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Regulação ferroviária como factor de competitividade
2006/04/06
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
A reestruturação do sector ferroviário europeu
Objectivos variados:
• Reduzir o peso nas Contas Públicas
• Reduzir as distorções de concorrência intermodal
• Promoção da eficiência
• Interoperabilidade entre os Estados membros da EU
• Promoção da concorrência
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
1º Pacote Ferroviário:
• Separação GI/Operação• Separação contas nas empresas• Licenciamento das empresas de transporte • Acesso à rede nacional para realização de transporte internacional de mercadorias (TERFN)•Transporte internacional mercadorias (1/1/2006; 15/3/2008) •Directório de Rede•Tarifação da utilização da infra-estrutura•Repartição de capacidade da infra-estrutura
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
2º Pacote Ferroviário
• Segurança• Abertura do mercado de transporte de mercadorias• Interoperabilidade• Agência Ferroviária Europeia
3º Pacote Ferroviário
• Qualidade dos serviços de transporte de mercadorias• Abertura do mercado de transporte internacional de passageiros• Direitos dos passageiros• Certificação dos maquinistas
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A regulação ferroviária como factor de compettividade
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Balanço Europeu
Durante a década de 90 as soluções encontradas ao nível dos vários Estados-membros reflectiram a felxibilidade do modelo proposto no PFI:
• Separação vertical com privatização – Reino Unido• Separação de empresas dentro da mesma “holding” – Alemanha e Itália• Separação vertical com criação de empresas distintas – Portugal, Dinamarca, Finlândia, Holanda, Suécia e Noruega• Modelo hibrido – o financiamento da infra-estrutura foi separado, mas as actividade de gestão da infra-estrutura e operação mantiveram-se dentro da mesma empresa – Austria e França• Separação de actividades dentro de uma mesma empresa – Bélgica, Grécia, Irlanda e Luxemburgo
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Em Portugal
Separação vertical (1997)
* Actividades de gestão da infra-estrutura ferroviária (Refer, E.P.)* Actividades de exploração de serviços de transporte ferroviário:
* CP, E.P.* FERTAGUS, S.A. (contrato de concessão)
- A separação das actividades permite distinguir:
* o elemento com características de monopólio natural (gestão da infra-estrutura),* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência livre (caso das mercadorias);* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência controlada (caso do transporte público de passageiros em regime de serviço público, actividade que entre nós apenas pode ser aberta à iniciativa privada mediante concessão).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
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2. Criação de um regulador sectorial, o INTF (1998):
Objectivos centrais:
• regular e fiscalizar o sector ferroviário;
• supervisionar as actividades nele desenvolvidas;
• intervir em matéria de concessões de serviços públicos.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação
- Acesso à Actividade (licenciamento, abertura do mercado a operadores nacionais e estrangeiros, criação de condições favoráveis à concorrência)
- Acesso à infra-estrutura (regulação dos preços e das condições de acesso – equitativas e não discriminatórias)
- Técnica e de Segurança (neutralização da regulamentação técnica e imposição de standards de segurança adequados)
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade(Market Building)
- Quadro comum europeu emissão e reconhecimento de licenças.
- Concorrência ao nível da exploração do serviço ferroviário permite reduzir os custos do sector e favorecer o desenvolvimento de novos serviços (v.g. liberalização antecipada transporte mercadorias).
- Benefícios sociais indirectos (menores custos ambientais, de congestão, entre outros).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade(Market Building)
Problemas:
• Existência de um operador histórico com forte poder de mercado- (vantagens em termos de economias de escala e com um elevado número de recursos específicos à rede onde opera).
• Evolução negativa do mercado (quota modal no transporte de passageiros caiu de 12,6% em 1970 para 4% em 2000, o número de passageiros tem vindo a diminuir – menos 16% entre 1995 e 2001 e o valor das mercadorias transportadas diminuiu 9%);
• Elevado custo inicial e elevado custo de saída do mercado (ausência mercado de aluguer/locação de material circulante);
• Preconceito histórico empresas privadas.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade(Market Building)
Papel do regulador:
• Fornecer quadro claro de acesso à actividade com procedimentos simplificados;
• Promoção do estudo das oportunidades para entrada competitiva (v.g. Estudo do Mercado Nacional e Internacional de Mercadorias);
• Apoio ao processo de contratação por procedimentos abertos de novas prestações de serviço público (v.g. metropolitanos);
• Apoio activo à entrada de novos operadores.• Criação de um quadro de acesso à infra-estrutura e de
regulação técnica apelativos (V. infra).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
1) Abertura à concorrência (separação vertical);
2) Manutenção de um único gestor da infra-estrutura (monopolista natural);
3) Criação de uma estrutura de preços próxima da que resultaria de um processo concorrencial (a regulação sectorial como “um sucedâneo da concorrência”). Modelos possíveis:
a) * p = Cmg Social (tal como recomendado pela Comissão – max eficiência, não assegura a sustentabilidade financeira do GI se o Estado não cobrir a diferença).
b) * P = Cmg social + markups (de forma a reduzir a contribuição do Estado - responsabilidade no cálculo dos markups). c) * p = Cmg social + parte dos custos financeiros não coberta pelo Orçamento de Estado (como se incluem “todos” os custos pode permitir ineficiências).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
- A actividade de gestão da infra-estrutura fica sujeita a princípios de tarifação pela sua utilização, definidos e controlados pelo regulador, de modo a conduzir a uma utilização eficiente da capacidade disponível, à redução de custos e à protecção dos operadores contra o exercício do poder do gestor.
- O modelo de tarifação internaliza uma decisão sobre quem suporta (e em que medida) os custos deste meio de transporte – GI, operadores/clientes ou Estado/contribuintes.
- Numa perspectiva de futuro a regulação do preço do acesso à infra-estrutura deve fazer-se com base em incentivos.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Objectivos
- * eficiência (alocativa, produtiva e dinâmica) - * sustentabilidade - * equidade
a) Estes objectivos podem ser conflituantes; b) Ao regulador compete gerir este objectivos
conflituantes de forma a obter o resultado o mais equilibrado possível;
c) Os ganhos da regulação deverão passar para os utilizadores do serviço e para os utilizadores finais.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Problemas:
• Ao nível da infra-estrutura o peso dos custos fixos e dos custos afundados, nos custos totais é maior do que nas outras indústrias de rede (cerca de 25% a 35% do CT).
• Sobredimensão da capacidade associada a uma evolução negativa da procura de transporte ferroviário.
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Acesso à infra-estrutura
Soluções:
• regras que relacionem os preços da empresa (preços de acesso) com os custos;
• regras que melhorem o fluxo e a gestão de informação;
• incentivos à eficiência (limites ao crescimento dos preços).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
A implementação prática das Directivas tem originado uma diversidade de resultados, derivados:
- dos diferentes níveis de utilização da infra-estrutura ferroviária;
- dos diferentes níveis de participação dos orçamentos de Estado;
- da utilização de diferentes modelos de tarifação;
- da indefinição na quantificação do Custo marginal social.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Essa diversidade de resultados é patente:
1. Na existência de tarifas muito diferentes (Gráfico 1);
2. Na existência de níveis muito diferentes de recuperação de custos por via tarifária (Gráfico 2).
Em ambos os casos fruto de diversas opções sobre a forma de estimular o mercado e de alocar os custos do GI (Operadores, Estado).
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Average Access Charges-2004(€/Train-Km – Excludes cost of electric traction)
0
1
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5
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S N NL F B P CH I SI SF DK A UK CZ D BG RO H EE LT LV PL SK
Freight trains
Passenger trains
Note: See Appendix 2 sources. Because freight train sizes in the Baltic states are much larger than elsewhere in the EU,freight access charges for the Baltic states are not reasonably comparable with other countries.
Figure B
Arrows indicate CEE
1000 gross tonne freight train500 gross tonne intercity passenger train140 gross tonne suburban passenger train(charge shown for passengers is weighted average of intercity and suburban)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
N S NL SI SF I B P A CH SK UK RO CZ D F BG DK H PL EE LT LV
Target Percent of Total Cost Covered by Infrastructure Charges
Figure A
Source: Appendix 2,Tables 1 and 2; Light colouring indicates CEE
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
- Neste contexto, as recomendações da Comissão tem vindo a apontar para sistemas de preços de utilização da Infra-estrutura ferroviária que:
* promovam a estabilidade financeira do GI;* constituam sinais claros para os utilizadores
da infra- estrutura;* promovam a competitividade dos mercados,
especialmente nos corredores internacionais de mercadorias.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Portugal: DECRETO-LEI 270/2003 e Regulamento 21/2005
- Tarifas de utilização da infra-estrutura calculadas e apresentadas pela Refer, E.P.
- Diferenciação das tarifas a cobrar por tipo de rede e por tipo de serviço (dependente da existência de informação)
- Tarifas de utilização = Custos directamente imputáveis / Capacidade utilizável
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Dificuldades modelo:
Do lado dos Custos:
• custos médios decrescentes;• aumento de custos decorrente de investimentos;
Do lado das Quantidades:
• Existe capacidade não utilizada (razões técnicas -sazonalidade e economias de escala no longo prazo – razões do lado da procura);
• O investimento tende a agravar este problema.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Soluções:
1. Introdução de um limite (Price Cap) ao crescimento dos preços de
utilização da infra-estrutura ferroviária (aferidos por metodologias
de Rate of Return);
2. Aumento da transparência: Obrigatoriedade na apresentação pelo
gestor da infra-estrutura ao regulador das Contas de Regulação
(custeio por actividades).
3. Inversão ciclo vicioso – quebra procura – aumento de preços –
quebra procura (regime especial para novos serviços).
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação Técnica e de Segurança
1. Condições transparentes de acesso á infra-estrutura
(certificação de segurança);
2. Substituição modelo regulamentação pelo operador
histórico para regulamentação pelo Regulador;
3. Manutenção elevados níveis de segurança;
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação Técnica e de Segurança
4. Eliminação de factores geradores de custos desnecessários
(barreiras de entrada).
5. Garantia de interoperabilidade – construção mercado comum
de transportes;
6. Desenvolvimento de standards modernos e neutros de
operação;
7. Reforço deveres de isenção do gestor da infra-estrutura.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
Outra áreas de actuação
O INTF intervém ainda na supervisão e regulação de concessões de
serviço público.
O INTF tem ainda competências de regulação quanto a sistemas
guiados e quanto a redes de metropolitano.
Nesta última matéria está pendente um projecto legislativo que aplica,
com as necessárias adaptações, o quadro de regulação jurídico-
económica e técnica actualmente vigente para a regulação do
caminho de ferro.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
1. As características específicas do sector ferroviário justificam a existência de regulação ao nível das tarifas de utilização da infra-estrutura visando a promoção da eficiência, transparência e sustentabilidade.
- Do lado da infra-estrutura a questão da delimitação do monopólio natural e do controle da fixação de preços é crucial;
- Do lado da operação a existência de um operador histórico com forte poder de mercado limita a concorrência pelo que deverá o regulador operar por via da redução das barreiras à entrada e da promoção do acesso não discriminatório ao mercado.
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A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
2. Por via das regras da tarifação atribui-se aos diversos intervenientes no sector – gestor da infra-estrutura, operadores e Estado – responsabilidades de financiamento do sector.
3. As regras técnicas devem ser definidas de forma a potenciarem e a não entravarem o processo de liberalização e modernização do sector.
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Apresentação preparada por:
INTF
E-mail: intf@intf.pt
www.intf.pt