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UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS
CURSO DE DIREITO
SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA
CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
a construção de um princípio constitucional
São Luís
2009
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SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA
CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
a construção de um princípio constitucional
Monografia apresentada ao Curso de Direito daUniversidade Federal do Maranhão, paraobtenção do grau de Bacharelado em Direito.
Orientadora: Profª Ms Edith Maria BarbosaRamos
São Luís
2009
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Oliveira, Saulo Carneiro de
Controle social sobre a administração pública: a construção de umprincípio constitucional / Saulo Carneiro de Oliveira. – São Luís, 2009.
65f.Impresso por computador (fotocópia)Orientador: Edith Maria Barbosa Ramos
Monografia (Graduação em Direito) – Curso de Direito, UniversidadeFederal do Maranhão, 2009.
1. Direito Constitucional – Administração pública – Controle socialI. Título.
CDU 342:35.072.6
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SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA
CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
a construção de um princípio constitucional
Monografia apresentada ao Curso de Direito daUniversidade Federal do Maranhão, para
obtenção do grau de Bacharelado em Direito.
Orientadora: Profª Ms Edith Maria BarbosaRamos
BANCA EXAMINADORA
___________________________________Profª Ms Edith Maria Barbosa Ramos
___________________________________Examinador 1
___________________________________Examinador 2
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AGRADECIMENTOS
A toda força existente no universo, principalmente à maior delas, onipotente e
criadora das demais.Á minha família, mãe, pai e irmãos, e à sua extensão, avós, tios, tias, primos.
À Luhilda, que compartilhou comigo os melhores e os piores momentos durante o
meu percurso na universidade.
Aos amigos de agora e de outrora, não se nomeando todos, mas ressaltando os que
estiveram mais presentes e próximos da minha caminhada, Alex, Wendell e Maria José, antes
mesmo de entrar na universidade, e nesta reta final Rafaela e Mário.
À Regional SBPC do Maranhão que proporcionou a participação em eventos eapresentação de trabalho fora do Maranhão durante quatro anos.
Ao Programa de Educação Tutorial que proporcionou experiência ímpar ao longo
de toda a minha graduação, ampliação dos horizontes acadêmicos e da perspectiva de
universidade.
Aos professores que estiveram na tutoria do PET, profª Lígia, profº Rafael e profª
Edith, que também me orientou nesta monografia.
Aos petianos do grupo PET Direito, ressaltando Letícia, André, João, Vivi, Tiago
e Dyana com os quais compartilhei a busca pela indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão, e pela construção de espaço de trocas, debates de idéias e de respeito às diferenças.
Aos petianos dos demais PETs da UFMA, com os quais iniciamos a articulação
dos grupos, lutamos contra as dificuldades enfrentadas pelo programa, participamos de
diversos encontros nacionais e regionais dos grupos PET, e realizamos o primeiro encontro
regional dos PET no Maranhão.
Àqueles que participaram junto comigo no CAIM, tentando superar as
dificuldades do curso de Direito, dinamizar o movimento estudantil e participar na luta pelos
direitos humanos.
Aos companheiros do Piauí e Ceará que somaram forças para a reconstrução do
movimento estudantil de Direito na Regional Nordeste III, com os quais realizamos três
encontros regionais e compartilhamos a possibilidade de construção de um Direito e de uma
sociedade diferentes.
Ao pessoal do CDMP, com os quais pude ter a minha primeira experiência na luta
pelos direitos humanos, conhecer estas pessoas fantásticas muito me ensinou.
Enfim, a tudo e a todos de algum modo contribuíram nesta etapa que finda.
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“Todo poder emana do povo”
Constituição da República Federativa do Brasil
“Cidadão não é aquele que vive em sociedade, é aquele que a transforma”
Augusto Boal
“Que a força esteja com você”
George Lucas
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RESUMO
Análise da construção do princípio constitucional do controle social sobre a administração
pública. Primeiramente, realiza-se abordagem conceitual, chama-se a atenção para o cuidadoque se deve ter com a linguagem e a ciência, pois a construção de conceitos não está
destituída de interesses, principalmente no Direito, em que determinadas interpretações
podem ganhar força imperativa. A expressão “ princípio constitucional do controle social
sobre a administração pública” é destacada em três termos, respectivamente: princípio
constitucional, reconhecendo a importância dos princípios no ordenamento jurídico e
diferenciando-se o conceito de princípio e regra; controle social, apontando a variação de sua
significação, de controle do Estado sobre a sociedade para controle exercido pela sociedadesobre o Estado, com as devidas reflexões sobre esta inversão de sentido; e, administração
pública, admitindo uma ampla conceituação que abrange todas as esferas de poder do Estado
(Executivo, Legislativo e Judiciário), passíveis, todas elas de controle. Em seguida, realiza-se
abordagem histórica e política, de modo a perceber os modelos de Estado que se configuraram
desde o advento da modernidade até o período hodierno. Analisa-se o Estado Absolutista que
não possibilitava qualquer controle do Estado por parte da sociedade. Depois, avalia-se outro
modelo de Estado que surge mediante processos revolucionários baseados em ideais liberais,
garantindo aos povos a soberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidação
destes processos ocorre com a ampliação dos sufrágios e o advento do Estado Representativo
Democrático, que se configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar
social e Neoliberal), respectivamente analisadas, pois contribuíram para a construção da idéia
de controle social. Finalmente, na abordagem jurídica, mostra-se o panorama do controle
sobre a administração pública no Brasil. Assim, a previsões normativas constitucionais que
instituem o controle externo e o controle interno são apresentados, destacando-se que estes
tipos de controle da administração pública, bem como o controle social, devem se
complementar para alcançar seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do
controle social, com a análise dos dispositivos presentes na Constituição que fundamentam o
seu reconhecimento não apenas enquanto norma constitucional, como também enquanto
princípio constitucional. Elenca-se, ainda, a importância deste reconhecimento do controle
social enquanto princípio constitucional, seus reflexos na legislação infraconstitucional e a
necessidade da atuação do Estado e da sociedade para sua efetivação.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Controle Social. Princípio Constitucional.Administração Pública.
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ABSTRACT
Analyses the construction of the constitutional principle of social control over public
administration. First, it effected a conceptual approach, appealling for attention to be carefull
with language and science, because the construction of concepts isn´t unprovided of interests,
principally in Law, wich some interpretations can receive imperative power. The expression
“constitutional principle of social control of public administration” is detached in three terms,
respectively: constitutional principle, it recognizing importance of principles on the juridical
ordainment and it distinguishing from concept of rule; social control, it indicate the change of
its signification, from State control about society for society control about State, with the due
reflections about this sense inversion and, public administration, it admitting a wide concept
that include every spheres of State power (executive, legislative, judiciary), all of them
subject to control. Later, it is effected historical and political approach to understand the
models of State configured since the advent of modernity even the present-day period. It is
analyzed the Absolutist State that did not allow any control of the State by society. Then, it is
evaluated another type of State that emerges through revolutionary processes based on liberal
ideals, ensuring the people's sovereignty, that before was given the king. It is stresses that the
consolidation of these processes occur with the expansion of the votes and the advent of the
Democratic State Representative, which appeared in various forms (Liberal, Social or Social
Welfare and Neoliberal), respectively analyzed, because them contributed to the construction
of idea of social control. Finally, in the legal approach, it is showed the panorama of control
over public administration in Brazil. Thus, the normative predictions constitutional that
establishing external control and internal control are presented, pointing out that these types
of control of public administration, and the social control, must complement each other to
achieve their objectives. Thereafter, the social control is treated specifically, with the analysis
of various devices in the Constitution that justify their recognition as not only a constitutional
rule, but also as a constitutional principle. It is delineated, still, the importance of this
recognition of social control as a constitutional principle, his reflections on legislation and the
need for action by the State and society for their enforcement.
Keywords: Constitutional Right. Social Control. Constitutional Principle.Public Administration.
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 8
2 A CONSTRUÇÃO CONCEITUAL DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONALDO CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOBRASIL ...................................................................................................................
11
2.1 Considerações preliminares sobre a construção discursiva ................................ 11
2.2 Princípio Constitucional ......................................................................................... 14
2.3 Controle Social ........................................................................................................ 16
2.4 Administração Pública ........................................................................................... 213 O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO ................................ 23
3.1 O Estado a partir da modernidade ....................................................................... 23
3.2 O Estado Representativo Democrático até os dias atuais ................................... 29
4 O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAENQUANTO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIÇÃO DAREPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 ........................................
34
4.1 O Controle sobre a administração pública no Brasil .......................................... 34
4.1.1 O Controle institucional sobre a Administração Pública .......................................... 35
4.1.2 O Controle Interno .................................................................................................... 36
4.1.3 O Controle Externo ................................................................................................... 38
4.2 O Controle Social enquanto Princípio Constitucional ........................................ 42
4.2.1 A importância do reconhecimento do Princípio Constitucional do Controle Social
e seu reflexo na legislação infraconstitucional ......................................................... 49
5 CONCLUSÃO ......................................................................................................... 55
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 60
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8
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, que recebeu do presidente da Assembléia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, a alcunha de “Constituição Cidadã”, representa
verdadeiro marco para a sociedade brasileira por estabelecer uma perspectiva inovadora ao
seu ordenamento jurídico no sentido de construir um país democrático e garantidor de
direitos.
A amplitude da noção de “Constituição Cidadã” não se limita ao reconhecime nto
do direito ao voto. O texto constitucional vigente, reforçado por algumas alterações
introduzidas via emenda constitucional, bem como diversas legislações promulgadas ao longo
das duas últimas décadas, apontam para uma nova dimensão do Estado Democrático de
Direito e de seus fundamentos, a cidadania e a soberania popular.
Esta nova dimensão está refletida no princípio do controle social sobre a
administração pública, que estabelece o controle permanente por parte da sociedade sobre o
Estado, por meio da fiscalização e participação no planejamento, execução e avaliação de atos
e políticas desenvolvidos pela administração pública.
O estudo deste princípio torna-se relevante para a comunidade jurídica, acadêmica
e sociedade em geral, na medida em que, além de estar relacionado com o exercício da
democracia, da cidadania e da soberania popular, diz respeito à efetivação dos direitos
fundamentais, visto que a concretização destes se dá por meio da prestação de serviços
públicos, políticas públicas e demais ações do Estado.
Vale dizer que tais ações do Estado decorrem da utilização dos recursos públicos
arrecadados, via tributos, sendo geridos e aplicados pela administração pública. E, na medida
em que trata dos interesses de toda coletividade, a administração pública precisa ser objeto de
controle para se combater as práticas de corrupção e de má gestão que são verdadeiros
obstáculos ao atingimento destes interesses.
Entretanto, ainda é incipiente a literatura jurídica relacionada ao controle social. A
maior parte das preocupações acerca do controle sobre a administração pública é direcionada
aos controles interno e externo, ou seja, o controle exercido pela própria administração
pública.
Deste modo, analisar a construção do princípio constitucional do controle social
sobre a administração pública, que se constitui no objetivo deste trabalho, representaverdadeiro desafio. Para alcançar tal objetivo, realizou-se pesquisa consubstanciada por
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levantamento bibliográfico em artigos, dissertações, teses, livros, bem como de legislações
pertinentes á temática.
A estruturação deste trabalho se dá em três abordagens. Primeiramente, realiza-se
abordagem conceitual para uma melhor caracterização dos conceitos utilizados. Na sequência,
a abordagem abrange os principais aspectos históricos e políticos relacionados ao controle
social e aos modelos de Estado, a partir da modernidade até os dias atuais. Finalmente,
realiza-se abordagem jurídica, apontando os tipos de controle sobre administração pública
existentes no Brasil, com destaque para o controle social, demonstrando que este se configura
como princípio constitucional.
Na abordagem conceitual, chama-se a atenção para o cuidado que se deve ter com
a linguagem e a ciência, pois a construção de conceitos não está destituída de interesses,principalmente no Direito, em que determinadas interpretações podem ganhar força
imperativa. A expressão “ princípio constitucional do controle social sobre a administração
pública” é destacada em três termos, respectivamente: princípio constitucional, reconhecendo
a importância dos princípios no ordenamento jurídico e diferenciando-se o conceito de
princípio e regra; controle social, apontando a variação de sua significação, primeiramente
entendido como o controle do Estado sobre a sociedade e depois como controle exercido pela
sociedade sobre o Estado, com as devidas reflexões sobre esta inversão de sentido; e,administração pública, admitindo uma ampla conceituação que abrange todas as esferas de
poder do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), passíveis, todas elas de controle.
Na abordagem histórica e política, faz-se um recorte, de modo a perceber os
modelos de Estado que se configuraram desde o advento da modernidade até o período
hodierno. Primeiramente, analisa-se o Estado Absolutista que não possibilitava qualquer
controle do Estado por parte da sociedade. Em seguida, avalia-se outro modelo de Estado que
surge mediante processos revolucionários baseados em ideais liberais, garantindo aos povos asoberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidação destes processos ocorre com
a ampliação dos sufrágios e o advento do Estado Representativo Democrático. Este último se
configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar social e Neoliberal),
respectivamente analisadas, pois cada uma delas apresenta elementos que contribuíram para a
construção da idéia de controle social.
Na abordagem jurídica, mostra-se o panorama do controle sobre a administração
pública no Brasil. Assim, a previsões normativas constitucionais que instituem o controle
externo e o controle interno são apresentados, destacando-se que estes tipos de controle da
administração pública, bem como o controle social, devem se complementar para alcançar
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seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do controle social, com a análise dos
dispositivos presentes na Constituição que fundamentam o seu reconhecimento não apenas
enquanto norma constitucional, como também enquanto princípio constitucional. Elenca-se,
ainda, a importância deste reconhecimento do controle social enquanto princípio
constitucional, seus reflexos na legislação infraconstitucional e a necessidade da atuação do
Estado e da sociedade para sua efetivação.
A presente produção monográfica, ao escolher o princípio do controle social como
tema, é a culminância de um caminho percorrido em pesquisas sobre controle e participação
social, que desde 2005 (a partir do contato com os Conselhos Municipais da Criança e
Adolescente por meio do Centro de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente Marcos
Passerini – CDMP) tornou-se objeto de análises, de quem ora escreve, em projetos individuaisde pesquisa enquanto membro do Programa de Educação Tutorial – PET, resultando em
trabalhos apresentados em diversos eventos que possibilitaram a percepção da existência do
controle social e sua posterior identificação como princípio constitucional.
Ressalta-se que este texto não tem qualquer pretensão de exaurir análises,
reconhecendo-se suas limitações e a necessidade do ulterior desenvolvimento de pesquisas e
estudos de temática tão nova e instigante. Destarte, pretende-se chamar atenção para a
importância do controle social e demonstrar a relevância do seu reconhecimento comoprincípio constitucional, pois o principio constitucional do controle social sobre a
administração pública traz a possibilidade de assegurar uma melhor gestão pública
(instrumento de realização, materialização e fruição dos direitos fundamentais), servindo
como diretriz essencial para o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e democrática
que participe ativamente na construção de realidades concretas no sentido de possibilitar a
emancipação humana.
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2 A CONSTRUÇÃO CONCEITUAL DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONTROLESOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
O estudo do princípio constitucional do controle social sobre a administração
pública prescinde de uma definição conceitual, a qual será o primeiro objeto de análises.
Deste modo, realizou-se a separação dos termos em três conjuntos, quais sejam: princípio
constitucional, controle social e administração pública, antecedida por algumas considerações
preliminares no âmbito da análise discursiva
2.1 Considerações preliminares sobre a construção discursiva
A preocupação em buscar uma abordagem conceitual tem sua razão de ser diante
de inúmeras produções textuais, principalmente na área do Direito, que utilizam termos sem a
devida caracterização teórica. Isto acarreta uma grande fragilidade no próprio meio acadêmico
se comparado com as demais áreas de estudo das ciências sociais e humanas, mas de outro
lado acarreta, também, o poder opressivo da linguagem por parte dos mesmos juristas. Por
isso, busca-se respaldo nas contribuições de Luis Alberto Warat (1995) que abrem um campo
de possibilidades na análise da linguagem, do discurso jurídico.
Ressalta-se que o estudo da linguagem é fundamental para aqueles que se utilizam
dela como instrumento de trabalho e pesquisa. Este é o caso das ciências sociais, as quais não
possuem dados exatos ou são expressas por lógica matemática. É ledo engano tentar fazer da
linguagem (que surge da expressão de signos possibilitando a comunicação) uma estrutura
infalível de rigor matemático.
Tal proposta defende a epistemologia de todas as ciências a partir da melhor
compreensão da linguagem, sob a justificativa de que somente com uma excelente
organização textual, dos níveis sintáticos e semânticos, vale dizer, considerando a palavra
como átomos lingüísticos e analisando sua relação com as demais palavras, sua função no
texto e este como um todo, estaria garantido o caráter científico do enunciado apresentado.
Através de um processo de purificação do signo, na qual, a linguagem natural, não
conseguindo expressar objetivamente os significados dos significantes, surge a necessidade de
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uma linguagem científica que seja capaz de estabelecer significações mais exatas e complexas
o suficiente para servir de instrumento para a enunciação lingüístico-formal das ciências.
Esta busca por cientificidade denota aquilo que Barthes chamou de fascismo da
linguagem e que Warat (1995) abrange como o fascismo da ciência através de sua linguagem.
Esta posição denuncia o fato de que a linguagem é discurso, e como tal influencia o receptor
da mensagem emitida.
Desta forma, a consideração inicial, que diz respeito à importância da linguagem
nas ciências, particularmente nas sociais, é notoriamente maior no Direito, porque constitui
seu objeto de estudo e sua expressão ocorre de forma prática, resultando em política jurídica
que se efetiva através das decisões judiciais com força de lei.
Por conseqüência influencia a vida das pessoas, sujeitando-as a sistemasnormativos e suas disposições legais (que também são linguagem). Ou seja, além da teoria, o
discurso jurídico, mais que qualquer outra ciência, mostra o poder da argumentação
discursiva.
Além destas relações de poder estabelecidas pela linguagem, por meio da força
imperativa que o Estado exerce através do Poder Judiciário, há que se ressaltar sua função
político-ideológica, pois a análise discursiva é, por ela, banalizada, como mera opinião. E
neste momento, percebe-se o perigo de se analisar a linguagem pela própria linguagem.Assim, trabalha-se com a lógica do razoável, que mostra o processo de persuasão
e os efeitos sociais da dominação dentro da dinâmica dos discursos. E esta análise vem sendo
“esquecida” desde que foi promovido o valor de evidência científica pois, utilizando-se a
linguagem apenas como instrumento de expressão, o convencimento retórico é desnecessário
posto que as evidências por si só já convencem. Neste sentido, a afirmação de Perelman
(WARAT, 1995, p. 92) de que “o conhecimento não pode ser reduzido à sua instância lógica
como único critério de positividade do discurso científico”, caracteristicamente apresentadapor meio de processos demonstrativos de evidências.
Utilizando-se de métodos e técnicas de interpretação da linguagem, surge um
campo de respostas aceitáveis para esta interpretação, que no campo jurídico corresponde às
decisões. O suporte para tal interpretação vem das formações discursivas do Direito, que têm
como princípios fundantes os princípios gerais do direito. Estes, por sua vez, expressam-se em
normas jurídicas, nas quais o efeito do discurso é captado pelos juristas como senso comum
teórico.
Desta forma, a semiologia política, proposta por Warat (1995), assume a postura
de análise semiológica do poder e do desejo (de poder), que ressalta a concepção social-
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histórica do Direito, percebendo criticamente a linguagem como resultado expresso nas
normas (no caso do Direito), as quais a significação é subjetivamente interpretada, como um
desejo potencializado que se concretiza em poder.
Em grande medida as observações tomadas a partir de Warat (1995) mostram que
a linguagem em si já traz um embate argumentativo, Bourdieu (2002) reforça a idéia de que
existem embates teóricos e políticos na apropriação de signos e significados, que têm a
potencialidade de inverter conceitos.
O processo de dar conceitos é permeado de interesses que não se restringem a
aspectos epistemológicos, posto que a academia não é tão autônoma assim como querem crer
ou querem mostrar muitos que nela se acham envolvidos (BOURDIEU, 2002, p.110).
Bourdieu (2002, p.112-113) alerta que os usos de propriedades simbólicas, emclassificações ou conceituações, podem ser utilizadas estrategicamente em função de
interesses materiais para impor uma visão de mundo social através de uma realidade
produzida pelo discurso científico. Ou seja, “ao dizer as coisas com autoridade [...]
publicamente e oficialmente, [...] subtrai ao arbitrário, sanciona-as, santifica-as, consagra-as,
fazendo-as existir, como conformes à natureza das coisas „naturais‟”.
De forma bem mais incisiva, Evelina Dagnino, reconhece o embate presente na
construção de (re)significações da cidadania e da democracia, declarando que ”a luta por significados e por quem tem o direito de atribuí-los não é apenas, em si mesma, uma luta
política, mas é também inerente e constitutiva de toda política” (DAGNINO, 2000, p.75).
Portanto, é com todos estes alertas que se deve observar as construções que
apontam para o “princípio constitucional do controle social sobre a administração pública”,
mesmo que não se consiga abarcar todos os aspectos elencados por Warat (1995) e Bourdieu
(2002).
Ressalta-se que não se chegará a conceitos herméticos, pois, coadunando-se com o pensamento de Marcos Cesar Alvarez, “qualquer tentativa de encontrar o significado unívoco
e original de conceitos e noções está previamente condenado ao fracasso ou ao exercício
acadêmico estéril” (ALVAREZ, 2004, p.168). Outrossim, tenta-se a aproximação dos sentidos
mais presentes, de modo a estabelecer acordos semânticos sobre os conceitos trabalhados na
sequência.
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2.2 Princípio Constitucional
Para iniciar a análise sobre a construção do “princípio constitucional do controle
social sobre a administração pública”, é preciso fazer algumas considerações sobre o
“Princípio Constitucional”. Este último, nos dias de hoje traduz a concepção do ordenamento
jurídico que prevalece entre os principais doutrinadores do Direito Constitucional. Por
exemplo, entre os alemães, Robert Alexy (1993), que é grande expoente doutrinário, e entre
os pátrios, José Afonso da Silva (2006) e Paulo Bonavides (1997), os quais admitem serem os
princípios elementos chave de todo o conjunto nor mativo. Ora, diante do pensamento jurídico
contemporâneo há a prevalência da concepção principiológica em detrimento da anteriorprevalência das normas-regra.
Sobre este tema Bonavides (1997, p. 231) reconhece a importância do assunto,
que na sua ótica ocupa “cada vez mais a atenção e o interesse dos juristas. Sem aprofundar a
investigação acerca da função dos princípios nos ordenamentos jurídicos não é possível
compreender a natureza, a essência e os rumos do constitucionalismo contemporâneo” .
É bastante elucidativa a síntese que o próprio Bonavides faz sobre as etapas da
construção da teoria dos princípios até os dias atuais, que se deu com[...] a passagem dos princípios da especulação metafísica e abstrata para o campoconcreto e positivo do Direito, com baixíssimo teor de densidade normativa; atransição crucial da ordem jurisprivatista (sua inserção nos Códigos) para a órbita
juspubliscística (seu ingresso nas Constituições); a suspensão da distinção clássicaentre princípios e normas; o deslocamento dos princípios da esfera da jusfilosofiapara o domínio da Ciência Jurídica; a proclamação de sua normatividade; a perda deseu caráter de normas programáticas; o reconhecimento definitivo de suapositividade e concretude por obra sobretudo das Constituições; a distinção entreregras e princípios, como espécies diversificadas do gênero norma, e, fina lmente, porexpressão máxima de todo esse desdobramento doutrinário, o mais significativode seus efeitos: a total hegemonia e preeminência dos princípios. (BONAVIDES
1997, p. 265, grifo nosso).
Para melhor entender os princípios enquanto espécies normativas com
características próprias é preciso distingui-los das regras. Neste escopo utilizam-se os estudos
de Ávila (2003, p.15) que admite haver uma espécie de euforia na doutrina constitucional
contemporânea quanto aos princípios jurídicos e analisa alguns dos trabalhos mais
importantes sobre este tema, respectivamente dos teóricos Esser, Larenz, Canaris, Dworkin e
Alexy.
Na visão de Esser a distinção entre princípios e regras é qualitativa, de modo queo princípio exerce a função de fundamento normativo para a tomada de decisão (ÁVILA,
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15
2003, p. 27). Larenz acompanha o entendimento de Esser e acrescenta que os princípios têm
um modo hipotético de formulação da prescrição normativa (ÁVILA, 2003, p. 27).
Por sua vez, Canaris aponta dois elementos diferenciadores entre princípios e
regras. Primeiramente, o conteúdo axiológico, que nos princípios são explícitos, ao contrário
das regras, e por este motivo não precisam de regras para a sua concretização (ÁVILA, 2003,
p. 27). A outra característica é o modo de interação com outras normas, que para os
princípios, diversamente das regras, se dá através de um processo dialético de
complementação e limitação com outras normas para ganhar seu conteúdo de sentido
(ÁVILA, 2003, p. 27).
Dworkin afirma que as regras são aplicadas no modo tudo ou nada, enquanto os
princípios não determinam a decisão de forma absoluta, contendo somente seus fundamentosque ainda devem ser conjugados com outros decorrentes de outros princípios (ÁVILA, 2003,
p. 28). Assim, os princípios apresentam uma dimensão de peso, diversamente das regras,
podendo haver colisão de princípios em que um princípio possua maior peso relativo que
outro, de sorte que o primeiro prevaleça sem que o segundo perca sua validade. Observa-se,
então, uma diferença quanto à estrutura lógica dos princípios em relação às regras (ÁVILA,
2003, p. 28).
Finalmente, Alexy aprofundou os estudos iniciados por Dworkin, dando aosprincípios o conceito de que “consistem apenas em uma espécie de normas jurídicas por meio
da qual são estabelecidos deveres de otimização aplicáveis em vários graus, segundo as
possibilidades normativas e fáticas” (ÁVILA, 2003, p. 28). A prevalência de um princípio
sobre outro não se resolve com uma determinação imediata, senão através da ponderação
entre princípios, a partir de determinadas circunstâncias concretas que farão um deles
prevalecer (ÁVILA, 2003, p. 29).
De tal modo, enquanto deveres de otimização, os princípios, conforme aspossibilidades normativas e fáticas podem ser aplicadas em maior ou menor medida ou até
deixar de serem aplicadas sem perder validade, já as regras são normas que ou se realizam ou
não (ÁVILA, 2003. p. 29).
Para Alexy, são inumeráveis os critérios de distinção entre princípios e regras,
sendo a generalidade o mais frequentemente utilizado (BONAVIDES, 1997, p. 249). Segundo
ele, existem duas diferenças fundamentais, quanto à colisão e quanto à obrigação que
instituem. Na primeira, afirma que os princípios quando colidem têm a sua realização
normativa reciprocamente limitada, enquanto que na colisão de regras a solução é a
invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceção. Na segunda diferença, as
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regras estabelecem obrigações absolutas, enquanto os princípios estabelecem obrigações
prima facie que terão sua medida de aplicação em função dos demais princípios colidentes
(ÁVILA, 2003, p. 30).
Depois, Ávila dá a sua própria definição de regras e princípios, quais sejam
As regras são normas imediatamente descritivas , primariamente retrospectivas ecom pretensão de decidibilidade e abrangência, para cuja aplicação se exige aavaliação da correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá suporte ounos princípios que lhes são axiologicamente subjacentes, entre a construçãoconceitual da descrição normativa e a cons trução conceitual dos fatos.Os princípios são normas imediatamente finalísticas , primariamente prospectivase com pretensão de complementaridade, para cuja aplicação demanda uma avaliaçãode correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes daconduta havida como necessária à sua promoção. (ÁVILA, 2003, p. 70, grifo nosso)
Importa destacar que, enquanto as regras são normas descritivas, que descrevem
condutas a serem observadas, os princípios são normas imediatamente finalísticas, ou seja,
estabelecem um fim a ser atingido, sendo que este fim representa uma função diretiva para a
determinação de uma conduta e estabelece um estado ideal de coisas a ser atingido que
enquadre os vários conteúdos de um fim (ÁVILA, 2003, p. 70-71).
Destaca Ávila (2003, p.71) que “a positivação de princípios implica a
obrigatoriedade da adoção dos comportamentos necessários à sua realização”, uma vez que os
princípios não são meros valores. Embora relacionados aos valores, diversamente das regras
que se relacionam à validade (BONAVIDES, 1997, p. 251), não se identificam com eles, pois
os princípios estão no plano deontológico, criando obrigações que promovam um determinado
estado de coisas, já os valores estão no plano axiológico ou teleológico, atribuindo qualidades
a um determinado elemento (ÁVILA, 2003, p. 72).
A positivação de princípios em nível constitucional os faz alcançar o maior
patamar normativo, passando a exercer papel hegemônico na influência de todo ordenamento
jurídico que, por sua vez, deve realizar os princípios na maior medida possível.
2.3 Controle Social
As primeiras noções de controle social estão relacionadas aos estudos do
sociólogo Émile Durkheim em sua preocupação sobre ordem e integração social, como é
possível constatar em obras, como “As Regras do Método Sociológico”, e conceitosintroduzidos, como “anomia”, ou ainda, no estudo sobre o crime e a pena. Neste último , o
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controle social se reflete quando analisa que enquanto o crime é uma manifestação individual
que ofende a coletividade “a pena é a reação coletiva que, embora aparentemente voltada para
o criminoso, visa na realidade reforçar a solidariedade social entre os demais membros da
sociedade e, conseqüentemente, garantir a integração social” (ALVAREZ, 2004, p. 69).
Esta perspectiva sofreu alterações, mas continuou prevalecendo na sociologia até
meados do século XX. Como não interessa ir às minúcias, é suficiente dizer, lato sensu, que a
coesão social, antes entendida como resultante da solidariedade e integração social, passou a
ser analisada como resultante de práticas de dominação organizadas pelo Estado ou pelas
“classes dominantes” (ALVAREZ, 2004).
É com esta orientação negativa que a noção de controle social ganha espaço a
partir da década de 1960. Nesta época, o filósofo Foucault fulgurou como um dos principaisexpoentes das ciências sociais. Os seus estudos sobre os sistemas de exclusão, presentes na
sociedade, relacionados a esferas básicas da vida individual e coletiva, influenciou bastante a
concepção de controle social.
Os sistemas de exclusão seriam relacionados:
[...] com o trabalho, u ma vez que toda a sociedade há sempre aqueles que não fazemparte do circuito da produção econômica. Há também o sistema de exclusão que sedá em relação à família, na medida em que há sempre aqueles em uma dadasociedade que estão à margem em relação á reprodução desta mesma sociedade. Ao
lado destes, se organiza, ainda, um sistema de exclusão em relação à palavra, quemarginaliza e exclui alguns indivíduos do sistema de produção dos símbolos . E, porfim, há um sistema de exclusão que se forma em torno da produção lúdica, namedida em que coloca certos indivíduos à margem daquilo que é da ordem do jogo,do lúdico (FONSECA, 1997, p.125, grifo nosso).
Para reforçar esta aproximação entre sistemas de exclusão e sistemas de controle
social, recorre-se novamente ao sociólogo e estudioso do controle social, Marcos Cesar
Alvarez. Ele afirma que Foucault, apontado pelos demais como autor de referência nos
estudos acerca dos mecanismos de controle social, na verdade não usava este termo de modo
significativo. A análise foucaultiana se dava em uma perspectiva mais complexa, ou seja,
pensar as práticas de poder (ALVAREZ, 2004).
Entretanto, se este termo era eivado de sentido pejorativo, como limitador da
liberdade, inclusive por violência, ou senão, de castrador da espontaneidade, de exclusão,
passou a ter sentido totalmente diverso.
A guinada de sentido no controle social fez com que houvesse uma mudança no
“conceito descritivo do processo de influência e domínio coletivo (Estado) sobre o individual
(grupos sociais), transforma-se em conceito operacional para designar o processo e os
mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado” (DUARTE, 2006, p.08-09). De tal
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modo, o controle social é entendido como exercício de poder pelos cidadãos, membros da
sociedade civil, inclusive em deliberações sobre aplicação de recursos, obrigando as
autoridades públicas a cumprir tais deliberações (DUARTE, 2006).
Em pesquisas na internet, em “sites” governamentais relacionados à transparência,
bem como aqueles mantidos pelos tribunais de contas da união ou estaduais,
(<http://www.brasil.gov.br/transparencia >; <http://www.portaltransparencia.gov.br >;
<http://portal2.tcu.gov.br>; <http://www.tce.ma.gov.br>, entre outros), ou ainda, qualquer
ONG que atue no eixo de participação e cidadania, ou que se refira aos conselhos de políticas
públicas, a exemplo dos conselhos de saúde, criança e adolescente, idoso, orçamento
participativo, encontra-se a expressão “CONTROLE SOCIAL”, empregada neste sentido
positivo.Não se trata apenas do discurso oficial, governamental, emana também de
diversos setores das sociedades.
Para balizar mais este conceito, apresentamos Teixeira (2000, p.59) em estudo
sobre participação cidadã no poder local. Ele definiu o controle social tendo como
pressuposto que “a participação é um instrumento de controle do estado pela sociedade,
portanto, de controle social e político, [na qual, há] possibilidade dos cidadãos definirem
critérios e parâmetros para orientar a ação pública”. Assim, de modo bem didático e simples, define controle social sob dois
entendimentos, um “corresponde ao que atualmente se denomina accountability, ou seja, a
obrigação dos agentes políticos prestarem contas dos seus atos e decisões e o direito de o
cidadão exigi-lo e avaliá- lo, [o outro, na] responsabilização dos agentes políticos”
(TEIXEIRA, 2000, p.59-60).
É interessante pesquisar as monografias vencedoras do “Prêmio Serzedello Correa
2001”, promovido pelo Tribunal de Contas da União. A temática escolhida foi “Perspectivaspara o controle social e a transparência da administração pública”. (PRÊMIO..., 2000) As
cinco premiadas trabalham eminentemente aspectos jurídicos e institucionais, valorizando as
reformas administrativas ocorridas no Estado brasileiro.
Os trabalhos premiados, além da qualidade técnica dos discursos, são
sintomáticos, em seus diversos argumentos acerca do controle social apresentado como fator
fundamental para: fortalecer a democracia, estimular a participação cidadã, exigir maior
eficiência dos governos, e consequentemente, propiciar maior racionalidade nos gastos
públicos, evitar o desperdício, bem como o desvio de recursos decorrentes de corrupção.
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Ressalta-se que o termo controle social já foi utilizado neste sentido inclusive em
decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, a exemplo da Suspensão de Segurança nº
3902 (BRASIL, 2009b), da Suspensão de Tutela Antecipada nº 306 (BRASIL, 2009a) e do
Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 241397 (BRASIL, 1999).
Necessário observar que o “controle social” ganhou sentido a partir de
movimentos sociais e estudiosos dos mesmos, para depois ser inserida na própria
institucionalidade do Estado. Qual será o sentido desta positividade?
Para ampliar mais a compreensão da “necessidade” de reformas, remonta-se à
própria Constituição de 1988, que sofreu inúmeras alterações por meio de emendas
constitucionais, em nome do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A tônica
destas alterações constitucionais incluiu o conceito de controle social desenvolvido nosmovimentos sociais, porém, com (re)significações feitas em um projeto neoliberal.
Ou seja, o questionamento acerca das relações entre Estado e sociedade é utilizado
pelo discurso neoliberal, que aponta o controle social não no sentido de “gestão e
implementação de políticas sociais, mas na direção de transferir para a esfera da sociedade
civil [...] o enfrentamento das desigualdades sociais” (DURIGUETTO, 2007 , p. 168-169).
De modo mais concreto, seguindo as diretrizes do Fundo Monetário Internacional,
Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial, o governo brasileiroimplementou a reforma administrativa concebida, segundo Nogueira para
[...] promover um incremento significativo do desempenho estatal medianteintrodução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a quebrar as„amarras do modelo burocrático‟, a descentralizar os controles gerenciais, aflexibilizar normas, estruturas e procedimentos. Além disso, trabalharia em prol deuma redução do tamanho do Estado mediante políticas de privatização,terceirização e parceria público-privado, tendo como objetivo alcançar um estadomais ágil, menor e mais barato” (NOGUEIRA, 2005, p. 41, grifo nosso).
Além de Leis e Decretos, muitas Emendas Constitucionais serviram para
redesenhar institucionalmente o Estado. Como exemplo, temos as EC nº 06, 07, 08 e 09, todasde 1995, que extinguiram determinadas restrições ao capital estrangeiro e flexibilizaram os
monopólios estatais, abrindo espaço para a aceleração do processo de privatizações, já
iniciada pela da Lei nº 8.031/90 e ampliada com o Programa Nacional de Privatizações,
instituído pela Lei nº 9.491/97 (BARROSO, 2002, p. 111-112).
Estes exemplos apontam bem a diminuição do Estado acompanhada de uma
valorização do controle social, que se refletirá, conforme Mattos, na
[...] descentralização do poder do presidente da República e de seus ministros, aomesmo tempo em que se tentaram criar novos mecanismos jurídico-institucionaisde participação de diferentes setores da sociedade civil no controle democrático
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do processo de formulação do conteúdo da regulação de setores da economiabrasileira. ( MATTOS, 2006, p. 111-112, grifo nosso).
A (re) significação do controle social por parte do discurso oficial, portanto,
ocorreu em meio a esta reforma. E como a idéia de controle social está imbricada à departicipação, de um modo geral, sua valorização decorre da percepção do potencial
legitimador de sua apropriação, como sustentáculo da referida reforma administrativa do
Estado.
Neste sentido, Nogueira observou que anteriormente, a participação dos cidadãos,
através do controle social, era concebida como processo obstaculizador, visto que
dificultariam a tomada de decisões. Mas houve um processo de deslocamento para prevalecer
opinião completamente diversa, reconhecendo-se que a participação passaria a ser relevante
para fornecer sustentabilidade às políticas públicas e ao próprio desenvolvimento
(NOGUEIRA, 2005, p. 117-118).
De tal maneira, ao controle social pode ser dado um perigoso caráter de
despolitização, tornando-se eminentemente técnico, consensual, fiscalista ou administrativo,
que nega a natureza essencialmente contraditória que a sociedade possui (LIMA, 2000, p.96).
É possível afirmar que, atualmente, até mesmo como decorrência da
implementação da reforma administrativa pelo governo brasileiro, o sentido mais usual, mais
próximo ao senso comum e da linguagem popular, é aquele relacionado ao exercício da
cidadania e da participação.
Portanto, com estas noções de controle social está colocado não somente um
embate discursivo, como também a materialização de normas que refletem o princípio
constitucional do controle social, do que decorre a fruição de direitos. De tal modo, é
pertinente a observação de Vera da Silva Telles (1999, p. 158), que enxerga no controle social
“uma forma de sociabilidade política que se abre a um jogo de reconhecimento que permite
um novo tipo de regulação capaz de garantir e criar novos direitos”.
Em grande medida, isto depende da ocupação dos espaços de fala, bem como dos
espaços de atuação concreta, da capacidade de organização e de aglutinação de forças por
setores da sociedade que reivindiquem seus direitos e demandas. De tal modo, quando há
estas posturas, evidencia-se, também a preocupação com o desafio da emancipação,
consequentemente, a ruptura com a subalternidade e a recusa à manipulação, são postos em
debate como elementos imprescindíveis para uma efetiva democratização política e social
(NOGUEIRA, 2005, p. 144).
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Nesta acepção, as inúmeras iniciativas governamentais e não-governamentais de
promover o controle social, a exemplo de audiências p úblicas, conferências, fóruns de debate,
conselhos de políticas públicas, em níveis federal, estaduais ou municipais, não podem ser
encaradas sem ressalvas. Afinal, podem servir para amainar ou esvaziar discursos de
contestação, dada a lógica de repartição de responsabilidades (que apresenta a complexidade
de problemas e pergunta como “nós” podemos resolver), em compasso com a lógica
neoliberal que amplia o papel da sociedade face o Estado, eximindo este último de seus
deveres e responsabilidades, o que abre espaço para a atuação do mercado.
O controle social, deste modo, traz em si, a possibilidade de emancipação ou de
legitimação de um sistema excludente e promotor da miséria e de desigualdades sócio-
econômicas violentas. Algumas palavras de Vera Telles trazem significativas reflexões acercadas experiências do controle social, pois, malgrado a sua imprevisibilidade,
[...] por maiores que sejam as ambivalências e contradições, limites e fraquezas,essas experiências permitem - e isto não é pouco – o pensamento e a imaginaçãopolíticas, pelos horizontes que descortinam para a invenção histórica [...] pois oque estas experiências colocam como questão e problema é que a possibilidade deque, nesse país possa se construir uma noção de bem público, de coisa pública ede responsabilidade pública que tenham como medida o direito de todos .(TELLES, 1999, p. 159, grifo nosso)
Diante das colocações cabe afirmar a perspectiva que será usada, não como a
única possível, mas aquela que escolhemos para nortear as nossas ponderações sobre controlesocial, qual seja, aquela dada por Teixeira, que considera a noção de soberania popular dada
ao controle social, sob o fundamento do amadurecimento da democracia, que demanda
relações mais horizontais entre os representantes políticos e a sociedade. Ou seja, a
participação mais ampla desta última, não restrita aos momentos de exercitar o poder de
eleger mandatários, através das eleições de representantes políticos, como também o prolatado
acompanhamento da gestão, com o poder de exercer o controle sobre o mandato de forma
permanente (TEIXEIRA, 2000. p.60).
2.4 Administração Pública
O sentido a ser utilizado é o mais abrangente possível, para dar maior amplitude
do controle social. Também porque dentre os tipos de Controle sobre Administração Pública,
são muito mais explorados na doutrina jurídica o Controle Interno (exercido pela própria
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instituição ou órgão) e o Controle Externo (exercido por outros órgãos da própria
administração) que o Controle Social.
Dentre um dos mais renomados administrativistas, há Meirelles que conceitua
Administração Pública do seguinte modo,
"Em sentido formal, a Ad ministração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos paraconsecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funçõesnecessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenhoperene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por eleassumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a AdministraçãoPública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização deseus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas " (MEIRELLES,2005, p. 60, grifos nossos).
Dentre outras definições há a de Jose Afonso da Silva (2006, p. 655), segundo o
qual “Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais e financeiros ehumanos preordenados à execução das decisões políticas”.
Di Pietro, buscando a origem da palavra administração, utiliza a contribuição de
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, que apresentou duas versões para a origem, quais sejam
“para uns, vem de ad (preposição) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir,
executar; para outros vem de ad manus trahere , que envolve a idéia de direção ou gestão”
(DI PIETRO apud MELLO, 2007, p.44). Esta definição abrange as noções de atividade
superior de planejar, comandar, bem como a atividade subordinada de executar.Deste modo, o campo está aberto, diante destas definições, para prosseguir na
busca do sentido da administração pública. É importante frisar que todas as definições
utilizadas permitem abranger as esferas de poder do Estado, quer seja Executivo, Legislativo e
até mesmo Judiciário, em que pesem as atividades relacionadas ao Executivo recebam maior
atenção quanto aos seus atos.
Trata-se não apenas de considerar o controle da administração pública enquanto
possibilidade de assegurar uma melhor gestão pública como instrumento de realização,
materialização e fruição dos direitos fundamentais. Sob a perspectiva do controle social, além
de tudo isso, vislumbra-se uma diretriz essencial, um princípio norteador para o
desenvolvimento de uma sociedade democrática que participa ativamente na construção de
realidades concretas que possibilitem emancipação humana.
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3 O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO
Conforme se apresentou no capítulo anterior, a noção de controle social adotada éaquela que concebe a sociedade civil no exercício do controle sobre o Estado, balizada na
idéia de soberania popular, democracia e cidadania. Para melhor compreender as relações
entre sociedade civil e Estado, bem como a própria construção da idéia de controle social,
cabe analisá-las com o auxílio de estudos desenvolvidos por meio das disciplinas História,
Ciência Política e Teoria Geral do Estado.
Vale dizer que as categorias trabalhadas neste capítulo não são universais, mas
compreendem um universo que parte de uma perspectiva ocidental e eurocêntrica com raízesna modernidade e que se tornou a perspectiva hegemônica até a atualidade, a qual também
abrange o Brasil, influenciado diretamente neste processo.
3.1 O Estado a partir da modernidade
Nos dias atuais a organização político-administrativa dos diversos povos se dá por
meio de Estados. O Estado é uma das categorias da modernidade. Não se objetiva neste
capítulo fazer uma análise conceitual de Estado, o seu foco é a busca pela construção histórica
do Estado a partir dos moldes modernos, visto que as experiências anteriores, quer na
antiguidade, quer no medievo não apresentaram as configurações que surgiram somente com
o Estado Moderno.
Segundo Bonavides (1967, p. 36) o emprego moderno do termo Estado foiinaugurado por Maquiavel. Para Bobbio (1990, p. 65), “é fora de discussão que a palavra
„Estado‟ se impôs através da difusão e pelo prestígio do O Príncipe de Maquiavel”. Ambos
afirmam que logo no início da obra O Príncipe a inovação é apresentada com a célebre frase
“Todos os Estados, todos os domínios que tem havido e que há sobre os homens foram e são
repúblicas ou principados” (MAQUIAVEL, 1987, p.05).
É importante a noção trazida por Maquiavel porque o emprego do termo “Estado”
veio junto com novas situações concretas. Assim, Bobbio (1990, p.68, grifo nosso) considera
que
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[...] com Maquiavel não co meça apenas a fortuna de u ma palavra mas a reflexãosobre uma realidade desconhecida pelos escritores antigos, da qual a palavra nova éum indicador, tanto que seria oportuno falar de ‘Es tado’ unicamente para
formações políticas nascidas da crise da sociedade medieval, e não para osordenamentos precedentes .
Desta forma, a modernidade foi um período de transições com o estabelecimento
de novidades em diversos campos da humanidade, tais como as dimensões religiosa,
científica, cultural, econômica, social e política. Nesta última, temos o Estado Moderno, que
para Celso Bastos é fruto de uma construção histórica, e assim ele aduz,
O Estado – entendido portanto como uma forma específica da sociedade política – éo resultado de uma longa evolução na maneira de organização do poder. Ele surgecom as transformações por que passa a sociedade política por volta do século XVI.Nessa altura, uma série de fatores, que vinham amadurecendo ao longo dos últimosséculos do período medieval, torna possível – e mesmo necessária – a concentração
do poder numa única pessoa. É esta característica a principal nota formadorado Estado moderno. O poder torna-se mais abrangente. Atividades que outroracomportavam um exercício difuso pela sociedade são concentradas nas mãos dopoder monárquico, que assim passa a ser aquele que resolve em última instância osproblemas atinentes aos rumos e aos fins a serem impressos no próprio Estado .(BASTOS apud SIRAQUE, 2004, p. 31, grifo nosso).
Há o estabelecimento do Estado que, ao centralizar o poder político assume o
papel de interventor nas diversas esferas da vida da sociedade civil. Assim, o Estado Absoluto
foi o primeiro tipo de Estado Moderno que se manifestou e ocorreu, conforme leciona Bobbio
(1990, p.115), “através de um duplo processo paralelo de concentração e centralização do
poder num determinado território”. Ele entende que a concentração é
[...] aquele processo pelo qual os poderes através dos quais se exerce a soberania – o poder de ditar leis válidas para toda a coletividade [...], o poder de jurisdicional, opoder de usar a força no interior e no exterior com exclusividade, enfim o poder deimpor tributos, - são atributos de direito ao soberano pelos legistas e exercidos defato pelo rei e pelos funcionários dele diretamente dependentes. (BOBBIO, 1990,p.115, grifo nosso)
Por sua vez, a centralização, para Bobbio (1990, p.115), seria o processo de
eliminação ou retirada da autoridade de ordenamentos jurídicos inferiores, como cidades,
corporações e sociedades particulares, sobrevivendo apenas como ordenamentos que derivamda autorização ou tolerância do poder central.
O principal teórico que deu sustentação a este Estado Absoluto foi inglês Thomas
Hobbes. Vale dizer que outros pensadores defenderam e justificaram o Estado Absoluto,
como os franceses Jacques Bossuet e Jean Bodin, utilizando-se de justificativas divinas e
teológicas para o poder do rei, segundo as quais este seria o legítimo representante de Deus na
Terra no seu Estado (VICENTINO, 2000, p. 207).
Hobbes por sua vez inova ao trazer uma justificativa racional e política. Para ele ohomem deve sair do estado natural para o estado social. O estado natural é uma etapa
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primitiva da humanidade na qual prevalece uma situação permanente de guerra de todos
contra todos. Para sair desta etapa primitiva, Hobbes credita à razão e ao instinto de
conservação a busca pela paz, para a lcançá-la os homens devem estabelecer contratos entre s i
(HOBBES, 1988, p.XIV-XV). De tal modo, “para que a vida seja viável, impõe-se, pois, uma
sociedade civil. Assim, a paz imprescindível à conservação da vida que a razão solicita cria o
pacto social” (HOBBES, 1988, p.XV).
Contudo, Hobbes não admite que o pacto social seja suficiente para assegurar a
paz. Somente com a submissão de vontade própria de cada homem à vontade de uma
autoridade central pode-se evitar a corrupção do referido pacto (HOBBES, 1988, p.XVI).
Tal concepção de Estado Absoluto origina-se, então, da idéia de um contrato
estabelecido entre determinado grupo de homens que concordam reciprocamente na renúnciade todos os seus direitos em favor de um soberano, e este último, se tornará responsável pela
promoção da paz. Importante destacar que este soberano não está submetido a qualquer
responsabilidade ou prestação de contas por sua gestão. E no que diz respeito à existência de
conselhos ou assembléias, prefere Hobbes que o rei tenha o assessoramento de conselho
secreto formado por homens escolhidos de sua confiança (HOBBES, 1988, p.XVI-XVII).
Esta primeira configuração do Estado Moderno, o Estado Absolutista, se
caracterizou, portanto, por não abrir espaço para a participação da sociedade civil nosinteresses do Estado, senão poucos homens, o rei e aqueles autorizados diretamente por ele,
tomavam as decisões sem precisar prestar contas à sociedade.
Em contraposição ao Estado Absolutista, conforme leciona DALLARI (2005,
p.145) surgiu outro modelo de Estado, chamado por ele de Estado Democrático. O início da
formação deste modelo, pode-se dizer que ocorreu na Inglaterra de Hobbes. Este país teve sua
experiência absolutista interrompida por uma construção histórica que trouxe elementos para
novas configurações do Estado Moderno.Norberto Bobbio vê, após a chamada Revolução Gloriosa, o surgimento do que
chama de Estado Representativo, também a partir da experiência inglesa que inicialmente
tomou forma de monarquia constitucional e depois parlamentar. Esta nova configuração de
Estado apareceu no restante da Europa, somente com o marco da Revolução Francesa, e na
América a partir da independência dos Estados Unidos (BOBBIO, 1990, p.116).
Um dos pontos nevrálgicos que dá tamanha importância ao advento do Estado
Democrático, para Dallari, e Estado Representativo, para Bobbio, que por ora chamaremos de
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Democrático/Representativo 1, é a afirmação dos direitos naturais da pessoa humana por meio
do “reconhecimento dos direitos do homem e do cidadão, primeiro apenas doutrinário através
dos jusnaturalistas, depois também prático e político através das primeiras declarações de
direitos” (BOBBIO, 1990, p. 117). Isto propiciou uma alteração substancial nas relações entre
governantes e governados, consequentemente, entre Estado e sociedade civil, qual seja: “o
Estado considerado não mais ex parte principis mas ex parte populi. O indivíduo vem antes
do Estado. O indivíduo não é pelo Estado mas o Estado pelo indivíduo” (BOBBIO, 1990, p.
117).
Como dito acima, a afirmação dos direitos do homem, primeiro partiu de
pensadores, dentre os quais se destacam Jean-Jacques Rosseau e John Locke. Ambos
pressupunham a existência de um pacto ou contrato, assim como Hobbes, mas de formadiversa acreditavam que “através do pacto, os homens não renunciavam aos seus próprios
direitos naturais, em favor dos governantes” (LOCKE, 1988, p. XVI).
Rosseau trouxe o seguinte problema fundamental que resolve o contrato social,
“achar uma forma de sociedade que defenda e proteja com toda a força comum a pessoa e os
bens de cada sócio, e pela qual, unindo-se cada um a todos, não obedeça todavia senão a si
mesmo e fique tão livre como antes” (2003, p. 31). Ou seja, submete-se ao pacto, abstendo-se
de parte de sua própria liberdade em prol da coexistência pacífica e ordenada, no qual, esteque abdica, em verdade, conquista o direito, e o dever, de estar equiparado a todos os outros,
ou seja, em sua liberdade e igualdade.
De tal modo, o Estado deveria respeitar o consentimento entre os indivíduos e
“consequentemente, o poder dos governantes seria outorgado pelos participantes do pacto
social e, portanto, revogável” (LOCKE, 1988, p. XVI). O pacto é quebrado quando o
governante se coloca contra o povo, o que gera o direito de resistência e de desobediência
civil. Cabe dizer que devido à própria natureza do pacto a sociedade limita o poder político, eo governante é simples agente e executor da soberania do povo, da sociedade (LOCKE, 1988,
p. XVI-XVII).
A perspectiva lockeana e rosseauniana de contrato social tem como conseqüência
o reconhecimento dos direitos individuais e da soberania do povo. Deve haver cuidado para
não se realizar análises anacrônicas e apressadas que levem a acreditar já ser possível fa lar na
1 Na falta de elementos que serão apresentados na sequência deste trabalho, neste momento utiliza -se acategorização Estado Democrático/Representativo, decorrente daquelas utilizadas por Dallari e por Bobbio.Posteriormente, será apresentada a concepção de Wanderley Guilherme dos Santos, de Estado RepresentativoDemocrático, que considera o seu advento ocorrer não imediatamente após o fim do Estado Absolutista.
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existência da idéia de controle social, mas certamente pode-se dizer que existem aí, sim,
importantes pressupostos para a sua concepção.
Após esta breve exposição do sustentáculo teórico do Estado
Democrático/Representativo, será vista a deflagração histórica do seu estabelecimento. É
certo que no campo prático, nas realidades concretas, os modelos ideais se expressam com
limitações, mas não há como negar a importância do reconhecimento legal e constitucional de
declarações de direitos, que incluem novas configurações do Estado, presentes nas revoluções
inglesa, americana e francesa.
A Revolução Inglesa recebeu forte influência da doutrina de Locke. A Inglaterra,
como já dissemos, apresentou peculiaridades que lhe permitiram alcançar algumas conquistas
de direitos à sociedade inglesa mais precocemente que outras sociedades. Assim, já em 1215havia sido declarada a Magna Carta, quando, ainda antes da modernidade o poder do rei foi
limitado por um Conselho que mais tarde se transformou no Parlamento Inglês.
(VICENTINO, 2000, p. 147-148).
Neste sentido a Inglaterra se constituiu primeiramente como uma espécie de
monarquia constitucional, sob os auspícios da Magna Carta que limitou o poder real, e
posteriormente em monarquia parlamentar na qual a autoridade do Parlamento é superior ao
rei.Outra experiência significativa ocorreu nas colônias inglesas da América do
Norte, onde os colonos lutaram pela independência da Inglaterra, influenciados pelos ideais
liberais. Diversamente dos ingleses, lá não havia “uma nobreza ou um Parlamento que fossem
considerados os opositores naturais do absolutismo, isto influiu para a afirmação mais
vigorosa de governo pelo próprio povo” (DALLARI, 2005, p. 149).
Desta maneira foi pronunciada a Declaração da Independência de 1776 que
reconheceu diversos direitos ao homem, dentre eles os de igualdade, vida e liberdade, além doque, o governo foi instituído para proteger tais direitos, cabendo instituir novo governo em
lugar daquele que estiver se tornando destrutivo. Reconhece-se, então, “a supremacia da
vontade do povo [...] e a possibilidade de manter um permanente controle sobre o
governo” (DALLARI, 2005, p. 149, grifo nosso).
A experiência francesa se deu a partir da oposição ao Estado Absoluto existente.
Distingui-se em relação às experiências inglesa e americana pelo seu caráter laico, enquanto
estas outras tinham influência protestante, isto permitiu um caráter mais universal da
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, que recebeu inspiração marcante
de Rosseau (DALLARI, 2005, p. 150).
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A declaração francesa reconheceu a liberdade e a igualdade como direitos inatos
aos homens, de modo que só pode haver limitações ao indivíduo em decorrência da lei, que
por sua vez, expressa a vontade geral. A construção dessa vontade geral pressupõe que “a
base da organização do Estado deve ser a preservação dessa possibilidade de
participação popular no governo, a fim de garantir os direitos naturais”. (DALLARI, 2005,
p. 150, grifo nosso)
Destarte, Dallari (2005, p. 150-151) sintetiza três princípios que passaram a
nortear os Estados Democráticos: a supremacia da vontade popular, a preservação da
liberdade e a igualdade de direitos. O primeiro deles, a supremacia da vontade popular,
merece destaque, pois traz a questão da participação popular no governo, pilar para a
construção do princípio do controle social.Os dois momentos do Estado Moderno demarcam bem o surgimento e a supressão
de um modelo (Estado Absolutista) no qual a sociedade civil não dispunha de qualquer
controle sobre o Estado, pois quem governava era soberano, por outro (Estado
Democrático/Representativo) que dá à sociedade civil, chamada de nação e povo, a soberania
sobre o Estado através da participação popular e do controle dos governos.
Ressalta-se que inúmeras tipologias de Estado poderiam ser realizadas de modo
que, aquela adotada de Estado Absolutista e Estado Democrático/Representativo, resulta deuma escolha que pretende destacar alguns aspectos que interessam ao objetivo de perceber as
relações entre a sociedade civil e o Estado na modernidade, tal como a construção dos
pressupostos da idéia de controle social.
O Estado Democrático/Representativo, que também pode ser chamado de Estado
Liberal, passou a ser o modelo ocidental que prevaleceu a partir do século XIX não somente
na Europa, como nas Américas, incluindo o Brasil.
Ocorre que o ideal de participação popular nos governos apresentou-se comgrandes limitações. O cientista político Wanderley Guilherme dos Santos chama atenção para
o cuidado que se deve ter na identificação do surgimento e caracterização de democracias
quando da substituição de sistemas autocráticos por sistemas representativos. Segundo ele é
incorreto afirmar que a democracia é sucessora única e direta das autocracias. Para chegar a
esta conclusão basta dizer que após o advento das revoluções, acima apresentadas, verifica-se
que o número de pessoas aptas a serem eleitores e elegíveis era bastante limitado (SANTOS,
2007, p 85-86).
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Portanto, afirma Santos que
Tecnicamente, o que substitui os regimes autocráticos são os regimes representativosem que o Poder Executivo renuncia, ou é obrigado a renunciar, ao arbítrio ilimitado,passando a conviver com um Legislativo imposto por pessoas (os representantes)
selecionados por um corpo de eleitores mediante votação especial (osrepresentados). (SANTOS, 2007, p 86, grifo nosso).
Ou seja, mesmo depois das declarações de direitos, reconhecendo dentre eles os
direitos políticos, vastos contingentes populacionais sofriam obstáculos à sua participação
política, obstáculos estes, tais como a barreira censitária e o impedimento do voto feminino,
que só foram diminuindo paulatinamente em virtude das pressões sociais exercidas pelas
classes alijadas do processo político. Enfim, quando se chega ao sufrágio universal pode-se
dizer, a partir da perspectiva de Santos, que há o chamado Estado Representativo
Democrático2 (SANTOS, 2007, p 86-87).
3.2 O Estado Representativo Democrático até os dias atuais
O Estado Representativo Democrático se apresentou em diversas modalidades,
surgindo como Estado Liberal, depois se apresentando como Estado Social ou de Bem-Estar
Social, e finalmente configurou-se nos moldes que prevalecem atualmente como Estado
Neoliberal.
Mais uma vez é oportuno salientar que a classificação aqui oferecida atende a um
determinado critério escolhido. Deste modo, serão consideradas as influências político-
econômicas nas experiências práticas do Estado Representativo Democrático. Analisar estas
mudanças oferece mais subsídios para a percepção das relações entre sociedade civil e Estado
sob a ótica da construção e do reconhecimento do controle social.
Sob a feição de Estado Liberal, liberal não somente no sentido político como
também no econômico3, era preconizada a intervenção mínima na vida social e econômica por
2 É a partir desta concepção apresentada por Wanderley Guilherme dos Santos que o Estado será trabalhadoadiante. Assim, admite-se que o Estado Representativo Democrático, apesar de pas sar por reconfigurações, comoserá visto, é o modelo presente a partir do século XIX até os dias atuais.3 Enquanto o liberalismo político diz respeito às doutrinas políticas que destacam as liberdades individuais,devendo estas serem protegidas do arbítrio e do poder estatal, o liberalismo econômico, por sua vez, está maisligado às doutrinas econômicas que pregam a não intervenção estatal na economia, propondo que esta sejadirigida pelo jogo livre da oferta e da procura, trazida na célebre frase “laissez faire, laissez passer, le monde va
de lui-même” (“deixai fazer, deixai passar, que o mundo anda por si mesmo” ). Nas palavras de BOBBIO (1992, p. 114), “o liberalismo é, como teoria econômica, fautor da economia de mercado; como teoria política, é fautordo estado que governe o menos possível ou, como se diz hoje, do estado mínimo”.
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parte do Estado de modo a impedir a sua interferência nos negócios e contratos dos
particulares (DALLARI, 2005, p. 278).
Porém, apesar de possibilitar inicialmente um grande progresso econômico, gerou
grandes desigualdades sociais com o paradoxo entre o sucesso dos economicamente fortes e a
miséria e pobreza dos demais, estes últimos constituindo-se na maioria que sofreu com o
liberalismo, pois este ao conceder “a todos o direito de ser livre, não assegurava a ninguém o
poder de ser livre” (DALLARI, 2005, p. 280).
Ocorre que anteriormente somente os proprietários eram titulares dos direitos
políticos, quando a maior exigência ao poder público era a proteção à liberdade de
propriedade e dos contratos. Como já foi visto, o sufrágio tornou-se universal e,
consequentemente, os direitos políticos foram estendidos aos não proprietários, que por suavez apresentavam demandas aos governantes no sentido de uma atuação positiva do Estado,
como escolas gratuitas, casas populares e tratamentos médicos (BOBBIO, 1992, p.122-123).
Ora, os políticos dependem do voto para se elegerem, para obter estes votos é
necessário demonstrar a capacidade de responder aos anseios e necessidades dos eleitores, e
finalmente, para atender tais interesses é preciso dispor dos recursos públicos (BOBBIO,
1992, p.123).
Assim, com o estabelecimento do Estado Representativo Democrático,originalmente liberal, diante da expansão dos direitos políticos a sociedade passou a
reivindicar direitos com mais força e o governo se viu compelido a responder os anseios
populares por meio da oferta de serviços públicos, de programas sociais e do crescimento do
aparelho burocrático estatal. Aqui está um dos elementos que propiciaram a substituição do
Estado Liberal pelo Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 20).
A substituição do Estado Liberal foi desencadeada pela crise econômica
deflagrada em 1929, quando foi percebida a superação da idéia da mão invisível do mercado eda não intervenção do Estado na economia. Mas ainda em 1917 com a Constituição Mexicana
e em 1919 com a Constituição de Weimar, na Alemanha, já surgem ordenamentos jurídicos
que dão conta da ação positiva do Estado para atender aos direitos sociais (BENTO, 2003, p.
03-04).
A fundamentação teórica de Keynes foi implementada através do chamado Estado
do Bem-estar Social, principalmente após a Segunda Guerra, resultando no reconhecimento
dos direitos sociais que passaram a ser “exigências de prestações positivas dirigidas ao Estado
no terreno da educação, da saúde, da previdência, da garantia social, do seguro-desemprego,
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dos programas de assistência, do desenvolvimento econômico, dentre outros” (BENTO, 2003,
p. 06).
Importante ressaltar o componente da influência das classes sociais enquanto
agentes políticos protagonistas do Estado de Bem-estar Social, pois o oferecimento de
serviços e programas sociais estava ligado à capacidade de mobilização de classe para pautar
suas reivindicações ao poder político em troca da sua legitimidade e governabilidade
(BENTO, 2003, p. 06).
Acrescenta-se, sobre a atuação sociedade civil no Estado de Bem-estar social, Cella
entende que,
Em suma, para que o qualificativo “social” aposto ao Estado não seja mero“afã retórico” não basta a intervenção organizada e sistemática do Estado naeconomia, a procura do bem-estar, a institucionalização dos grupos deinteresses ou mesmo o reconhecimento jurídico e a consagraçãoconstitucional dos direitos sociais; é ainda imprescindível a manutenção ouaprofundamento de um quadro político de vida democrática quereconheça ao cidadão um estatuto de participante e não apenas, como dizGarcia-Pelayo, de mero recipiente da intervenção “social” do Estado”.(CELLA, [200-], p. 08, grifo nosso).
Porém, Boaventura de Sousa Santos, que identificou uma dinamização da
sociedade civil, chamada por ele de rematerialização social e política da comunidade, por
meio do fortalecimento das práticas de classe, reconhece o seu posterior enfraquecimento.
Houve um “processo de esgotamento histórico dos princípios da emancipação moderna o qual
vem a culminar, no final da década de oitenta com a crise global da idéia de revolução social e
com total preponderância da filosofia e da prática neoliberais” (SANTOS, 2006, p. 90).
Neste contexto, apontado por Boaventura Santos, houve o processo de derrocada
do modelo do Estado de Bem-estar Social, que a partir de meados da década de 1970
começou a demonstrar sinais de esgotamento. Isto foi indicado pela “queda nas taxas de
crescimento, pela estagnação dos salários, pelo aumento da concentração de renda, entre
outros fatores” (BENTO, 2003, p. 36).
Destacaram-se as crises do petróleo de 1973 e 1979-1980 para acelerar a saída de
cena do Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 37). De modo que a partir de 1793
ganham terreno as tendências neoliberais diante da impotência e do fracasso das políticas
econômicas vigentes. Neste sentido, são enigmáticas as premiações dos teóricos do
neoliberalismo, Friedrich Von Hayek e Milton Friedman, com o Prêmio Nobel de economia,
respectivamente em 1974 e 1976 (HOBSBAWM, 2008, p. 398), cujos ditames viriam a se
tornar a alternativa seguida pelos Estados nas décadas seguintes até os dias atuais.
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É assim que depois da experiência inicial de implantação do neoliberalismo no
Chile de Pinochet, ainda nos anos 1970, os Estados Unidos de Reagan e a Inglaterra de
Thatcher a partir dos anos 1980 apontaram a tendência do estabelecimento do Estado
Neoliberal (HOBSBAWM, 2008, p. 399).
Em maior ou menor medida, a aplicação do modelo de Estado Neoliberal se deu
nos países através da limitação do papel do Estado, que ao devolver a coordenação econômica
aos mecanismos de mercado, deveria abandonar atividades que interviessem na liberdade
econômica, tais como
a concessão de subsídios para determinadas atividades econômicas, es pecialmente àagricultura, o controle da produção, controle de preços e salários ou do valor dealuguéis, salários mínimos legais, programas de habitação, programas de seguro e
previdência co mpulsórios, entre muitas outras políticas públicas de intervenção,regulamentação e controle. (BENTO, 2003, p. 40).
Segundo Leonardo Bento, há dois momentos da teoria neoliberal, o primeiro entre
meados da década de 1970 e o final da década de 1990, e o segundo em seguida a este
período. O primeiro período caracteriza-se pela adoção de medidas mais ortodoxas, coincide
com o período de substituição do Estado de Bem-estar Social, quando era maior a gravidade
da crise econômica, consistindo na “redução do tamanho do setor público, aos cortes com o
gasto social, [...] a desregulamentação e abertura ao capital internacional, à estabilidade
monetária, à reforma tributária para desonerar o capital e à privatização” (BENTO, 2003, p.48).
O segundo momento é caracterizado pela implementação de reformas no aparelho
do Estado sob o discurso do estabelecimento de modelos de administração pública eficiente e
competitiva, seguindo os paradigmas da descentralização, da focalização e da participação
popular (BENTO, 2003, p. 50).
Destaca-se a primeira e a última, descentralização e participação popular, pois é
justamente neste contexto e sob estes paradigmas que a idéia de controle social ganha forçanos últimos anos.
É bastante elucidativa a lição de Arretche ao afirmar que
[...] a partir de perspectivas políticas distintas, produziu-se um grande consenso emtorno da descentralização. Passou-se a supor que, por definição, formasdescentralizadas de prestação de serviços seriam mais democráticas e que, alémdisto, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunhaque formas descentralizadas de prestação de serviço seriam mais eficientes e que,portanto, elevariam os níveis reais de bem-estar da população. Portanto, reformasdo Estado nesta direção seriam desejáveis, dado que viabilizariam aconcretização de ideais progressistas, tais com equidade, justiça social e redução
do clientelismo e aumento do controle social sobre o Es tado. (ARRETCHE apudDURIGUETTO, 2007, p.175, grifo nosso).
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Sobre a descentralização e a participação popular, Nogueira (2005, p. 59)
considera que o discurso reformista valorizou a importância da sociedade civil como sujeito
fundamental na contribuição para gestão e implementação de políticas públicas.
Temos, então, que o Estado Neoliberal adota objetivos, antes restritos a aspectos
econômicos, relativos também a aspectos mais políticos relacionados ao desenvolvimento da
cidadania, participação popular e descentralização (BENTO, 2003, p. 79). Tal adoção
corresponde à idéia de que “só pode haver reforma que produza um Estado ativo, competente
e democrático se ela trouxer consigo uma sociedade igualmente forte, ativa e democrática”
(NOGUEIRA, 2005, p 58).
Cabe ressaltar que além da dimensão política, o neoliberalismo se reconfigurou no
plano econômico, conforme estudos e relatórios do Banco Mundial que “têm destacado opapel desempenhado no crescimento econômico e na criação do próprio mercado que não
subsistiria na ausência de uma institucionalidade política-administrativa” (BENTO, 2003,
p.76), ou seja, da atuação do Estado.
Deste modo, a perspectiva neoliberal adota o controle social sobre o Estado como
parte de seu discurso e se expressa em mecanismos que descentralizam a gestão pública na
busca de maior eficiência administrativa promovida pela participação popular no
planejamento e na avaliação sobre os resultados da administração.Pode-se dizer que há uma grande valorização do controle social no atual Estado
Neoliberal nos planos teórico, discursivo e até mesmo jurídico (a exemplo do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado), porém isto não implica a sua efetivação concreta.
Chega-se, portanto, à configuração atual das relações entre Estado e sociedade
civil, em que as reformas já foram implementadas. Sobre essas relações já foram feitos, no
capítulo anterior, problematizações da conceituação do “controle social”. No presente capítulo
foram abordadas as configurações do Estado e da sociedade civil desde a modernidade até osdias atuais. Em seguida, serão vistos os instrumentos jurídicos que compõem o arcabouço
constitucional e legal do controle social no Brasil e o colocam como princípio constitucional.
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4 O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ENQUANTOPRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICAFEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
A Constituição brasileira (BRASIL, 1988) surgiu após um processo de negação
dos direitos políticos, existente durante o período do regime militar. A Assembléia Nacional
Constituinte, apesar de ser composta por congressistas que estiveram no poder durante a
ditadura, contou com representantes progressistas que se articulavam no sentido de
estabelecer um regime democrático. Houve diversos embates para a elaboração da carta
constitucional promulgada em 1988, de modo que prevaleceu a inspiração democrática com a
valorização da cidadania, e como será visto, foram elencados dispositivos que construíram oprincípio do controle social.
Antes, porém, de abordar o controle social é importante traçar um panorama do
controle sobre a administração pública no ordenamento jurídico brasileiro, que também se
construiu a partir deste contexto de 1988.
4.1 O Controle sobre a administração pública no Brasil
O controle sobre a administração pública, considerado em sua totalidade, abrange
a possibilidade de verificação, inspeção, exame pela própria Administração, poroutros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial deum poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelosdesejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, naverdade, de poder-dever de fiscalização, já que, uma vez determinado em lei, nãopoderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do
agente infrator (GUERRA, 2003, p. 23).
Dentro de todas as possibilidades de controle, acima apontadas, podem ser
estabelecidas classificações, a partir de determinados critérios, como aqueles utilizados por Di
Pietro (2007) e Guerra (2003), quais sejam, quanto ao órgão que exerce o controle; quanto ao
momento em que se efetiva o controle; quanto à extensão do controle e quanto à localização
do órgão executor do controle.
A partir destes critérios, tem-se que, quanto ao órgão que o exerce pode ser
administrativo, quando decorrente do poder de autotutela; legislativo, também chamado decontrole político, mediante seus órgãos, Congresso Nacional, Câmara de Deputados, Senado
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Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras de Vereadores, Comissões Parlamentares; ou
judicial, visto que o judiciário não pode se escusar da apreciação de ameaça ou lesão de
direito, no caso à administração pública (GUERRA, 2003, p. 24-25).
Em relação ao momento em que se efetiva o controle, pode ser prévio, visando
prevenir a prática ilegal ou contrária ao interesse público; concomitante, acompanhando a
atuação administrativa ao mesmo tempo em que é praticado; posterior, que objetiva rever os
atos já praticados para confirmá-los, corrigi-los ou desfazê-los (GUERRA, 2003, p. 25-26).
No que tange à extensão do controle pode ser sobre a legalidade, exercido pelos
três poderes na observância ao princípio de que o administrador público só pode fazer aquilo
que a lei prescreve; e sobre o mérito, visa observar o atendimento à conveniência e
oportunidade da administração (GUERRA, 2003, p. 26).Finalmente, quanto ao órgão executor do controle pode ser interno quando o
controle é realizado por outro órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão
fiscalizado, de modo que cada órgão deve exercer o controle sobre seus próprios atos e
agentes; e externo quando o controle é realizado por órgão ou poder distinto da estrutura do
órgão controlado (GUERRA, 2003, p. 25).
Destes critérios, o último é o que mais interessa para os fins do presente trabalho,
pois apresenta os agentes que promovem o controle sobre a administração pública. Segundoesta classificação há a divisão em dois grandes eixos, o controle interno e o controle externo,
entretanto, tal classificação abrange apenas o rol do controle institucional, ou seja, o controle
realizado por instituições da própria administração pública. Há outro elemento que precisa ser
mais evidenciado e estudado, o controle social, que não se baseia em instituições, mas na
atuação da sociedade civil. Vale dizer que o controle institucional e o controle social não
estão desconectados, por isso o controle institucional será visto com mais detalhes a seguir.
4.1.1 O Controle institucional sobre a Administração Púbica
Pelo que já foi exposto, pode-se dizer que há duas espécies de controle
institucional, o controle interno e o controle externo.
Existe a submissão ao controle interno e ao externo por parte de todos os três
poderes da República, bem como os entes jurídicos da federação – União, Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios – da administração direta ou indireta, exercidos por
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algum órgão determinado pelas normas da Constituição ou das respectivas Leis Orgânicas
(SIRAQUE, 2004, p. 107-108).
O controle institucional é, então, um controle exercido pelo próprio Estado, sem a
participação direta da sociedade, porém realizado através de seus representantes eleitos ou das
instituições públicas criadas pela Constituição ou por lei para fiscalizar as atividades do
Estado, ou seja, “é o poder do Estado controlando o próprio poder do Estado ou de quem faça
as suas vezes, através dos princípios e regras prescritos pela Constituição ” (SIRAQUE, 2004,
p. 108).
4.1.2 O Controle Interno
O controle interno possui previsão constitucional nos artigos 70 a 74 da Carta
Magna. Abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. De tal modo, cada órgão deve manter,
dentro de sua estrutura, um setor ou órgão com a função específica de realizar as rotinas de
controle (GUERRA, 2003, p.30-31).Através do controle interno, objetiva-se, portanto, além de garantir a legalidade,
eficiência, economicidade na aplicação dos recursos públicos; preparar a prestação de contas
e o controle externo, social e institucional; bem como, fiscalizar as atividades dos agentes
públicos hierarquicamente inferiores; e ainda, fornecer informações à administração
superior; também, identificar erros e fraudes; preservar a integridade do patrimônio público;
e finalmente, acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e demais
planos e metas da administração pública (SIRAQUE, 2004, p. 108).O controle institucional interno é fundamental para a organização da
administração pública. É a partir deste controle que se torna possível garantir transparência
da atividade administrativa e os objetivos constitucionais da República. Segundo SIRAQUE
(2004, p. 108), o controle interno é a viga mestra para o controle externo e o controle social
da administração pública.
Neste sentido, a existência de um efetivo sistema de controle interno é
pressuposto para o exercício dos demais controles (externo e social), de tal modo que sem
um bom sistema de controle interno qualquer tentativa de fortalecimento do controle externo
e do controle social certamente não terá êxito.
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Daí reitera-se a importância do controle interno como base para todo o controle
sobre a administração pública por meio de um exemplo prático. O Poder Executivo do
Governo Federal do Brasil possui atualmente um sofisticado sistema de controle interno. O
órgão responsável pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é a
Controladoria-Geral da União – CGU. Além do controle interno, a CGU também é
competente para desenvolver as funções de correição, ouvidoria e ações voltadas para a
promoção da transparência e prevenção da corrupção (CONTROLADORIA..., 2008, p. 16).
Pelas suas competências, percebe-se que a CGU não só realiza o controle interno
como incentiva e promove os outros tipos de controle, principalmente o controle social. A
partir de suas atividades de controle interno cada recurso federal gasto pelo próprio Governo
Federal, transferido para Estados ou Municípios ou através de convênios, é registrado noPortal da Transparência, mantido pela CGU, tornando-se disponível na rede mundial de
computadores (através do sítio eletrônico <http://www.transparencia.gov.br/ >).
A partir deste exemplo, é certo que qualquer órgão do controle externo terá os
dados apontados disponíveis a qualquer tempo para desempenhar suas funções, bem como
qualquer cidadão ou organizações da sociedade civil para o exercício do controle social. O
processo de controle não se restringe a pesquisar o Portal da Transparência, mas já o facilita
e adianta muito. Para demonstrar isso, segue um exemplo diverso.Considerando-se Municípios que não possuam qualquer órgão competente para
realizar o controle interno, nestes casos provavelmente não há quaisquer dados disponíveis
via internet e sequer arquivos salvos em computador, dificultando o acesso às informações
necessárias ao controle da administração pública. Certamente quando o Promotor de Justiça
da Comarca solicita qualquer documento referente à execução orçamentária, há uma imensa
dificuldade em recebê-lo, e maior ainda se a solicitação for de um cidadão comum.
A possibilidade de haver desvio de recursos, bem como sua má aplicação pelafalta de controle, é bem maior numa situação destas, quando há grandes chances das contas
serem reprovadas pelo Tribunal de Contas.
Portanto, é grande a importância da institucionalização, operacionalização e
fortalecimento do sistema de controle interno, posto que, como aduz Guerra (2003, p.111),
“ainda não foi estruturado na grande maioria das entidades e órgãos que for mam a
Administração, mormente nos pequenos e médios Municípios, apesar da obrigatoriedade
imposta pelo texto constitucional”.
No mesmo diapasão, Siraque (2004, p 109), considera que “a grande maioria das
Administrações no Brasil, em especial as municipais, preocupam-se, no máximo, com o
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controle formal”, e ainda afirma que as conseqüências de um controle interno frágil são
“a deficiência na atividade administrativa do Estado, na prestação de contas, na legalidade
dos atos administrativos, na prestação dos serviços públicos, na preservação do patrimônio
público e, também, no controle institucional externo e no controle social” (SIRAQUE, 2004,
p 110).
De modo diverso, conforme Siraque (2004, 110) um sistema eficiente de
controle interno
gera transparência dos atos da administração, ef iciência ad ministrativa, pro move oprofissionalismo nas relações internas à administração, garante a igualdade naprestação dos serviços públicos e combate o tráfico de influências, o clientelis mopolítico e, portanto, contribui com a participação popular e o controle social.
Ademais, está previsto na Constituição que o sistema de controle interno deveapoiar o controle externo em sua missão institucional, portanto, há expressa previsão
constitucional de colaboração entre os controles institucionais (GUERRA, 2003, p. 112),
colaboração esta que deve ser estendida, através do processo hermenêutico, ao controle social.
4.1.3 O Controle Externo
O Controle externo é realizado por órgão estatal estranho aquele que está sendo
controlado. Assim, “a administração pública deve ser fiscalizada na gestão dos interesses da
sociedade, por órgão de fora de suas partes, assegurando atuação em consonância com os
princípios impostos pelo ordenamento jurídico” (GUERRA, 2003, p. 29).
O desenvolvimento institucional do controle externo é resultado do
aprimoramento da democracia e do Estado de direito, bem como dos instrumentos de
equilíbrio entre os poderes, resultando em uma melhor relação entre Estado e cidadãos. De tal
forma, que permite alcançar melhores níveis de probidade administrativa e a diminuição de
abusos (GUERRA, 2003, p. 29). Acrescenta Carvalho Filho (2009, p. 895) que “é o controle
externo que dá bem a medida da harmonia que deve reinar entre os poderes, com impõe o art.
2º da CF”.
O controle externo tem previsão constitucional no âmbito da União nos artigos 70
a 75 da Magna Carta, nestes dispositivos foi definido que o controle externo deve ser
realizado pelo Congresso Nacional. Nos Municípios, conforme o artigo 31 será exercido o
controle externo pelas Câmaras Municipais. Nos Estados o controle externo será realizado
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pelas Assembléias Legislativas, conforme as Constituições estaduais, que seguirão os
princípios definidos pela Constituição Federal. No Distrito Federal, sua Câmara Legislativa
exercerá o controle externo seguindo a disposição do artigo 32 combinado com o 31 §1º da
CF.
Além do Poder Legislativo, a Carta Constitucional definiu nos seus já elencados
artigos 70 a 75, a participação dos Tribunais de Contas na realização do controle externo,
havendo tribunais de contas para cada ente da federação. Assim, há para as esferas da União,
dos Estados e dos Municípios, conjuntamente, e do Distrito Federal, respectivamente o
Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas Estaduais e o Tribunal de Contas do
Distrito Federal.
Merece atenção o termo utilizado textualmente pela Constituição, no seu artigo71, quando dispõe que “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com
o auxílio do Tribunal de Contas da União” (BRASIL, 1988). Para Guerra (2003, p. 30), é
importante ressaltar que “o „auxílio‟ prestado pelo tribunal de contas ao poder legislativo não
o torna órgão auxiliar, no sentido de subalternidade hierárquica. [...] Significa, isto sim, que o
poder legislativo, naquelas competências previstas no art. 71, não poderá prescindir do
tribunal de contas”.
Ainda, tratando do referido artigo 71, encontra-se em seus incisos a disposição decompetências exclusivas aos tribunais de contas, dando-lhes caráter autônomo em suas
funções, sem quaisquer interferências do poder legislativo (GUERRA, 2003, p.29).
A partir desta breve exposição, tem-se que o controle externo é realizado pelo
poder legislativo e pelo tribunal de contas, autônomos entre si e com competências próprias
para desempenhar sua função de controle (GUERRA, 2003, p.30).
Entretanto, ainda há que se ressaltarem as funções do Ministério Público, pois a
partir da Constituição de 1988 ganhou amplas atribuições de fiscalização e desde então vemdesempenhando importante papel no controle externo da administração pública (SIRAQUE,
2004, p. 111).
Dentre suas funções institucionais está previsto no artigo 129 da CF, inciso II, que
deve “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública
aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua
garantia” e no inciso III, que deve “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos” (BRASIL, 1988).
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Como considera Paiva (2004, p.35), é freqüente a atuação do Ministério Público
por meio de ações judiciais, de modo a provocar a função jurídica do Estado no exercício de
sua função de proteger o patrimônio público e social, e desta forma tem tentado corrigir as
práticas e condutas contrárias ao interesse público e à legalidade.
Ademais, Paiva (2004, p.35) lembra que esta instituição, enquanto defensora da
cidadania, tem grande potencial para servir de canal de comunicação com a sociedade e
promover a interação entre o controle institucional externo, por ela realizado, e o controle
social.
No mesmo sentido, a Defensoria Pública, reconhecida constitucionalmente como
instituição essencial à função jurisdicional do Estado, conforme artigo 134 da carta magna,
que promove assistência jurídica gratuita aos hipossuficientes na forma do artigo 5º, incisoLXXIV da lei maior, também teve as suas funções institucionais ampliadas, especialmente
pela Lei 11.448/2007 e pela Lei Complementar 132/2009.
A primeira alterou a lei que disciplina a ação civil pública (Lei n. 7.347/85),
legitimando para sua propositura a Defensoria Pública e a segunda alterou a lei complementar
que organiza a Defensoria Pública (Lei Complementar n. 80), reafirmando esta função de
promover ações civis públicas, além de outras, como a de “promover a mais ampla defesa dos
direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos,sociais, econômicos, culturais e ambientais” (BRASIL, 2009c), prevista no artigo 4º, inciso X
da referida lei complementar alterada.
De tal modo, se o Estado for o responsável pela lesão de quaisquer destes direitos,
a Defensoria Pública é legitimada, tal qual o Ministério Público, a exercer o controle sobre
aquele com o escopo de corrigir práticas e condutas contrárias ao interesse público e à
legalidade.
Destarte, além do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, também oMinistério Público e a Defensoria Pública se apresentam como órgãos que atuam no controle
externo da administração pública, ao exercer suas funções constitucionalmente e legalmente
institucionalizadas de garantir o zelo ao efetivo respeito dos Poderes Públicos aos direitos
assegurados na Constituição, a proteção do patrimônio público e social, e dentre outras,
ressalta-se o controle externo das atividades policiais realizado pelo Ministério Público.
Ora, se o controle externo é aquele realizado por órgão estatal estranho ao que está
sendo controlado, e o Ministério Público e a Defensoria Pública são órgãos estatais que no
exercício de suas funções institucionais realizam o controle de outros órgãos públicos, não há
dúvidas de que se trata de uma modalidade de controle externo.
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Assim, quando houver a provocação do Ministério Público e da Defensoria
Pública através dos instrumentos jurídicos existentes, a demanda será apreciada pelo Poder
Judiciário que não pode se escusar da apreciação de lesão ou ameaça de direito, realizando-se
o chamado controle judicial ou jurisdicional da administração pública.
Efetivamente, existe um maior conhecimento por parte da população sobre a
existência do Ministério Público e da Defensoria Pública enquanto espaços para denunciar
irregularidades na administração pública. Porém, bem como estes, os dois outros órgãos de
controle externo também podem receber denúncias.
Cabe destacar, como frisa Siraque (2004, p. 110), que nos sistemas de controle
institucional externo, de competência do Ministério Público, da Defensoria Pública ou dos
Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas, e ainda das Ouvidorias, afiscalização não depende da vontade política das autoridades a serem fiscalizadas.
Tal fiscalização pode ser provocada por qualquer cidadão mediante denúncia,
representação ou a notícia de eventual irregularidade, apresentada aos órgãos de controle
externo. Diante disso, estes órgãos, constituídos como autoridades fiscalizadoras, não poderão
se escusar de realizar a fiscalização, posto que têm o dever-poder de zelar pelo patrimônio
público (SIRAQUE, 2004, p. 110).
A atuação do controle institucional, eminentemente o controle externo, só tem a seaperfeiçoar com o auxílio e a aproximação do controle social. Em vez de atuarem de forma
isolada, é imprescindível, como aponta Santos (2002, p. 41), o incremento do intercâmbio
entre os órgãos de fiscalização e controle. Ainda segundo Santos (2002, p. 41),
A integração dos agentes controladores com a sociedade civil organizada permitiria aefetiva implementação do controle social, superando as barreiras oponíveis aocontrole público estatal, que não podendo ser onipresente, fica impossibilitado detomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no âmbito daAdministração Pública.
Portanto, diante das complexidades das estruturas político-sociais do país e dofenômeno da corrupção, o controle sobre a administração pública não deve ser restrito ao
controle institucional (interno e externo), mas também deve ser exercido pelos cidadãos e pela
sociedade organizada através do controle social, de modo a promover o permanente
monitoramento das ações governamentais e exigência do uso adequado dos recursos públicos
(CONTROLADORIA..., 2008, p. 16).
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4.2 O Controle Social enquanto Princípio Constitucional
Após análise dos controles interno e externo, passa-se a realizar uma abordagem
jurídica do controle social (controle sobre a administração pública exercido pelos cidadãos e
por organizações da sociedade civil) a partir da Constituição Federal de 1988.
No Preâmbulo da Constituição já há construção textual que fundamenta a
existência do princípio do controle social. Logo no início da Constituição, é declarada a
instituição de um Estado democrático. Esta opção significa a adoção de um regime político
em que o governo é do povo, pelo povo e para o povo, como enunciado em célebre frase de
Abraham Lincoln, ou nas palavras de Silva (2006, p. 126), “em que o poder emana do povo,há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo” .
Sobre o Estado Democrático, ainda considera Silva (2006, p. 117-118, grifo
nosso) que
este se funda no princípio da soberania popular, que impõe a participação efetiva eoperante do povo na coisa pública, participação que não se exaure [...] na simplesformação das instituições representativas, que constituem um estagio da evolução doEstado democrático, mas não o seu completo d esenvolvimento. [...] a concepção mais recente de Estado Democrático de Direito, como Estado delegitimidade justa (ou Estado de Justiça material), fundante de uma sociedadedemocrática, qual seja a que instaure um processo de efetiva incorporação de todoo povo nos mecanismos de controle das decisões, e de sua real participação nosrendimentos da produção .
No mesmo sentido disserta Loewenstein (1986, p. 54, grifo nosso) que
La classificación de um sistema político como democrático constitucionaldepende de la existência o carência de intituciones efectivas por médio de lascuales el ejercicio del poder político esté distribuído entre los detentadores delpoder, y por médio de las cuales los detentadores del poder estén sometidos alcontrol de los destinatarios del poder, constituidos em detentadores supremosdel poder. Siendo la naturaleza humana como es, no cabe es perar que el detentador olos detentadores del poder sean capaces, por autolimitación voluntaria, de liberar a
los destinatarios del poder y a sí mismos del trágico abuso del poder. Ins titucionespara controlar el poder no nacen ni operan por sí solas, sino que deberían ser creadasordenadamente e imcorporadas conscientemente en el processo del poder. Hanpasado muchos siglos hasta que el hombre político ha aprendido que la sociedad
justa, que le otorga y garantiza sus derechos individuales, depende de la existencia delímites impuestos a los detentadores del poder en el ejercicio de su poder,independientemente de si la legitimación de su dominio tiene fundamentos fácticos,religiosos o jurídicos. Con el tiempo se ha ido reconociendo que la mejor manerade alcanzar este objetivo será haciendo constar los frenos que la sociedad deseaimponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas fijas- laconstitución- destinadas a limitar el ejercicio del poder político. La constituciónse convirtió así en el dispositivo fundamental para control del processo delpoder .
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Em seguida, no Título I, que trata dos Princípios Fundamentais, logo no caput do
artigo primeiro dispõe que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado
democrático de direito. Deste modo, a Constituição se funda na legalidade democrática, ou
seja, se sujeita ao império da lei, que por sua vez emana da atuação da vontade popular e
influi na realidade social, tendo como lei maior a própria Constituição (SILVA, 2006, p. 121).
Ainda no artigo primeiro, como um dos fundamentos, no inciso II é posta a
cidadania, que não deve ser concebida de maneira restrita, senão em toda a sua amplitude,
pois há dimensões plurais, observadas por MARSHALL, que conceituou a cidadania com três
elementos, o civil, o político e o social, dissertando que
O elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual. [...] Porelemento político se deve entender o direito de participar no exercício do poderpolítico, como um membro de um organis mo inves tido da autoridade política oucomo um eleitor dos membros de tal organismo. [...] O elemento social se refere atudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e s egurança aodireito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um sercivilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade (1967, p. 63).
No que tange ao seu sentido político, porém, seria um equívoco associar a
cidadania, exclusivamente ao sufrágio, posto que além do direito de votar e de ser votado, o
cidadão tem garantido na Constituição o direito de atuar de diversas formas no controle sobre
o Estado, sobre a administração pública, como fiscal e até mesmo em espaços deliberativos,
conforme será visto adiante.
No parágrafo único do mesmo artigo primeiro, dispõe a Constituição que todo
poder emana do povo, e que seu exercício não ocorre apenas por meio de representantes
eleitos, como também de forma direta. Deste modo, declara o poder político, isto é, garante o
direito político de participar das decisões referentes à formação dos atos normativos do
Estado, bem como estabelece o direito público subjetivo de fazer controle da execução das
decisões políticas, tanto das que forem constituídas diretamente pelo povo, quanto das
constituídas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2004, p. 112).
Este conjunto normativo já é suficiente para uma fundamentação mais geral da
existência do princípio do controle social como conseqüência da democracia, da cidadania e
da soberania popular. Mas ainda há dispositivos constitucionais que tratam de modo mais
específico o princípio do controle social.
Neste sentido, há a previsão do controle social sob uma perspectiva mais
participativa nas seguintes disposições normativas (BRASIL, 1988): a proposição de ação
popular (art. 5º, LXXIII, regulado pela Lei 4.717/65); ação civil pública (art. 129, III,regulado pela Lei nº 7.347/1985) a participação em colegiados de órgãos públicos de interesse
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profissional e previdenciário (art. 10); a participação por meio de associações representativas,
no planejamento municipal (art. 29, XII); participação no planejamento da política agrícola
(art. 187); a participação na gestão administrativa da seguridade social (art.194, parágrafo
único, VII); a participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação de políticas públicas e no controle de sua execução (art. 204, II); a participação
comunitária na gestão democrática e descentralizada da saúde e ensino público (198 e 206,
VI); a participação na administração pública direta e indireta, na proteção do patrimônio
cultural, na defesa e preservação do meio ambiente e na assistência à saúde e do adolescente
(arts. 37, §3º; 216, §1º; 225; e 227, §1°); à participação direta nos processos político-
decisórios e legislativos (arts. 14 e 61, §2º); e à provocação do controle externo em face de
irregularidades (art. 74, §2º).Há também disposições relacionadas à transparência, pressupostos para o
exercício do controle social, tais como (BRASIL, 1988): a disponibilização de contas dos
Municípios, durante sessenta dias, anualmente, à qualquer contribuinte, para exame e
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, § 3º); a lei
determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que
incidam sobre mercadorias e serviços (ar. 150, § 5º); os entes da federação divulgarão
mensalmente os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, osvalores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de
rateio (art. 162); o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária (art. 165, § 3º).
Há, ainda, disposições instrumentais para o controle social presentes no artigo 5º
que cuidam dos direitos e garantias individuais (BRASIL, 1988): a criação de associações
sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento (inc. XVIII); todos têm direito a
receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivoou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (inc. XXXIII); o
acesso à justiça, inclusive aos que tiverem insuficiência de recursos, quando o Estado prestará
assistência jurídica integral e gratuita (LXXIV).
Após este levantamento normativo das disposições constitucionais pertinentes,
iniciado com elementos mais gerais, relacionados à idéia de democracia, cidadania e
soberania popular, depois com elementos mais específicos relacionados à participação, à
transparência e a instrumentos de garantia do exercício do controle social, fica bem
caracterizado a existência de uma norma que é emanada de todo este rol normativo, qual seja,
a norma do controle social.
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Assim, todos os dispositivos constitucionais acima se relacionam com a norma do
controle social, servindo de instrumento para este atingir os seus fins, quais sejam: a
participação da sociedade na maior medida possível 4 no controle da administração, e
consequentemente, o fortalecimento do Estado Democrático de Direito com a ampliação do
exercício da cidadania, da soberania popular e da democracia; que o controle exercido resulte
em uma administração pública que na maior medida possível não cometa abusos ou
irregularidades, como atos autoritários, de improbidade e corrupção, ou malversação de
recursos públicos; e finalmente, que a administração pública seja na maior medida possível
eficiente, e assim cumpra o seu papel de promoção de políticas públicas de modo a atender as
demandas da população quanto à efetivação dos seus direitos fundamentais, a exemplo dos
elencados no artigo 6º da Constituição Federal.Em síntese, pode-se afirmar que o interesse finalístico do controle social é dar
instrumentos para a sociedade controlar o Estado de modo que este atue conforme as normas
constitucionais (SIRAQUE, 2004, p. 117).
Ora, se os princípios são normas imediatamente finalísticas, ou seja, estabelecem
um fim a ser atingido, e o controle social se apresenta enquanto norma que tem por escopo
atingir os fins acima colimados, pode ser questionado se em vez de o controle social constituir
uma regra prevista constitucionalmente que descreve condutas a serem observadas, secaracteriza como um princípio.
Para desenvolver melhor este raciocínio de que o controle social foi alçado pelo
texto constitucional à condição de princípio é necessário elencar características das normas-
princípio, comparando-as com as características das normas-regra. Deste modo, sem
pretensão de ser exaustivo, será elencado um conjunto de distinções entre princípios e regras 5.
Esser indica que há maior grau de abstração e generalidade das normas por
parte dos princípios, enquanto a regra dispõe a prescrição normativa de modo mais específico.Para Larenz, os princípios têm função de fundamento normativo para a tomada de
decisão, diversamente das regras que têm função apenas de norma. Por sua vez, Canaris
reconhece um caráter axiológico (relacionado com os valores) aos princípios que lhe dá um
modo diverso de interação com outras normas em comparação com as regras (AVILA, 2003).
4 Os fins do princípio do controle social são apresentados em companhia da expressão “na maior medida possível” para demonstrar que os princípios se comportam conforme o entendimento de Robert Alexy, como“normas jurídicas por meio da qual são estabelecidos deveres de otimização aplicáveis em vários graus, segundoas possibilidades normativas e f áticas”. 5 Esta abordagem foi realizada nas páginas 16 a18 (subcapítulo 2.2 “O Princípio Constitucional”), em queHumberto Ávila apresenta o conceito de princípios diferenc iando-os das regras, merecendo uma s íntese.
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Para Dworkin, os princípios apresentam uma dimensão de peso, diversamente
das regras, podendo haver colisão de princípios, resolvida com a ponderação entre princípios,
a partir de determinadas circunstâncias concretas que farão um deles prevalecer, enquanto que
as regras são normas que ou se realizam ou não. Segundo Alexy, os princípios quando
colidem têm a sua realização normativa reciprocamente limitada, enquanto que na colisão
de regras a solução é a invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceção, além
disso, afirma que as regras estabelecem obrigações absolutas, enquanto os princípios
estabelecem obrigações prima facie que terão sua aplicação em função dos demais
princípios colidentes, podendo ser aplicadas em maior ou menor medida ou até deixar de
serem aplicadas sem perder validade (AVILA, 2003).
Há, ainda, a distinção apontada por Ávila (2003), de que os princípiosestabelecem fins a serem atingidos , enquanto que as regras são normas que descrevem as
condutas a serem observadas.
Os itens destacados possibilitam, com maior critério, a identificação de uma
norma enquanto princípio. Assim, deve ser levado em consideração o grau de abstração e
generalidade da norma; a função de fundamento normativo para a tomada de decisão; o
caráter axiológico; a dimensão de peso; realização normativa reciprocamente limitada; a
obrigação prima facie; e o estabelecimento de fins.Destarte, para classificar o controle social como princípio, cada item deve ser
observado. O grau de abstração e generalidade da norma está presente no controle social visto
que esta norma traz uma idéia geral de controle da sociedade sobre a administração pública,
sem estabelecer uma forma definida de exercê-lo. A função de fundamento normativo para a
tomada de decisão se apresenta no controle social na medida em que influencia na
interpretação e aplicação de outras normas. O caráter axiológico do controle social fica
evidente por se relacionar a valores, dentre outros, a democracia, a cidadania, orepublicanismo e a probidade. A dimensão de peso, a realização normativa reciprocamente
limitada e o estabelecimento de obrigação prima facie estão bastante relacionados, se
configuram porque o controle social é norma que passa por processo de ponderação na sua
aplicação, de tal modo que outros princípios podem limitar a amplitude de sua realização sem
qualquer prejuízo à sua validade. Por fim, sobre o estabelecimento de fins, já foi demonstrado
anteriormente que o controle social estabelece fins e estes últimos foram, inclusive,
apresentados.
Feitas estas considerações, há bastantes elementos que permitem apontar no
sentido de se reconhecer que o controle social sobre a administração pública não só é regra
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constitucional que está presente em diversos dispositivos constitucionais, como também pode
se configurar enquanto princípio constitucional da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988.
Cabe ressaltar que este reconhecimento não está consolidado doutrinariamente ou
jurisprudencialmente, de tal modo que o presente texto sinaliza na perspectiva de que o
referido princípio ainda está em construção.
São poucas as publicações que reconhecem explicitamente o princípio
constitucional do controle social, com prevalência ao seu relacionamento com o direito à
saúde. Uma delas foi elaborada pelo Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional
vinculado ao Ministério Público do Estado do Espírito Santo. Trata-se do resultado de estudos
voltados para a área do direito sanitário que, ao abordar a Lei Orgânica da Saúde (Lei nº8.142/90), afirma a existência do princípio constitucional do controle social, de forma que a
referida lei promoveu sua regulamentação na área do sistema de saúde (CENTRO..., 2002).
No mesmo sentido, Gonzalez (2000, p. 157), defende em sua tese sobre
democracia e conselhos de políticas públicas, que o princípio do controle social foi
incorporado à constituição de 1988. Por sua vez, Osório (2008, p. 48), afirma em sua
dissertação que houve a instituição do princípio do controle social, contemplado na
Constituição Federal, portanto, princípio constitucional, reafirmado na Lei Orgânica da Saúdee, mais recentemente, na Resolução nº 333/03 do Conselho Nacional de Saúde, como um dos
princípios organizativos do sistema de saúde.
Ainda nesta perspectiva, os participantes da 6ª Conferência Estadual de Saúde do
Paraná, realizada em Curitiba, no ano de 2004, por meio de seu relatório, ressaltam o
princípio constitucional do controle social para fundamentar sua reivindicação de respeito ao
atendimento dos critérios de escolha dos representantes dos usuários nos conselhos estadual e
municipais de saúde (RELATORIO, 2004).Mais adiante será apresentado um conjunto de legislações infraconstitucionais que
demonstram o reconhecimento do princípio do controle social, mas desde já é apresentada a
Lei n° 11 445/07, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, e no seu art.
2º dispõe “que os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos
seguintes princípios fundamentais” (BRASIL, 2007), elencando no inciso X, o controle social.
Verifica-se, deste modo, que já existe expresso reconhecimento legal ou infraconstitucional
do controle social como princípio.
Em relação à jurisprudência, a partir de pesquisa sobre as decisões do STF, que
tem a eminente competência de interpretar em última instância a constituição, percebe-se que
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ainda não há o reconhecimento explícito do princípio constitucional do controle social.
Porém, o controle social já foi citado na Suspensão de Tutela Antecipada n° 306 (BRASIL,
2009a), como diretriz, porque não dizer princípio, da Lei n° 9.637/98 (art. 20, inc. III), que
dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Publicização, bem como, em outro julgado,
na Suspensão de Segurança n° 3902 (BRASIL, 2009b), foi considerado como uma vertente do
princípio constitucional da publicidade.
A última decisão citada demonstra, inclusive, a possibilidade de ponderação de
princípios por parte do STF em relação ao controle social. Frisa-se que os princípios
elencados foram outros, quais sejam, publicidade e prevalência do interesse público sobre o
privado de um lado, podendo ser analisado sob a ótica do controle social, e de outro,
intimidade e segurança dos servidores.Trata-se de recurso impetrado pelo município de São Paulo contra decisão de
juízo de primeiro grau, mantida pelo tribunal de justiça, que determinava a suspensão da
divulgação de dados referentes a funcionários públicos por meio de portal de transparência.
Enquanto o município alegava o respeito ao princípio da publicidade e da prevalência do
interesse público sobre o privado, os funcionários defendiam que tal procedimento feria os
princípios da intimidade e da segurança dos servidores, por expor seus nomes, locais de
trabalho, valor das remunerações. No bojo desta questão também está inserido o controlesocial, relacionado ao princípio da publicidade.
No voto do relator, os princípios são ponderados e dentre outros argumentos
afirma-se que, sob o fundamento da intimidade dos servidores, impedir-se-ia a possibilidade
de maior controle social sobre os gastos públicos. Ao final, decidiu-se pela suspensão da
execução das decisões anteriores por causar grave lesão à ordem pública, na medida em que
impedem a “publicidade dos gastos estatais relacionados à remuneração mensal dos
servidores públicos, com violação da regular ordem administrativa e com efeitos negativospara o exercício consistente do controle oficial e social de parte dos gastos públicos”.
(BRASIL, 2009b).
É perceptível nesta decisão que o controle social apresenta-se potencialmente
como um princípio a ser ponderado.
Desta forma, a presença do controle social no ordenamento constitucional mostra-
se bastante significativa e de crescente relevância, a tal ponto que merece avaliação sobre o
seu reconhecimento enquanto princípio constitucional tanto por parte da academia quanto por
parte dos tribunais. Ainda que se considere não ter ocorrido tal reconhecimento, o controle
social apresenta, por todo o exposto, grandes perspectivas de alcançá-lo.
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4.2.1 A importância do reconhecimento do Princípio Constitucional do Controle Social e seureflexo na legislação infraconstitucional
O reconhecimento do princípio do controle social é importante para o
amadurecimento da democracia na medida em que dá lhe uma nova configuração. Isto porque
a democracia e o princípio democrático trazem uma idéia mais ampla e clássica de
representação e participação (democracia representativa e participativa). Mesmo a democracia
participativa, que se origina nos movimentos revolucionários iniciados no fim do século
XVIII e princípio do século XIX, apresenta instrumentos que têm caráter secundário ou
complementar frente aos sistemas representativos. A participação direta do povo no governo,seguindo esta idéia de democracia participativa, é pouco contínua, no mais das vezes
extraordinária, manifesta-se quase que com exclusividade sob forma de sufrágio (SGARBI;
ASSAD, 1994, p. 04).
Por sua vez, o controle social é mais recente e remonta à idéia de uma
participação permanente dos cidadãos e da sociedade civil organizada por meio do controle
das autoridades públicas e de toda a administração pública, quer seja atuando como fiscais ou
participando ativamente de processos deliberativos, como por exemplo¸ na definição de
políticas públicas.
Assim, apesar de o controle social ser decorrente do princípio democrático, ele
traz um sentido próprio, características peculiares, inovações à própria democracia, de tal
modo que merece ser reconhecido como princípio autônomo em relação ao princípio
democrático.
Cabe ressaltar que o princípio do controle social não obriga os cidadãos ou a
sociedade civil organizada a exercê-lo, como ocorre na obrigatoriedade do voto nas eleições.
Por outro lado, ele obriga o Estado a garantir todo o suporte para a sua promoção e efetivação.
Neste sentido, nos últimos anos, algumas legislações infraconstitucionais têm
seguido o princípio do controle social, promovendo os seus pressupostos da transparência e da
publicidade, com o estabelecimento de inovações normativas que reconhecem a importância
de utilizar as tecnologias de informação e comunicação, informática e Internet, cada vez mais
difundidas na sociedade, mostrando-se eficientes ferramentas como instrumento de controle
de recursos. Do mesmo modo, tem elencando em seus dispositivos a obrigatoriedade de
garantir a participação da sociedade no controle da administração pública.
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Observa-se que, após a Constituição de 1988, a promulgação de leis tratando da
participação em conselhos tem sido bastante significativa com a previsão de espaços
deliberativos sobre políticas públicas, em níveis municipais, estaduais e federal, nas mais
diversas áreas de atuação do Estado: saúde, educação, assistência social, infância e
adolescência, idosos, promoção da igualdade racial, política urbana, de segurança alimentar e
nutricional, entre outros.
Assim, o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei N º 8.069/90), traz como uma
das diretrizes para sua política de atendimento, em seu artigo 88, inciso II, a criação de
conselhos municipais, estaduais e nacional, dos direitos da criança e do adolescente, órgãos
deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular
paritária, ou seja, composta por número equivalente entre membros que representam ogoverno e aqueles que representam a sociedade civil (BRASIL, 1990a).
Há disposições semelhantes em outras áreas, a exemplo da Lei nº 8.142/90, que
trata dos Conselhos de Saúde. Suas principais características são o seu caráter permanente e
deliberativo, a competência para formular estratégias e controlar a execução das políticas de
saúde, e composição paritária, entre representantes do governo, prestadores de serviço e
profissionais, de um lado e usuários, de outro (BRASIL, 1990b). No mesmo sentido, foram
criados conselhos como, da assistência social (LOAS - Lei n º 8742/93), dos direitos do idoso(Lei nº 8.842/94), da educação (LDB - Lei nº 9394/96), das cidades (Estatuto das Cidades -
Lei nº 10.257/2001), da promoção da igualdade racial (Lei nº 10.678/2003 e Decreto nº
4.885/2003), de segurança alimentar e nutricional (LOSAN - Lei nº 11.346/2006 e Decreto nº
6.272/2007).
Outro importante marco normativo, que demonstra o fortalecimento do princípio
do controle social, é a Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, que trata de normas de finanças públicas voltada para aresponsabilidade na gestão fiscal, e define no seu artigo 48, como instrumentos de
transparência, controle e fiscalização, a ampla divulgação dos planos, orçamentos, leis de
diretrizes orçamentárias, prestações de contas, parecer prévio, relatório resumido da execução
orçamentária, relatório da gestão fiscal, e suas versões simplificadas, inclusive em meios
eletrônicos de acesso (BRASIL, 2000). O acesso a estes documentos da gestão fiscal é
relevante, pois permite observar a aplicação dos recursos públicos e possíveis indícios de
irregularidades.
No parágrafo único do mesmo artigo, ainda elenca que será assegurado o
incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas durante os processos de
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elaboração e discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Também é
de grande relevância esta obrigação, porque nestes espaços que são definidas as prioridades e
as metas na aplicação dos recursos do orçamento.
Há também, a Lei nº 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, que trata das
políticas urbanas dos Municípios, e estabelece no seu artigo 2º, inciso II, como uma de suas
diretrizes gerais, a gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos diversos segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL,
2001). Trata-se de uma nítida inserção do princípio do controle social como diretriz da
referida lei.
Neste mesmo diploma legal, ao tratar do Plano Diretor, instrumento básico daspolíticas urbanas, é definido no artigo 40 § 4º, que no seu processo de elaboração e na
fiscalização de sua implementação, deve haver a promoção de audiências públicas e debates
com a participação da sociedade, a publicidade e amplo acesso dos documentos e informações
produzidos. Foi previsto ainda que, caso o prefeito não observe esta obrigação, responderá
pelo crime de improbidade administrativa, conforme o art. 52, inc. VI do Estatuto da Cidade
(BRASIL, 2001). Ou seja, o controle social mereceu tamanho reconhecimento de importância,
nos casos acima previstos, que a não observância ao seu cumprimento tornou-se crime.Dentre outros exemplos de inovações normativas, pode-se citar o estabelecimento
da exigência legal no sentido de possibilitar o controle de recursos públicos por meio da
Internet. Tanto a Lei de Responsabilidade Fiscal como o Estatuto da Cidade, apontados
acima, já prevêem esta obrigação. Já foi visto, também, que a Controladoria Geral da União
criou o do Portal da Transparência para divulgar os recursos gastos e transferidos pelo
Governo Federal (Decreto nº 5.482/05).
De grande importância e com grande caráter disciplinador aos procedimentoslicitatórios foram a regulamentação dos Pregões Eletrônicos (Decreto nº 5.450/05) e o uso do
Portal Comprasnet, o Portal de Compras do Governo Federal. E ainda, um dos exemplos mais
recentes, foi a criação do Portal dos Convênios e do Sistema de Gestão de Convênios,
Contratos de Repasse e Termos de Parcerias – SINCOV (Decreto nº 6.170/07), que desde 1º
de setembro de 2008 possibilita ao público, via Internet, o controle e a fiscalização a qualquer
tempo dos convenentes e dos convênios com recursos públicos.
Todas estas inovações apontam para o reforço na perspectiva do controle social da
administração pública, pois ao disponibilizar tais informações para consulta pública facilitam
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o acompanhamento e o controle de recursos por parte de qualquer c idadão ou de organizações
da sociedade civil.
A atuação do Estado, entretanto, não pode se restringir a garantir
institucionalização normativa dos instrumentos de controle social, em que pese já serem
relevantes os deveres assumidos pelo Estado perante todas estas legislações. Além disso, deve
dar condições concretas para o seu desenvolvimento, por meio da promoção e do incentivo ao
seu exercício, pois é obrigação do Estado Brasileiro realizar o princípio do controle social da
administração pública na maior medida possível.
Desta forma, dentre outras atuações que devem ser realizadas pelo Estado,
priorizando-se aquelas em que se visualiza a atuação em uma perspectiva mais direta sobre o
exercício do controle social, há a necessidade de dispor de infra-estrutura aos espaços departicipação, como aos conselhos de políticas públicas, promover ou financiar a capacitação
dos seus membros, aplicar suas deliberações e divulgar sua atuação para que o restante da
sociedade seja informada sobre a sua existência e sobre a importância do controle social.
Para exemplificar uma atuação estatal sob perspectiva mais ampla e com
significativa potencialidade de abrangência, temos a Lei nº 9.394/96, que estabelece as
diretrizes e bases da educação nacional. Conforme o artigo 2º deste diploma legal (BRASIL,
1996), a educação tem como uma de suas finalidades o preparo para o exercício da cidadaniado educando, configurando, portanto, o dever do Estado de realizar a promoção e o incentivo
do exercício do controle social nas escolas brasileiras.
Ocorre que, para a sua efetividade, o princípio do controle social não prescinde
apenas do seu estabelecimento no plano normativo ou de condições dadas pelo Estado. É
fundamental, ainda, que a própria sociedade se articule para exercer o controle social.
Destarte, torna-se necessário, além da articulação da sociedade civil, que haja o
desenvolvimento de uma nova cultura política de controle social, na qual os cidadãos tenhaminteresse em se preparar e conhecer os instrumentos de participação, controle e fiscalização no
planejamento, execução e avaliação da administração pública, para exercitar a efetivação do
controle social no plano concreto.
A construção da cultura política do controle social, semelhante à cultura ético-
política apontada por NOGUEIRA (2005, p. 152), “depende de educação para a cidadania,
com a qual se dissemina a capacidade de valorizar as instituições políticas, os direitos e
deveres [...] de compreender, em suma, que participar é mais do que eleger representantes”.
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Coadunando-se com esta perspectiva TEIXEIRA (2000, p. 48) elenca o “fazer ou
tomar parte” no processo político-social e a cidadania, como os elementos constitutivos da
idéia de participação cidadã, presente na cultura política do controle social.
Para Nogueira (2005, p. 152), portanto, trata-se “de uma questão de consciência
política, que se resolve por intermédio de um círculo de fatores que se combinam e que vão da
escola à política, da cultura às lutas sociais, do esforço social ao vínculo associativo”. Por
isso, arremata Nogueira (2005, p. 153), “a participação não pode ser dissociada nem da
educação para a cidadania, nem da formação de uma cultura política”.
Tais pressupostos são fundamentais, pois a partir deles, segundo (SOARES, 2008,
p. 23) que se consegue compreender as contradições do Estado e das próprias instâncias do
controle social que se dão no confronto de interesses presentes na realidade, possibilitando aampliação do processo social de emancipação dos sujeitos por meio da conscientização crítica
e aumentando as chances destes mesmos sujeitos atuarem na arena política do controle social.
Esta nova cultura política demanda tempo e grande esforço para se desenvolver.
Entretanto, isto não implica dizer que para atuar no controle social a sociedade, como pré-
requisito, esteja devidamente preparada, pois uma nova cultura política só se constrói por
meio da prática cotidiana.
Atualmente, existem diversas organizações da sociedade civil que atuam nadivulgação, fortalecimento e exercício do controle social6. Dentre outras ações, promovem
eventos, criam redes de articulação, mantêm sítios eletrônicos, realizam a formação de atores
da sociedade civil, como os membros de conselhos de políticas públicas, para que estes
tenham uma atuação mais qualificada nos conselhos, e também os compõem por meio de seus
próprios representantes.
O Projeto Conselho Ativo, promovido pela ONG Centro de Defesa dos Direitos
da Criança e do Adolescente Padre Marcos Passerini (CDMP) é um exemplo deste tipo deação. Este projeto decorreu da institucionalização da municipalização das políticas
direcionadas a crianças e adolescentes, por meio da participação da sociedade nos Conselhos
6 Neste sentido, citam-se algumas organizações da sociedade civil que se destacam nacionalmente em suaatuação no controle social: Instituto Pólis (http://www.polis.org.br/) , Associação Brasileira de Organizações nãoGovernamentais (www.abong.org.br/), Transparência Brasil (http://www.transparencia.org.br/index.html) , Redede Controle Social (http://www.redecontrolesocial.org.br/), Articulação Brasileira Contra a Corrupção e aImpunidade (http://abracci.ning.com/), Amigos Associados de Ribeirão Bonito (http://www.amarribo.org.br/),dentre outros. Cita-se, ainda, um exemplo maranhense, o Centro de Defesa dos Direitos da Criança e doAdolescente Pe. Marcos Passerini (www.cdmp.org.br) .
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Municipais de Direitos da Criança e Adolescente (CMDCA) e nos Conselhos Tutelares (CT),
respectivamente, instâncias deliberativas e de atendimento direto.
O projeto objetivou articular a instalação destes conselhos, de modo que ao seu
final todos os Municípios do Maranhão os tivessem instalado, bem como a realização de
cursos de capacitação, para sensibilizar e capacitar atores sociais não apenas para a criação,
como para o fortalecimento e qualificação dos Conselhos de Direitos e Tutelares.
Segundo dados disponíveis à época do início do Projeto, o Maranhão apresentava
dos 217 Municípios, um total de 90 Municípios com seus conselhos devidamente criados, 59
apenas com CMDCA e 68 sem qualquer dos dois conselhos. Após a sua execução (janeiro de
2007 a maio de 2008), apesar de o objetivo não ter sido totalmente alcançado, havia 189 com
seus conselhos criados, 19 apenas com CMDCA e 09 sem nenhum dos conselhos.Portanto, observa-se como pode ser decisiva a atuação da sociedade civil
organizada para o desenvolvimento do controle social. No exemplo acima, a inexistência de
conselhos nos Municípios expressa a negação da possibilidade do exercício do controle social
nestes espaços, por falta de sua institucionalização, que deve ser reivindicada pela sociedade.
Porém, como alerta SOARES (2009, p.27), “a ausência ou pouca participação e
entendimento acerca do processo de controle social democrático previsto nestas estruturas
vem a limitá- las em sua partilha de poder com a sociedade”. Neste sentido, ressalta-se que o reconhecimento normativo em nível de princípio
constitucional e a institucionalização dos instrumentos de controle social são apenas parte das
dimensões a serem observadas, que por si só não bastam. De tal modo, quando a dimensão do
seu exercício concreto e efetivo se realizar, certamente haverá melhores condições e
possibilidades para o a tingimento dos importantíssimos fins que o princípio do controle social
estabelece.
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após todo o percurso que compreendeu o presente estudo, mais do que certezas e
conclusões, construíram-se diversas inquietações, impressões, reflexões e questionamentos.
Uma forte preocupação presente no texto, digna de ser ressaltada, é a busca por
uma perspectiva plural do fenômeno jurídico. Decorre daí a dedicação de dois capítulos
relacionados a temáticas sem um conteúdo caracteristicamente jurídico. Isto reflete a tentativa
de se obter uma compreensão mais ampla do Direito por meio de suas interfaces com outras
áreas do conhecimento. Assim, a abordagem conceitual seguida da abordagem histórica e
política, só vieram a enriquecer as análises e permitir melhor entendimento na abordagem jurídica do princípio constitucional do controle social sobre a administração pública.
Deste modo, o primeiro capítulo trouxe, a partir de Warat, importantes reflexões
sobre a linguagem que, se é fundamental para as diversas ciências, para o Direito, além de
objeto de estudo, se expressa de forma prática, ou seja, o poder da linguagem se evidencia na
própria aplicação da lei por meio da interpretação e da argumentação jurídicas.
Ainda sobre a linguagem, cabem várias ressalvas para se pensar no
estabelecimento de conceitos e sentidos, pois são processos permeados de interesses, comoalerta Bourdieu, é uma luta política, anunciada por Dagnino, e como afirma Alvarez, não se
encontra sentidos unívocos.
Sobre os conceitos abordados, o primeiro apresentado foi o princípio
constitucional, que se evidencia enquanto norma jurídica, distinta das regras, alcançando
papel de destaque no constitucionalismo contemporâneo. São suas características: o grau de
abstração e generalidade da norma; a função de fundamento normativo para a tomada de
decisão; o caráter axiológico; a dimensão de peso; realização normativa reciprocamentelimitada; a obrigação prima facie; e o estabelecimento de fins.
O controle social, por sua vez, permitiu visualizar bem o embate discursivo na sua
construção, permeado de diversas significações e interesses antagônicos. De tal modo que de
conceito utilizado na sociologia para tratar do controle do Estado sobre a sociedade, ganha
sentido oposto (controle da sociedade sobre o Estado) para movimentos sociais ligados a
setores progressistas, depois é apropriado por setores conservadores neoliberais e inserido na
própria institucionalidade do Estado, como fica bem demarcado no Brasil com a reforma do
Estado iniciada em 1995.
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Assim, o sentido do controle social que prevalece e que foi utilizado neste
trabalho relaciona-se com a democracia, a cidadania e a soberania popular, exercidas
mediante a participação permanente da sociedade no controle da administração pública.
Porém, deve haver o cuidado de observar que esta perspectiva emancipatória pode ser
meramente discursiva, que legitima uma realidade de exclusão, miséria e desigualdade social.
Por fim, no conceito de administração pública, abrangeu-se todas as atividades
desenvolvidas pelo Estado, não somente o Executivo, apesar de sua prevalência, como o
Legislativo e o Judiciário. Todos eles, portanto, estão sujeitos ao controle.
Deste modo, a abordagem conceitual permitiu uma melhor compreensão dos
possíveis sentidos do princípio constitucional do controle social sobre a administração
pública.No segundo capítulo desenvolveu-se uma abordagem ligada a aspectos históricos
e políticos para que houvesse uma reflexão sobre as relações entre Estado e sociedade civil e a
construção da idéia do controle social.
Tomando-se com referência inicial o advento da modernidade até os dias atuais,
percebe-se que as relações entre Estado e sociedade civil passaram por profundas alterações,
de modo que a noção de controle social recebeu seus pressupostos por meio da construção e
do reconhecimento de direitos aos cidadãos.Este processo se iniciou em um contexto no qual o Estado Absoluto prevalecia
com a idéia de que o soberano não precisava prestar contas de seu governo perante seus
súditos. Tal condição começou a mudar a partir de experiências ocorridas na Inglaterra
(Revolução Gloriosa), nos Estados Unidos (Revolução Americana) e na França (Revolução
Francesa), de caráter liberal, no sentido de reconhecer as liberdades dos indivíduos perante o
Estado. No seu bojo, trouxeram limitações ao poder político dos governantes, reconhecendo o
povo como detentor da soberania e não mais aqueles. Consequentemente abriu-se apossibilidade de controle sobre os governos.
Diante do reconhecimento dos direito e liberdades individuais, bem como da
soberania popular, houve uma nova caracterização do Estado Moderno, consolidado após o
estabelecimento do sufrágio universal, qual seja, o Estado Representativo Democrático,
conforme Wanderley Guilherme dos Santos.
Desde seu estabelecimento o Estado Representativo Democrático passou pelas
fases do Estado Liberal, do Estado Social até chegar ao estágio atual do Estado Neoliberal. As
duas primeiras fases até chegaram a apresentar o crescimento do poder político manifestado
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pelo direito ao voto e pelo reconhecimento de direitos sociais, porém, é somente na terceira
fase que efetivamente ganha força a idéia de controle social.
De tal maneira, o controle social foi incorporado como paradigma presente na
implementação das reformas do Estado e de novos modelos de administração pública. É com
bastante cuidado que deve ser observada esta incorporação, pois pode implicar na sua não
efetivação concreta. Mas não se pode desconsiderar que houve, ainda que no plano discursivo,
o reconhecimento de uma diretriz, o Estado deve ser controlado pela sociedade, e de um
direito, do cidadão controlar o Estado, processo gera reflexos no ordenamento jurídico.
Neste sentido, a introdução do controle social e sua expressão normativa no bojo
do discurso neoliberal, podem abrir espaços para avanços significativos. Um exemplo que
pode ser comparado é a entrada em vigor da Consolidação das Leis Trabalhistas, promovidapelo populista e ditador Getúlio Vargas, pois, em que pesem os interesses políticos que
estivessem por trás da concessão de direitos, a legislação trabalhista foi um avanço à época e
ainda vige atualmente.
No terceiro e derradeiro capítulo, munido das reflexões desenvolvidas nas
abordagens anteriores, chegou-se à análise jurídica do princípio constitucional do controle
social sobre a administração pública. Para tanto, realizou-se uma prévia avaliação panorâmica
do controle sobre a administração pública que abrange, além do controle social, o controleexterno e o controle interno.
A diferença mais evidente entre o controle social e os demais é que estes são
realizados por instituições da própria administração pública, chamado controle institucional,
sem a participação direta da sociedade, enquanto que aquele é realizado por cidadãos e por
organizações da sociedade civil.
O controle interno (previsto constitucionalmente nos artigos 70 a 74), deve ser
realizado por cada órgão existente na administração pública, destacando-se setor com estafunção específica de controlar o próprio órgão. Importante salientar que a existência de
sistemas de controle interno efetivos é fundamental para uma boa administração, e
pressuposto essencial para o exercício adequado e para o fortalecimento dos controles externo
e social.
O controle externo (previsto constitucionalmente nos artigos 5º, inciso LXXIV;
31; 32; 70 a 75; 129, incisos II e III; e 134) é realizado por órgãos estatais diversos daquele
que se está controlando, expressando o equilíbrio entre os poderes. São órgãos de controle
externo o poder legislativo, os tribunais de contas, bem como o ministério público e a
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defensoria pública, que não podem se escusar de realizar fiscalização diante de denúncia
apresentada por qualquer cidadão.
Os controles externo e interno devem se articular com o controle social, pois
juntos ampliam suas potencialidades no combate à corrupção e pela busca de uma
administração pública mais eficiente. O controle institucional, portanto, deve incentivar o
controle social até mesmo como forma de melhorar sua própria atuação.
Quanto ao controle social, sua expressão normativa na Constituição Federal de
1988 ocorre por meio da presença de diversos dispositivos ao longo do texto constitucional
que fundamentam a sua existência. Assim, há a determinação da República Federativa do
Brasil como Estado democrático de direito, tendo como fundamento a cidadania e a definição
de que todo poder emana do povo (art. 1º, caput , inciso II e parágrafo único da CF88) quetrazem uma fundamentação mais geral do controle social, relacionada à idéia de democracia,
cidadania e soberania popular.
Diversos outros artigos, relacionados mais diretamente à participação, à
transparência e a instrumentos de garantia do controle social deixam bem caracterizado que de
todo este rol normativo emana a norma constitucional do controle social. Norma esta que
serve para atingir alguns fins que podem ser sintetizados como a busca pelo controle da
sociedade sobre o Estado de modo a garantir que este atue conforme sua constituição.Diante da caracterização do controle social como norma constitucional, realizou-
se análise comparativa entre as distinções entre regras e princípios. Isto resultou na percepção
da possibilidade de identificar que a norma do controle social não se caracteriza enquanto
regra, mas como princípio, o que permite apontar no sentido de reconhecê-lo como princípio
constitucional.
Observa-se que o reconhecimento do princípio constitucional do controle social
sobre a administração pública é uma construção inacabada. Ressalta-se, porém, que estereconhecimento é importante na medida em que traz uma nova configuração para democracia
que exige a participação permanente dos cidadãos e da sociedade civil organizada por meio
do controle da administração pública.
Além dos diversos dispositivos constitucionais relacionados ao princípio do
controle social, é bastante significativo o surgimento, nos últimos anos, de legislações que
refletem este princípio, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de outras
leis como aquelas que instituem conselhos de políticas públicas, ou a criação de portais
eletrônicos que possibilitam o controle dos gastos via internet.
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Salienta-se que a efetividade do princípio do controle social não prescinde apenas
do seu estabelecimento no plano normativo e da atuação do Estado no sentido de aplicá-lo,
pois só ocorrerá na medida em que a própria sociedade se articule para exercer o controle
social, demandando a construção de uma nova cultura política que só se desenvolve por meio
de uma educação voltada para o despertar da consciência crítica e para emancipação pela
cidadania, e com a sua prática cotidiana.
Portanto, a construção de direitos, no qual se inserem os princípios
constitucionais, não parte somente dos legisladores, dos juristas, ou ainda de acadêmicos.
Alhures, ela se dá também no seio da própria sociedade, pois todos são atores da arena
política e discursiva na disputa pelo reconhecimento e pela efetividade de direitos.
O princípio constitucional do controle social sobre a administração públicaencontra-se neste patamar, em construção, mas já possui sólido alicerce no plano normativo
composto por um conjunto vasto de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais. Há,
também, implicações fáticas, a exemplo da existência de espaços de exercício do controle
social como audiências públicas, conferências, conselhos de políticas públicas, bem como a
disponibilização dos portais de transparência, malgrado suas limitações.
Considera-se, finalmente, que se o reconhecimento deste o princípio
constitucional traz a potencialidade de alcançar os fins de fortalecer a democracia, a cidadaniae a soberania popular, de fomentar uma nova cultura política de participação e fiscalização
permanente dos governos, de combater a corrupção e desperdícios, propiciando uma
administração pública mais eficiente que promova políticas públicas de modo a efetivar os
direitos fundamentais dos cidadãos. Enfim, trata-se de instrumento deveras importante que
não pode ser desconsiderado e que só tem a contribuir para a sociedade brasileira.
E assim, para quem vislumbra com esperança a possibilidade da construção
coletiva de realidades, lembra-se que os instrumentos jurídicos, tal como o princípioabordado, podem e devem servir como ferramentas na busca deste objetivo, ainda que não
sejam suficientes.
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