LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Lei de Responsabilidade Fiscal.pdf10/04/2019 2 BIBLIOGRAFIA SUGERIDA...

LEI DE RESPOLEI DE RESPONSABILIDADE FISCALEixo: Base Legal

SABILIDADE FISCAL

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LEI DE RESPOSABILIDADE FISCAL

Material elaborado com base em slides disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional

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Eixo: Base Legal

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Raphael Maleque FelicioAdvogado e Consultor Tributário. Coordenador e Professor do MBA em Gestão ePlanejamento Tributário e do MBA em Gestão, Controladoria e Contabilidade Pública daUniversidade Vale do Rio Doce - UNIVALE. Professor de Pós-graduações em DireitoTributário. Membro da Comissão de Direito Tributário da OAB-MG Subseção deGovernador Valadares. Membro da Comissão de Estudos Tributários da OAB/ES de 2016a 2018. Conselheiro do Conselho Municipal de Recursos Fiscais de Vitória/ES de 2016 a2017. Sócio do Casati, Maleque & Zen Advogados Associados de 2013 a 2017. Advogadodo Município de Santa Maria de Jetibá-ES de 2013 a 2014. Mestre em Ciências Contábeispela Fundação Instituto Capixaba de Pesquisas em Contabilidade, Economia e Finanças –FUCAPE Business School. Pós-graduado em A Fazenda Pública em Juízo pelas FaculdadesIntegradas de Vitória – FDV. MBA em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas –FGV. Graduando em Ciências Contábeis pela Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis,Atuariais e Financeiras – FIPECAFI e em Economia pela Universidade Federal de Juiz deFora - UFJF - Campus Governador Valadares.

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BIBLIOGRAFIA SUGERIDA

ABRAHAM, Marcus. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada . 2ª ed. Rio deJaneiro: Fonrense, 2017.

___. Curso de Direito Financeiro Brasileiro . 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

BALEEIRO, Aliomar. Rev. e atual. por Hugo de Brito Machado Segundo. UmaIntrodução à Ciência das Finanças . 18ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012.

BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento Aplicado ao Setor Público:Abordagem Simples e Objetiva . 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2013.

COÊLHO, Marcus Vinícius Furtado; ALLEMAND, Luiz Claudio; ABRAHAM, Marcus(Org.). Responsabilidade Fiscal : análise da Lei Complementar nº 101/2000. Brasília,OAB, Conselho Federal, 2016.

FURTADO, J. R. Caldas. Direito Financeiro . Belo Horizonte: Forum, 2013.

GIACOMONI, James. Orçamento Público . 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2017.

MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários àLei de Responsabilidade Fiscal . 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

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Programa

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1. Origens Nacionais e Internacionais da LRF

2. Equilíbrio e transparência fiscal

3. Princípios da Responsabilidade Fiscal

4. Estrutura da LRF

5. Planejamento na LRF

6. Receita Pública

7. Despesa Pública (inclusive despesa com pessoal)

8. Transferências Voluntárias na LRF

9. Destinação de Recursos Públicos Setor Privado na LRF

10. Da Dívida e do Endividamento

11. Gestão Patrimonial na LRF

12 . Transparência, Controle e Fiscalização

13. “Contabilidade criativa”, pedaladas fiscais e afins

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1. Fundamentos, conceitos, origens e objetivos:

a) Base legal, abrangência e conceitos fundamentais daLRF;

b) Origens da LRF;c) Princípios fundamentais e objetivos da LRF; ed) Receita Corrente Líquida – RCL.

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INFLUÊNCIAS INTERNAS

a) EC nº 10/1996 -> criou o Fundo de Estabilização Fiscal,dando continuidade ao Fundo Social de Emergência, que seextinguiria em 1995, instituído para sanear financeiramente aFazenda Pública Federal e estabilizar a Economia Nacional,destinando recursos para ações nas áreas da saúde eeducação, benefícios previdenciários e auxíliosassistenciais;

b) EC nº 19/1998 -> introduziu a “reforma administrativa”,modificando normas de direito administrativo e ampliou ocontrole de despesas e das finanças públicas,especialmente com pessoal ativo e inativo;

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c) EC nº 20/1998 -> objetivo de solucionar os problemas dosistema previdenciário brasileiro, repleto de desigualdades ecom um desequilíbrio financeiro excessivamente elevado;

d) LC nº 82/1995 e LC nº 95/1999 (Leis Camata) -> fixaramlimites para os gastos com despesas de pessoal, no patamarde 50% das receitas líquidas para a União e 60% paraEstados e Municípios;

e) Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscalde Estados (1995), elaborado pelo Conselho MonetárioNacional;

f) Programa de Estabilidade Fiscal (1998) -> “regra de ouro”para os Estados.

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INFLUÊNCIAS EXTERNAS

a) Pressão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e doBanco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento(BIRD);

a) Influência das normas financeiras dos Estados Unidos,da Nova Zelândia, da Comunidade Econômica Europeia,da Austrália, da Dinamarca, do Reino Unido e da Suécia;

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- Pacto de Estabilidade e Crescimento (1997): mecanismodenominado Early Warning System para advertirpreventivamente o país que apresentasse uma tendência aodescumprimento;

- Tratado de Maastrich (1992): estabelecia regras fiscaisrígidas para os países que desejassem ingressar naComunidade Europeia (estabelecimento de metas demanutenção de relação estável entre dívida/PIB, equilíbriofiscal sustentado e controle do déficit orçamentário; adoçãodo Anexo de Metas Fiscais; fixação de limites rígidos para asdívidas mobiliária e consolidada);

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- Budget Enforcement Act (1990) -> estabeleceumecanismos de controle do déficit público para o GovernoFederal, possuindo dois dispositivos adotados pelo sistemabrasileiro:

(a) Sequestration - limitando os gastos flexíveis oudiscricionários quando a receita orçamentária não seconcretizar conforme o previsto (limitação de empenho –art. 9º da LRF);

(b) Pay as you go – diminuição nas despesas discricionáriasquando uma redução de receitas se verificar, em virtude derenúncia de receita (compensação – arts. 14 e 17 da LRF).

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1. Planejamento orçamentário, mediante adoção de responsabilidade gerencialde longo prazo e pela qualidade do gasto público, acompanhado deresultados do orçamento;

2. Prevenção de déficits imoderados e reiterados, equilíbrio entre aspirações dasociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo;

3. Limitação da dívida pública a nível prudente, compatível com receita epatrimônio público, propiciando margem de segurança para absorção dosefeitos de eventos imprevistos;

4. Preservação do patrimônio público em nível adequado para propiciarmargem de segurança para absorção de efeitos de eventos imprevistos;

5. Adoção de política tributária previsível e estável;

6. Transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários econtábeis, em linguagem simples e objetiva.

Princípios

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Defensoria Pública na LRF

EC 45/2004 = Assegura autonomia orçamentária-financeira àsDefensorias Públicas Estaduais.

EC 74/2013 = Assegura autonomia orçamentária-financeira àDefensoria Pública da União e do Distrito Federal.

Acórdão 2153/2014 TCU - Plenário = Não obstante não possuíremlimites previstos na LRF, visto que sua inclusão como órgão deautonomia orçamentário-financeira ocorreu após a edição da LRF,deverá elaborar os demonstrativos: da Despesa com Pessoal; daDisponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar e o Simplificado daGestão Fiscal.

Para fins de limites da LRF, estarão contemplados nosdemonstrativos do RGF do Poder Executivo.

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RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:(...)IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições,patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes eoutras receitas também correntes, deduzidos:a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinaçãoconstitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I eno inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinaçãoconstitucional;c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para ocusteio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitasprovenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 daConstituição.(...)§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as recei tasarrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excl uídas asduplicidades .

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RCL - Conteúdo do Demonstrativo

• As receitas intraorçamentárias não devem serincluídas no cálculo da RCL;

• As receitas correntes são computadas líquidas dasdeduções contábeis (restituições; anulações, etc) –exceto em relação ao valores pagos ao FUNDEB eàs repartições constitucionais.

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2. Planejamento e orçamento, receita e despesa

a) Princípios Orçamentáriosb) Receita Pública;c) Despesa Pública;d) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;e) Dispositivos da LRF sobre receita e despesa

pública;

PROGRAMA

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Planejamento Orçamentário

“Planejamento é o processo permanente, dinâmicoe sistematizado de gestão, composto de umconjunto de ações coordenadas e integradas, peloqual se estabelece antecipadamente o que sepretende realizar e quais metas se busca atingir,com o objetivo de se chegar a um resultadosatisfatório e desejado. Procura-se, peloplanejamento, responder as seguintes questõesbásicas: onde queremos chegar e como atingiremosnossos objetivos?” (ABRAHAM, 2017, p. 32)

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LEIS ORÇAMENTÁRIAS

a) Plano Plurianual (PPA): duração de 4 anos, contendo previsão doque se pretende realizar no quadriênio em termos deaprimoramento de ação governamental. Ex.: Lei Estadual nº10.489/2016 (PPA 2016/2019);

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): orientações para aelaboração do orçamento, definindo as prioridade e metas doPPA para o exercício financeiro subsequente. Ex.: Lei Estadual nº10.874/2018;

c) Lei Orçamentária Anual (LOA): execução do orçamento para oexercício seguinte. Ex.: Lei Estadual nº 10.978/2018.

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LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

- Metas e prioridades para o exercício seguinte, funcionando comouma “ponte” entre o PPA e a LOA;

- Orientação para elaboração do orçamento-programa;- Alteração na legislação tributária;- Mudanças na política de pessoal;- Equilíbrio entre receita e despesa;- Critérios e forma para limitação de empenho;- Regras para avaliar a eficiência das ações desenvolvidas;- Condições para subvencionar financeiramente instituições

privadas e entes da Administração indireta;- Critérios para início de novos projetos;- Percentual da receita corrente líquida que será retido como

reserva de contingência;- Anexo de Metas Fiscais;- Anexo de Riscos Fiscais;- Mensagem de encaminhamento do Projeto de LDO.

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LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

- Elaboração compatível com a LDO;- Orçamento fiscal;- Orçamento de investimento das estatais;- Orçamento de Seguridade Social;- Anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo deMetas Fiscais;

- Demonstrativo dos efeitos regionalizados das renúncias fiscais,bem como das medidas de compensação a renúncias de receitae ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

- Reserva de Contingência.

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Princípios Orçamentários

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Receita Orçamentária

Receitas Públicas

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Receitas Públicas

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Receitas Públicas

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CONCEITO DE DEDUÇÕES

Recursos arrecadados que não pertencem ao entearrecadador, não sendo aplicáveis em programas eações governamentais de responsabilidade do mesmo.

PRINCIPAIS SITUAÇÕES DE USO DE DEDUÇÕES DE RECEITAS

• Restituição de receitas orçamentárias; e• Recursos que o ente tenha competência de arrecadarmas que pertençam a outro ente;

Deduções de Receitas

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Restituição de Receitas

68 Fonte: STN

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EXEMPLO 2 – RECEITA EXTINTANo exercício X1, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 100,00.No exercício X2, não houve receita orçamentária e o ente deverá restituir R$60,00.

EXEMPLO 1 – REGRA GERALNo exercício X1, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 60,00.No exercício X2, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 40,00e deverá restituir R$ 50,00.

Receita60

Exercício X1

Receita40

Dedução da receita: 40Despesa orçamentária: 10

Exercício X2

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Receita100

Exercício X1

Despesa orçamentária: 60

Exercício X2

Receita 0

Despesa 60

Deduções de Receitas - Restituição

69 Fonte: STN

EXEMPLO 3 – REGRA GERALNo exercício X1, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 100,00e deverá restituir R$ 20,00 no mesmo exercício.

Receita100

Exercício X1

Receita80

Dedução da receita: 20

EXEMPLO 4 – REGRA GERALNo exercício X1, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 60,00.No exercício X2, o ente recebeu receita orçamentária no valor de R$ 40,00 edeverá restituir R$ 30,00 referentes a receitas do exercício anterior.

Receita60

Exercício X1

Receita40


Exercício X2

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70 Fonte: STN

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EXEMPLO 6 – RESTITUIÇÃO DE CONVÊNIOS – EXERCÍCIO SEGUINTENo exercício X1, o ente recebeu recursos do convênio A no valor de R$ 100,00. Fezuso de R$ 60,00 . No exercício X2, restituiu R$ 40,00 do convênio A ao concedente,e recebeu R$ 20,00 do convênio B.

EXEMPLO 5 – RESTITUIÇÃO DE CONVÊNIOS – MESMO EXERCÍCIONo exercício X1, o ente recebeu recursos de convênios no valor de R$ 100,00.Neste mesmo exercício, o ente não utilizou R$ 50,00 , que deverá ser restituído.

Receita100

(Convênio A)

Exercício X1 Exercício X2

Receita 0

Despesa 40


Exercício X1

Receita100


Receita20

(Convênio B)

Despesa orçamentária: 40

71 Fonte: STN

Transferências de Recursos Intergovernamentais

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Despesa Orçamentária

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Lei Estadual 10.556/2016 – LDO 2017

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Da execução orçamentária e do cumprimento das metas

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Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termosem que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado odisposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabeleceráa programação financeira e o cronograma de execução mensal dedesembolso. (Vide Decreto nº 4.959, de 2004) (Vide Decreto nº5.356, de 2005)

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidadeespecífica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto desua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrero ingresso.


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Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá nãocomportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidasno Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por atopróprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação deempenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei dediretrizes orçamentárias....§ 2o (Exceção) Não serão objeto de limitação as despesas que constituamobrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas aopagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizesorçamentárias.

Obrigações constitucionais e legais: despesas para alimentação escolar (Lei nº 11.947/2009;benefícios do RGPS (Lei nº 8.213/91); bolsa de qualificação profissional do trabalhador; pagamento debenefício do abono salarial (Lei nº 7.998/90); pagamento de seguro-desemprego (Lei nº 7.998/90);transferência de renda a famílias em condição de extrema pobreza (Lei nº 10.836/2004); despesas depessoal e encargos sociais; pagamento de precatórios; pagamento de serviços da dívida;transferências constitucionais ou legais por repartição de receitas.

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...§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivodemonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre,em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ouequivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

Art. 166, §1, da CF -> Comissão Mista de Senadores e Deputados.

§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o BancoCentral do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticaspertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos emetas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e ocusto fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.

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PREVISÃO DAS RECEITAS

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice depreços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante eserão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos,da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologiade cálculo e premissas utilizadas.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º (até 30 dias após a publicação dosorçamentos), as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, emmetas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quandocabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade evalores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evoluçãodo montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

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Também não são DOCC: despesas destinadas ao serviço da dívida (juros); revisãoanual de remuneração de pessoal; substituição de pessoal em decorrência defalecimento, aposentadoria ou exoneração.

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3. Despesas com pessoal, transf. voluntárias edívida na LRF

a) Despesas com pessoal;b) Transferências Voluntárias na LRF;c) Destinação de Recursos Públicos ao Setor

Privado na LRF;

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PARECER/CONSULTA TC 035/2005

i) Haverá substituição de servidores e empregados quando (i) houvercontratação terceirizada para o desempenho de atividade-fim doEstado; (ii) houver contratação terceirizada para o desempenho deatividade-meio do Estado, desde que pertinentes aos conteúdoslaborais do plano de cargos e salários, isto é, desde que asatividades-meio desenvolvidas sejam próprias de cargos oucategorias existentes;

ii) Não haverá dita substituição nas contratações realizadas para odesempenho de atividades-meio desde que tais atividades nãosejam próprias de cargos ou categorias existentes.

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“Burlas” no cálculo de despesa com pessoal

� Exclusão do IRRF dos servidores da DTP;

� Exclusão de inativos e pensionistas da DTP;

� Aumento de verbas indenizatórias;

� Terceirizações indevidas;

� Aumento de pagamentos retroativos;

� Etc.

É necessário o aprimoramento da legislação e das formas de controle.

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• Conceito (art. 25): entrega de recursos correntesou de capital a outro ente da Federação, a títulode cooperação, auxílio ou assistência financeira,que não decorra de determinação constitucional,legal ou os destinados ao Sistema Único deSaúde.

Transferências Voluntárias na LRF

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Transferências Voluntárias na LRF

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• São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na LDO(art. 25, § 1º):

� Existência de dotação específica;

� Observância do disposto no inciso X do art. 167 da CF;

� Comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) Que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentosdevidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursosanteriormente dele recebidos;

b) Cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e saúde;

c) Observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito,inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e despesa totalcom pessoal;

d) Previsão orçamentária de contrapartida.

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• Art. 26. A destinação de recursos para, direta ouindiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicasou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizadapor lei específica, atender às condições estabelecidasna lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista noorçamento ou em seus créditos adicionais.

Destinação de Recursos para o setor privado na LRF

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4. Dívida, disponibilidades e gestão patrimonial

a) Dívida e endividamento;b) Disponibilidades e restos a pagar;c) Gestão patrimonial;

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O artigo 359-F da Lei n° 10.028/2000 impõe pena para o

governante que não cancelar restos a pagar inscritos em

montante superior às disponibilidades financeiras, no

último ano de seu mandato. Todavia, vale enfatizar que

o cancelamento de restos a pagar processados

simplesmente para adequar-se ao comando legal pode

ser entendido como ocultação de passivos.

LEMBRETE!!!

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Final de Mandato

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A análise da legislação conjugada com a visão da LRF que

traz regras explícitas para evitar que se contraia obrigação

de despesa sem autorização orçamentária, nos leva a

indicar que o Contrato deve conter o número da Nota de

Empenho e não o contrário.

LEMBRETE!!!

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5. Transparência, controle, fiscalização e outros

a) Transparência, controle e fiscalização.b) “Contabilidade Criativa”, pedaladas fiscais etc.

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CONDUTAS VEDADAS EM ANO ELEITORAL NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR Nº 101/00) E NA LEI DAS

ELEIÇÕES (LEI Nº 9.504/97)

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CONDUTAS VEDADAS EM ANO ELEITORAL - PERGUNTAS

1. O art. 21, parágrafo único, da Lei de ResponsabilidadeFiscal considera nulo de pleno direito o ato de que resulteaumento da despesa com pessoal expedido nos cento eoitenta dias anteriores ao final do mandato. Isso significa queem nenhuma hipótese poderá haver aumento de despesa compessoal nesse período?

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2. Nos últimos 180 (cento e oitenta) dias de mandato o entepoderá conceder aumento remuneratório para determinadacategoria, desde que promova a devida compensação? Esseaumento não seria proibido pela Lei Eleitoral (Lei nº 9.504,de 30.09.1997)?

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3. É permitido reestruturar a carreira dos servidores públicosem ano eleitoral?

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4. É possível efetuar o aumento do vencimento dos servidorespúblicos em duas parcelas, de modo que a primeira parcelaseja concedida antes do período de vedação previsto no art.73, VIII, da Lei nº 9.504/97 e a segunda parcela sejaentregue após o referido período?

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5. O Titular de Poder ou órgão pode, nos oito últimos mesesdo mandato, firmar contrato, desde que pague as parcelasrealizadas até o final de sua gestão, deixando aquelas aindapor liquidar para serem pagas pelo sucessor, sem acorrespondente disponibilidade de caixa?

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LRF - RESUMOPRINCIPAIS PONTOS

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RESUMO LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – PRINCIPAIS PONTOS

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� LRF regulamentou o art. 163 da Constituição Federal:


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� A LRF trabalha com os conceitos de fiscalização,transparência e planejamento. Desta forma, são previstas::

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