Post on 11-Dec-2018
III Congresso Brasileiro de História Econômica
Comunicação apresentada no Módulo História de Empresas
A Companhia de Saneamento do Paraná: estratégias empresariais,
políticas públicas e mudanças organizacionais
Victor Manoel Pelaez Alvarez
Resumo
Esta comunicação objetiva apresentar a história da Sanepar buscando
identificar as principais mudanças estratégicas e organizacionais da
Companhia. A análise desse processo de mudança fundamenta-se na
influência das políticas macroeconômicas de estatização e privatização
dos serviços públicos sobre as transformações microeconômicas
observadas em uma empresa pública.
Introdução
A abordagem histórica da Companhia de Saneamento do Paraná (Sanepar) tem como fio
condutor a evolução dos arranjos institucionais determinados pelas políticas de
desenvolvimento dos serviços de infra-estrutura em nível federal e estadual. Essa evolução,
caracterizada por uma alternância cíclica de descentralização privada e centralização estatal,
influenciou diretamente as estratégias empresariais, bem como a reestruturação
organizacional da empresa. Ao resgatar a trajetória histórica da Companhia, identifica-se três
períodos históricos distintos marcados pela tensão entre as concepções de gestão do setor
público e privado. Esta tensão torna-se mais evidente em função da própria natureza
eminentemente social dos serviços de saneamento mas que, ao mesmo tempo, carrega
intrinsecamente uma lógica econômica de rentabilidade inerente ao sistema capitalista na qual
se insere. Sob um ângulo de análise econômico apreende-se daí ao menos dois fenômenos que
se interpenetram. O primeiro corresponde à concepção da condição da estrutura de monopólio
e de suas diferentes interpretações pelos agentes econômicos políticos. Por um lado,
Professor Adjunto do Departamento de Economia da Universidade Federal do Paraná.
Email: victor@sociais. ufpr.br
Agradecimentos: Aos funcionários da Sanepar, Abel de Oliveira, Elenice dos Santos, Ary Haro, Moacir
Pozzobon, cuja contribuição, através de um atendimento atencioso na concessão de entrevistas e fornecimento
de dados, foi fundamental para a realização deste trabalho.
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considera-se o seu caráter natural de universalidade e essencialidade, no qual a intervenção
estatal torna-se o único mecanismo capaz de garantir a alocação ótima, ou mais eficaz, dos
recursos em benefício da coletividade. Neste caso, como observa ABICALIL(1998:9) “Os
serviços de água apresentam características de economia de rede, em decorrência de sua infra-
estrutura, constituindo-se em monopólio verticalizado – englobando a produção, o transporte
e a distribuição - apresentando custos fixos elevados...(...). O monopólio natural ocorre
quando a produção de um bem ou serviço por uma única empresa minimiza custos. (...) O
dilema está em como a sociedade pode se beneficiar pelo menor custo sem sofrer preços de
monopólio.” Na medida em que o Estado intervém neste mercado como único produtor a fim
de garantir preços socialmente justos, o mesmo torna-se incapaz de repassar à sociedade os
custos oriundos dos investimentos fixos elevados em saneamento. Neste caso, há uma
tendência do aumento do déficit público a fim de atender a demanda social, o que tende a
gerar desequilíbrios macroeconômicos com impactos negativos para o bem-estar social.
Sem querer entrar no debate entre visões liberais e estatizantes, o objetivo aqui é de
chamar a atenção para os impactos microeconômicos, ao nível das estratégias e das
organizações das empresas (no caso a Sanepar), causados pelas diferentes concepções de
política macroeconômica.
Desta forma, a primeira seção desta comunicação trata das condições histórico-sociais
que antecedem e conduzem à intervenção do Governo do Paraná no atendimento dos serviços
de água e esgotos da Capital, bem como da expansão deste atendimento ao interior do Estado.
A segunda seção analisa o processo de crescimento e consolidação da Sanepar como peça-
chave de uma lógica tecnocrática de gestão centralizada, em nível federal, dos sistemas de
saneamento básico do país. A terceira seção discute o atual processo de desestatização da
Companhia e o seu desempenho econômico atual, derivado de sua trajetória de crescimento.
Na conclusão do trabalho, procurar-se-á discutir os riscos inerentes de perda de eficiência e de
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competência tecnológica adquirida na operação de um sistema ainda caracterizado por altas
economias de escala e elevado cunho social.
1. Da privatização à estatização centralizada
Desde meados do século XIX até o início da década de 30, a prestação dos serviços
públicos de infra-estrutura era predominantemente descentralizada, em nível municipal, na
qual o Estado brasileiro delegava a operação de transportes urbanos, energia elétrica,
telefonia, abastecimento de água e esgotamento sanitário a empresas estrangeiras,
particularmente nas cidades de maior porte. Os centros urbanos menores, onde a escala dos
serviços inviabilizava a rentabilidade do investimento privado, ficavam a cargo das
administrações públicas locais ou de iniciativas privadas de pequeno porte. Este era o caso da
distribuição da água realizada pelos aguadeiros profissionais que transportavam a água em
lombos de mula ou carroças vendendo-a de porta.
Em Curitiba, a atividade dos aguadeiros só foi substituída no início deste século com a
inauguração do primeiro sistema de captação, reservação e distribuição de água em 1908. O
primeiro sistema de coleta, remoção e tratamento de esgotos foi também instalado neste ano.
Pelo fato de ser a capital da província, o afluxo maior de imigrantes, tanto estrangeiros quanto
do meio rural, contribuiu para acentuar os problemas de abastecimento de água e escoamento
dos resíduos da população. As várias tentativas de solucionar estes problemas pelo município
fracassaram em virtude da insuficiência de recursos necessários para tal empreendimento.
Coube então ao governo provincial, cuja sede em Curitiba o obrigava a conviver com todas as
dificuldades inerentes aos serviços precários de água e esgoto, de viabilizar o
empreendimento. Através da Lei 506 de 2 de abril de 1903, o governo da província do Paraná
autorizou a contratação de uma empresa privada de engenharia (Companhia de
Melhoramentos do Paraná) a fim de construir e operar a primeira rede de esgotos e de
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abastecimento de água de Curitiba. O início da operação do sistema, cinco anos depois, já se
mostrou insuficiente ao atendimento da crescente demanda urbana. Ao longo da segunda
década deste século, o descontentamento da população com a insuficiência dos serviços de
água e esgoto acentuou-se com uma epidemia de febre tifóide, em 1915 e 1916. As causas
desse tipo de epidemia estavam diretamente ligadas às condições precárias de abastecimento
de água e esgotamento sanitário, evidenciando o descaso do governo local na solução de um
problema ligado diretamente à saúde pública. (SCHUSTER, 1994:107)
Dentro deste quadro de crise na infra-estrutura de saneamento da cidade, o governo do
Estado decide pela encampação da Empresa Paulista de Melhoramentos do Paraná, então
responsável pelas atividades de implantação e operação do sistema. Cria-se assim, em 1917, a
Seção de Água e Esgotos junto à Diretoria de Obras e Viação do Estado, ficando esta
responsável pelo gerenciamento do sistema de água e esgotamento sanitário de Curitiba. Este
período é também marcado pelo início da implantação de hidrômetros, a partir de 1915, no
sistema de abastecimento de água da cidade. O conceito de medição do consumo de água era
então defendido pelo Engenheiro Saturnino de Brito1 como necessário ao disciplinamento de
seu uso pela população. Com o aumento da demanda pelos serviços de saneamento, a Seção
de Água e Esgotos foi posteriormente ampliada, em 1924, para uma Diretoria de Água e
Esgotos com duas funções básicas: de operação dos sistemas e de arrecadação tarifária. Em
1928 a Diretoria é transformada no Departamento de Água e Esgotos e, ao longo dos anos 30,
inicia-se um processo de interiorização dos serviços do Departamento junto aos municípios do
interior do Estado. Em 13 de janeiro de 1949, através da Lei 188, o governo do Paraná assume
oficialmente os serviços de saneamento básico do Estado.
1 Saturnino de Brito foi um dos pioneiros da Engenharia Sanitária no Brasil, exercendo considerável influência
nas soluções técnicas adotadas em várias cidades do país, inclusive Curitiba.
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A privatização do serviço de saneamento de Curitiba estava inserido em um processo
maior de estatização dos serviços de infra-estrutura, devido à incapacidade das empresas
privadas em atender a demanda do crescimento populacional dos centros urbanos,
desencadeado principalmente a partir dos anos 30.
Este processo aparece evidenciado em um texto do IPEA (1995) como segue:
“No início dos anos 30, o crescimento urbano e o desenvolvimento
industrial iniciado na década anterior pressionavam o setor público pela expansão
da infra-estrutura, inclusive do saneamento básico. O atendimento a essas
demandas, contudo, era dificultado pela crise externa e seus reflexos na economia
brasileira.
Em 1934, o governo, com a edição do Código da Águas (Decreto n. 24.643,
de julho de 1934), que lhe deu poder de fixar tarifas, iniciou a intervenção no
setor. Aos poucos as empresas concessionárias estrangeiras foram nacionalizadas
e estatizadas. O Estado passou a gerir os serviços e os recursos para
investimentos que provinham, quase sempre, do orçamento fiscal. Controladas
pelo governo, as tarifas eram fixadas de modo a favorecer e apoiar o crescimento
econômico. Nas décadas de 40 e 50, o Estado elevou sua participação nos serviços básicos e
interveio mais fortemente na economia, mediante regulamentações, controle de preços,
produção de insumos básicos, criação de bancos de fomento e agências regionais de
desenvolvimento.
No campo do saneamento básico, os serviços foram assumidos pelas prefeituras
municipais, por meio de departamentos ou serviços autônomos de água e esgotos, que
recebiam, de forma inconstante, pequena ajuda dos governos estaduais e federal.” (IPEA,
1995:77-78)
Apesar do processo de interiorização da prestação dos serviços de saneamento pelo
Departamento de Água e Esgotos do Estado, este mostrava-se muito aquém das demanda da
população do Paraná. Uma mensagem do governo do Estado enviada à Assembléia
Legislativa, no início de 1960, dá uma idéia da defasagem da oferta de infra-estrutura
sanitária:
“A situação do Paraná no concernente à água e esgoto é bastante precária. Apenas
8,3% da população é servida por rede de abastecimento de água, e apenas 4,1% é servida
de rede de esgotos. Das 221 sedes municipais, 13 possuem ambos os serviços, e 37
somente o de água. Das 20 cidades mais populosas do Estado (segundo o censo de 1950),
apenas 11 possuem serviços de água satisfatórios.
Cabe ao Governo do Estado, através do Departamento de Água e Esgotos, a maior
parcela dos serviços acima mencionados (90% das redes de esgotos e 666% das de água).
Em Curitiba, que possui o melhor serviço no Estado, há uma população não abastecida da
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ordem de 100.000 habitantes, enquanto quase 160.000 não são atendidos pela rede de
esgotos. Além disso, pela inexistência de número de hidrômetros necessário, há um
desperdício de água que alcança 30% do consumo.” (SCHUSTER, 1994: 144)
Em 1961, com a eleição de Ney Braga ao governo do Estado do Paraná, implementar-
se-á uma série de reformas institucionais com o objetivo de melhor administrar os recursos
escassos necessários à expansão dos serviços de saneamento. Segundo as próprias palavras do
governador:
“O elevado custo dos empreendimentos, paralelo às baixas taxas pagas pelos usuários,
foram responsáveis pela situação precária em que se encontra hoje o Estado neste setor. A
essas razões econômicas somou-se a utilização dos serviços de água e esgoto como arma
política, iniciando-se obras cuja conclusão se torna impossível pela mera pulverização
dos recursos.” (SCHUSTER, 1994:144)
Desta forma, a 23 de janeiro de 1963, cria-se uma nova sociedade por ações, com a
denominação social de Companhia de Água e Esgotos do Paraná (AGEPAR), mais tarde
(junho de 1964) alterada para Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR), com a
função de fomentar o desenvolvimento do saneamento básico do Paraná. O Departamento de
Água e Esgotos continuaria a existir por mais alguns anos na qualidade de operador dos
sistemas. Enquanto que à Sanepar caberia a missão de estudar, projetar e construir os sistemas
de água e esgotos, bem como de administrar o Fundo de Água e Esgotos (FAE). O FAE foi
criado concomitantemente à regulamentação da Lei 4.684 da nova companhia, pelo Decreto
13.577 de 27 de novembro de 1963, com a finalidade de prover os recursos para a
integralização do capital da empresa. O FAE consistia basicamente de fundos oriundos de 2%
da receita de impostos do Estado, bem como de recursos provenientes da União, de
municípios ou de outras fontes de financiamento.2
Apesar dessas mudanças institucionais, principalmente em relação à integralização de
um fundo de capitalização da Sanepar, o Estado não dispunha de recursos fiscais capazes de
implementar uma política maciça de investimentos na área de saneamento. Da mesma forma,
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a forte atuação regulamentadora do Estado no controle dos preços, impedia a implementação
de tarifas capazes de cobrir os custos financeiros e operacionais, quando menos de financiar
novos investimentos. Volta-se assim à busca de recursos em nível federal ou através de fontes
de financiamento externas. Foi assim que, em 1967, o Paraná, através da Sanepar, torna-se o
primeiro Estado a assinar um convênio com o Grupo Executivo de Financiamento (GEF) do
governo federal, criado para administrar recursos vindos do exterior, principalmente, para a
área de saneamento.
Ao longo dos anos 60 a Sanepar configura-se, portanto, como uma elaboradora de
estudos de sistemas de saneamento - com a execução de 190 projetos - e uma gestora de
recursos externos, distribuídos em mais de 70 municípios. (SCHUSTER, 1994:162) A partir
de dezembro de 1971, a Sanepar incorpora o Departamento de Água e Esgotos (DAE),
passando a executar a operação dos sistemas de saneamento básico em 16 municípios do
Estado e controlando todas as atividades ligadas aos serviços de saneamento básico.3 A
incorporação do DAE pela Sanepar antecipa-se a um processo de centralização dos serviços
de saneamento em todas as unidades da federação ao longo dos anos 70 e 80, implantado pelo
regime militar através do Plano Nacional de Saneamento (Planasa).
2. A consolidação da Companhia Estadual de Saneamento
As bases da Política Nacional de Saneamento do governo militar encontram-se nos
mecanismos de financiamento criados já no Governo de Castelo Branco para viabilizar as
políticas desenvolvimentistas centralizadas em nível federal. Dentre os mecanismos de
financiamento que vão garantir a expansão dos serviços de saneamento no país, destacam-se:
2 Lei 4.684, 23 de janeiro de 1963.
3 Os serviços de saneamento compreendem a reservação, captação e transporte de água bruta, tratamento,
transporte (adução), reservação e distribuição de água tratada, coleta, transporte, tratamento e disposição final de
esgotos sanitários.
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a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1964; e a criação do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS) em 1966. Outra importante medida centralizadora foi a
reforma tributária, implantada em 1967, reduzindo as receitas dos estados e municípios em
favor da União. Como indicado pelo IPEA (1995):
“Em 1960, do total arrecadado pelo setor público a União ficava com 59,4%, os estados
com 34,0% e os municípios com 6,5%. Em 1975, a União detinha 68,0%, os estados
23,4% e os municípios 8,6%. E a situação dos estados piorou nos anos seguintes, quando
a União ficou, em 1980, com 69,4% da receita disponível, os estados com 22,0% e os
municípios com os mesmos 8,6%.” (IPEA, 1995:84)
Os estados tiveram assim as suas já escassas receitas ainda mais limitadas por uma
política fiscal centralizadora, o que inviabilizaria ainda mais a possibilidade de auto-
financiamento de seus serviços de infra-estrutura que demandam altos investimentos em
capital fixo, com um retorno de longo prazo. Neste contexto, contrapartida do governo
federal, no que tange o saneamento, começa a concretizar-se a partir da criação do Sistema
Financeiro de Saneamento (SFS), em 1968. O SFS utilizava como recursos os fundos do BNH
e as dotações orçamentárias (a fundo perdido) do governo federal. Em 1969, o BNH, foi
autorizado, pelo Decreto-Lei 949, a aplicar os recursos do FGTS nas operações de
financiamento para os serviços de saneamento. Em 1971, o BNH instituiu o Plano Nacional
de Saneamento (Planasa), a partir dos instrumentos e diretrizes de financiamento concebidos
no período 1968/70. A criação do Planasa definiu finalmente uma política federal para o
saneamento a partir de uma série de objetivos que expressavam a preocupação em viabilizar
o retorno dos investimentos realizados nesta área de infra-estrutura. Ao mesmo tempo, o
Planasa traçou uma série de diretrizes buscando uma ação coordenada nos níveis federal,
estadual e municipal.
Os objetivos permanentes seriam:
a) a eliminação do déficit de saneamento básico, tendo por base o planejamento,
programação e controle sistematizado;
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b) a auto-sustentação financeira dos serviços de saneamento básico, através do
aumento dos recursos dos fundos estaduais de água e esgoto (FAE);
c) a instituição de uma política tarifária mais realista, do ponto de vista contábil, capaz
de manter o equilíbrio entre a receita e a despesa;
d) o desenvolvimento institucional das Companhias Estaduais de Saneamento Básico
(CESBs), através de programas de treinamento e assistência técnica;
e) a realização de programas de pesquisas tecnológicas visando a redução dos custos
de operação e implantação dos sistemas.
As diretrizes podem ser resumidas em:
a) extensão dos serviços de saneamento básico a todos os núcleos urbanos e níveis de
renda da população;
b) existência de um sistema de planejamento dinâmico capaz de rever periodicamente
as ações dos programas estaduais, segundo critérios políticos, sociais, técnicos,
operacionais e financeiros;
c) escolha dos estados como bases geo-políticas para a implementação dos programas;
d) planejamento e coordenação das atividades em nível nacional, centrando-se nos
aspectos normativos e financeiros;
e) participação da iniciativa privada, através de empresas de projetos e consultoria,
empreiteiras, etc.
A política de ação centralizada do Planasa tinha como sustentáculo principal as
Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs) como principais agentes promotores e
executores do plano. Como destaca o trabalho do IPEA (1995):
“... as CESBs seriam a base do Plano e principal razão de seu sucesso ou fracasso;
convergiam para elas todas as atenções do Sistema, que buscava torná-las tecnicamente
sólidas e financeiramente viáveis. Deveriam produzir os serviços numa perspectiva
industrial e ser remuneradas pelos usuários segundo critérios que lhes garantissem
sustentação;” (IPEA, 1995:105)
A viabilidade financeira das CESBs seria garantida não apenas pelos recursos oriundos
do Planasa, mas também por uma política tarifária única em cada Estado. Assim, as receitas
advindas da operação dos sistemas de saneamento dos centros urbanos maiores garantiria os
recursos de operação dos municípios menores, os quais apresentavam-se, via de regra,
deficitários. Além disso, os subsídios cruzados4 deveriam ser adotados de maneira a atender
4 O subsídio cruzado segue o princípio de quem consome mais paga mais por m3 de água, permitindo assim
subsidiar os consumidores de renda mais baixa.
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as parcelas mais pobres da população, de acordo com o seu poder aquisitivo. O Planasa
adotou assim o chamado “Estudo de Viabilidade Global” que, através de um modelo
matemático, procuraria a viabilidade financeira de cada uma das CESBs.
Em 1972, a Sanepar adere ao Planasa passando então a usufruir de uma linha de crédito
contínua e crescente até o início dos anos 80, quando atinge o auge, começando então a
declinar (tabela 1) em função da crise macroeconômica vivida pelo país no período. Os
recursos daí originados viabilizaram a expansão dos serviços da Sanepar nos municípios do
interior do Estado, em um ritmo acelerado, passando de 16 municípios atendidos, em 1972,
para 91, em 1975, e 264, em 1985. Em termos econômicos a Sanepar teve as suas receitas
aumentadas em mais de vinte vezes entre 1970 e 1985 (figura 1).
A expansão das atividades da Sanepar pelo interior do Estado, levou a empresa a um
processo de reestruturação, com a criação de superintendências regionais visando uma melhor
interação com as instâncias políticas municipais, bem como uma maior eficiência na operação
dos sistemas em função especificidades técnicas locais. A concepção organizacional da
empresa, baseada em uma estrutura tipicamente hierárquica, em níveis de direção, gerência e
divisão, teve uma primeira alteração, no período 1975-78. Neste período, foram criadas as
Superintendências Regionais subordinadas à Direção de Operações, atendendo o Sul e o Norte
do Estado. A partir de 1979, foram criadas outras Superintendências regionais (Nordeste,
Noroeste, Sudeste, Sudoeste, Metropolitana), que no final se consolidaria como um nível
hierárquico intermediário e burocrático entre todas as direções e gerências. Esta concepção
organizacional sofreu algumas modificações subsequentemente, mantendo porém a mesma
concepção até 1996, quando então ocorreu uma nova reestruturação que será comentada na
próxima seção.
O início dos anos 80 marca a redução dos recursos de financiamento proporcionados
pelo Planasa. Elementos desestabilizadores macroeconômicos como a segunda crise do
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petróleo, em 1979, e a alta internacional dos juros, tendem a agravar as contas externas, o
déficit público, com uma inflação crescente, que chega a 200% em 1983. Surge então um
outro agravante ao equilíbrio das empresas de saneamento, que é a dificuldade em transferir
os custos de operação às tarifas de água e esgoto. Um dos objetivos do Planasa de busca de
eficiência das CESBs, fica assim seriamente comprometida com a política anti-inflacionária
de controle de preços. Já em 1978, por imposição da Lei n. 6.538 e do Decreto n. 82.587, as
tarifas, que até então podiam ser definidas pelas CESBs, passaram a ser fixadas da seguinte
forma:
o Ministério do Interior estabelecia normas gerais de tarificação e fiscalizava a sua
aplicação;
aos governos estaduais cabia a realização de estudos e propostas tarifárias, por meio
das CESBs;
e o BNH responsabilizava-se pela análise das propostas que, em seguida, eram
submetidas ao Minter, que autorizava o reajuste após aprovação do Conselho
Ministerial de Preços. (IPEA, 1995: 153)
Neste complicado contexto político de fixação das tarifas dos serviços de saneamento,
os déficits da Sanepar acumulam-se a cada ano, principalmente em relação ao pagamento dos
serviços da dívida. Este déficit atinge o auge em 1987, resultante da implantação do
congelamento de preços pelo Plano Cruzado em 1986, fazendo com que os custos
operacionais da Sanepar atingissem106% de sua receita.
Entre 1987 e 1990, a Sanepar implementa um plano emergencial de recuperação
econômica e financeira, conseguindo, no final deste período, equilibrar os seus custos e
receitas, chegando a contar com uma reserva de cerca de 55 milhões de dólares. No entanto,
este equilíbrio é novamente ameaçado no decorrer dos próximos anos. As causas do novo
desequilíbrio, segundo funcionários da Sanepar, estariam vinculadas a uma política
intervencionista do Governo do Estado no uso da estrutura da empresa para fins políticos. Isto
teria acarretado uma perda de eficiência da Sanepar dentro de uma lógica administrativa
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muito mais política que econômica. Aliado a isto, deve-se considerar a redução acentuada dos
recursos financeiros federais, no início dos anos 90. Este período coincide com a extinção do
Planasa, em 1992, sendo substituído pelo Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos
(Pronurb), com recursos significativamente menores, equivalentes àqueles de 20 anos atrás,
quando do início do Planasa (tabela 1). A primeira metade dos anos 90 marca o período de
maior depressão histórica dos investimentos em saneamento básico desde a implantação do
Planasa. Enquanto nos anos 70 e 80 tais investimentos correspondem a 0,34% e 0,28% do
PIB, respectivamente, no intervalo de 1990-94 os investimentos restringem-se a apenas
0,10% do PIB (tabela 2).
Como resultado deste cenário macro e microeconômico, a Sanepar chega a 1995 com
um passivo de 180 milhões de dólares, acumulando um ano de dívida de energia elétrica, que
representa o principal item de custo da empresa. Este acúmulo da conta de energia é explicado
pelo fato da Copel (a empresa de energia do Estado) ser o credor da Sanepar. Neste caso, a
intervenção direta do então governador Roberto Requião na disponibilidade orçamentária da
empresa, através de financiamentos ou adiamentos de pagamento entre empresas estatais teria
provocado um grande desequilíbrio nas contas da Sanepar.
Em 1995, o novo governador (Jaime Lerner) assume, iniciando uma nova fase de gestão
da Sanepar. Neste ano, uma Comissão Parlamentar de Inquérito é aberta, com o objetivo de
verificar as contas e os contratos da Sanepar, levando à demissão do Presidente da
Companhia, do Diretor de Engenharia e do Superintendente de Engenharia, por justa causa.
A nova diretoria que assume a Companhia insere-se dentro de um novo arranjo
institucional, planejado em nível federal no primeiro mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso. As novas políticas para os serviços de saneamento, que passam a ser
dirigidas pelo Ministério do Planejamento e Orçamento através da Secretaria de Política
Urbana (Sepurb) seguem as diretrizes gerais do novo modelo de gestão do Estado. Tal modelo
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tem como prioridade a redução do déficit público através da extinção de órgãos
governamentais, a privatização de empresas estatais e a demissão de funcionários públicos.
3. O retorno à privatização
A segunda metade dos anos 90, representa para a Sanepar uma fase importante de
reestruturação organizacional, buscando seguir as novas diretrizes de privatização dos
serviços públicos.5 Esta fase inicia-se através da elaboração de um Plano de Contingência, em
1995, visando a redução dos custos e aumento da receita da Companhia. Para atingir este
objetivo o Plano baseia-se em quatro instrumentos principais: plano de demissão voluntária;
terceirização de atividades; readequação tecnológica; e uma mudança no gerenciamento da
empresa através de uma profunda reorganização de sua estrutura.
O plano de demissão voluntária permite reduzir o quadro de funcionários em mais de
2000 funcionários, entre os concursados e os contratados, até 1999. O programa de
readequação tecnológica envolve uma série de projetos visando a otimização dos processos e
o desenvolvimento de novas tecnologias de apoio à medição do consumo de água. Dentre os
projetos de desenvolvimento tecnológico realizados ou em andamento neste período,
destacam-se:
Projeto de Redução de Desperdícios – visando melhorias na distribuição de água, na
manutenção dos sistemas e na redução do consumo de energia.
Projeto de Melhorias na Medição – buscando a redução das perdas de faturamento
da empresa através da melhoria tecnológica dos medidores.
Projeto de Técnicas de Flotação para Tratamento – visando a construção de estações
de tratamento de água ultra compactas.
Projeto de Tarificação Horo-Sazonal – permitindo reduzir o consumo de água em
horários de pico de consumo, de forma a evitar o racionamento em sistemas
urbanos.
5 Em 13 de fevereiro de 1995 é aprovada a Lei de Concessão dos Serviços Públicos que permite acabar com o
monopólio das empresas estatais.
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Quanto aos projetos de terceirização das atividades da Companhia, estes envolvem
principalmente as obras de engenharia civil e hidráulica de instalação dos sistemas de água e
esgotos, bem como de leituras dos hidrômetros.
A reestruturação organizacional da Sanepar significou um processo de três anos de
redesenho do organograma da empresa e de preparação de seu quadro de funcionários para a
nova concepção gerencial proposta. Esta baseia-se em dois níveis hierárquicos fundamentais
(ver figura 4):
O nível estratégico que corresponde à diretoria e a um grupo de analistas nas áreas
financeira, administrativa, tecnológica e ambiental.
O nível operacional envolvendo a criação de 96 Unidades de Negócio, divididas
entre: 38 Unidades de Receita, que operam como franqueados da Sanepar na gestão
dos sistemas e na comercialização dos serviços; e 59 Unidades de Serviço, que
fornecem o suporte técnico às Unidades de Receita como manutenção, projetos,
análises laboratoriais, informática, recursos humanos, etc.
Todas as Unidades de Negócio têm independência na gestão de seus recursos
financeiros e devem negociar seus serviços entre si através de contratos específicos, tornando-
se “auto-sustentáveis.” (De OLIVEIRA, 1998: 4) A empresa busca com isto atingir uma
maior eficiência operacional a fim de procurar manter as concessões municipais para a
exploração dos serviços de saneamento, dentro do novo quadro de concorrência que se
delineia com a quebra do monopólio das CESBs. Neste sentido, a Sanepar define como sua
estratégia principal “... consolidar a atual liderança da empresa no mercado de serviços de
saneamento do Paraná, visando ampliar a participação no mercado nacional e Mercosul.” (De
OLIVEIRA, 1998: 4)
Além disso, em seu novo Plano Estratégico, a Sanepar explicita o seu interesse em abrir
o seu capital à iniciativa privada e, para tanto, a reestruturação da empresa apresenta uma
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peculiaridade importante no que concerne a organização de suas Unidades de Receita. Estas
apresentam-se divididas em quatro tipos: particionadas; agrupadas; isoladas; e pequenas
localidades. Os critérios de divisão baseiam-se fundamentalmente no montante das receitas e
portanto, no potencial de rentabilidade de cada Unidade. As Unidades Particionadas,
correspondem às Regiões Metropolitanas e Conurbadas, com faturamento anual superior a 16
milhões de reais. As Unidades Isoladas com faturamento anual entre 3,2 e 16 milhões de
reais, correspondendo a um número de ligações de água e esgoto superior a 20.000 ligações.
As Unidades Agrupadas, correspondem ao agrupamento de cidades de médio e pequeno
porte, com faturamento anual também entre 3,2 e 16 milhões e com um número de ligações de
água e esgoto entre 750 e 20.000. E as Unidades de Pequenas Localidades, agrupando
pequenas comunidades e cidades, com faturamento anual entre 3 e 8 milhões de reais, com até
750 ligações.
Com esta lógica de partição procura-se deixar transparente os ativos mais rentáveis da
Companhia a fim de atrair o capital privado para o negócio. Isto seria difícil de identificar, se
não impossível, dentro da antiga concepção organizacional baseada na busca de um equilíbrio
financeiro, em nível estadual, de todos os sistemas municipais através da compensação
orçamentária das localidades de menor tamanho.
Em 1998, a Sanepar atingiu, pelo menos parte de seus objetivos, ao vender 39,6% de
suas ações à Construtora Andrade Gutierrez, à Copel, ao Grupo Dominó (liderado pelo Banco
Opportunity) e ao grupo francês Vivendi. Este último é considerado atualmente o maior grupo
mundial operando na área de saneamento. A compra das ações preferenciais da Sanepar deu a
essas empresas o direito de participar do Conselho de Administração da Companhia e de
nomear um diretor respectivo. A posse da nova diretoria ocorreu no dia 9 de junho de 1999
com a seguinte composição: Diretor Presidente (Sanepar); Diretor Superintendente (Grupo
Dominó); Diretor Financeiro (Andrade Gutierrez); Diretor de Operações (Grupo Vivendi);
16
Diretor Administrativo (Sanepar); Diretor de Novos Negócios (Sanepar); e Diretor de
Relações com o Mercado (Sanepar).
A evolução e o desempenho da Companhia com esta nova participação societária,
inédita para uma CESB, permanece incerto. Até a sua privatização parcial, a Sanepar
apresentou um crescimento contínuo e estável em termos de expansão dos serviços de água e
esgotos em todo o Estado, atendendo atualmente mais de 85% dos 399 municípios. A
Companhia apresenta um índice de cobertura de atendimento de água à população urbana de
99%, posicionando-se entre as seis primeiras CESBs com este nível de atendimento. Com
relação ao esgotamento sanitário a empresa apresenta-se ainda bastante deficitária atendendo
pouco mais de 30% da população urbana, o que a situa assim mesmo na sexta posição entre as
CESBs. (MPO, 1999: 43) Contudo, a partir de 1996, a maioria dos investimentos realizados
pela Sanepar destinam-se ao esgotamento sanitário, invertendo as prioridades que marcaram a
expansão dos serviços de saneamento nos anos 70 e 80.
Do ponto de vista tecnológico, a Sanepar criou ao longo de seus 34 anos de existência
uma capacitação tecnológica considerável, que se expressa por um lado, pelo conhecimento
adquirido na própria operação de seus sistemas ao longo das últimas décadas. Isto
proporcionou-lhe a oportunidade de acompanhar os principais progressos técnicos no uso de
novos materiais, como os tubos de PVC, nos anos 60, as estações de tratamento de água, nos
anos 70, e as estações de tratamento de esgotos, nos anos 80. Por outro lado, a Sanepar tem se
destacado no desenvolvimento de novas tecnologias de hidrometração e de tratamento de
água e esgotos, realizando um intenso intercâmbio com empresas e universidades européias e
latino-americanas, além de serviços de consultoria para empresas de saneamento de países
vizinhos.
Do ponto de vista contábil, a Sanepar, ao centralizar a operação e expansão dos sistemas
municipais de água e esgotos do Estado, buscando um equilíbrio compensatório entre os
17
orçamentos dos diversos sistemas, tem apresentado um equilíbrio relativamente estável entre
os seus custos operacionais e as receitas ao longo dos últimos anos. Isto foi possível não
apenas em função de um controle eficaz dos processos, com também em função da
possibilidade de manutenção de uma política tarifária mais ou menos compatível com a
estrutura de custos da empresa (ver figura 2).6
Já em relação à rentabilidade operacional, o desempenho da Companhia apresenta-se
instável ao longo dos anos, alternando períodos de lucratividade positiva com outros de déficit
da receita da operacional (figura 3). Dentre os vários motivos dessa instabilidade pode-se
destacar: as margens de lucro operacional reduzidas e inconstantes (figura 2) devido à
imposição de uma política tarifária baseada em um controle dos preços dos serviços básicos
de infra-estrutura, não obedecendo portanto a uma lógica de rentabilidade industrial; os
investimentos fixos elevados necessários à continuidade da expansão dos sistemas de
saneamento, que oneram os custos relativos ao pagamento do serviço das dívidas. Observa-se,
no entanto, para os dois últimos anos da série anual (1997 e 1998), uma recuperação do
equilíbrio contábil da Companhia, o que poderia indicar o sucesso microeconômico do Plano
de Contingência iniciado em 1995. Deve-se, neste caso, manter cautela e esperar a sequência
futura dos resultados contábeis da Sanepar.
Conclusão
A história da Sanepar aqui apresentada mostra evidências de uma experiência positiva
de gestão pública de recursos financeiros alocados na geração de infra-estrutura básica de
saneamento. Em que pese as ineficiências intrínsecas causadas pela predominância de
interesses políticos sobre a viabilidade econômica e social da Companhia, estes não chegaram
6 As tarifas dos serviços de saneamento permanecem as mesmas para todo o território estadual. Os seus reajustes são de
competência do governador que se baseia nas propostas apresentadas pela Sanepar, assim como na sua avaliação do contexto
socio-econômico.
18
a comprometer a aquisição de uma competência administrativa e tecnológica de gestão de um
grande número de sistemas de saneamento distribuídos por todo o Estado. Esta competência
fica evidenciada pelos resultados de desempenho da empresa ao longo do tempo que, apesar
de sua instabilidade contábil, consegue manter um equilíbrio relativo no longo prazo, além de
garantir a expansão continuada dos sistemas. Esse equilíbrio baseia-se fundamentalmente na
operação conjunta de sistemas de saneamento de mais de 340 municípios, nos quais as
receitas dos grandes centros urbanos viabilizam o déficit operacional da grande maioria dos
demais municípios. Neste contexto de viabilidade econômica, baseada na operação
centralizada dos sistemas, cabe questionar os riscos inerentes de um processo de privatização
particionada dos sistemas de saneamento do Estado. O novo desenho organizacional da
Sanepar, com base em agrupamentos divididos por volume de receita, parece deixar claro esta
possibilidade de fragmentação do “sistema estadual”, na qual os capitais privados optariam
obviamente pela aquisição dos sistemas mais rentáveis de grande porte. Neste caso, caberia ao
Estado arcar com a sustentação das Unidades de Receita menores, cujos déficits operacionais
sobrecarregariam ainda mais os cofres públicos, ou, o que é pior, levariam a uma condição de
abandono dessas Unidades. Poderia-se pensar que esta hipótese é atualmente a mais realista se
se considera as condições de abandono em que se encontram os serviços básicos de educação
e ensino no país. Apesar do empenho de muitos funcionários da Sanepar na busca de soluções
eficazes de incorporação de capitais privados para o desenvolvimento da Companhia, a lógica
neoliberal de proporcionar ao capital privado a parcela mais rentável do patrimônio público
tem se mostrado inexorável. Haja vista o processo de privatização dos bancos, no qual o
Estado tem assumido as partes “podres” das instituições falidas, ofertando à iniciativa privada
as atividades mais lucrativas.
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Tabela 1. Planasa/Pronurb – Investimentos totais realizados em saneamento básico por subsetor –
1968/93 (1)
Anos Água Esgoto Drenagem
urbana
Outros Total
1968 1382 1382
1969 69094 69094
1970 135011 5715 140726
1972 90327 40458 130785
1973 230429 62836 10379 303643
1974 195176 114113 33080 342369
1975 325559 121865 62414 509838
1976 386772 116585 74070 577427
1977 487119 157633 60101 704852
1978 523455 254605 62359 840418
1979 467926 307074 73229 848229
1980 599431 241809 283810 1125050
1981 851458 342023 216268 1409750
1982 702448 337773 218486 1258707
1983 448685 155985 66368 671039
1984 300887 80336 47374 428597
1985 442313 166597 100757 709667
1986 383069 252517 108342 743928
1987 478099 401418 83722 963239
1988 705926 449816 132972 1288713
1989 476935 282144 58794 817874
1990 543459 282485 55021 4135 885101
1991 411571 118881 206978 67000 804429
1992 150890 55141 108855 11952 326838
1993 95362 34227 96311 8622 234572
Total 9554563 4385747 2159690 91709 16191709 Fontes: BNH/CEF
(1) Planasa (1968/89) e Pronurb (1990/93).
Tabela 2. Investimentos em saneamento 1970-97
% do PIB a preços de 1980
Período Investimento
1970-1979 0,34
1980-1989 0,28
1990-1994 0,10
1995-1997 0,17
1995 0,10
1996 0,17
1997 0,25 Fonte: ABICALIL, M. Investimentos em Saneamento na Transição, 1998, p.37.
20
Figura 1. Evolução da Receita Operacional da Sanepar (1970-85)
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
1970 1975 1980 1985
Ano
ReceitaOperacional(US$médiox10
00)
Fonte: Sanepar
Fonte: Sanepar
Figura 2. Custos/receitas/Arrecadação/m3 (R$) faturado na Sanepar
0,0000
0,2000
0,4000
0,6000
0,8000
1,0000
1,2000
1,4000
1,6000
1,8000
Jan/90
Ma
i
Set Jan/91
Ma
i
Set Jan/92
Ma
i
Set Jan/93
Ma
i
Set Jan/94
Ma
i
Set Jan/95
Ma
i
Set Jan/96
Ma
i
Set Jan/97
Ma
i
Set Jan/98
Ma
i
Set Jan/99
Custos/m3/fat Rec/m3/fat. Arrec./m3 fat.
21
Fonte: Sanepar
Figura 3. Evolução da rentabilidade operacional da Sanepar
-40,00%
-30,00%
-20,00%
-10,00%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Lucro/Receita Operacional
22
PARANAVAÍ
PONTA GROSSA
TOLEDO
UMUARAMA
MARINGÁ
CAMPO MOURÃO
CASCAVEL
FOZ DO IGUAÇÚ
GUARAPUAVA
UR MODELO 1
(10)APUCARANA
XISTO
ITARARÉ
SUDOESTE
NORTE PIONEIRO
AMPARO
CAIUÁ
NORTE NOVO
CENTRAL
AGUAS CLARAS
CAMPOS GERAIS
SERRA GERAL
LITORAL
NORTE VELHO
COSTA OESTE
BOTUCATU
FRONTEIRA
UR MODELO 2
(18)COROADOS
ISOLADA AGRUPADA UR MODELO 3
(5)CENTRO
CURITIBA
METROPOLITANOS
NORTE
METROPOLITANOS SUL
UR MODELO 4
(5)GRANDES CLIENTES
PEQ. LOCALID. PARTICIONADA
DIRETORIA PRESIDÊNCIA /NOVOS NEGÓCIOS / RELAÇÕES COM O MERCADO / OPERAÇÕES / FINANÇAS / ADMINISTRATIVO
STAFF
GRUPOS ESPECÍFICOS : DN = CONCESSÕES /POLÍTICA DE COMBATE A PERDAS DT= PROGRAMAS DE INVESTIMENTOS (9) / CONSULTORIA INTERCÂMBIOS E PESQUISA DI= MEIO AMBIENTE / QUALIDADE DF= CAPTAÇÃODE RECURSOS
CONTRATO DE GESTÃO
DIMENSÃO ESTRATÉGICA
DIMENSÃO OPERACIONAL
OP ESGOTO-RM CTBA /1
ELETROMECÂNICA / 4
U. SERVIÇO
(31)OPER. SISTEMAS / 8
CONTR.OPERACIONAL/1
PRODUÇÃO RM / 1
DISTRIBUIÇÃO-RM CTBA/1
MANUTENÇÃO REDES /15
GESTÃO MATERIAIS / 1
MEDIDORES VAZÃO / 1
HIDROGEOLOGIA / 1
PROJ./OBRAS / 4
PROJ. GDE. PORTE / 1
EMPREEND. ESTRAT. / 6
AQUISIÇÕES / 1
AVAL. CONFORM. / 1
U. SERVIÇO
(18)
COMUNIC. SOCIAL / 1
JURÍDICA / 1
RECURSOS HUMANOS/1
CONTABIL / 1
FINANÇAS / 1
INFORMÁTICA / 1
INFRAESTR. ADM. / 1
U. SERVIÇO
(9)
PARQUE IGUAÇU
NORTE
NOROESTE
OESTE
LESTE
1
RM LONDRINA
OPERAÇÃO RM-LDNA / 1
AUDITORIA / 1
FUSAN
FUNDAÇÃO
FIGURA 4. Organograma da Sanepar (1996)
Fonte: Sanepar
23
Bibliografia
ABICALIL, M. Investimentos em Saneamento na Transição: Recuperação Insuficiente,
Perspeticas Incertas. In BIELSCHOWSKY, R. Determinantes dos Investimentos da
Economia Brasileira dos Anos 90 – Indústria, Mineração, Petróleo e Infra-
estrutura. CEPAL: www.eclac.cl/espanol/investigacion/brasilia/ SUMARIO. html, 1998.
De OLIVEIRA, A . Sanepar – Uma Empresa de Negócios. III Congresso Interncional do
CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública. Madid, 14 a 17/10/98.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Diagnóstico do Setor de Saneamento:
Estudo Econômico e Financeiro. Brasília: MPO, 1995.
MPO – Ministério do Planejamento e Orçamento. Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento – SNIS. Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos. Brasília, 1998.
SCHUSTAR, Z. Sanepar Ano 30. Curitiba: Arché, 1994.