
A criao de polticas pblicas impulsionada por crises, enquanto as
polticas para evitar crises em primeiro lugar so subvalorizadas;
Falhas em polticas pblicas levam a mudanas na liderana poltica, mas as
principais causas das falhas permanecem inadequadamente abordadas;
Os efeitos das polticas pblicas defendidas por determinado rgo
governamental podem ser minados por estratgias