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SANEAMENTO BÁSICO
SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTO
UnB, 9 de maio de 2014.
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O QUE É SANEAMENTO BÁSICO?
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Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem sido
entendido no Brasil pelo abastecimento de água e esgotamento
sanitário, com os operadores criados para atender a essas finalidades.
Recentemente, a Lei 11.445/07, em seu artigo 3º definiu que, além da
do abastecimento de água potável e do esgotamento sanitário,
fazem parte dos serviços de saneamento básico a drenagem e manejo
de águas pluviais urbanas e a limpeza urbana e manejo dos
resíduos sólidos.
As características peculiares do abastecimento e esgotamento
justificam tal constituição e organização: formam um ciclo que tem
por base e precedência os recursos hídricos.
O processo inicia-se a partir da captação (outorga) realizada em
mananciais superficiais ou subterrâneos, onde a água bruta (ou
natural) é conduzida até as Estações de Tratamento de Água –
ETA’s.
4 4
Após ser tornada própria para o consumo e à proteção da saúde, é
encaminhada aos reservatórios, sendo então distribuída aos usuários.
Seu consumo gera efluentes sanitários, os esgotos ou resíduos
enviados às Estações de Tratamento de Esgotos – ETE’s, onde
ocorre a redução da carga poluidora sendo, por fim, transportados
por tubulações até o destino final, onde se dá a dispersão e diluição
em rios ou no mar.
Embora o esgotamento sanitário tenha se desenvolvido na Europa a
partir da coleta e escoamento conjunto com as águas pluviais,
chamado de “sistema misto”, a abordagem técnica no Brasil foi
diferente.
As nossas Normas Técnicas adotam como regra o uso de “sistema
separador absoluto”, com coleta exclusiva para os esgotos sanitários.
Esse processo apresenta vantagens, com menores custos de operação e
redução de riscos ambientais e à saúde pública.
5 5
Ciclo de Saneamento – Base Conceitual
6 6
Ciclo de Saneamento – Base Conceitual
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O SANEAMENTO BÁSICO E SEUS
COMPONENTES
8 8
O crescimento das cidades gera, também, outros problemas de
natureza sanitária e ambiental. A necessidade de drenar áreas alagadas
e coletar águas pluviais, levou ao desenvolvimento dos Sistemas de
Drenagem Urbana - SDU, cuja função é promover a coleta, o
escoamento e a disposição segura de águas de chuva nas cidades.
Um SDU é, normalmente, constituído por sistemas de
microdrenagem e macrodrenagem, que incluem tubos, canais -
naturais ou artificiais - e rios.
Por isso, essa atividade deve ser tratada, prioritariamente, com
referência na bacia hidrográfica.
Seu manejo, contudo, requer medidas de regulação visando reduzir
as vazões e velocidade de escoamento, o ordenamento territorial, o
uso e forma de ocupação do solo, as edificações e as vias de
circulação urbana.
9 9
A drenagem urbana constitui um serviço
público clássico, coletivo (uti universi)
10 10
Por reunir ações de naturezas distintas, de interesse coletivo e
indivisíveis, é um serviço usualmente remunerado por
tributos/taxas.
A geração de resíduos sólidos urbanos também é uma consequência
das atividades humana. Por seu teor insalubre e presença incômoda
para a população, devem ser coletados, afastados do convívio das
comunidades e transportado para locais de beneficiamento,
incineração ou áreas de depósito determinadas, preparadas e
isoladas do perímetro habitado.
A prestação dos serviços de resíduos sólidos envolve atividades de
diferentes naturezas – passíveis de individualização e voltadas à
coletividade.
Não se constitui atividade industrial baseada em infraestrutura de rede,
não é monopólio natural envolvendo, inclusive, produtos e serviços
diferenciados.
11 11
Os serviços industriais de utilidade pública, baseados em redes de
infraestrutura, como o abastecimento de água e o esgotamento
sanitário apresentam economias de escala significativas, com a
presença de custos decrescentes e, portanto, rendimentos crescentes.
Por outro lado, essas atividades apresentam elevados custos fixos (de
capital) e irrecuperáveis (sunk costs).
No caso do saneamento básico - abastecimento de água e
esgotamento sanitário – a sua condição técnica reduz a
contestabilidade do mercado e a possibilidade de competição dos
serviços na mesma área.
Outra característica técnica importante é o fato de a água distribuída
ser um produto indiferenciado. Não importa o tipo (categoria) do
usuário, seu nível de renda, escolaridade ou local de conexão: na rede
de abastecimento, a água terá sempre qualidade idêntica, variando
apenas o volume consumido.
12 12
Finalmente, há a presença de fortes externalidades, principalmente
ambientais e de saúde pública.
Todas atribuem à estrutura econômica da prestação de serviços de
água e esgoto, a condição de monopólio natural permanente.
Pelos aspectos apresentados, constata-se que são serviços tipicamente
industriais, de utilidade pública evidente, mas delegáveis.
São ainda divisíveis para cada um dos usuários (uti singuli),
remunerados por meio de tarifas, pagas mediante a contraprestação
do produto utilizado ou colocado à disposição do indivíduo.
Tais características constituem diferenças fundamentais em relação a
outras atividades de saneamento ambiental, como o manejo de
resíduos sólidos e a drenagem urbana.
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SANEAMENTO BÁSICO, MEIO
AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS
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O abastecimento público tem como matéria-prima a água bruta,
captada na superfície ou no subsolo. Igualmente, os esgotos possuem
dependência dos recursos hídricos, já que o seu destino final é a
diluição em algum rio ou mar.
Por essa razão, os recursos hídricos são precedentes do saneamento
básico, tanto do ponto de vista técnico quanto regulatório.
A extração de água e a disposição final dos esgotos se dá por meio
de outorga pela autoridade gestora, valendo tanto para os volumes
captados quanto para as vazões de lançamento nos cursos d’água,
de acordo com os padrões definidos.
A Lei Federal nº 9.433/97, que instituiu o gerenciamento dos recursos
hídricos em nosso país, incluiu o abastecimento de água -
considerado prioritário - e a diluição de esgotos entre os seus usos
públicos.
15 15
Ademais, a utilização desse recurso, por determinado agente, poderá
interferir no seu uso pelos demais intervenientes, em uma mesma
bacia hidrográfica ou não.
A outorga pelo uso da água decorre da dominialidade dos recursos
hídricos.
Esse poder é de competência da União, nos rios federais, e dos
Estados, nos demais rios e nas águas subterrâneas.
Como a grande maioria dos rios brasileiros é de domínio estadual e
por serem também titulares das águas subterrâneas, fica evidente o
papel central dos Estados federados na gestão dos recursos
hídricos.
Como esses entes, por meio de suas empresas estaduais, possuem
também papel dominante no saneamento, não é raro verificar maior
conveniência financeira e técnica, em realizar o planejamento e a
organização desses serviços com base nas bacias hidrográficas.
16 16
17 17
Se, pelo lado da oferta, o saneamento depende dos recursos hídricos,
pelo lado da demanda essa dependência se dá na estrutura da rede de
cidades e da população nela residente. O equilíbrio entre oferta e
procura passa a ser fundamental para a adequada prestação dos
serviços.
Entretanto, no Brasil, esse equilíbrio não ocorre naturalmente.
Nas regiões urbanas, quase todas com escassez hídrica, há grande
busca por água, especialmente nas Regiões Metropolitanas (RM’s) e
no Semiárido. Em diversas áreas, a disponibilidade desse recurso é
reduzida ou preocupante.
A distribuição da disponibilidade hídrica, medida na vazão anual per
capita, evidencia a relação crítica entre oferta e demanda nas Regiões
Sudeste, em função da grande população existente e, no Nordeste, pela
menor disponibilidade hídrica.
18 18
Distribuição Recursos Hídricos
NO Área População Vazão
1 68% 16% 83%
2 16% 28% 4%
3 12% 47% 8%
4 4% 9% 5%
19 19
A Agência Nacional de Águas – ANA aponta que as áreas muito
pobres ou com irregularidades hídricas se concentram no Sertão e
no litoral do Nordeste – de Salvador a Fortaleza; nos litorais de
São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo e na Bacia do Rio Tietê.
Nessas regiões, a oferta de água está entre 500 e 2.000 m³/habitante
por ano, enquanto a média brasileira é próxima de 30.000
m³/habitante por ano.
Nessas áreas, o atendimento da demanda de água requer a
integração e, até a transposição de bacias, bem como a construção
de sistemas integrados e comuns para o abastecimento público para
as populações.
20 20
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SANEAMENTO BÁSICO
EVOLUÇÃO DA PRESTAÇÃO DOS
SERVIÇOS
22 22
Nos últimos 50 anos, desde a formulação da primeira política de
abrangência nacional para o abastecimento de água e esgotos
sanitários no início dos anos 70, o setor experimentou expressiva
expansão da oferta desses serviços.
Foi um período de acentuado crescimento populacional -
acompanhado de uma vertiginosa urbanização, iniciada no período
pós-guerra - e o Brasil viu a quantidade de habitantes nas áreas
urbanas crescer 2,8 vezes e a total 1,9 vezes.
Neste período foram incorporadas às cidades brasileiras mais de 95
milhões de pessoas.
Tal processo gerou uma dupla característica na rede urbana:
concentração de indivíduos em grandes aglomerados
metropolitanos e dispersão na criação de pequenos municípios.
23 23
Essa rede, entretanto, não se desenvolveu em conformidade com a
disponibilidade hídrica, gerando desequilíbrios em ambas as
situações:
criação de Regiões Metropolitanas em áreas de baixa oferta de
água e mais de 1.000 pequenas cidades no Semiárido brasileiro.
Mesmo com a ocorrência de diversas crises, nos cenários nacional e
internacional, que reduziram as taxas anuais de crescimento
econômico médio no Brasil de 8% (na década de 60) para apenas 2,5%
(no início do século atual), os indicadores do saneamento tiveram
expressivo aumento.
Nos últimos 50 anos a população urbana atendida por redes de água
se elevou, chegando hoje a mais de 162 milhões de pessoas com esses
serviços; em esgotamento sanitário esses números atingem mais de
143 milhões de habitantes.
24 24
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AS COMPETÊNCIAS
CONSTITUCIONAIS
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As Competências Constitucionais Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios
desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não
lhes sejam vedadas por esta Constituição.
. . .
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum.
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As Competências Constitucionais
Art. 30. Compete aos Municípios:
. . .
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;
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A DEFINIÇÃO DA TITULARIDADE
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
STF
ADI 1842
ADI 2077
A decisão do Supremo Tribunal Federal:
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
Poucos municípios têm condições de atender
adequadamente à função pública de saneamento básico.
O acesso aos recursos hídricos depende da integração
das redes de abastecimento.
A reunião das demandas reduz custos e torna o serviço
mais atrativo.
Problemas ambientais e de saúde pública afetam
comunidades próximas, principalmente nos casos em
que se verifica o fenômeno da conurbação.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O saneamento básico frequentemente extrapola o
interesse local e passa a ter natureza de interesse
comum, apta a ensejar a instituição de regiões
metropolitanas.
O serviço de saneamento básico em Regiões
Metropolitanas, Microrregiões e Aglomerados Urbanos
constitui interesse coletivo que não pode estar
subordinado à direção de único ente, e deve ser
planejado e executado de acordo com decisões
colegiadas em que participem tanto os municípios como
o estado federado.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A prestação dos serviços de água e esgoto é um
monopólio natural.
A integração do planejamento e execução do
saneamento básico de agrupamento de municípios não
só privilegia a economicidade e eficiência de recursos
naturais e financeiros - por exemplo, aproveitando estação
de tratamento e redes de distribuição e coleta para diversas
comunidades – como permite subsídios cruzados, isto é, a
compensação de déficit na prestação de serviço em
determinadas áreas com o superávit verificado nas áreas
de maior poder aquisitivo.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O poder concedente do serviço de saneamento básico
nem permanece fracionado entre os municípios, nem é
transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido
por estrutura colegiada - instituída por meio da lei
complementar estadual que cria o agrupamento de
comunidades locais - em que a vontade de um único ente
não seja imposta a todos os demais entes políticos
participantes.
A cooperação entre os entes é fundamental para o
alcance das metas de universalização.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O interesse comum inclui funções públicas e serviços
que atendam a mais de um município, assim como os
que, restritos ao território de um deles, sejam de algum
modo dependentes, concorrentes, confluentes ou
integrados de funções públicas, bem como serviços
supramunicipais.
O alto custo, o monopólio natural do serviço e a
existência de várias etapas – como captação,
tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o
recolhimento, condução e disposição final de esgoto –
que comumente ultrapassam os limites territoriais de
um municípios, indicam a existência de interesse
comum do serviço de saneamento básico.
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COMO DEVE SER?
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A função pública do saneamento básico frequentemente
extrapola o interesse local e passa a ter natureza de
interesse comum no caso da instituição de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões –
art. 25, § 3º da CF.
A integração pode ocorrer voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação
ou consórcios públicos – art. 3º, II e 24 da Lei nº
11.445/2007 e art. 241 da CF.
Compulsoriamente, nos termos previstos na Lei
Complementar Estadual, art. 25, § 3º da CF.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas ou microrregiões pode vincular a participação
de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e
planejar a função pública do saneamento básico, tanto
para atender adequadamente às exigências de higiene e
saúde pública, quanto para dar viabilidade econômica e
técnica aos municípios menos favorecidos.
O interesse comum é muito mais que a soma de cada
interesse local envolvido, pois a má condução da função
de saneamento básico por apenas um município pode
colocar em risco todo o esforço conjunto, além das
consequências para a saúde pública de toda a região.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A aferição da constitucionalidade será com base no
respeito à divisão de responsabilidades entre municípios
e estado. É preciso evitar que o poder decisório e o
poder concedente se concentrem nas mãos de um único
ente para a preservação do autogoverno e da
autoadministração dos municípios.
Reconhecimento do poder concedente e da titularidade
do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo
estado federado.
A participação dos entes no colegiado não necessita ser
paritária, desde que apta a prevenir a concentração do
poder decisório no âmbito de um único ente.
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A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A participação de cada município e do estado deve ser
estipulado em cada região metropolitana de acordo com
as suas particularidades, sem que se permita a
predominância de um ente de forma absoluta.
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FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS
SERVIÇOS
Centralizada Titular presta o serviço
Direta autarquia
Descentralizada empresa pública
sociedade de economia mista
fundação
Prestação de Indireta licitação contrato de concessão
Serviço Público
consórcio público
Gestão associada
convênio de cooperação
contrato de programa
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CENÁRIO NORMATIVO
CENÁRIO NORMATIVO
Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações
Lei 8.987/1995 – Regras da Concessão
Lei 11.107/2005 – Contrato de Programa
Decreto 6.017/2007 – Regulamenta a Lei 11.107/2005
Lei 11.445/2007 – Diretrizes para o Saneamento
Decreto 7.217/2010 – Regulamenta a Lei 11.445/2007
Constituição Federal
Normas subsidiárias e resoluções.
A Lei 11.445, vigente desde 22 de fevereiro de 2007, tornou obrigatória para o saneamento básico figuras e regras já utilizadas para o demais setores, tais como:
- Planejamento - Regulação - Fiscalização - Controle social - Garantias legais para os prestadores de serviços - Enfoque na universalização
O que devem fazer os Titulares:
Estabelecer a política de saneamento, incluindo:
– planejamento – edição de planos (único na hipótese de prestação regionalizada);
– regulação e fiscalização – definir ente regulador e fiscalizador e os procedimentos de atuação;
– organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços e, em caso de delegação, os respectivos contratos;
– controle social – definir os meios e instrumentos;
– proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial;
Conteúdo Mínimo do Plano de Saneamento:
• diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das
deficiências detectadas;
• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a
universalização, soluções graduais e progressivas;
• programas, projetos e ações para atingir os objetivos e
metas, compatíveis com planos plurianuais e correlatos,
identificando fontes de financiamento;
• ações para emergências e contingências;
• mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática
da eficiência e eficácia.
O que devem fazer os entes reguladores:
– Com base em legislação do titular editar normas regulamentares e procedimentos de regulação;
– Definir procedimentos de revisão e reajuste das Tarifas;
– Regular os subsídios;
– Editar regulamento dos serviços;
– Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais;
– Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços, na hipótese de ter recebido essa atribuição;
– Estabelecer padrões e indicadores de qualidade;
– Estabelecer requisitos operacionais;
– Estabelecer normas de gestão comercial;
– Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência;
– Definir metas e padrões graduais;
– Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento;
– Autorizar contratos com grandes fornecedores;
– Auditar e reconhecer ativos;
– Interpretar os contratos.
Contabilidade Regulatória:
– Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei discriminando:
– origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa);
– ativos por municípios;
– receitas e custos por municípios;
– realizar os estudos relativos ao acerto dos contratos precários.
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REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
• Regulação e Fiscalização
As associadas da Aesbe participaram de amplo estudo liderado pela empresa Sigla Sul e subsidiado pelo Banco Mundial, sobre a regulação no setor de saneamento.
Os estudos identificaram aspectos relevantes, que podem ser consultados no site da Aesbe – www.aesbe.org.br
Parte desses estudos foram incorporados à apresentação que segue:
AVALIAÇÃO DA REGULAÇÃO NAS EMPRESAS
53
Empresas UF
CESAN ES
EMBASA BA
COPASA MG
CAERN RN
SANEATINS TO
COMPESA PE
SANEPAR PR
AGESPISA PI
CASAL AL
CAGECE CE
COSANPA PA
SANESUL MS
CAEMA MA
Empresas UF
CAESB DF
CAGEPA PA
CAESA AP
DEPASA AC
CAER RR
SABESP SP
CASAN SC
DESO SE
SANEAGO GO
CAERD RO
CEDAE RJ
CORSAN RS
AMOSTRAS DE REGULADORES
54
Agências Reguladoras UF
ADASA DF
ARSESP SP
ARIS SC
ARCE CE
ARPE PE
ACFOR CE
Agências Reguladoras UF
ARSBAN RN
AGESAN SC
AGERGS RS
AGR GO
ARSAE MG
ATR TO
• Foram enviados questionários para 12 reguladores em
diferentes estágios de implantação da regulação,
compreendendo 5 Regiões do país.
• 10 reguladores responderam o questionário.
SIGNIFICÂNCIA DA AMOSTRA
55
• A amostra abrange de 85% de um total de 4002
municípios com água e/ou esgoto (SNIS 2009)
156143
15
152
1
181
75
198
52
617
322
361 365
225
130
344
68
7 2 1
40
122
319
43
217 221
70
364
66
17
161
31
0
100
200
300
400
500
600
700
AG
EPIS
A
CAEM
A
CAER
CAER
D
CAER
N
CAES
A
CAES
B
CAG
ECE
CAG
EPA
CASA
L
CASA
N
CED
AE
CESA
N
COM
PESA
COPA
SA
COR
SAN
COSA
NPA
DEP
ASA
DES
O
EMB
ASA
SABE
SP
SAN
EAG
O
SAN
EATI
NS
SAN
EPA
R
SAN
ESU
L
Tota
l de
Mun
icíp
ios
ÁGUA
ESGOTO
SIGNIFICÂNCIA DA AMOSTRA
56
• As 10 agências pesquisadas cobrem 52% dos municípios
com serviços de distribuição de água e /ou esgoto.
145 148
80
187
853
1
218 218 225
10
100
200
300
400
500
600
700
800
900
AG
ESA
N
AR
CE
AR
IS
AR
PE
AR
SAE
AR
SBA
N
AR
SESP
AG
ERG
S
AG
R
AD
ASA
Tota
l de
Mu
nic
ípio
s
• Regulação e Fiscalização
Como a Lei nº 11.445/2007 aborda a questão da regulação?
• Regulação e Fiscalização
A Lei nº 11.445/2007 define no art. 9º que o titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto:
“II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;”
TITULAR
ESTADO E/OU MUNICÍPIO
procedimentos de atuação
agência reguladora
definir responsável
regulação fiscalização
Política Pública
prestar serviço delegar serviço
• Regulação e Fiscalização
Como a Lei nº 11.445/2007 resolveu a questão da titularidade?
• Regulação e Fiscalização
“Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.”
“Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico:
III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização.”
QUESTÕES CONTRATUAIS
62
• Tipos de contrato por região
RegiãoMunicípios
Atendidos (1)
Municípios
com Contratos
de Concessão ou
Permissão(2)
Municípios
com Contratos
de Programa(3)
Dif.
(1)-(2+3)
Norte 469 220 12 237
Nordeste 744 536 3 205
Sul 864 587 206 71
Sudeste 1034 712 320 2
Centro
oeste294 262 32 0
Total
5 Regiões
3405
Municípios
2317
Municípios
573
Municípios
515
Municípios
QUESTÕES CONTRATUAIS
63
• Instrumentos contratuais vencidos/sem prazo por região
RegiãoMunicípios
Atendidos
Contratos
Vencidos ou
Sem Prazo de
Extinção
%Contratos
Vencidos ou
Sem Prazo de
Extinção
Norte 469 218 46%
Nordeste 744 208 28%
Sul 864 185 21%
Sudeste 1034 110 11%
Centro
oeste294 37 13%
Total
5 Regiões
3405
Municípios
758
Municípios
22%
Média Global
Agência Estadual
Agência Municipal
Controle subsídios Economicidade Controle dos riscos
Menor controle subsídios Falta de economicidade Aumento dos riscos Dificuldades políticas
Regulação Estadual ou Municipal?
QUESTÕES CONTRATUAIS
65
• Percentual de municípios com e sem regulação por
região
RegiãoMunicípios
Atendidos
Com
Regulação
Sem
Regulação
% Sem
Regulação
Norte 469 220 249 53%
Nordeste 744 365 379 51%
Sul 864 756 108 13%
Sudeste 1034 869 165 16%
Centro
oeste294 254 40 14%
Total
5 Regiões
3405
Municípios
2464
Municípios
941
Municípios
28%
Média Global
72%
28%
Com Regulação
Sem Regulação
66
•Percentual de titulares com e sem regulação
• A inexistência de entidade reguladora reforça o quadro
de precariedade jurídica.
67
•Percentual de titulares por tipo de regulação
• A maior parte dos serviços são regulados por regulador
estadual.
70%
2%
28%
* Agência Reguladora Municipal, Outros Órgãos Municipais e Outra Forma de Regulação.
Agência Reguladora Estadual
Demais Formas de Regulação*
Sem Regulação
• Regulação e Fiscalização
O Planejamento do Setor de Saneamento:
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“ Art. 20.
Parágrafo único. Incumbe à entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços a verificação do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma das disposições legais, regulamentares e contratuais.”
31%
69%
Sim
Não
70
•Municípios com plano de saneamento válidos depois da lei nº 11.445/2007
• O plano de saneamento ainda não foi implantado na
grande maioria dos municípios regulados: falta de
recursos, de pessoal qualificado e desconhecimento
geral.
• Regulação e Fiscalização
A Regulação e o Regulador:
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios:
I- independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora;
II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.”
QUESTÕES CONTRATUAIS
73
• Autonomia administrativa do órgão regulador
• Boa parte dos reguladores pesquisados reportaram
como alta autonomia administrativa
80%
20%Alta
Média
QUESTÕES CONTRATUAIS
74
• Autonomia orçamentária do órgão regulador
• Autonomia financeira é apontada como relativamente
menor, pois às entidades estão submetidas aos
controles da administração pública
70%
30%Alta
Média
• Regulação e Fiscalização
Alguns aspectos da regulação no setor:
• Regulação e Fiscalização Lei nº 11.445/2007 “Art. 38 § 2º Poderão ser estabelecidos mecanismos
tarifários de indução à eficiência, inclusive fatores de produtividade, assim como de antecipação de metas de expansão e qualidade dos serviços.
§ 3º Os fatores de produtividade poderão ser definidos com base em indicadores de outras empresas do setor.
§ 4º A entidade de regulação poderá autorizar o prestador de serviços a repassar aos usuários custos e encargos tributários não previstos originalmente e por ele não administrados, nos termos da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.”
ASPECTOS TARIFÁRIOS
77
• Percentual de empresas cujos reguladores adotaram
mecanismos de incentivo para definição de tarifas
52%43%
5%
Sem Mecanismos
Com Mecanismos
Sem Resposta
ASPECTOS TARIFÁRIOS
78
• A definição destes mecanismos é feita com base em
indicadores de outros prestadores do setor?
57%29%
14%
Não
Sim
Sem Resposta
• Regulação e Fiscalização
A sustentabilidade:
ASPECTOS TARIFÁRIOS
80
• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a
expansão dos serviços de água?
43%
43%
14% Não
Sim
Sem Resposta
ASPECTOS TARIFÁRIOS
81
• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a
expansão dos serviços de esgoto?
62%
24%
14%
Não
Sim
Sem Resposta
• Regulação e Fiscalização
A prestação regionalizada e os sistemas integrados:
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“Art. 18. Os prestadores que atuem em mais de um Município ou que prestem serviços públicos de saneamento básico diferentes em um mesmo Município manterão sistema contábil que permita registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço em cada um dos Municípios atendidos e, se for o caso, no Distrito Federal.
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“Art. 18.
Parágrafo único. A entidade de regulação deverá instituir regras e critérios de estruturação de sistema contábil e do respectivo plano de contas, de modo a garantir que a apropriação e a distribuição de custos dos serviços estejam em conformidade com as diretrizes estabelecidas nesta Lei.”
• Regulação e Fiscalização
As empresas e a regulação:
19%
81%
Ainda Não Houve Ação
Houve Ação
CONTABILIDADE REGULATÓRIA
86
• Houve ação da empresa para adaptação do sistema
contábil?
• 81 % dos respondentes afirmam que ações estão sendo
tomadas quanto esta obrigação legal. Ação da Aesbe.
CONTABILIDADE REGULATÓRIA
87
• Instituiu-se contabilidade regulatória instituída após a
Lei?
• Na maioria dos casos, não foi instituído um padrão de
contabilidade regulatória pelas agências.
48%
9%
14%
29% Não
Sim
Sem Resposta
Em Discussão
• Conclusões:
- Lei nº 11.445/2007 está tendo um impacto gradual e pouco uniforme
- Há uma quantidade significativa de situações em que não há contrato formal ou válido
- 28% dos municípios atendidos não possuem nenhum tipo de regulação.
- Há casos de proliferação de reguladores
- A utilização dos instrumentos de incentivos para a definição de tarifas ainda não é prática geral
- Ainda não houve a instituição generalizada de padrão de contabilidade regulatória
• Conclusões: - Quadro geral de implantação gradual dos
mecanismos de regulação econômica e técnica: - De uma forma geral, as reguladoras apresentaram
alta/média autonomia administrativa e financeira. - Apenas a metade das entidades pesquisadas
empreendeu de fato o processo de revisão das tarifas.
- Tem havido mais reajustes (inflação) - Há subsídios cruzados entre municípios atendidos
por uma mesma companhia de saneamento. Não são motivo de quantificação
- Apenas metade das agências pesquisadas utilizam mecanismos de indução de eficiência
• Oportunidades:
- Contribuir para a concepção da regulação e do planejamento
- Usar a regulação como força de transformação
- Buscar soluções conjuntas e aprendizado setorial
• Ameaças:
- Baixa contratualização
- Ausência de Planos de Saneamento
- Pulverização de reguladores e custo da regulação
- Mecanismos inadequados e metas inatingíveis
• Alguns dos Desafios do Setor:
- Resolver aspectos legais sobre o poder concedente
- Aprender a planejar
- Implementar os planos de saneamento
- Instituir de forma maciça a contabilidade regulatória
- Utilizar dados de qualidade do serviço como insumos para definir metas regulatórias
- Qualificar os recursos humanos
RRe
REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
ESTUDO ABAR
Mapa Geral das Agências Reguladoras
Características Gerais Evolução da participação das Agências
1 1 1
12
9
16
5
3
5
0
1
1
11
16
8
7
5
3
0
2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. A
gên
cia
s
Consorciada
Municipal
Estadual
Distrital
Características Gerais Evolução da participação das Agências
1 1 1
12
9
16
5
3
5
0
1
1
11
16
8
7
5
3
0
2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. A
gên
cia
s
Consorciada
Municipal
Estadual
Distrital
Tipos de Vinculações administrativas
5 (18%)
4 (15%)
4 (15%)
4 (15%)
3 (11%)
1 (4%)
1 (4%)
3 (11%)
2 (7%)Gabinete do Chefe do Executivo
Secretaria de Gestão e Planejamento
Secretaria de Infraestrutura
Secretaria de Desenvolvimento
Secretaria de Governo
Secretaria de Meio Ambiente
Procuradoria Geral
Consórcio Municipal
Não Há
Evolução do número de delegações reguladas.
883
2.716
853
1.896
2.296
2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. D
ele
gaçõ
es R
eg
ula
das
Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário
29.089.812
14.457.689
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 30.000.000 35.000.000
Água Potável
Esgotamento Sanitário
Evolução dos PMSB nos municípios regulados.
853
1.896
2.296
2.716
19%22%
26%
34%
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
2009 2010 2011 2012
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Total de Municípios participantes da pesquisa
(%) de PMSB em relação aos municípios regulados
Demais Setores da Infraestrutura Regulados
• Agência
Características Financeiras Arrecadação para custeio da regulação, por tipo de fonte.
91%
9%
Prestação dos serviços
Outras fontes
Impacto do Custo Regulatório
Média do custo da regulação por economia: R$ 0,18
(considerando somente a fonte prestação dos
serviços).
Variação de R$ 0,17 para Agências estaduais, R$ 0,24
para Agências consorciadas e R$ 0,64 nas Agências
municipais.
Média dos percentuais das despesas por tipo de
função por Agência
26%
9%
17%
11%
21%
45%
23%
11%
17%
9%
22%
40%
29%
8%
17%
13%
21%
49%
Outros
Acompanhamento
dos Planos
Normatização
Ouvidoria
Regulação
Econômica
Fiscalização
2011
2012
Média
Características do Quadro de Pessoal – Nível Superior
16
7
12 12 12
313271
162131
219
1
10
100
2008 2009 2011 2012 2013
Média
Qtde.
Variação percentual de técnicos de nível superior
concursados do Quadro de Pessoal
.
16
1
2
4
4
0%
>0% - 25%
>25% - 50%
>50% - 75%
>75% - 100%
Área de atuação (pessoal de nível superior)
73 (23%)
116 (37%)
28 (9%)
35 (11%)
61 (20%)
Regulação Econômica
Fiscalização da Qualidade
Ouvidoria
Jurídico
Outros
Salário Nível Superior Deflacionado (IPCA).
6.323,51
7.577,40
4.101,98
3.515,963.382,75
3.091,28
3.558,68
7.308,53
8.099,47
7.546,58
0,00
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
7.000,00
8.000,00
9.000,00
2008 2009 2010 2011 2012
R$ Mínimo
Máximo
Formação Básica do Quadro de Pessoal
85 (27%)
20 (6%)
29 (9%)
93 (30%)
28 (9%)
58 (19%)
Advogado
Economista
Engenheiro
Administrador
Contador
Outros
Nível de Especialização
53%
37% 38%
47% 47%
32%
45% 44%
38% 37%
14% 15% 14% 14% 15%
1%3% 4%
1% 1%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2008 2009 2010 2011 2012
Sem Pós-Graduação Especialização Mestrado Doutorado
Características Operacionais Nível de execução das atividades
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2008 2009 2010 2011 2012
% d
as A
gên
cia
s
Regulação Econômica
Fiscalização
Normatização
Ouvidoria
Acompanhamento de Planos
Solicitações de ouvidoria atendidas
81.769
161.630
137.546
89.201
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
2009 2010 2011 2012
Qu
an
t. S
olicit
açõ
es
Evolução das delegações fiscalizadas
697670
905
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2010 2011 2012
Qu
an
t. D
ele
gaçõ
es
Evolução da aplicação de penalidades
5 5
4 4
10
6
0
2
4
6
8
10
12
2009 2011 2012 2013
Qu
an
t. A
gên
cia
Advertência
Multa
Destino dos recursos das penalidades
6
5
3
13
Agências
Fundos
Poder concedente
Não informado
Normatização existente por Agência Reguladora
Quant. Agência Quant. Normas
Evolução da realização de audiências
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. A
gên
cia
s
Audiências públicas
Consultas públicas
Sessões públicas e publicações na internet
19
910
Sessões públicas Publicação de decisões na internet Publicação de Relatórios de
Fiscalizações na internet
Qu
an
t. A
gê
nc
ias
Não
Sim
Evolução da existência dos Conselhos
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2008 2009 2010 2011 2012
Qu
an
t. A
gên
cia
s
Estadual ou Municipal
de Saneamento
Externo de Gestão da
Agência
Usuários dos Serviços
Conclusões
Através da pesquisa Regulação 2013, foi possível observar que:
• A regulação dos serviços públicos de saneamento básico no país vem evoluindo de forma lenta e gradual, porém consistente com os princípios estabelecidos no art. 21 da LNSB;
• Aumento da receita das Agências provenientes da fonte prestação dos serviços, atingindo 90% de todos os valores arrecadados, o que contribui para o aumento da autonomia financeira das entidades reguladoras (art. 21, inc. I, da LNSB);
• Apesar destes resultados positivos, a regulação não avançou em termos de pessoal, particularmente ao que se refere ao quadro próprio das agências, sua qualificação e à sua remuneração;
Agenda regulatória
− Aprovação de políticas estaduais de saneamento básico, que
consolide a função reguladora;
− Incremento na realização de parcerias interinstitucionais;
− Melhoria dos mecanismos de transparência;
− Normatização dos aspectos econômico-financeiros;
- Redefinição do Papel da pesquisa e sua institucionalização como
integrante do SINISA.
RRe
OBRIGADA
Elizabeth Costa de Oliveira Góes
Consultora Jurídica da Aesbe
e-mail: juridico@aesbe.org.br
Tel. (61) 3022.9602