Post on 26-Jan-2019
Planejamento Estratégico: instrumento de gestão por resultados e a percepção dos
gestores públicos sobre sua importância na agregação do valor público
Hellen Caires Teixeira*
Resumo
O presente artigo busca traçar um paralelo entre o planejamento estratégico e o
sucesso de uma gestão pública focada em resultados. Assim, apresenta uma breve evolução da
gestão pública brasileira desde o estágio denominado administração pública burocrática até o
que se conhece por Gestão por Resultados (GpR). O marco inicial da administração pública
gerencial no Brasil é atribuído à gestão do ministro Bresser à frente do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (Mare) e, desde então, os governos buscam realizar uma
reforma administrativa que se comprometa com os resultados, enfim, com a agregação de
valor público. O trabalho também pretende apresentar os quatros eixos estratégicos
necessários para se proceder a uma verdadeira reforma do Estado. Finalmente, é destacado um
diagnóstico do estágio de planejamento de órgãos com autonomia administrativa do Estado de
Minas Gerais e como seus gestores entendem a importância de se desenvolver uma gestão por
resultados, utilizando-se do planejamento estratégico. O objetivo é contribuir para o
conhecimento da situação administrativa dos órgãos públicos pesquisados e fomentar o debate
sobre as necessidades de reforma da administração pública. Os resultados encontrados foram,
de certa forma, positivos, vez que todas as instituições, objeto da pesquisa, demonstraram
conhecer a importância do planejamento estratégico para a agregação do valor público,
embora ainda encontrem muitas dificuldades para concretizar o planejamento.
Palavras-chave: Evolução da Administração Pública Brasileira. Princípio da Eficiência.
Gestão por Resultado. Eixos estratégicos de modernização da gestão. Órgãos Autônomos.
Planejamento Estratégico. Cultura de Planejamento.
*Defensora Pública Estadual de Minas Gerais, assessora da Defensoria Pública Geral em planejamento e
infraestrutura e coordenadora de convênios e projetos da Defensoria Pública de Minas Gerais, Rua Bernardo
Guimarães, 2640, 2º andar, Bairro Santo Agostinho, Belo Horizonte, Minas Gerais,
hellen.teixeira@defensoria.mg.gov.br
1 INTRODUÇÃO
Positivado na Constituição Federal, com o advento da Emenda 19/98, o Princípio da
Eficiência, se apresenta como um dos grandes vetores para a Administração Pública. À luz de
uma Constituição classificada pelos estudiosos como documento político pragmático a
eficiência deixa, portanto, de ser um princípio implícito e se torna uma obrigação do gestor
público.
Diante de um Estado que, por meio de seus mais diversos órgãos, clama por caminhos
que levem a uma gestão pública por resultados sentiu-se a necessidade de compreender como
as instituições públicas do Estado de Minas Gerais, que gozam de autonomia administrativa,
têm considerado os elementos modernos de gestão, a se iniciar pelo próprio planejamento.
Tudo isso porque, na difícil equação entre demandas crescentes e limitação de
recursos, a escolha do caminho mais eficiente só se faz possível por meio de uma gestão
responsável.
Assim, o presente trabalho, sem a pretensão de esgotar o tema, procura apresentar uma
síntese dos movimentos de reforma do Estado e um breve relato sobre os caminhos já
percorridos pelos gestores públicos de Minas Gerais.
Entretanto, o objetivo maior da pesquisa é realizar um diagnóstico de como quatro
importantes órgãos autônomos do Estado de Minas Gerais, a saber, Tribunal de Contas,
Tribunal de Justiça, Defensoria Pública e Ministério Público, têm utilizado o planejamento
estratégico como instrumento de gestão e qual sua percepção sobre sua importância na
geração de resultados, enfim, na agregação de valor público.
A escolha de referidos órgãos se deu porque tais instituições prestam serviços de
grande impacto e importância social e suas autonomias administrativas e orçamentárias lhes
permitem desenvolver, com plenitude, um planejamento que possa impactar diretamente na
prestação de seus serviços.
Sabe-se que, dentro de um modelo de Gestão por Resultados o planejamento é o
primeiro elemento do conhecido ciclo de gestão, representado pelas abreviaturas PDCA, que,
traduzidas para o português, importam em Planejar – Fazer – Avaliar – Reconduzir.
Inegável, portanto, que o planejamento é de grande importância para a obtenção de
bons resultados, pois dá início ao agir do processo de gestão.
Com o intuito ainda de contribuir para um debate sobre as soluções para o
desenvolvimento de uma Gestão por Resultados, é sugerida uma agenda estratégica de ações
importantes para a reforma do Estado, que se apresenta por quatro eixos, conforme proposta
do Professor Abrucio: profissionalização, eficiência, efetividade e
transparência/accountability.
Afinal, o que todos desejam é que a reforma da gestão pública brasileira tome, de vez,
seu caminho de sucesso e, guardadas as limitações que possam imperar no presente trabalho,
que fomente o debate e discussões sobre o tema.
2 EVOLUÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA
No mundo ocidental, notadamente nos países europeus e Estados Unidos, o pós-guerra
culminou no que se concebeu como Estado do Bem-estar Social (CARVALHO, 2004, p.365).
Neste contexto, o Estado, como grande provedor de direitos sociais, após poucas
décadas de desenvolvimento, necessitou se rearranjar na busca de um equilíbrio fiscal com
maior controle das contas públicas e eficiência na prestação de seus serviços. (SERRA, 2008,
p. 17).
Assim, a crise econômica acabou for forçar uma reforma do Estado de forma a
permitir que ele pudesse melhor prover os direitos sociais e garantir os individuais.
(PEREIRA, 1996, p. 1)
Com a redemocratização do Estado brasileiro que se deu início ao que se definiu como
processo recente de reforma do Estado, buscou-se, assim, corrigir os equívocos do regime
militar, que restou marcado pelo descontrole financeiro, irresponsabilidade dos governantes,
politização da democracia em estados e municípios e fragmentação excessiva das empresas
públicas (ABRUCIO, 2007, pag. 68).
Neste contexto, a Constituição Federal de 1988 introduziu importantes novidades à
administração pública brasileira, tendo o citado autor destacado três mudanças profundas. A
primeira delas consistiu na democratização do Estado, pelo favorecimento do controle
externo, com incremento das funções do Ministério Público e Tribunais de Contas. Em
segundo lugar, destaca-se a descentralização e consequente participação popular com escolha
de políticas públicas mais próximas às realidades locais. Finalmente, a exigência do concurso
público e um esforço de melhoria da capacitação dos servidores públicos, seguindo-se da
criação de escolas de governo (ABRUCIO, 2007, pag. 68).
No entanto, em pouco tempo se observou que a Constituição era insuficiente para
gerar a desejada reforma na administração pública brasileira, tendo os governos de Fernando
Collor e Itamar pouco acrescentado.
Somente no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, por meio do ministro
Bresser Pereira e a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare), é
que se concebeu a necessidade de se experimentar o que já era observado pela administração
pública mundial e passou-se a discutir o que se definiu como administração pública gerencial.
Nas palavras do próprio ministro:
A reforma da administração pública que o governo Fernando Henrique Cardoso está
propondo desde 1995 poderá ser conhecida no futuro como a segunda reforma
administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967
merece este nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi
burocrática, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralização e de
desburocratização. A atual reforma está apoiada na proposta de administração
pública gerencial, como uma resposta à crise do Estado dos anos 80 e à globalização
da economia – dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição
das funções do Estado e da sua burocracia. (PEREIRA, 1996, p. 1)
Entende-se por gestão por resultados aquela que é caracteriza por uma estratégia em
que se definam os resultados esperados; que introduz uma cultura e um conjunto de
ferramentas de gestão orientado à melhoria da eficácia, da eficiência, da produtividade e da
efetividade no uso dos recursos do Estado; que possui sistemas de informação que permitam
monitorar a ação pública e gerar transparência; se preocupa com processos de melhoramento
contínuo nos serviços prestados; possui sistemas de contratação de funcionários qualificados e
sistema de informação que favoreçam a tomada de decisões dos que participam destes
processos. (SERRA, 2008, p. 27)
Além de buscar disseminar a cultura da administração pública gerencial atribui-se ao
ministro Bresser importante reorganização administrativa do governo federal e melhoria da
gestão da informação, bem como o fortalecimento das carreiras de Estado.
Ocorreu ainda importante mudança legislativa com a promulgação das Emendas
Constitucionais nº 19 e 20, quando se estabeleceu parâmetros de restrição orçamentária e de
otimização das políticas públicas, sendo o princípio da eficiência inserido na Carta Maior.
Portanto, fatores externos, como a pressão de organismos internacionais de concessão de
créditos e as dificuldades internas do Estado Brasileiro acabaram por impulsionar a
mencionada reforma administrativa. (ABRUCIO, 2007, pag. 71).
Lado outro, é bom destacar que Bresser acabou por disseminar o equívoco de que há
um completo rompimento do que se denominou de administração burocrática da
administração pública por resultados ou gerencial. Isso porque, além de não se poder
distingui-las no tempo, a primeira não merece a responsabilidade pela ineficiência do Estado.
Ora, sabe-se que a teoria burocrática de Max Weber introduziu na gestão pública preceitos
como: a) regras prévias que estabelecem a organização, b) hierarquia de cargos definidos e
delimitados, c) a administração baseia-se em documentos, d) separação entre vida privada e
organizacional, e) divisão de trabalho, f) impessoalidade nas relações, g) escolha das pessoas
por sua qualificação, h) prerrogativas aos funcionários.
Inegável, portanto, que a teoria burocrática, que, inclusive, inspirou a Constituição
Federal, é responsável pela legalidade, impessoalidade e transparência da administração
pública, não podendo ser descartada no atual modelo de gestão por resultados.
Outro equívoco, não mais conceitual, da era FHC foi a prevalência da equipe
econômica sobre o gerencial. A Emenda Constitucional nº 19 deixou claro que é o
planejamento que decorre do orçamento e não o contrário. Logo, o Plano Plurianual, em que
pese com contornos atuais mais próximos ao debate social, mais se caracteriza como
orçamento plurianual. Assim, não se parte da necessidade da política pública a ser implantada,
mas da previsão orçamentária.
A despeito das importantes reformas destacadas, o governo de Fernando Henrique
Cardoso não conseguiu implantar, definitivamente, uma cultura de planejamento. Sabe-se que
os anseios sociais são inúmeros e apertada é a agenda política. Planejar exige médio e longo
prazo e os frutos de uma gestão bem planejada podem não ser colhidos por aqueles que a
idealizaram.
O diagnóstico da dificuldade de se conciliar os anseios da classe política com a
necessidade de se implantar uma gestão responsável e planejada foi apresentado pelo
presidente do Clube de Roma, Ricardo Diez-Hochleitner:
Chamou a atenção dos fundadores do Clube o fato de os governos mostrarem-se
incapazes de adotar perspectivas de longo prazo, e deixarem-se absorver
exclusivamente por questões do dia-a-dia e por dificuldades políticas
circunstanciais. Essa falta de visão e a impotência dos governos e de instituições
internacionais em face dos problemas extremamente sérios que afligem o mundo
moderno (o desemprego, o subdesenvolvimento, a proteção do meio-ambiente, os
conflitos sangrentos que assolam a África e outros pontos do planeta, a aids etc.)
levantaram questões fundamentais sobre a estrutura e os métodos da governancia,
assim, como sobre a competência dos políticos. (DROR, Y. 1999, p. 15)
O governo Lula e, pode-se, dizer que também sua sucessora, mantiveram as iniciativas
anteriores de modernização da administração pública, mas permaneceu sem a capacidade de
se estabelecer uma agenda em prol da reforma da gestão pública. Verdade é que em alguns
ministérios se observa uma maior organização e planejamento, em outros menos, mas os
entraves para não se observar uma reforma administrativa focada em resultados continuam os
mesmas: dificuldades na governança, tensões políticas de toda ordem e uma extensa e ainda
centralizadora estrutura administrativa.
Ademais, o professor Fernando Luiz Abrucio destaca pontos positivos e negativos da
gestão petista:
O governo Lula continuou uma séria de iniciativas advindas da experiência anterior
da modernização do Estado brasileiro, particularmente no reforço de algumas
carreiras jurídicas, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu à
Controladoria Geral da União, hoje um importante instrumento no combate à
ineficiência e à corrupção. Além disso, aproveitou sua inspiração na democracia
participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, em várias partes
do Brasil, realizando um avanço no campo do planejamento. Só que a experiência
petista no plano local, com vários casos de sucesso, tem sido menos aproveitada do
que se esperava, infelizmente. Claro que é difícil avaliar um período governamental
que ainda não acabou, mas alguns pontos podem ser ressaltados.
(...)
A pior característica do modelo administrativo do governo Lula foi o amplo
loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diversos pontos do
Executivo federal, inclusive com uma forte politização da administração indireta e
dos fundos de pensão.
(...)
Ao mesmo tempo que abre as portas da administração pública à politização, o
governo Lula deixa como legado positivo o aperfeiçoamento de alguns importantes
mecanismos de controle da corrupção. As ações de Polícia Federal e,
principalmente, o trabalho da Controladoria Geral da União são inegáveis avanços
da gestão petista que devem ser definitivamente incorporados pelo Estado brasileiro.
(ABRUCIO, 2007, p. 77)
O autor ainda destaca como positivo ações da era Lula como a criação do Programa
Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito
Federal e o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios
Brasileiros, além da implantação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social.
Destarte, como o presente trabalho tem seu foco nos caminhos então percorridos pela
gestão pública mineira e também a preocupação de seus órgãos autônomos de buscarem um
planejamento de médio e longo prazo, não se poderia deixar de mencionar a evolução dos
Estados da federação nas narradas reformas administrativas, notadamente, a experiência
mineira.
No âmbito estadual observou-se uma diversidade nos movimentos de reformas da
gestão. Assim, alguns Estados deram início à sua reforma quando das mudanças observadas
pela criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare) outros de forma
mais tardia.
Neste cenário, destaca-se o desempenho do Conselho de Secretários Estaduais de
Administração (Consad), criado em 2000 que, aliado às iniciativas livres e fomento do
Governo Federal, busca dar apoio e trocar experiências de gestão entre os Estados.
Destacam Fernando Luiz Abrucio e Francisco Gaetani que, desde a década de 1990,
cinco fatores passaram a interagir para as mudanças administrativas nos Estados:
1) a crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de
instituições pró ajuste fiscal;
2) a propagação das ideias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço
recente de técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde
2003, migraram para governos estaduais;
3) disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;
4) fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de
Secretários Estaduais de Administração (Consad);
5) o processo de construção de rede entre a União e os estados em prol do
PNAGE, em termos de diagnóstico, montagem e negociação do programa.
(ABRUCIO; GAETANI, 2008)
Em Minas Gerais, o Estado também experimentou uma grave crise fiscal após o Plano
Real e encontrou dificuldades para se adaptar à nova gestão para resultados, merecendo
destaque as ações implantadas a partir do primeiro mandato do Governador Aécio Neves,
quando o atual Governador Antônio Augusto Anastasia, ainda Secretário, se comprometeu
com a mudança. Pode-se, portanto, destacar que as mudanças se iniciaram na primeira gestão
do PSDB, se resumindo em três estágios. Neste sentido:
O Estado adotou o Choque de Gestão, em 2003, voltado para o equilíbrio fiscal e
para o saneamento da Administração; o Estado para Resultados, com início em
2007, voltado para a melhoria de indicadores sociais e de desenvolvimento
estrutural, a partir de processo de pactuação de metas, de monitoramento intensivo e
de mensuração dos resultados. Agora, no 3º estágio, mantendo os propósitos de
equilíbrio fiscal, de qualidade do gasto público e o foco nos resultados, busca,
porém, inovar nas metodologias de acompanhamento da ação governamental e
avançar no plano de governança para a cidadania. (PIRES, 2011, p. 69)
Portanto, o governo mineiro se preocupou, em um primeiro momento enxugar as
contas públicas, seguindo-se de uma extensas definição de indicadores e programas
estruturadores e, finalmente, criou e fortaleceu o escritório de projetos do Estado, denominado
GERAIS, vinculado à Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) que fica incumbido de
monitorar todos os projetos em execução pelo Executivo. Assim, construiu uma metodologia
para controle da execução dos projetos, pelo qual se nomeia uma gestão que é responsável
para gerir todas as etapas de um projeto ou programa e alimenta o sistema utilizado para o
monitoramento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal também foi um importante marco para que os
Estados buscassem o equilíbrio fiscal e tivessem que se voltar para o planejamento, que seja
apenas o orçamentário, notadamente, no que se refere aos limites com gasto de pessoal.
O presente trabalho também buscou investigar como os órgãos autônomos, quais
sejam, aqueles que recebem seu orçamento por meio de duodécimo e possuem liberdade
administrativa em destinar seus recursos, agem diante deste processo de gestão por resultados,
abordagem que merecerá maior aprofundamento nos tópicos seguintes, quando se fará uma
análise da utilização do planejamento estratégico como instrumento de modernização da
gestão. No entanto, desde já, se apresenta um breve histórico dos movimentos de gestão nos
órgãos autônomos.
Poder Judiciário e Ministério Público, desde o advento da Constituição Federal,
alcançaram sua autonomia administrativa e orçamentária, isso porque, desde então, possuíam
a competência para elaborar sua proposta orçamentária para aprovação pelo legislativo. A sua
autonomia orçamentária, entretanto, foi incrementada com a edição da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que acabou por definir limites para gasto com seu pessoal. Assim, os
limites para prover suas folhas de pagamento permitiram que estes órgãos incrementassem
seus serviços com novos servidores e valorização daqueles que já se encontravam na carreira.
Portanto, tais instituições, talvez em um reduzido espaço de quinze ou dez anos, tiveram um
incremento significativo em seu quadro de servidores e também em sua estrutura física,
pulverizando representações na significativa extensão territorial do Estado de Minas Gerais.
Já as Defensorias Públicas dos Estados, somente conquistaram sua autonomia
administrativa e orçamentária com a Emenda Constitucional nº 45/2004. No plano estadual o
caminho para a efetivação da autonomia administrativa e orçamentária somente se
concretizou em 2011, quando o Executivo deixou de considerar o órgão como integrante de
sua estrutura administrativa, embora, a administração da instituição, já estivesse desde 2003,
pela Lei Complementar Estadual, entregue a um corpo administrativo integrado por
defensores. O Tribunal de Contas do Estado recebeu autonomia pela Constituição Estadual,
reforçada pela Lei Complementar 102 de 17 de janeiro de 2008 que fixou sua atribuição para
elaborar sua proposta orçamentária, conforme art. 4º.
Logo, se verifica que todos os órgãos observados, notadamente, a Defensoria Pública
possuem um recente histórico de autonomia administrativa e, ainda, por não possuírem a
função de administração como típica acabaram se preocupando, mais tardiamente, em
implantar instrumentos de gestão por resultados em sua estrutura.
É certo, portanto, que o Estado brasileiro tem percorrido um árduo caminho para
buscar a eficiência e efetividade dos serviços públicos, muito aquém dos clamores populares.
A extensa agenda de reivindicações restou estampada nas ruas no último mês de junho de
2013, ampliando-se o debate quanto aos anseios da população.
Sabe-se ainda que as dificuldades para gerir um país continental e tão desigual como o
Brasil são inúmeras, não entanto, não há outro caminho senão buscar a definição de
prioridades, trançando-se os objetivos de médio e longo prazo a serem alcançados. Deve-se
ainda continuar no fortalecimento das instituições que defendem a democracia e, enfim,
construir uma renovação da administração pública focando-se nos resultados dos serviços
públicos, pela qualificação de seus agentes e efetiva transparência na gestão.
3 ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO
Um dos temas mais próximos ao planejamento refere-se ao orçamento. Ademais, estão
tão intimamente ligados que, indevidamente, chegam a ser confundidos. No entanto, tem-se
que o planejamento deve preceder à delimitação orçamentária.
Talvez um cenário de completo descontrole orçamentário, que somente passou a ser
combatido mais seriamente após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, tenha levado o
gestor a partir do orçamento para, então, buscar o planejamento, ficando este último, muitas
vezes, prejudicado e limitado a exercícios orçamentários.
A Constituição Federal vem tratar do orçamento público na seção II do cap. II do título
VI, denominada “Dos Orçamentos” (arts. 165 a 169), podendo-se ainda destacar as normas
sobre o controle da execução orçamentária (arts. 70 a 75), o orçamento do Poder Judiciário
(art. 99), do Ministério Público (§2º do art. 127), da Defensoria Pública (§2º do art. 134) e a
fiscalização orçamentária dos municípios (art. 31).
É o orçamento a dimensão do Estado de Direito que, apoiada nas receitas,
especialmente a tributária, instrumentaliza a realização das despesas (TORRES, 2005, p. 177).
Também a Constituição Federal prevê três estágios de planejamento orçamentário. A
conhecida trindade orçamentária compreende, segundo o art. 165 do texto constitucional, o
plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA).
O plano plurianual busca estabelecer os programas e as metas do governo de longo
prazo, conforme observa Ricardo Torres:
É um planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do
equilíbrio entre as diversas regiões do País e da estabilidade econômica.
Deve conter principalmente a previsão das despesas de capital. Mas a CF de 88
ressalva que, além das despesas de capital, nele se incluem outras delas decorrentes,
bem como as relativas aos programas de duração continuada, com o que modificou a
legislação anterior (Ato Complementar nº 43, de 1969). (TORRES, 2005, p. 172)
É, portanto, a definição de onde se deseja chegar para os próximos quatro anos. Daí o
seu grande desafio, pois pode ultrapassar mandatos e pretensões políticas. No entanto, deve
ser o alicerce para os objetivos estatais, na medida em que programas e projetos mais
estruturados não se concretizam em curto espaço de tempo.
Ele compreende os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos para
um quadriênio. No âmbito do Estado de Minas é denominado de PPAG, documento este que
possui os programas e metas para todo o Estado, nele incluindo-se os programas
estruturadores, cuja execução, em regra, se atribui ao executivo e também os programas
especiais sendo aqueles executados pelos órgãos autônomos como Judiciário, Defensoria
Pública e Ministério Público.
Minas Gerais também optou por estabelecer objetivos de longo prazo, por meio do
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Assim, fixou as metas do Estado para
um período de 20 anos, compreendido entre 2011 a 2030 e tem como visão de futuro
inspiradora tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver. Tal documento, elaborado
pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, restou enriquecido e aprovado pela
Assembleia Legislativa.
Entende-se que, a despeito do veto ao artigo 3º da LRF o PPA é obrigatório e sua
vigência deve incluir parte do mandato seguinte ao ano em que foi elaborado evitando-se a
ruptura a cada nova eleição.
O PPA ou PPAG em Minas Gerais, deve, portanto, compreender toda a gestão do
Estado, vale dizer, abrangendo também metas para os órgãos autônomos e demais poderes
estaduais, a indicar a unicidade da administração estadual. Mesmo porque, o seu processo de
elaboração se deu com a contribuição de todos os agentes públicos envolvidos, bem como a
sociedade.
A segunda lei orçamentária é a denominada Lei de Diretrizes Orçamentárias, novidade
introduzida pela Constituição Federal, com inspiração nas legislações da Alemanha e França.
Ela compreenderá, basicamente, as metas programáticas para a Administração Pública,
incluindo as despesas de capital; disporá sobre a legislação tributária; orientará a elaboração
do orçamento e disporá sobre política de pessoal; além de critérios e formas de limitação de
empenho e condições para transferência de recursos para entidades públicas e privadas.
É simples orientação ou sinalização, de caráter anual, para a feitura do orçamento,
devendo ser elaborada no primeiro semestre (art. 35, II, do Ato das Disposições
Transitórias). Não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da
relação entre os Poderes do Estado. Da mesma forma que o plano plurianual, não
vincula o Congresso Nacional quanto à elaboração da lei orçamentária, nem o
obriga, se contiver dispositivos sobre alterações da lei tributária, a alterá-la
efetivamente, nem o impede, no caso contrário, de instituir novas incidências fiscais,
que isso significaria o retorno da reserva de iniciativa das leis que criam tributos ao
Poder Executivo e conflitaria com o princípio da anterioridade definido no art. 150,
III, b; (contra: IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, op. cit. p. 199). (TORRES,
2005, p. 174)
Finalmente, tem-se a Lei Orçamentária Anual (LOA) que disporá sobre todo o
orçamento fiscal, o de investimento das empresas estatais e o da seguridade social. Tem suas
diretrizes fixadas pela LDO que, por sua vez, se baseia no PPA, constituindo uma evolução do
orçamento e planejamento do Estado.
Com todo o exposto pode-se verificar que a qualidade do gasto público está
intimamente ligada à definição das prioridades definidas pela sociedade, etapa esta que é
inerente ao planejamento e que se instrumentaliza pela elaboração do tripé orçamentário
destacado, só então se irá verificar quais os recursos disponíveis para os fins desejados.
Para tanto a qualidade do gasto público somente será observada por meio de uma
gestão com foco em seus resultados, vale dizer, mediante a conhecida dinâmica circular:
Planejar – Fazer – Avaliar – Reconduzir (PDCA – sigla em inglês de Plan – Do – Check -
Act). (SERRA, 2008, p. 41). Instrumentos estes que integram o que se entende por Gestão por
Resultado (GpR) e visam a maximização da criação do valor público. Destacando-se que a
avaliação, penúltima etapa do processo, é importante, não apenas para se aprender com as
dificuldades e facilitadores encontrados, mas como meio de assegurar transparência às ações
desenvolvidas pela administração pública.
4 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS
No presente estágio da pesquisa, aqueles que possuem um mediano conhecimento
sobre gestão pública, sem dúvida, já compreenderam sobre a importância do planejamento.
No entanto, com receio de que o convencimento desta questão ainda não esteja,
suficientemente, sólido cabe reiterar sobre a importância do planejamento.
Isso porque, é comum que se pense que o planejamento é peça complexa formulada
por burocratas, baseada em gráficos e planilhas indecifráveis. No entanto, se verifica que
planejar é evento cotidiano, afinal, planeja-se concluir a faculdade, casar, ter filhos, trocar de
carro, fazer uma desejada viagem. Enfim, se faz a previsão de quais atos serão inicialmente
necessários, de quanto dinheiro será gasto, quantos dias e reuniões serão necessárias para se
conquistar um resultado esperado.
Assim, quando se decide investir tempo e dinheiro em algum negócio rentável se
espera que o investidor tenha estudado o mercado, calculado a melhor forma de atrair a
clientela e saiba qual o tempo será necessário para se obter o retorno dos recursos investidos.
O mesmo deve ocorrer com a administração pública, planeja-se com o fim de buscar
um aperfeiçoamento na qualidade dos serviços prestados, na escolha de qual a melhor forma
de executar uma política pública, enfim, qual região do Estado necessita com mais urgência
da intervenção, quantos agentes e órgãos públicos deverão estar envolvidos, qual o tempo
para conclusão do procedimento licitatório, etc.
Sabe-se que os recursos são finitos e insuficientes para as crescentes demandas sociais
e, assim, deve-se buscar a melhor forma de otimização de gastos, pois o cidadão tem deixado
de ser sujeito passivo diante da precária prestação de serviços e tem buscado exigir, em níveis
progressivos, a melhoria dos serviços, respeito à sua cidadania e transparência.
A Gestão por Resultado (GpR) é, portanto, um importante mecanismo para otimizar o
valor público e tem como primeiro componente o planejamento, segundo o ciclo de gestão do
PDCA, já destacado.
Isso porque:
A transformação de um Estado típico do século XIX (e de sua administração
pública) para os tempos atuais faz pressupor uma troca na sua missão, a de passar de
uma situação de exercício de autoridade (e de polícia) – entendida como garantia da
paz interna, da ordem e da defesa exterior – para outra, assumindo funções de
regulador do mercado, de promotor do desenvolvimento e provedor do bem-estar.
Esta mudança estimula novas exigências aos modelos de condução e gestão do
Estado, como também ao modelo de relação existente entre o Estado e seus
cidadãos. (SERRA, 2008, p.37)
Assim, o planejamento estratégico é um processo utilizado para formulação de uma
estratégia organizacional de médio e longo prazo no qual se busca o conhecimento do
ambiente ao qual a organização está inserida.
Segundo Chiavenato:
O planejamento estratégico é um processo de formulação e execução de estratégias
organizacionais para buscar a inserção da organização e de sua missão no ambiente
onde ela atua e tem como produto o plano de ação. Por sua vez, a estratégia define a
estrutura organizacional e os processos internos no sentido de alcançar efeitos
altamente positivos sobre o desempenho organizacional. (CHIAVENATO e
SAPIRO, 2009, p. 51)
Está, desta forma, relacionado com os objetivos estratégicos que são desejados pela
organização. No entanto, sua existência isolada não contempla o resultado desejado. É preciso
que se avance às demais etapas do ciclo de gestão e que o planejamento contemple também os
planos táticos e operacionais.
Sem dúvida, o planejamento estratégico, é um método que surgiu nas organizações
privadas, no entanto, com certas adaptações é plenamente ajustável ao setor público.
Destacando-se que o resultado desejado pelo privado é o lucro, ao passo que a administração
pública deve visar a agregação de valor público.
A estratégia, portanto, se refere ao caminho que deverá ser percorrido para o alcance
de um resultado futuro, assim, um planejamento deve gerenciar essa estratégica. Assim, deve
realizar uma análise do ambiente interno e externo, além da formulação, implementação,
avaliação e controle da estratégia.
Há várias metodologias utilizadas para a realização do planejamento estratégico,
dentre as principais encontra-se o Gerenciamento por Diretrizes – GPD e o Balenced Score
Card – BSC.
Com certa medida, a qual, inclusive, deseja-se aprofundar neste trabalho, os órgãos
públicos autônomos parecem entender a importância de se pensarem sobre o planejamento
estratégico.
De forma mais evidente quando se trata do Poder Executivo, diante de toda a evolução
da administração pública destacada, também os órgãos autônomos estão buscando seu próprio
planejamento. Resta saber se as demais etapas do ciclo da GpR estão sendo realizadas ou se o
famigerado documento é apenas decorativo.
Assim, por meio de simples consulta aos sítios institucionais verifica-se que vários
órgãos públicos já investiram tempo e recursos públicos na elaboração de seus planejamentos
estratégicos. Espera-se que os resultados destes difíceis projetos sejam conquistados.
Antes, porém de evoluir para o diagnóstico colhido frente aos órgãos autônomos do
Estado de Minas importantes reflexões serão apresentadas ainda no presente tópico. Referem-
se elas a proposta dos quatro eixos estratégicos da GpR.
4.1 O planejamento estratégico e os quatro eixos de modernização da gestão
O Professor Fernando Luiz Abrucio apresenta uma agenda reformista para a
modernização da gestão pública brasileira que é composta por quatro eixos estratégicos:
profissionalização, eficiência, efetividade e transparência/accountability. (2007, pag 79).
Portanto, qualquer reforma séria que aposte em um discurso focado em resultados e
desenvolvimento da democracia deve focar nos quatro elementos apresentados.
No que toca à profissionalização destaca o citado autor que deve ocorrer uma
limitação séria quanto ao número de cargos em comissão, vale dizer, aqueles de livre
nomeação/exoneração. É indispensável ainda que o alto escalão governamental seja
capacitado e integrado por servidores de carreira, em sua maioria, com notáveis
conhecimentos para o encargo. Também se destaca a importância de que existam cargos de
recrutamento amplo, mas estes devem servir para oxigenar a administração, apresentando
interessantes conhecimentos do mercado e mesmo da academia. Finalmente, deve existir um
projeto amplo de investimento na capacitação dos servidores, pois estes são os executores de
qualquer plano de modernização.
Com referência à eficiência esta se relaciona com a interação entre o bem produzido e
os recursos consumidos, ou seja, entre a produção e o orçamento (SERRA, 2008, p.37). Ela
pode, além de reduzir gastos, otimizar recursos.
No Estado brasileiro um grande dificultador da eficiência provém do descompasso
entre o planejamento e a forma como ele é executado. Se por um lado observa-se que a
maioria das despesas é engessada, vale dizer, são de repasse obrigatório, as conhecidas
emendas parlamentares acabam sendo uma válvula de escape e, em sua maioria,
desconectadas com um planejamento sólido de médio e longo prazo. Tanto o excesso da
primeira, quanto o da segunda não são desejáveis.
Ora metas governamentais só podem se efetivamente perseguidas, com
monitoramento e avaliação adequados, se houver certa regularidade na alocação das
despesas públicas, algo que o contingenciamento torna muito difícil, reduzindo,
assim, as chances de aumentar a eficiência da máquina pública. (ABRUCIO, 2007,
p. 82)
No entanto, sem dúvida, podem ser tomadas várias medidas com foco na
modernização da máquina pública e conquista da desejada eficiência. Podem ser destacadas,
assim, o governo eletrônico que, além de permitir um alicerce para a continuidade das ações,
gera a desejada transparência e possibilidade de controle. Também a adoção de políticas de
desburocratização é importante e pode reduzir o custo das atividades estatais. Logo, se
apresenta como interessante que a administração reflita sobre seus processos internos e passe
a descartar ações que são desnecessárias para o alcance dos resultados.
Cabe reforçar que desburocratizar não só aumenta a eficiência como combate a
corrupção e, principalmente, coloca os cidadãos em pé de igualdade, exatamente
num país em que a desigualdade começa pelo acesso ao Estado – é a marca do
chamado personalismo em nossa história. (ABRUCIO, 2007, p. 82)
A efetividade como terceiro eixo estratégico apresenta-se, conforme proposta de
Alberto Serra:
Propõe-se entender por efetividade a relação existente entre um produto e a variação
provocada na situação social (produto-resultado). Qualifica-se como efetivo um
serviço ou ação de governo quando sua incidência na consecução do objetivo de
mudança social fixado seja alta. De fato, seria a última medição da ação de governo
e sua política pública. (SERRA, 2008, p.37)
É efetivo, portanto, o serviço que atende a expectativa social, na conformidade do
ordenamento jurídico vigente. É um plus na eficiência e fundamental para que o pacto social
seja revalidado, para que se legitime a outorga de poder dada pelo povo ao seu representante.
No conflito entre os anseios populares e o produto gerado pela administração pública,
destaca ainda o professor Fernando Luiz Abrucio que se faz necessário que também o cidadão
tenha conhecimento da importância de se buscar uma gestão por resultados, na medida em
que ela é o principal mecanismo para se conquistar a efetividade das políticas públicas.
Esta revolução gerencial dependerá, portanto, de um convencimento dos diversos
atores políticos e sociais sobre a necessidade de se adotar este novo modelo de
gestão. Daí que não bastarão alterações institucionais; serão necessárias mudanças
na cultura política, como ocorreu com a responsabilidade fiscal. (ABRUCIO, 2007,
p. 82)
Finalmente, se tem o aumento da transparência como quarto ponto da agenda de
reformas a ser desenvolvido, sendo que o próprio planejamento estratégico pode se
transformar em importante instrumento de controle social, na medida em que divulga os
planos e metas de uma instituição, possibilitando que os resultados sejam exigidos pelos
cidadãos.
Falar em transparência, entretanto, não importa apenas em divulgação de dados da
gestão, mas divulgação acessível, clara e de fácil interpretação.
Nesse campo, se apresentam importantes vitórias legislativas como a Lei 12.527 de
18 de novembro de 2011 que apresenta normas gerais quanto a divulgação de dados públicos.
No entanto, esse instrumento legislativo, como tantos outros, não terá validade se não gerar
fiscalização e cobrança.
A transparência é, assim, talvez, uma das maiores ferramentas para se buscar uma
gestão pública por resultados, pois, permite o controle, seja pelas instituições encarregadas de
tal finalidade, seja pelo povo, verdadeiro destinatário dos serviços públicos.
Logo, diante dos quatro eixos estratégicos apresentados se tem que a instituição que
desejar criar um plano sólido de mudança em sua gestão deverá utilizá-los como pilares de
seu planejamento. Assim, a pesquisa realizada junto aos órgãos autônomos de Minas Gerais
buscou também identificar os tais eixos nos planejamentos apresentados.
5 A PERCEPÇÃO DOS GESTORES PÚBLICOS SOBRE A IMPORTÂNCIA DO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GERAÇÃO DE RESULTADOS
5.1 A importância do planejamento estratégico para as instituições autônomas e
delimitações da pesquisa
Por meio de entrevista junto aos gestores e pesquisa nos sítios institucionais de órgãos
autônomos do Estado de Minas Gerais buscou-se apresentar um diagnósticos do grau de
envolvimento desses quanto à elaboração de seu planejamento e preocupação com uma gestão
por resultados.
As instituições pesquisadas foram: Tribunal de Contas, Tribunal de Justiça, Defensoria
Pública e Ministério Público.
A pesquisa se limitou a analisar os documentos de planejamento encontrados à
disposição da população, constante de sítios virtuais, bem como entrevistas com servidores ou
membros responsáveis por setores de planejamento do órgão. Assim, não se investigou se as
ações planejadas ou descritas como de prioridade para a instituição são, de fato,
implementadas e apresentam o resultado desejado.
Ademais, a pretensão da pesquisa se limita em apurar se o planejamento estratégico é
percebido pelos gestores como um importante instrumento para a agregação de valor público,
ou seja, é um elemento fundamental para uma reforma administrativa.
De maneira superficial, também se desejou verificar se há instrumentos
administrativos para se avançar às fases seguintes ao planejamento. Assim, outro ponto
investigado consistiu em verificar se as instituições possuem uma unidade administrativa
responsável pelo monitoramento de cada ação, projeto ou programa.
Importante ressaltar que a fonte de pesquisa se voltou para tais órgãos porque estes,
em que pese integrarem metas gerais do Estado, por exemplo, estabelecidas pelo PPAG,
possuem autonomia para administrar seus serviços e quadro de servidores, além de autonomia
para sua execução orçamentária. Vale dizer, embora todos os órgãos públicos tenham seus
orçamentos dependentes, em sua maioria, do caixa único do Estado as instituições públicas
que gozam de autonomia administrativa e orçamentária possuem liberdade para decidir qual a
melhor forma de executar seus serviços, como se dará o plano de carreira de seus servidores e
membros, enfim, não dependem do Executivo para sua administração.
Devem estes órgãos, portanto, buscar seus resultados por meio de seus próprios
gestores e, assim, devem não apenas estar atentos às suas atividades finalísticas, mas como
encontrar o melhor caminho para gerir sua estrutura e, consequentemente, ampliar seus
resultados.
Portanto, a alta gestão de tais instituições deve se ater, com grande propriedade, de
como planejar um crescimento e incremento de seus serviços.
Nesse ponto, ao passo que a autonomia de tais órgãos, que abrangem carreiras
estruturantes do Estado de Direito Brasileiro, é muito bem aceita para o desenvolvimento da
democracia, é também certo que tais instituições não possuem como função típica a
administração, atividade esta mais afeta ao Poder Executivo. Vale dizer, que tais órgãos não
se criaram para a execução de políticas públicas, no entanto, o sucesso de suas atividades
também é dependente de uma gestão moderna e eficiente, ou seja, focada em resultados.
Assim, a considerar que os órgãos autônomos devem encontrar seus próprios
caminhos, devem estes estar atentos a instrumentos do conhecido ciclo de gestão, quais sejam,
Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir. Neste contexto, o planejamento estratégico é um
importante aliado para a consecução dos objetivos de uma Gestão por Resultados (GpR).
No que se refere ao Judiciário, Defensoria e Ministério Público há autonomia
administrativa e orçamentária delimitada pela Constituição Federal e quanto aos limites de
gasto com pessoal, Tribunal de Justiça e Ministério Público possuem delimitação na Lei de
Responsabilidade Fiscal, reafirmando sua autonomia orçamentária, na medida em que dentro
do limite de seis e dois por cento do orçamento do Estado, respectivamente, também possuem
liberdade para gerar incremento em seu gasto com pessoal.
No que atinge à Defensoria Pública, projeto de lei complementar federal, que dava
cumprimento ao texto da Constituição e fixava o limite de dois por cento para gastos com
pessoal, restou vetado pela Presidência da República, frustrando a grande expectativa de
crescimento que tinham estes órgãos estaduais.
Quanto ao Tribunal de Contas mineiro a autonomia para execução de seus recursos é
conferida pela Lei Complementar Estadual 102/2008, conforme já se destacou.
Assim, além de analisar os planejamentos disponíveis em sítios institucionais foram
realizadas entrevistas com os seguintes questionamentos: a) descrição do planejamento
estratégico ou similar instrumento de planejamento; b) sua metodologia e processo de
elaboração; c) quais as normatizações internas indicam a obrigação de realizar planejamento;
d) se o planejamento contou com assessoria externa; e) se existe setor específico de
planejamento e qual a estrutura; f) como se dá a revisão do planejamento e o monitoramento
de ações; g) treinamento de servidores e h) dificuldades e experiências exitosas.
Veja-se, portanto, os resultados encontrados:
5.1.1 Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG)
O Tribunal de Contas, desde 2003, tem se empenhado em realizar seu planejamento
estratégico embora não possuam processo institucionalizado de monitoramento de ações e
projetos, com a formatação de escritório de projetos.
O planejamento estratégico do TCE foi implantado em 2004, com a aprovação do
primeiro Plano Estratégico, elaborado para o período de 2004-2008. Atualmente, está em
vigor o Plano Estratégico elaborado e aprovado para o período de 2010-2014. Este foi
elaborado utilizando-se a metodologia do Gerenciamento pelas Diretrizes e de forma
complementar e integrada também se utilizou a metodologia do Balanced Score Card - BSC.
Segundo relatado, quando de sua elaboração:
Contou com a participação da alta administração, auditores e procuradores,
integrando a equipe também servidores de cargos de direção e assessoramento cujos
trabalhos foram coordenados pela equipe do Núcleo de Planejamento e
Desenvolvimento Organizaciconal (NPDO), assessorada por Consultores do
Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), instituição contratada. (informação
verbal)1
A Portaria n. 46/PRES/03 instituiu o Núcleo de Planejamento e Desenvolvimento
Organizacional e, atualmente, na Resolução 05/2013 criou a Assessoria de Planejamento e
desenvolvimento Organizacional, ambas com atribuição, entre outras, de coordenar e
acompanhar ações de planejamento visando à melhoria contínua do desempenho institucional
e à modernização administrativa, bem como com a finalidade de promover a atuação
integrada dos diversos setores, em conformidade com as diretrizes e os objetivos
estabelecidos pelo Tribunal.
Há previsão para elaboração de novo plano em 2014 para o período de 2015 a 2019.
Foi contratada assessoria para a elaboração dos dois planejamentos estratégicos, “o
contrato de n. 64/2003 entre o TCEMG e a FDG – Fundação de Desenvolvimento Gerencial,
precedido de procedimento licitatório – Processo de Dispensa de Licitação n. 04/2003"2.
1 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE, em 07/08/2013.
2 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE em 07/08/2013.
A instituição possui, em sua estrutura organizacional, a Assessoria de Planejamento e
Desenvolvimento Organizacional, unidade específica para o exercício das atribuições
inerentes ao planejamento estratégico, incluindo a elaboração do Plano Estratégico
Institucional. O setor é vinculado à Presidência do TCEMG, conforme Resolução n. 05/2013.
O responsável pelo setor é o Assessor de Planejamento, cargo de recrutamento
limitado entre os servidores efetivos, alguns com especialização em Gestão Estratégica.
O Plano Estratégico do TCEMG, como visto, possui a vigência de 5 anos e sua revisão
se dá anualmente, se necessário.
A periodicidade do monitoramento das metas é mensal, realizada pela Assessoria de
Planejamento em conjunto com a Coordenadoria da Corregedoria, que é responsável pela
divulgação dos dados oficiais do Tribunal de Contas.
Conforme relatado ainda não existe, quando do ingresso, curso de capacitação em
gestão estratégica para os servidores/membros do TCEMG.
A grande dificuldade encontrada, relativamente ao Planejamento Estratégico
Institucional, ainda é a mudança de gestão, que se dá de dois em dois anos
(presidência, vice-presidência e corregedoria), bem como dos respectivos gestores.
Tal mudança demanda capacitação para os novos gestores nas ferramentas de gestão
estratégica, sobretudo às utilizadas para a execução dos planos estratégicos.3
O seu plano estratégico está no portal do Tribunal de Contas: em “Institucional”,
dentro de “Planejamento e Gestão”.
Em análise ao planejamento estratégico do TCE, com foco na proposta dos quatros
eixos para a reforma do Estado, verifica-se que o órgão quanto a transparência traça dois
indicadores: a) índice de conhecimento do tribunal e b) índice de reconhecimento,
estabelecendo várias iniciativas estratégicas, como definição e implantação de uma política de
comunicação institucional e promoção de uma maior interação com a sociedade,
jurisdicionados e demais instituições.
Também apresenta objetivos para buscar uma maior efetividade de seus serviços,
assim, traça indicadores para medir a eficiência do tribunal, como índice de cumprimento de
suas deliberações e decisões, bem como tempo decorrido entre o fato e a fiscalização.
Com referência à eficiência apresenta um plano para racionalizar a geração, reduzir o
número e conferir maior celeridade à tramitação de processos. Assim, tem planos para investir
em tecnologia da informação e desenvolver a gestão do conhecimento. Outro ponto
importante é a preocupação com a avaliação da relação custo/benefício das ações de controle
e a consolidação de uma gestão por resultados.
3 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE em 07/08/2013.
Quanto a profissionalização estabelece como objetivo definir e implantar política de
gestão de pessoas.
Nos últimos anos o TCE reestruturou as carreiras de seus servidores, apresentando
significativa melhoria. Também é conhecida a preocupação do órgão com a capacitação.
Assim, oferece, inclusive, cursos de pós-graduação em gestão pública para seus servidores,
importando em melhoria dos serviços e vantagens na carreira.
Verifica-se que o TCE, portanto, experimentou significativa melhoria em sua gestão e
também se compromete, diante de sua função de controle externo, a auxiliar a gestão de
outros órgãos e entes federativos, como os municípios, realizando vários encontros técnicos
para orientação e aprimoramento de uma gestão por resultados. Das instituições pesquisadas
se apresenta como aquela que a mais tempo tem se preocupado em aprimorar sua gestão.
5.1.2 Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (TJMG)
Foi realizada entrevista junto à gerência do Centro de Padronização e Qualidade na
Gestão (CEPAQ) e assessoria de planejamento estratégico do Tribunal perante o Conselho
Nacional de Justiça (CNJ), bem como pesquisa ao sítio institucional, constando que o TJMG
possui planejamento estratégico, quinquenal, elaborado pela metodologia do Balanced Score
Card – BSC, conforme indicação do CNJ, nos termos da Resolução nº 70 de 18 de março de
2009, com vigência entre 2013 e 2017. “Antes o Tribunal elaborava seu planejamento
estratégico com a metodologia do Gerenciamento por Diretrizes – GPD.”4
Existem normatizações internas que indicam a obrigação de se realizar o planejamento
estratégico, sendo ela a Resolução 519 de 2007. Em 2010, atendendo-se determinações da
Resolução 70/09 do CNJ, o TJMG editou a Resolução 638/10 que dispõe planejamento
estratégico e seu acompanhamento trimestral e revisão anual.
A elaboração do vigente planejamento contou com a participação da Associação dos
Magistrados Mineiros, o Sindicato dos Servidores da Justiça de 2ª Instância do
Estado de Minas Gerais e o Sindicato de Servidores da Justiça de Minas Gerais que
também participam de sua revisão e da proposta orçamentária, não houve
contratação de assessoria.
Há setor específico de planejamento, sendo a Secretaria Executiva de Planejamento
e Qualidade na Gestão Institucional (SEPLAG) que também é auxiliada pela
Assessoria Técnica e Jurídica ao Planejamento e à Gestão Institucional (ASPLAG),
pelo Centro de Controle da Execução Orçamentária (CECOEX), pelo Centro de
4 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG em 12/08/2013
Padronização e Qualidade na Gestão (CEPAQ) e pelo Centro de Informações para
Gestão Institucional (CEINFO). 5
A revisão do Planejamento Estratégico se dá no mês de março de cada ano, pela Corte
Superior, por proposta do Comitê Estratégico de Gestão Institucional e consulta às áreas
envolvidas, nos termos do artigo 8º da Resolução 638/2010. O acompanhamento das ações é
trimestral e a execução dos marcos dos projetos é verificada por meio de reuniões e contatos
da equipe do CEPAQ com as áreas responsáveis. As informações são reunidas e apresentadas
ao Comitê Executivo para validação. Após isso, são enviadas ao Presidente que tem a
incumbência de reunir o Comitê Estratégico para a Reunião de Análise da Estratégia – RAE.
Segundo informações coletadas na entrevista o processo está formalizado, mas há
dificuldades, sobretudo, porque, na primeira instância o sistema não é integrado e os dados
precisam ser recolhidos de mais de 300 bancos de dados. Foi relatado que o controle dos
projetos e iniciativas estratégicas ainda é incipiente e a análise dos resultados precisa ser
automatizada.
A fim de melhorar a disponibilização das informações estratégicas, iniciou-se um
projeto chamado Sistema de Informações Estratégicas do Judiciário – SIJUD que
envolve a implantação de solução de armazém de dados, onde estes serão extraídos
das bases de dados dos diversos sistemas informatizados operacionais do Tribunal e
passarão por um processo de limpeza e transformação, considerando a qualidade do
dado e sua organização, serão carregados no armazém e deverão ser acessados por
meio de consultas estruturadas pelos próprios usuários finais. Além disso, o Tribunal
adquiriu um software para gestão estratégica que se encontra em fase inicial de
implantação e deverá auxiliar na condução do monitoramento.6
A Escola Judicial Desembargador Edésio Fernandes, por meio da Diretoria Executiva
de Desenvolvimento de Pessoas, garante nos Programas de Educação Continuada o conteúdo
referente ao Planejamento Estratégico para os cursos de formação inicial. Além disso, há
módulos específicos para tratar a matéria também em outros segmentos de capacitação como,
por exemplo, nos cursos de desenvolvimento gerencial.
Por meio do site da instituição é divulgado o Mapa Estratégico do Tribunal contendo
os objetivos prioritários e seus resultados, além dos vários veículos de mídia utilizados pela
Assessoria de Comunicação Institucional.
Restou consignado:
A implantação de uma gestão estratégica envolve mudança cultural e, portanto,
encontra resistências. Também a introdução de rotinas de mediação de indicadores e
o trabalho com projetos exigem tempo e dedicação dos gestores. Assim, acredita a
5 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.
6 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.
entrevistada que, “num futuro próximo, de posse de ferramentas informatizadas,
algumas etapas serão simplificadas”7.
Foi relatado a identificação de pontos positivos advindos da gestão estratégica como a
possibilidade da alta gestão e demais gestores conseguirem ter uma visão global da
instituição; melhor ambiente para gerenciar mudanças como a introdução do processo
eletrônico e que a gestão estratégica possibilita uma integração de informações para subsidiar
a tomada de decisões.
Verifica-se, portanto, que o Tribunal mineiro, sobretudo após o apoio e diretrizes do
CNJ, tem se dedicado a uma gestão estratégica, seus processos internos de planejamento e
monitoramento já estão devidamente normatizados, restando o desafio do efetivo
monitoramento e apuração dos resultados.
Também se constata que seu planejamento estratégico, vigência 2013-2017, está
alinhado com os quatro eixos estratégicos para modernização da gestão pública, quais sejam,
profissionalização, eficiência, efetividade e transparência. Assim, quanto a gestão de pessoas
seu mapa estratégico apresenta o objetivo de desenvolver conhecimento, habilidades e
atitudes dos magistrados e servidores para o cumprimento do plano se preocupando também
com o desenvolvimento pessoal e profissional desses.
Observa-se que a instituição tem buscado aprimorar seu relacionamento com a
sociedade e demais instituições, inclusive, recentemente, reestruturou seu site, que está atento
às exigências da Lei de Transparência. Assim, disponibiliza informações quanto a gestão
pública. Apresenta indicadores como índice de confiança no Poder Judiciário e índice de
satisfação do cliente/usuário.
A eficiência operacional das ações do TJMG mereceu um objetivo estratégico:
garantir a agilidade e a qualidade nos trâmites judiciais e administrativos. Vários indicadores,
como aprodutividade dos juízes, índices de processo antigos e agilidade no julgamento, foram
delimitados, bem como, ações estratégicas e metas para se buscar a desejada eficiência.
Também medidas administrativas foram apresentadas no que se refere à eficiência
operacional e fluxos internos. Por sua vez, a efetividade no cumprimento das decisões
judiciais foi destacada pelo objetivo estratégico de número 5.
7 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.
5.1.3 Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais (DPMG)
A Defensoria mineira, instituição que tem sua autonomia administrativa ainda muito
recente, realizou seu primeiro planejamento estratégico em 2009 com vigência até 2012, cujo
documento não se encontra disponível para consulta pública. Foi relatado que este não restou
elaborado com a participação dos defensores e servidores e não chegou a ser
institucionalizado.
Assim, desde 2010, passou a utilizar uma metodologia anual de planejamento,
conforme previsão na Lei Complementar Estadual 65/2003, cuja elaboração possibilita
sugestões de defensores e servidores. Este documento encontra-se disponível para consulta no
sítio institucional, sendo definido como Plano Geral de Atuação (PGA).
A entrevista foi realizada com a Subdefensoria Pública Geral, sendo destacado que:
a instituição elaborou um planejamento estratégico para o período de 2009 a 2012,
no entanto, esse não restou efetivo, pois não foi divulgado e nem sua elaboração se
deu com a participação de toda a instituição, como uma forma de criar uma cultura
do planejamento estratégico e demais níveis de planejamento – tático e operacional,
que ultrapassassem as fronteiras dos mandatos de cada nova gestão.8
Ressaltou-se ainda que:
A partir de 2011, o PGA passou a adotar nova metodologia, apresentando índices de
referência, indicadores e metas, além de traçar alguns objetivos de cunho
estratégico, ao lado dos táticos e operacionais, como uma forma de compensação a
uma ausência de efetividade do instrumento de planejamento estratégico. O PGA
tem vigência anual e é um importante instrumento para elaboração do planejamento
orçamentário. Também o art. 97-A da Lei Complementar Federal nº 80/94 impõe a
elaboração da proposta orçamentária que é encaminhada ao Executivo Estadual, que
decorre do planejamento orçamentário feito pela instituição.9
O sítio institucional da Defensoria apresenta poucas informações quanto aos
programas e ações desenvolvidos e seu portal de transparência se limita a informar quanto a
gasto com servidores e defensores. Relata o entrevistado “que se espera que com a
implantação da Ouvidoria Geral, que depende de recursos orçamentários, a comunicação com
a sociedade possa também contribuir para o planejamento da DPMG”. (Informação verbal)10
Devido à insuficiência de recursos orçamentários, tanto o planejamento estratégico
quanto o PGA foram elaborados por Defensores Públicos e servidores da casa. No entanto, a
8 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.
9 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.
10 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.
instituição está realizando pesquisa para contratação de assessoria externa que ficará
responsável por conduzir a elaboração do planejamento estratégico.
Não existe setor de planejamento estratégico apenas a assessoria da Defensoria Geral
fica responsável pelo acompanhamento de ações estratégicas.
Quando da elaboração do PGA é designada comissão de defensores e servidores
para sua elaboração e consulta aos demais envolvidos. A comissão é dissolvida após
a entrega do documento, ficando o acompanhamento a cargo da alta gestão ou
coordenadores finalísticos, conforme as demandas vão surgindo. 11
Também a concepção e a organização de um núcleo permanente de planejamento
estão como objetivo a ser concretizado, seja por mudanças legislativas com a Lei da área
meio, seja por normatização interna.
Segundo relatado no curso de formação de novos Defensores Públicos, são ministradas
palestras tratando da importância da adesão aos objetivos e metas do PGA, de modo a criar ou
fortalecer a cultura do planejamento, mas ainda não há um programa de treinamento
específico e sistematizado para os servidores acerca do planejamento institucional. Em
ocasiões pontuais, foram proferidas palestras de apresentação do PGA, bem como sobre a
importância do planejamento institucional.
Restou consignado que com a metodologia utilizada a partir do PGA 2011/2012, foi
possível dar concretude às ações previstas, inclusive, em virtude do estabelecimento de metas.
Tais ações permitiram à Administração Superior uma compreensão maior e mais organizada
dos objetivos a serem perseguidos, no entanto, conforme destacado, não há acompanhamento
das metas. Relatou-se que se pretende dar cumprimento até março de 2014 à primeira meta do
PGA vigente, qual seja, realizar o planejamento estratégico, assim, o seu processo de
elaboração permitirá um debate interno não apenas quanto aos objetivos da DPMG, mas
também sobre a importância do planejamento.
Uma dificuldade narrada, assim como em outras instituições foi:
a inexistência da cultura de planejamento em vários setores da instituição, bem
como, o excesso de trabalho na área finalística por parte dos coordenadores locais,
que são defensores públicos e não conseguem, sequer, registrar o que é executado, já
que muitos não contam com um quadro de pessoal de apoio, enquanto outros,
simplesmente, não se preocupam em aderir ao esforço de perseguir metas, apesar de
existir um documento formal de planejamento (PGA).12
Segundo o entrevistado a “ausência de um núcleo de planejamento e monitoramento
permanente dificulta o processo de identificação dos pontos negativos e positivos da
11
Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013. 12
Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.
instituição, as ameaças e oportunidades, que são dinâmicas ao longo do tempo”. (Informação
verbal)13
A instituição possui um setor de projetos e convênios, embora sua concepção, que se
deu por meio da Resolução 61/2006 tenha se dado com a nítida intenção de possibilitar a
elaboração de projetos para captação de recurso frente a União, por meio de convênios,
deseja-se que receba a caracterização de escritório de projetos. No entanto, foi relatado que a
ausência de recursos ainda não permitiu sua estruturação efetiva.
Também não há normatização interna quanto a atribuições para o monitoramento dos
projetos e programas da instituição.
O PGA acaba por contemplar ações e metas para uma nova estruturação do sítio
institucional, programa para valorização e capacitação de servidores, bem como, várias
medidas administrativa que se focam numa melhoria da eficiência e eficácia das atividades
finalísticas do órgão.
Embora narradas várias dificuldades e deficiências verifica-se que os gestores da
DPMG estão preocupados com a necessidade de reestruturar as unidades internas
administrativas e se focar em uma gestão por resultados.
5.1.4 Ministério Público do Estado de Minas Gerais
Em pesquisa ao sítio institucional do Ministério Público de Minas Gerais e entrevista
junto ao seu setor de planejamento estratégico, verificou-se que a instituição possui
planejamento de longo prazo, que compreende os períodos de 2010 a 2023.
O Ministério Público, instituição que se estruturou, em Minas Gerais,
verdadeiramente, após encontrar limites para seu gasto com pessoal na Lei de
Responsabilidade Fiscal, começou a discutir elementos de uma gestão por resultados em
2009, quando preparou seu planejamento estratégico com vigência para 2010 a 2023.
Documento este que se apresenta sintonizado com os instrumentos para uma gestão por
resultados. Também se criou ferramentas para o monitoramento dos programas e projetos do
órgão.
13
Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.
O referido planejamento foi elaborado pelo método Balanced Score Card –BSC aliado
ao PMBOK (gerenciamento de projetos) e o documento foi concebido por meio de consulta
de vários setores administrativos e membros do Ministério Público, por meio de comissões
para diretrizes.14
Criou-se a Secretaria Especial de Planejamento Estratégico (SEPE) e foi reformulada a
Coordenadoria de Planejamento Institucional (COPLI). O documento foi elaborado por meio
de consultoria externa, contratada para tal finalidade, e se consolidou no “Programa MP e
Gestão com Resultados”, sendo também estruturado o Escritório de Projetos, cujos servidores
passam por processo de capacitação para gestão de projetos.
Também restou consignado no planejamento do MPMG a preocupação com os quatro
eixos estratégicos para a evolução da gestão pública.
No que se refere à transparência apresenta como objetivo melhorar o acesso da
sociedade ao Ministério Público, inclusive, acaba de reestruturar seu sítio virtual. Outro macro
objetivo consiste em divulgar para a sociedade as atribuições, ações e os resultados da atuação
do Ministério Público.
A preocupação com a eficácia também foi contemplada no plano estratégico, tendo
como objetivos estratégicos: promover a mudança da cultura organizacional e o
aperfeiçoamento dos métodos de gestão. Assim, também objetiva uma uniformidade de
atuação, respeitando-se a independência funcional.
Quanto a eficiência vários objetivos estratégicos foram desenvolvidos como
redefinição de fluxos internos, controle da atuação e desenvolvimento de sistemas de
informação que fomentem a integração institucional e interinstitucional.
A gestão dos recursos humanos, também contempla plano de capacitação em áreas
finalísticas e administrativas, alinhadas ao planejamento estratégico, além de investimentos na
gestão de pessoas.
Assim, o MPMG apresenta-se preocupado com a utilização de instrumentos de gestão
por resultados e possui estrutura para viabilizar o desenvolvimento de sua administração.
14
Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no MPMG, em 28/08/2013.
6 CONCLUSÃO
Uma conclusão, indissociável, do presente estudo consiste no fato de que nenhuma
instituição se sustenta de forma eficiente, por um período razoável de tempo, se não observar
e planejar seu crescimento e sua manutenção no mercado.
Embora se verifique que as instituições públicas e privadas possuem fundamentação
de existência diversa, sendo que as primeiras primam pela agregação de valor público,
enquanto as segundas o lucro, é também certo que as públicas sofrem duas grandes pressões,
que acabam por impulsionar o desenvolvimento de sua gestão. A primeira delas consiste na
razão de sua própria existência, qual seja, a pressão que a sociedade exerce para que os
serviços sejam prestados com qualidade e eficiência. A segunda refere-se ao próprio
crescimento das demais instituições públicas, como ocorre com as ora pesquisadas. Assim, o
crescimento e o fortalecimento de uma deve impulsionar ao da outra.
Para melhor visualizar a questão veja-se que os órgãos autônomos pesquisados, de
certa forma, se relacionam com o sistema de justiça e a regularidade da gestão pública. Assim,
é devido que todos busquem o caminho do desenvolvimento para evitar que um possa ignorar
ou suplantar o trabalho que o outro realiza e, assim, gerar prejuízo ao cidadão, perpetuando o
desequilíbrio quando da distribuição orçamentária e desenvolvimento institucional.
Logo, para se alcançar os resultados desejados pela sociedade, a gestão pública deve
ser aprimorada e trilhar o conhecido caminho de uma Gestão por Resultados (GpR), assim,
desenvolver o ciclo: Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir.
É o planejamento, notadamente em sua formatação estratégica, ferramenta de
fundamental importância para alavancar a obtenção da deseja eficiência.
O presente estudo, portanto, desejou investigar se os órgãos autônomos de Minas
Gerais estão planejando e repensando sua gestão, assim, apresenta um breve relato quanto a
existência de planejamento estratégico, ou documento similar e sobre a percepção dos
gestores no que atinge à sua importância.
Logo, se verificou que o exercício de planejar de forma estratégica é, relativamente,
recente e ainda persiste o desafio de ampliar a consciência dos gestores quanto a sua
importância para a devida obtenção de resultados.
Outro grande desafio é ultrapassar o segundo passo do ciclo de gestão, ou seja, avaliar
e reconduzir. Mesmo que se observe que muitas ações importantes são realizadas as fases de
avaliação e de recondução são desenvolvidas ainda de forma muito primitiva e, na maioria das
vezes, inexistem. Ora, é inegável que estas últimas fases são fundamentais para tomada de
decisões quanto a manter ou modificar uma ação, além de importantes ferramentas para a
transparência da gestão.
Ademais, a avaliação só se faz possível por meio de mecanismos de monitoramento e,
verificou-se que, mesmo quando a instituição já se estruturou para tal finalidade, o controle
dos projetos e ações internas ainda é muito primitivo.
Em análise às instituições pesquisadas, verifica-se que o Tribunal mineiro foi
impulsionado a desenvolver seu planejamento diante das metas e determinações estabelecidas
pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, além de determinar prazo e metodologia para o
planejamento, estabeleceu diretrizes e indicadores para o Judiciário Nacional. Assim, o CNJ
tem sido um importante ator neste processo, buscando integrar e alinhar os Tribunais
brasileiros.
Quanto ao Ministério Público verifica-se que foi realizado primoroso processo de
planejamento, criando-se o escritório de projetos, tão importante para o monitoramento e
gestão de programas e ações. O processo de monitoramento ainda é recente e servidores estão
sendo capacitados para tal finalidade. Importante destacar que é uma instituição que
apresentou significativo crescimento na última década e já possui sólido documento que irá
nortear o seu desenvolvimento e a busca pelos resultados esperados pela sociedade.
No que se refere à Defensoria Pública verifica-se que sua carência orçamentária,
reduzido quadro de servidores e precária estrutura tem dificultado sua organização
administrativa. No entanto, é inegável que a instituição também teve importante
desenvolvimento e está atenta às necessidades de adotar uma Gestão por Resultado (GpR).
Também o Tribunal de Contas está alinhado com os projetos de desenvolvimento da
sua gestão e preocupado com o seu papel de disseminador de conhecimentos para uma
administração gerencial. Verificou-se que foi o primeiro a realizar seu planejamento
estratégico (2003) e tem enfrentado as mesmas dificuldades que os demais órgãos, embora se
entenda que apresenta um maior desenvolvimento, dentre os órgãos analisados, nesse
processo.
Pretende-se, desta forma, que o estudo possa auxiliar na reflexão sobre os caminhos
que a gestão pública brasileira, notadamente, a mineira, tem a trilhar. Deseja-se, assim, que, a
cada dia, os gestores melhorem a percepção de que o tempo e os recursos são escassos diante
das inúmeras demandas, logo, não há margem para más escolhas.
Abstract
This paper presents a parallel between strategic planning and success of a public
administration focused on results. Thus, traces a brief evolution of Brazilian public
management from the stage that is called bureaucratic public administration to what is known
as Managing for Results (GPR). The milestone of managerial public administration in Brazil
is assigned the management of the Minister Bresser front of the Ministry of Administration
and State Reform (Mare) and since then, governments seek to conduct an administrative
reform that commits to the results, finally, with the added public value. The work also aims to
present the four strategic needed to carry out real reform of the state. Finally, a diagnosis is
highlighted in the planning stage with administrative organs of the State of Minas Gerais and
how their managers understand the importance of developing a results-based management,
using strategic planning. The aim is to contribute to the knowledge of the administrative
situation of the surveyed public agencies and stimulating debate about the needs of public
administration reform. The results were, in a way, positive, since all institutions, the research
object, knew about the importance of strategic planning for the aggregation of public value,
although many find it difficult to achieve the planning.
Key words: Evolution of the Brazilian Public Administration. Principle of Efficiency.
Managing for Results. Major Strategic management modernization. Autonomous
departaments. Strategic Planning. Culture of Planning.
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz; GAETANI, Francisco. Avanços e Perspectivas da Gestão
Pública nos Estados: Agenda, Aprendizado e Coalizão. In: Luciana Lima Costa. (Org.).
Avanços e Perspectivas da Gestão Pública nos Estados. 1 ed. Rio de Janeiro: Editora
Qualitymark, 2008, v. 1, p. 1-270.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico
e a renovação da agenda de reformas. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro,
RJ: Edição comemorativa, 2007.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 13.
ed. São Paulo: RT, 2011.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Resolução 70/2009. Dispõe sobre o Planejamento
Estratégico e a Gestão Estratégica no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 09 set. 2013.
CHIAVENATO, Idalberto; SAPIRO, Arão. Planejamento Estratégico fundamentos e
aplicações, 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
CUNHA, Armando. O Futuro dos Serviços Públicos no Brasil: Em busca da inspiração para
repensar a Educação em Administração Pública. FGV. Programa de Capacitação em Poder
Judiciário, Rio de Janeiro, DF: 2011.
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Plano Geral de Atuação
2013-2014. Disponível em: <http://www.defensoria.mg.gov.br/images/arquivos/comunicacao
/Fotos_2013/06-julho/DPMG_PGA_2013-2014.pdf>. Acesso em 08 set. 2013.
DROR, Y – A capacidade para Governar. Informe ao Clube de Roma. São Paulo: Edições
FUNDAP, 1999.
MINAS GERAIS. Lei Complementar Estadual 65/2003. Dispõe sobre a estrutura e
organização da Defensoria Pública de Minas Gerais e cargo de Defensor Público. Disponível
em: <http:almg.gov.br>. Acesso em 08 set. 2013.
MINISTÉRIO PÚBLICO DE MINAS GERAIS. Planejamento Estratégico Gestão com
Resultados 2010-2013. Disponível em: <http://www.mpmg.mp.br/conheca-o-mpmg
/planejamento-institucional/planejamento/>. Acesso em 09 set. 2013
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administração pública burocrática à Gerencial. Revista
do Serviço Público, Brasília, DF: 47, janeiro/abril. 1996.
PIRES, Maria Coeli. Estado em Rede e transparência. Revista do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v.81, n. 4, 60-74, out./nov./dez. 2011.
SERRA, Aberto, Modelo aberto de gestão para resultados no setor público, tradução de
Ernesto Montes-Bradley e Estayes. Natal, RN: SEARH/RN, 2008
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 12. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS GERAIS. A Estratégio do TJMG Quinquênio:
2013-2017. Disponível em: <http://www.tjmg.jus.br/portal/transparencia/planejamento-
estrategico/planejamento-estrategico/introducao/introducao.htm>. Acesso em 08 set. 2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Planejamento Estratégico
2010-2014. Disponível em: < http://www.tce.mg.gov.br/Planejamento-Estrategico-2010-a-
2014.html/Noticia/111847&a=noticias>. Acesso em 08 set. 2013.