Acordao_325 2007 TCU Sobre BDI

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C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc GRUPO I CLASSE I Plenário TC-003.478/2006-8 (com 3 anexos) Natureza: Administrativo Interessado: Tribunal de Contas da União Órgão: Tribunal de Contas da União Advogado constituído nos autos: não há SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. CRITÉRIOS DE ACEITABILIDADE DO LUCRO E DESPESAS INDIRETAS LDI EM OBRAS DE LINHAS DE TRANSMISSÃO E SUBESTAÇÕES DE ENERGIA ELÉTRICA. APROVAÇÃO DE VALORERS REFERENCIAIS. ORIENTAÇÕES ÀS UNIDADES TÉCNICAS. Cuidam os autos do Relatório do Grupo de Trabalho constituído por força de determinação do Acórdão 1.566/2005 Plenário, com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica. Adoto como Relatório o trabalho produzido pelo Grupo e referendado pelo Diretor e pelo Titular da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União SECOB: INTRODUÇÃO O Plenário deste Tribunal, em 05/10/2005, determinou, por meio do subitem 9.3 do Acórdão 1.566/2005, que fosse constituído Grupo de Trabalho com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica, identificando os itens passíveis de serem considerados na composição do LDI, os valores médios ou medianos praticados e a respectiva faixa de variabilidade, com vistas a subsidiar o trabalho de fiscalização deste tipo de obra e, mais especificamente, a análise da razoabilidade dos valores de LDI propostos pelo Consórcio Alusa/Amper, no Contrato n.º 4500007623, firmado com a Eletronorte. Preliminarmente, como medida precursora ao atendimento da determinação do colegiado máximo desta Corte, a Secretaria-Geral de Controle Externo editou a Ordem de Serviço - SEGECEX n.º 01, de 24 de janeiro de 2006, que constituiu Grupo de Trabalho, composto pelos Analistas de Controle Externo Luís Emílio Xavier dos Passos, Eustáquio José Rodrigues e Marcelo Rocha do Amaral, para apresentar proposta de trabalho para definir os critérios de aceitabilidade do Lucro e Despesas Indiretas em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica. Após apresentação e aprovação da proposta pelo Grupo supracitado, foi constituído novo Grupo, por meio da Ordem de Serviço SEGECEX n.º 06, de 16 de março de 2006, composto pelos analistas Daniel Fernandes da Cunha Gonçalves Basto, Marcelo Rocha do Amaral e Rogério Blass Staub, para execução dos trabalhos para definir os critérios de aceitabilidade do LDI em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica. 2 OBJETIVO DO TRABALHO O principal objetivo deste trabalho é propor critérios/parâmetros de aceitabilidade para o LDI Lucro e Despesas Indiretas, também denominado BDI 1 Bonificação e Despesas Indiretas ou Benefícios e Despesas Indiretas em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica. Cabe ressaltar que, além das obras de implantação de linhas de transmissão, o trabalho abrangeu obras de subestações, que também compõem o sistema de transmissão de energia elétrica. Além disso, procurou-se identificar os elementos passíveis de serem incluídos na composição do LDI, os valores praticados e a respectiva faixa de variabilidade. desses itens. 1 Neste trabalho será usado indistintamente tanto o termo LDI como BDI.

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GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC-003.478/2006-8 (com 3 anexos)

Natureza: Administrativo

Interessado: Tribunal de Contas da União

Órgão: Tribunal de Contas da União

Advogado constituído nos autos: não há

SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. CRITÉRIOS DE ACEITABILIDADE DO LUCRO E

DESPESAS INDIRETAS – LDI EM OBRAS DE LINHAS DE TRANSMISSÃO E SUBESTAÇÕES DE

ENERGIA ELÉTRICA. APROVAÇÃO DE VALORERS REFERENCIAIS. ORIENTAÇÕES ÀS

UNIDADES TÉCNICAS.

Cuidam os autos do Relatório do Grupo de Trabalho constituído por força de determinação do

Acórdão 1.566/2005 – Plenário, com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade para o Lucro e

Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica.

Adoto como Relatório o trabalho produzido pelo Grupo e referendado pelo Diretor e pelo Titular da

Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – SECOB:

“INTRODUÇÃO

O Plenário deste Tribunal, em 05/10/2005, determinou, por meio do subitem 9.3 do Acórdão

1.566/2005, que fosse constituído Grupo de Trabalho com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade

para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantação de linhas de transmissão de energia

elétrica, identificando os itens passíveis de serem considerados na composição do LDI, os valores médios

ou medianos praticados e a respectiva faixa de variabilidade, com vistas a subsidiar o trabalho de

fiscalização deste tipo de obra e, mais especificamente, a análise da razoabilidade dos valores de LDI

propostos pelo Consórcio Alusa/Amper, no Contrato n.º 4500007623, firmado com a Eletronorte.

Preliminarmente, como medida precursora ao atendimento da determinação do colegiado máximo

desta Corte, a Secretaria-Geral de Controle Externo editou a Ordem de Serviço - SEGECEX n.º 01, de 24

de janeiro de 2006, que constituiu Grupo de Trabalho, composto pelos Analistas de Controle Externo

Luís Emílio Xavier dos Passos, Eustáquio José Rodrigues e Marcelo Rocha do Amaral, para apresentar

proposta de trabalho para definir os critérios de aceitabilidade do Lucro e Despesas Indiretas em obras

de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica.

Após apresentação e aprovação da proposta pelo Grupo supracitado, foi constituído novo Grupo,

por meio da Ordem de Serviço – SEGECEX n.º 06, de 16 de março de 2006, composto pelos analistas

Daniel Fernandes da Cunha Gonçalves Basto, Marcelo Rocha do Amaral e Rogério Blass Staub, para

execução dos trabalhos para definir os critérios de aceitabilidade do LDI em obras de implantação de

linhas de transmissão de energia elétrica.

2 OBJETIVO DO TRABALHO

O principal objetivo deste trabalho é propor critérios/parâmetros de aceitabilidade para o LDI –

Lucro e Despesas Indiretas, também denominado BDI1 – Bonificação e Despesas Indiretas ou Benefícios

e Despesas Indiretas em obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica. Cabe

ressaltar que, além das obras de implantação de linhas de transmissão, o trabalho abrangeu obras de

subestações, que também compõem o sistema de transmissão de energia elétrica.

Além disso, procurou-se identificar os elementos passíveis de serem incluídos na composição do

LDI, os valores praticados e a respectiva faixa de variabilidade. desses itens.

1 Neste trabalho será usado indistintamente tanto o termo LDI como BDI.

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Embora trate de LDI para obras de linhas de transmissão e de subestações, o presente trabalho

pode fornecer uma referência genérica, pois sua especificidade limita-se aos valores observados para o

setor, sendo os conceitos e a composição do LDI propostos aplicáveis a outros tipos de obras.

3 METODOLOGIA

Foram realizadas pesquisas de publicações sobre LDI, sobre custos de implantação de linhas de

transmissão e de subestações e levantamento de dados junto a empresas estatais da União que atuam no

setor elétrico.

O levantamento de dados abrangeu visita às empresas Furnas, Chesf, Eletronorte, Eletrosul e

Eletrobrás, além da ANEEL, para obtenção das seguintes informações e documentos:

- estudos e metodologias de cálculo de LDI em obras de linhas de transmissão e subestações

desenvolvidos pela empresa;

- critérios de aceitabilidade de percentual e de composição de LDI adotados pela empresa em

procedimentos licitatórios;

- contratos recentes de obras de construção de linhas de transmissão e de subestações firmados na

modalidade concorrência com discriminação do LDI adotado e planilha orçamentária da proposta

vencedora.

Além das informações e documentos, as visitas propiciaram discussões sobre a abordagem dada ao

LDI em cada empresa com as áreas técnicas responsáveis pela elaboração dos orçamentos.

4 LUCRO E DESPESAS INDIRETAS – LDI

4.1 Conceito

Vários conceitos podem ser utilizados para se compreender o LDI. Explicados de formas distintas,

tentam definir uma parcela do orçamento de obras, em razão da sua segmentação em custos diretos e

indiretos.

O Instituto de Engenharia conceitua BDI como „o resultado de uma operação matemática para

indicar a margem que é cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos, etc. e

logicamente sua remuneração pela realização de um empreendimento‟.2

André Luiz Mendes e Patrícia Reis Leitão Bastos definem BDI como a „taxa correspondente às

despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-

obra, equipamentos), eleva-o ao seu valor final‟.3

O TCU, na Decisão 255/1999-Plenário, definiu o BDI „como um percentual aplicado sobre o custo

para chegar ao preço de venda a ser apresentado ao cliente‟.

Compreendida como uma relação matemática entre os custos indireto e direto para formação do

preço da obra, essa incidência pode ser explicitada pela seguinte fórmula:

LDICDPV 1

onde PV = preço de venda;

CD = custo direto;

LDI = taxa de lucro e despesas indiretas.

Visto o papel do LDI no orçamento de uma obra, para que se possa avaliar sua adequada

aplicação, faz-se necessária a classificação dos componentes orçamentários em custos diretos e indiretos,

bem como a definição daqueles que devem ou não integrar o LDI. Sendo uma relação matemática que

estimará o preço de uma obra, qualquer componente indevido no LDI causará distorções na estimativa.

A parcela de custo direto - CD - sobre a qual incidirá o BDI é definida pelo Instituto de Engenharia

como o „resultado da soma de todos os custos unitários dos serviços necessários para a construção da

2 Instituto de Engenharia. Metodologia de cálculo do orçamento de edificações – composição do custo direto e do BDI/LDI.

Disponível em http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html. Acesso em 03/05/2006. 3 MENDES, André Luiz e BASTOS, Patrícia Reis Leitão. Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: Benefícios

e Despesas Indiretas (BDI). Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília, v. 32, n.88, abr/jun 2001.

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edificação, obtidos pela aplicação dos consumos dos insumos sobre os preços de mercado, multiplicados

pelas respectivas quantidades, mais os custos da infra-estrutura necessária para a realização da obra‟.4

O custo direto, consoante o Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo

(Sinduscon/SP), é conceituado como a „soma de todos os custos parciais obtidos através da composição

de custos unitários pela aplicação dos consumos dos insumos representados por materiais, mão-de-obra e

equipamentos, multiplicados pelas respectivas quantidades, formatados numa planilha de custo direto ou

planilha orçamentária‟.5

De forma mais objetiva, consideram-se custos diretos, aqueles que podem ser associados aos

aspectos físicos da obra, detalhados no projeto de engenharia, bem como ao seu modo de execução,

determinados pela organização operacional e pela infra-estrutura necessária. Assim, custos diretos são

aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que comporão a obra, além dos custos operacionais e

de infra-estrutura necessários para sua transformação no produto final, tais como mão-de-obra (salários,

encargos sociais, alimentação, alojamento e transporte), logística (canteiro, transporte e distribuição de

materiais e equipamentos) e outros dispêndios derivados, que devem ser discriminados e quantificados

em planilhas.

O DNIT considera os seguintes custos diretos6:

„- Custo Direto dos Serviços – representa a soma dos custos dos insumos (equipamentos, materiais

e mão-de-obra) necessários à realização dos serviços de todos os itens da planilha.

- Custo de Administração Local – representa todos os custos locais que não são diretamente

relacionados com os itens da planilha e, portanto, não são considerados na composição dos custos

diretos. Inclui itens como: Custo da Estrutura Organizacional (pessoal), Seguros e Garantias de

Obrigações Contratuais e Despesas Diversas.

- Mobilização e Desmobilização – a parcela de mobilização compreende as despesas para

transportar, desde sua origem até o local aonde se implantará o canteiro da obra, os recursos humanos,

bem como todos os equipamentos e instalações (usinas de asfalto, centrais de britagem, centrais de

concreto, etc.) necessários às operações que aí serão realizadas. Estão, também, aí incluídas as despesas

para execução das bases e fundações requeridas pelas instalações fixas e para sua montagem, colocando-

as em condição de funcionamento. Como, de um modo geral, a desmobilização de equipamentos e

instalações se faz a fim de transportá-los para uma nova obra, não será prevista parcela especifica para

este fim, com vistas a evitar dupla remuneração.

- Canteiro e Acampamento – esta rubrica tem por finalidade cobrir os custos de construção das

edificações e de suas instalações (hidráulicas, elétricas, esgotamento) destinadas a abrigar o pessoal

(casas, alojamentos, refeitórios, sanitários, etc.) e as dependências necessárias à obra (escritórios,

laboratórios, oficinas, almoxarifados, balança, guarita, etc.), bem como dos arruamentos e caminhos de

serviço‟.

4.2 Despesas Indiretas

Definidos os custos diretos, necessário se faz apresentar aqueles que não podem ser definidos como

tais, e que, associados aos custos diretos e ao lucro, formarão o preço final da obra.

A Eletrobrás diz que o custo indireto „compreende todas as despesas não alocáveis diretamente à

execução da obra‟.7 São custos decorrentes, por conseguinte, das necessidades e obrigações do executor

e não diretamente do projeto de engenharia.

Enquanto os custos diretos são objetivos e vinculados à especificação do projeto da obra e suas

quantificações, os indiretos são subjetivos e associados ao executor, às suas necessidades operacionais

4 Instituto de Engenharia. Metodologia de cálculo do orçamento de edificações – composição do custo direto e do BDI/LDI.

Disponível em http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html. Acesso em 03/05/2006. 5 Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo. Nova Conceituação do BDI. Disponível em

http://www.sindusconsp.com.br/downloads/BDI_Eventos_IE_PROPOSTAS_E_RECOMENDAÇÕES.DOC. Acesso em 30.03.2006. 6 Brasil, Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Diretoria Geral. Manual de custos rodoviários. 3. ed. - Rio de Janeiro, 2003. pp. 7/8. 7 Revisão das diretrizes para elaboração de orçamentos de linhas de Transmissão. Divisão de Engenharia de transmissão – Eletrobras S.A. 2005. p. 19.

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(administração central, seguros, garantia, caixa), de rentabilidade e obrigações tributárias. A

denominação indiretos se dá em razão da sua valoração ser obtida em função de percentuais dos custos

diretos, representando o caráter intrínseco ao projeto da obra que tem os custos diretos, diferentemente

dos indiretos, que poderiam ser considerados extrínsecos, pois são subseqüentes ao projeto já

quantificado.

Portanto, consideram-se inadequados aqueles conceitos que definem como indiretos os custos que

são associados com objetividade e segurança a uma obra específica e que, para serem apropriados,

precisariam ser rateados, isto é, distribuídos entre as diversas obras realizadas pela mesma empresa. A

falha deste conceito se torna evidente em uma análise de itens de despesas indiretas, a exemplo dos

tributos, cujo valor é resultante de uma obra determinada.

São normalmente considerados custos indiretos: despesas financeiras, administração central,

tributos federais (PIS/Cofins, CPMF), tributos municipais (ISS), seguros, riscos e garantias.

4.2.1 Despesas financeiras

Despesas financeiras são gastos relacionados ao custo do capital decorrente da necessidade de

financiamento exigida pelo fluxo de caixa da obra e ocorrem sempre que os desembolsos acumulados

forem superiores às receitas acumuladas. Nas obras públicas, as empresas construtoras normalmente

necessitam investir capital, pois as entidades contratantes só podem legalmente pagar pelos serviços

efetivamente realizados (Lei n.º 4.320/1964, arts. 62 e 63) e dispõem de 30 (trinta) dias para realizar o

pagamento. No entanto, a empresa pode equilibrar seu fluxo de caixa com os prazos obtidos junto aos

seus fornecedores.

O capital investido pelas empresas pode ser próprio, quando utilizarem recursos que já possuam em

seus caixas, ou de terceiros, quando adquiridos junto a operadores financeiros (bancos, financeiras, etc.).

No caso do capital próprio, sua remuneração normalmente é calculada com o fim de promover sua

atualização monetária. Com relação a capital de terceiros, deve-se analisar qual o custo de oportunidade

do capital, ou seja, deve-se apurar qual seria o seu rendimento se o capital de giro tivesse sido aplicado

no mercado financeiro naquele período. Assim, a Administração deve resguardar-se de taxas abusivas,

pois o preço da obra não pode ser onerado por ineficiência operacional do executor. Dessa forma, a taxa

de juros referencial para o mercado financeiro mais adequada é a taxa SELIC, taxa oficial definida pelo

comitê de política monetária do Banco Central.

As despesas financeiras podem ser calculadas pela fórmula:

11 30

n

jDF

onde:

- DF é a taxa de despesa financeira;

- j é a taxa mensal de atualização monetária ou de juros de referência;

- n é o número de dias decorridos entre o centro de gravidade dos desembolsos e a efetivação do

pagamento contratual.

Ressalte-se que a competitividade nas licitações estimula a queda dos preços propostos pelas

empresas e faz com que as empresas que possuam capital próprio ou acesso a capital de baixo custo

obtenham vantagem nas propostas para obras públicas.

4.2.2 Administração Central

Toda empresa possui uma estrutura administrativa com custo e dimensão próprios. A sua

representação no LDI de uma obra é definida estabelecendo em que proporção esse custo é apropriado

como despesa de uma obra. Pode ser de forma integral, quando a empresa executa apenas uma obra, de

forma parcial, na hipótese de rateio entre várias obras executadas pela empresa ou, até mesmo, não ser

apropriada em uma obra específica, caso a empresa tenha como alocar esses custos em outras atividades.

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O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) define Administração central

como a parcela do Preço Total que corresponde à quota parte do custo da Administração central do

Executor, a ser absorvida pela obra em tela8.

O Instituto de Engenharia define como rateio da administração central a parcela de despesa da

Administração central debitada a determinada obra segundo os critérios estabelecidos pela direção da

empresa. As despesas da Administração central são aquelas incorridas durante um determinado período

com salários de todo o pessoal administrativo e técnico lotado ou não na sede central, no almoxarifado

central, na oficina de manutenção geral, pró-labore de diretores, viagens de funcionários a serviço,

veículos, aluguéis, consumos de energia, água, gás, telefone fixo ou móvel, combustível, refeições,

transporte, materiais de escritório e de limpeza, seguros, etc.9

Diversos fatores podem influenciar as taxas de administração central praticadas pelas empresas,

dentre elas podem ser citadas: estrutura da empresa, número de obras que a empresa esteja executando

no período, complexidade e prazo das obras.

Daí, se depreende que, por exemplo, uma empresa com maior número de obras poderá praticar

uma taxa de administração central inferior à empresa do mesmo porte com apenas um canteiro.

4.2.3 COFINS/PIS

O Programa de Integração Social (PIS) foi instituído pela Lei Complementar n.º 7, de 7 de

setembro de 1970.

O PIS tem como objetivo o financiamento do programa do Seguro-Desemprego e o abono aos

empregados que recebem até dois salários mínimos mensais.

A Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) foi instituída pela Lei

Complementar n.º 70, de 30 de dezembro de 1991, com a finalidade de financiar as despesas das áreas de

Saúde, Previdência e Assistência Social.

Até janeiro de 1999, as bases de incidência do PIS e da COFINS, eram, salvo exceções, a receita

bruta das vendas de mercadorias e da prestação de serviços, tendo como alíquota 0,65% para o PIS e 2%

para a COFINS, calculados sobre as referidas receitas.

A partir de fevereiro de 1999, com a edição da Lei n° 9.718, de 27 de novembro de 1998, as bases

de incidências do PIS e da COFINS foram ampliadas e passaram a contemplar não somente a receita

bruta de vendas e da prestação de serviços, mas também as demais receitas auferidas pela pessoa

jurídica, independente de sua classificação contábil. A alíquota do PIS foi mantida em 0,65% e a alíquota

da COFINS foi majorada para 3%.

Com a Lei n.º 10.637, de 30 de dezembro de 2002, foi estabelecido o sistema não cumulativo para o

cálculo desta contribuição para o PIS, passando a mesma a incidir sobre o valor agregado em cada etapa

do processo produtivo. A alíquota do tributo foi majorada de 0,65%, para 1,65%.

Com o advento da Lei n° 10.833, de 29 de dezembro de 2003, a apuração não-cumulativa foi

estendida também para a COFINS, com alteração da alíquota de 3% para 7,6%.

A não-cumulatividade de PIS/COFINS, consoante os arts. 10, inciso XX, e 15, inciso V, da Lei n.º

10.833/2003, só será aplicável às receitas decorrentes da execução por administração, empreitada ou

subempreitada, de obras de construção civil a partir de 01/01/2007, até a véspera vigorarão as alíquotas

de 3% e 0,65%. Essa não-cumulatividade significa a possibilidade de se efetuar descontos de créditos

obtidos pela empresa, de acordo com o art. 3º da referida norma, sobre os valores resultantes da

aplicação das novas alíquotas. Cabe ressaltar que as pessoas jurídicas tributadas pelo imposto de renda

com base no lucro presumido ou arbitrado e as optantes pelo simples não se enquadram no novo sistema

de não-cumulatividade, ou seja, permanecem sujeitas às normas da legislação do PIS e da COFINS

8 Brasil, Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes. Diretoria Geral. Manual de custos rodoviários. 3. ed. - Rio

de Janeiro, 2003. p. 8. 9

Instituto de Engenharia. Metodologia de cálculo do orçamento de edificações – composição do custo direto e do BDI/LDI.

Disponível em http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html. Acesso em 03/05/2006.

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vigentes anteriormente às Leis n.ºs 10.637/2002 e 10.833/2003, respectivamente, consoante o art. 8º,

incisos II e III, e art. 10, incisos II e III, das referidas leis.

Essa mudança na legislação traz uma nova complexidade para o cálculo do LDI, já que esses

tributos deixam de ser fixos para assumirem percentuais variáveis conforme o perfil dos dispêndios da

empresa. Como a legislação discrimina os dispêndios que podem gerar esses créditos (dentre eles bens

adquiridos para revenda; bens e serviços utilizados como insumos na prestação de serviços e na

produção ou fabricação de bens ou produtos destinados à venda; despesas como aluguéis, energia etc),

os que não estão relacionados (custo de mão-de-obra, tributos e lucro, por exemplo) não irão gerá-los.

Assim, as empresas que têm maior participação das operações geradoras de crédito nas suas atividades

levam vantagem na redução das alíquotas efetivas para o PIS e a COFINS. Por exemplo, para as

empresas que já estão operando sob o efeito dessa nova forma de cálculo, observa-se que na indústria e

no comércio, devido a créditos recebidos, as alíquotas efetivamente pagas têm ficado abaixo dos 0,65% e

3%, para as alíquotas de PIS e COFINS, respectivamente. No entanto, para empresas prestadoras de

serviços, que têm na mão-de-obra seu principal insumo, as alíquotas geralmente são superiores aos

referidos percentuais, pois não possuem muitos créditos para compensar.

A complexidade advém de se estabelecer parâmetros para esses valores que são variáveis. No caso

concreto, as empresas proponentes poderão fixar os percentuais de PIS e COFINS para o cálculo do seu

LDI, pois já conhecem, pela sua estrutura organizacional e pelo tipo de contrato a ser executado, os

possíveis créditos e valores aproximados das alíquotas sob as quais deverão trabalhar. Para efeito de

orçamentação do contratante, esses percentuais deverão ser estimados.

Como exercício para simulação dos efeitos das novas alíquotas do PIS e da COFINS no cálculo do

LDI para obras do setor elétrico, tomou-se como referência inicial os valores médios observados na

Tabela II (Tópico 9.7 - Faixa de Variação do LDI, deste trabalho). Em seguida, foi necessário estimar o

percentual de crédito que a empresa pode obter para se estabelecer a alíquota efetiva.

No caso da construção civil, há estudos10

que estimam, de forma geral, que o custo da mão-de-obra

representa em torno de 40% do custo total de uma obra, enquanto os materiais representam cerca de

60%. No entanto, como há incidência do LDI sobre o custo direto para a formação do Preço de Venda, o

custo com a mão-de-obra representará um percentual menor que 40% em relação ao faturamento. Por

exemplo, com a utilização de um valor médio de LDI de 22,61% (Tabela II), a mão-de-obra representará

um percentual de aproximadamente 33% (0,40 1,2261) do Preço de Venda. De forma geral, esse

percentual mais os relativos aos tributos e ao lucro representam a parte do faturamento que não gera

crédito para apuração dos valores devidos do PIS e da COFINS. Portanto, ao avaliar esses últimos

percentuais, a parte remanescente do faturamento, teoricamente, corresponderia aos créditos possíveis de

serem utilizados para determinar a base de cálculo e a alíquota efetiva desses tributos.

Considerando-se, por hipótese, que 50% dos créditos poderão ser descontados (um valor

intermediário entre a expectativa desses benefícios para os setores de indústria e comércio e para o setor

de serviços), as alíquotas efetivas da COFINS e PIS resultarão em percentuais de 3,8% e 0,825%,

respectivamente. Agregando-se aos valores médios de ISS - 3,5% e CPMF - 0,38%, obtém-se um total de

tributos de 8,5%.

Para finalizar, considerando um percentual médio de lucro de 8%, e somando-se todas essas

parcelas (mão-de-obra – 33%, tributos – 8,5% e lucro – 8%), alcança-se um total de 49,5% do

faturamento, que não representam crédito para abatimento na apuração do PIS e da COFINS. Isso quer

dizer que 50,5% poderiam ser descontados do faturamento para se chegar à base de cálculo da COFINS

e do PIS. Pelo exercício hipotético, as alíquotas efetivas desses tributos, de forma simplificada,

resultariam em 3,76% (7,6% x 49,5%) e 0,82% (1,65% x 49,5%) para COFINS e PIS, respectivamente.

Evidentemente, trata-se de uma análise hipotética e que sofre de valores reincidentes, como as

próprias alíquotas do PIS e da COFINS. Entretanto, considerado o perfil do setor de construção civil,

10

Limmer, Carl V. Planejamento, Orçamentação e Controle de Projetos e Obras. Ed. LTC, 1ª edição, 1997, pgs. 101 e 104

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supõe-se que a utilização possível de créditos para se estabelecer a taxa efetiva desses tributos não deve

ser inferior a 50%. Pode-se notar também que uma pequena variação em torno desse percentual não

afeta significativamente a estimativa desses tributos no LDI. No caso concreto, o orçamentista terá uma

melhor condição de estimar esses valores. Como exemplo, adotando uma variação de 5% positiva e

negativa em torno da média de 50%, com um crédito sobre o faturamento de 45%, as alíquotas efetivas

da COFINS e do PIS ficam em 4,18% e 0,91%, respectivamente. De outro modo, se esse percentual ficar

em 55% as alíquotas passam para 3,42% e 0,74%. Ou seja, a apropriação desses tributos somados no

LDI, variaria de 4,16% a 5,09%.

Além disso, é interessante notar que, para os casos em que a não-cumulatividade desses tributos já

está vigorando, a legislação sobre o assunto ainda não está consolidada. Inúmeros atos normativos já

foram editados para definir questões ligadas ao cálculo dos dois tributos. Como essa nova sistemática de

cálculo só entrará em vigor a partir de 01/01/2007 para as receitas decorrentes da execução por

administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil, não é possível prever com

exatidão como ela funcionará na prática.

Não há como enquadrar o PIS e a COFINS como custos de produção, pois não são gastos obtidos

no processo de obtenção dos serviços e/ou bens que estão sendo executados. Tratam-se, portanto, de

despesas indiretas.

De acordo com o que já foi mencionado para distinção dos custos diretos e indiretos, o cálculo

desses tributos, como demonstrado, está relacionado com a empresa e com suas receitas, não sendo

conseqüência direta do projeto e da execução da obra e, sim, da receita dela resultante, confirmando o

caráter de despesa indireta.

4.2.4 CPMF e ISS

4.2.4.1 CPMF

A Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos

de Natureza Financeira (CPMF) foi instituída pela Lei n.º 9.311, de 24 de outubro de 1996, que

considerou como movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira

qualquer operação liquidada ou lançamento realizado pelas entidades referidas no seu art. 2º, que

representam circulação escritural ou física de moeda e de que resulte ou não transferência de

titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos.

O fato gerador da CPMF, conforme o inciso I do art. 2º da Lei n.º 9.311/1996, é o lançamento a

débito, por instituição financeira, em contas correntes de depósito, em contas correntes de empréstimo,

em conta de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósitos em consignação de pagamento.

A CPMF possui as seguintes alíquotas, de acordo com seu período de incidência:

I - 0,20%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 23 de janeiro de 1997 a 22 de

janeiro de 1999;

II - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 17 de junho de 1999 a 16 de

junho de 2000;

III - 0,30%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 17 de junho de 2000 a 17 de

março de 2001;

IV - 0,38%, relativamente aos fatos geradores ocorridos no período de 18 de março de 2001 a 31 de

dezembro de 2007;

4.2.4.2 ISS

O Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos Municípios e do Distrito

Federal, tem como fato gerador a prestação de serviços relacionados na lista anexa à Lei Complementar

n.º 116/2003, de 01 de agosto de 2003, mesmo que tais serviços não se constituam atividade

preponderante do prestador do serviço.

O contribuinte do ISS é o prestador do serviço (art. 5º da LC n.º 116/2003).

O art. 3º da LC n.º 116/2003 estabelece que o serviço se considera prestado e o imposto devido no

local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domicílio do prestador,

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exceto nas hipóteses relacionadas nos itens I a XXII do citado artigo, que indicam o local em que o

imposto será devido.

Considera-se estabelecimento prestador, conforme definição do art. 4º da LC n.º 116/2003, o local

onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços, de modo permanente ou temporário, e que

configure unidade econômica ou profissional, sendo irrelevantes para caracterizá-lo as denominações de

sede, filial, agência, posto de atendimento, sucursal, escritório de representação ou contato ou quaisquer

outras que venham a ser utilizadas.

Conforme o art. 7º da LC n.º 116/2003, a base de cálculo do imposto é o preço do serviço, nela não

se incluindo o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços previstos nos itens 7.02 e 7.0511

da lista de serviços anexa à lei.

O art. 88 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda

Constitucional n.º 37/2002, fixou a alíquota mínima do ISS em 2% (dois por cento), ao passo que a

alíquota máxima foi fixada em 5% (cinco por cento) pelo art. 8º, II, da LC n.º 116/2003. Os municípios

gozam de autonomia para fixar as alíquotas do ISS, desde que respeitados esses limites.

Seguindo a mesma linha de raciocínio aplicada à classificação do PIS/COFINS, a CPMF e o ISS

são tributos que devem ser considerados como despesas indiretas. Estes, como aqueles, não decorrem da

especificação do projeto ou da execução da obra e, também, são subseqüentes a esses custos diretos, pois

tanto a movimentação financeira da empresa, base de cálculo da CPMF, quanto as faturas da obra, base

de cálculo do ISS, englobam as parcelas correspondentes aos custos diretos e indiretos.

4.2.5 Risco, Garantias e Seguros

O Instituto de Engenharia conceitua a taxa de risco do empreendimento como aquela que se „aplica

para empreitadas por preço unitário, preço fixo, global ou integral, para cobrir eventuais incertezas

decorrentes de omissão de serviços, quantitativos irrealistas ou insuficientes, projetos mal feitos ou

indefinidos, especificações deficientes, inexistência de sondagem do terreno, etc‟.12

Embora o Instituto de Engenharia tenha conceituado o risco para obras comuns, sob a ótica do

empreendedor, esse não se aplica às obras regidas por contratos administrativos. Para a realização

desses contratos, é necessária a existência prévia de projeto básico pelo qual os licitantes devem se

orientar assumindo os riscos da avaliação e precificação do projeto, dada por preços unitários e

quantitativos especificados. Cabe lembrar que, conforme definido no art. 6º, inciso IX, da Lei n.º

8.666/1993, o projeto básico deve contemplar o conjunto de elementos necessários e suficientes, com

nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto

da licitação, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do

empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos construtivos e

do prazo de execução. Ou seja, se esses requisitos forem cumpridos a necessidade de modificações

decorrentes de projetos mal feitos ou indefinidos serão minimizados.

Assim, no contrato administrativo, a obra é pactuada pelos quantitativos do projeto e os custos

unitários estabelecidos. Quaisquer alterações dependerão de repactuação do contrato, a ser aprovada

pela Administração, não incorrendo o executor em riscos de quantitativos.

Entretanto, existem ocorrências não previstas em projetos e que podem repercutir no custo da obra

e deverão ser arcadas pelo contratado. Dentre elas podemos citar: perdas excessivas de material (devido

a quebra ou retrabalho), perdas de eficiência de mão-de-obra, greves, condições climáticas atípicas,

dentre outros.

11 7.02 – Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil, hidráulica ou elétrica e de outras obras semelhantes,

inclusive sondagem, perfuração de poços, escavação, drenagem e irrigação, terraplanagem, pavimentação, concretagem e a instalação e montagem de produtos, peças e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de serviços fora do local da prestação dos serviços, que fica

sujeito ao ICMS).

7.03 – Elaboração de planos diretores, estudos de viabilidade, estudos organizacionais e outros, relacionados com obras e serviços de engenharia; elaboração de anteprojetos, projetos básicos e projetos executivos para trabalhos de engenharia.

12 Instituto de Engenharia. Metodologia de cálculo do orçamento de edificações – composição do custo direto e do BDI/LDI. Disponível em

http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html. Acesso em 03/05/2006.

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A taxa de riscos é determinada em percentual sobre o custo direto da obra e depende de uma

análise global do risco do empreendimento em termos orçamentários.

Questões que podem ser previamente convencionadas no contrato ou ensejarem solicitação de

reequilíbrio econômico-financeiro, como a variação cambial (e o seu seguro - hedge) não devem ser

enquadradas no LDI.

A fim de se resguardar de incidentes do empreendimento, o licitante pode firmar contrato de

seguro, a fim de ser indenizado pela ocorrência de eventuais sinistros. Dessa forma, o seguro deve

corresponder a objetos definidos da obra, pelos quais o empreendedor deseja ser ressarcido no caso de

perdas e pode abranger casos de roubo, furto, incêndio, perda de máquinas ou equipamentos, dentre

outros aspectos das obras civis.

A garantia contratual está prevista no art. 56 da Lei n.º 8.666/1993, que estatui poder a

Administração Pública para exigi-la:

„Art. 56 A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento

convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras’.

(grifos nossos).

Esta exigência faz parte das cautelas que a Administração Pública pode tomar para assegurar o

sucesso da contratação. Trata-se, contudo, de exigência discricionária, que poderá ser requerida nas

hipóteses em que existirem riscos de lesão ao interesse público, caso contrário, a Administração pública

não necessitará impô-la. A exigência de garantia deve constar do instrumento convocatório.

As garantias e os seguros das obrigações contratuais são custos que resultam de exigências

contidas nos editais de licitação e só podem ser estimadas caso a caso, mediante avaliação do ônus

econômico-financeiro que poderá recair sobre o licitante.

4.3 Lucro

O lucro é um conceito econômico que pode ser descrito de diversas formas para representar uma

remuneração alcançada em conseqüência do desenvolvimento de uma determinada atividade econômica.

Para o setor em comento, execução de obras civis, são enunciados diversos conceitos, que, em resumo,

irão reproduzir essa mesma idéia.

O Sinduscon/SP conceitua lucro como:

„parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulados ao longo dos anos de

experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnológico acumulado,

treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do

negócio em si‟. 13

O Instituto de Engenharia define lucro como:

„parcela destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade

administrativa, gerencial e tecnológica adquirida ao longo de anos de experiência no ramo,

responsabilidade pela administração do contrato e condução da obra por estrutura organizacional da

empresa e investimentos na formação profissional do seu pessoal e criar a capacidade de reinvestir no

próprio negócio‟.14

13

Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo. Nova Conceituação do BDI. Disponível em

http://www.sindusconsp.com.br/downloads/BDI_Eventos_IE_PROPOSTAS_E_RECOMENDAÇÕES.DOC. Acesso em

30.03.2006. 14

Instituto de Engenharia. Metodologia de cálculo do orçamento de edificações – composição do custo direto e do BDI/LDI.

Disponível em http://www.institutodeengenharia.org.br/IE_documentos.html. Acesso em 03/05/2006.

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O DNIT utiliza o termo margem para definir a parcela que:

„complementa a formação do Preço de Venda, sem que possa ser considerada como item de custo,

ela é, na verdade, uma parcela destinada a remunerar os fatores da produção do Executor que intervêm

na obra, tais como: custo de oportunidade do capital aplicado nos equipamentos mobilizados na obra;

capacidade administrativa e gerencial para a administração do contrato e a condução da obra,

representada pelas estruturas organizacionais da empresa e pelo conjunto de normas e procedimentos de

que se utiliza; conhecimento tecnológico adquirido através de experiências pregressas e pelo

investimento em formação, treinamento de pessoal e compra de „know how‟ e, finalmente, o risco do

negócio. A margem é, assim, um excedente sobre o custo orçado, através do qual o Executor buscará

realizar seu Lucro, bem como prover recursos para pagamento de impostos sobre o resultado‟. (grifo

nosso).

O lucro esperado num contrato de obras civis é expresso por um percentual sobre o valor do

contrato disposto como parcela do LDI. Esse percentual é determinante para formação do preço da obra

e, embora seja fruto da expectativa de cada licitante, pode ser previsto um padrão para cada ramo de

atividade econômica. No caso dos contratos administrativos, o próprio histórico de percentuais

praticados pode fornecer uma referência para esse padrão.

Desse modo, muitos órgãos da Administração pública procuram identificar uma tendência de lucro

praticada dentro de suas atividades, com base em estudos disponíveis ou em registros de contratos.

A Secretaria de Governo e Gestão Estratégica do Estado de São Paulo, com base em estudos da

Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, considera que deve ser adotada uma faixa de

valores obtida a partir das demonstrações financeiras das empresas do setor, o que limitaria uma

possível variação da taxa de lucro („Estudos de Serviços Terceirizados‟ - Publicações - Versão maio/1999

- Volume I -„Prestação de Serviços de Limpeza, Asseio e Conservação Predial‟ - Capítulo VII - Benefícios

e Despesas Indiretas.).

Com base nesse critério, aquela Secretaria adota para a contratação com órgãos da Administração

pública estadual uma margem de lucro de 7,2%. Esse percentual foi obtido a partir da média aritmética

das relações Lucro/Vendas da demonstração de resultados financeiros e contábeis das 309 maiores

empresas de construção civil (dados obtidos na revista Conjuntura Econômica).

O estudo publicado pela Associação Brasiliense de Construtores – ASBRACO (Estudo sobre

composição de BDI, obtido diretamente junto a Associação Brasiliense de Construtores - ASBRACO em

maio de 2000) considera como margem de lucro o valor de 7,2%.

O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte, no Sistema de Custos Rodoviários -

SICRO-2(2003), considera uma margem de lucro de 7,2% na composição do BDI, sendo 5,0% de lucro

líquido, 1,2% de IRPJ e 1,0% de CSLL.

Com base nos estudos anteriormente citados, poder-se-ia considerar que uma margem de lucro

entre 7,0% e 8,5% estaria perfeitamente adequada aos valores atualmente praticados no mercado da

construção civil.

Embora os diversos estudos citados procurem estabelecer uma faixa de variação considerada

aceitável para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitações públicas, lembramos que

trata-se apenas de uma faixa de referência, não havendo previsão legal para que essa seja fixada ou

limitada.

Este raciocínio encontra supedâneo na interpretação de artigos da Constituição que disciplinam a

ordem econômica, bem como na correspondente legislação regulamentadora.

A Constituição Federal, no seu art. 173, § 4º, condena o abuso do poder econômico, exteriorizado

pela „dominação dos mercados‟, pela „eliminação da concorrência‟ e pelo „aumento arbitrário dos

lucros‟:

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„Art. 173.

§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à

eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros‟. (grifos nossos).

A fim de regulamentar o dispositivo constitucional, foi editada a Lei n.º 8.884/199415

, que, no inciso

IIII do seu art. 20, tipifica a conduta de „aumentar arbitrariamente os lucros‟ como infração da ordem

econômica:

„Art. 20. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob

qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que

não sejam alcançados:

...

III - aumentar arbitrariamente os lucros; ...’ (grifo nosso)

Observa-se que não há condenação à prática de lucros ou qualquer definição que considere o que

seja lucro abusivo ou aceitável, o que se condena é o aumento arbitrário, que caracterize abuso de poder

econômico.

Acerca do aumento arbitrário de lucros GASTÃO ALVES DE TOLEDO explica que:

„o aumento dos lucros em si mesmo considerado não é incompatível com uma sadia atividade

econômica, apenas quando arbitrário o mesmo deve ser combatido‟.16

Dos citados dispositivos, verifica-se que não há, nos textos constitucional e legal, condenação ao

poder econômico, mas sim ao seu abuso. Sobre o assunto, CARLOS JACQUES VIEIRA GOMES17

leciona

que „a detenção de poder econômico, além de lícito em si, constitui fato comum no atual estágio do

sistema capitalista, deve o direito voltar-se para o controle do exercício abusivo do poder econômico‟.

O ordenamento jurídico vigente no país, fundado nos princípios da livre iniciativa e da livre

concorrência, assegura à empresa a liberdade para agir e conquistar mercados, para estabelecer os

preços pelos quais vai vender seus produtos e serviços, sendo vedados o abuso do direito, o uso arbitrário

da condição de agente econômico e a obtenção de vantagens ilícitas, na medida em que impõe a toda a

coletividade condições que lhe são absolutamente desfavoráveis.

Vale observar, ainda, a disposição do parágrafo único do art. 21 da Lei n.º 8.884/1994:

„art. 21. Parágrafo único. Na caracterização da imposição de preços excessivos ou do aumento

injustificado de preços, além de outras circunstâncias econômicas e mercadológicas relevantes,

considerar-se-á:

I - o preço do produto ou serviço, ou sua elevação não justificados pelo comportamento do custo

dos respectivos insumos, ou pela introdução de melhoria de qualidade.

II - o preço do produto anteriormente produzido, quando se tratar de sucedâneo resultante de

alterações não substanciais.

III - o preço de produtos e serviços similares, ou sua evolução, em mercados competitivos

comparáveis.

15 Esta lei trata da transformação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em Autarquia, dispõe sobre a prevenção e a repressão às

infrações contra a ordem econômica e dá outras providências.

16 TOLEDO, Gastão Alves de. O Direito Constitucional Econômico e sua Eficácia. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p221. 17 GOMES, Carlos Jacques Vieira. Ordem Econômica Constitucional e Direito Antitruste. Sérgio Antônio Fabris Editor: Porto Alegre, 2004, p.90.

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IV - a existência de ajuste ou acordo, sob qualquer forma, que resulte em majoração de bem ou

serviço ou dos respectivos custos’. (grifos nossos).

Resta ainda claro que para a caracterização do aumento arbitrário de lucros será levado em

consideração o grau de concentração econômica do setor eventualmente acusado daquela prática.

Não foram identificados outros dispositivos legais que impusessem limitação aos lucros ou que

conceituassem o que seriam lucros abusivos ou excessivos. A Lei n.º 1.521/1951, ao tipificar no seu art.

4º, alínea „b‟, o crime de usura pecuniária ou real, quantificou como excessivo o lucro patrimonial que

exceda o quinto do valor corrente ou justo da prestação feita ou prometida. Contudo, tal definição só se

aplica aos casos de abuso da premente necessidade, inexperiência ou leviandade de outra parte. Trata-se,

por conseguinte, de negócio jurídico eivado de vício de lesão, nos termos do art. 157 do Código Civil,

passível de anulação.

„art. 4º, b. obter, ou estipular, em qualquer contrato, abusando da premente necessidade,

inexperiência ou leviandade de outra parte, lucro patrimonial que exceda o quinto do valor corrente ou

justo da prestação feita ou prometida‟. (grifo nosso).

A Lei n.º 8.666/1993, no seu art. 43, IV18

, ao estabelecer o critério de julgamento dos preços

praticados na licitação, considera como parâmetro o preço de mercado. Por conseguinte, sendo o preço

proposto pelo licitante, incluindo o BDI, compatível com o preço de mercado estimado pela

Administração, não há que se falar em lucro excessivo.

Suponhamos uma empresa que, ao otimizar a utilização de seus fatores de produção, minimize seus

custos totais. Ao participar de um procedimento licitatório, essa empresa deverá, necessariamente,

reduzir sua margem de lucro ou poderá ser selecionada para prestar serviços à Administração, mesmo

que sua margem de lucro atinja percentual considerado elevado? A redução poderá ser cogitada, caso

desconheça o mercado. Porém, como na maioria das vezes, sendo empresa de mercado, detentora de

informações, utilizará de sua vantagem na otimização dos custos para maximizar seu lucro por meio da

diferença entre a receita e o custo de produção. Isto é lícito e aceitável.

Ademais, se utilizarmos o conceito de lucro anteriormente mencionado e considerarmos que o lucro

representa a remuneração de fatores como „o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade

administrativa, gerencial e tecnológica adquirida ao longo de anos de experiência no ramo,

responsabilidade pela administração do contrato e condução da obra por estrutura organizacional da

empresa e investimentos na formação profissional do seu pessoal e criar a capacidade de reinvestir no

próprio negócio‟, e não somente da atividade econômica da empresa, ficará evidente a árdua tarefa de se

definir um percentual máximo para a aceitação do lucro.

Diante do exposto, consideramos que não há, pela mera análise do percentual de juros praticados,

como caracterizá-lo como excessivo ou abusivo, também não se podendo limitar o lucro praticado pelo

empreendedor se não for constatado abuso de poder econômico decorrente de seu aumento abusivo.

Mais importante que estabelecer limitação de lucros é definir adequadamente os itens que devem

integrar o LDI, bem como assegurar que o procedimento licitatório permita a seleção da proposta mais

vantajosa para a Administração Pública.

5 DESPESAS QUE NÃO DEVEM SER INCLUÍDAS NO LDI

Vistos os principais componentes do LDI e, em razão da sua incidência sobre os custos diretos para

formação do preço da obra, é importante evitar a inclusão de itens inadequados, cujas características

predominantes determinem sua classificação como custos diretos, ou não se classifiquem como custos

18 Lei 8.666/93, Art.43, IV – verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso,

com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de

registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das

propostas desconformes ou incompatíveis. (grifos nossos)

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diretos ou indiretos, como os tributos sobre o lucro e a renda, que não devem ser computados no preço da

obra.

Como se depreende dos já lançados conceitos de custos diretos e indiretos, a distinção entre eles é

essencial nesse método de formação de preço de obra, pelo qual se utiliza o LDI. Este critério, além de

facilitar a medição e a fiscalização dos itens executados, possibilita à Administração evitar indesejáveis

impactos que eventuais aditivos para mudança de especificações de materiais e/ou equipamentos, por

exemplo, possam acarretar no preço final da obra sem que aumento nos custos indiretos de fato tenha

ocorrido.

Como exemplo, a administração local, a mobilização/desmobilização e a instalação do canteiro,

são itens que, embora não representem serviços unitários, são custos diretos e devem ser apropriados

como tais no orçamento da obra, pois decorrem diretamente da sua execução.

Há também elementos que, por sua natureza, não devem estar embutidos no preço da obra e,

portanto, não podem compor o LDI. Entre eles estão o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).

Embora tenha sido verificado que algumas empresas e entidades públicas, ao elaborarem os seus

orçamentos, incluem alguns deles, ou até todos, como parte do LDI, considera-se inadequada essa

prática.

Nas próximas linhas são analisadas cada uma dessas despesas quanto a sua adequada

classificação.

5.1 Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

(CSLL)19

:

O IRPJ e a CSLL são tributos que têm como fato gerador a obtenção de resultados positivos

(lucros) pelas empresas em suas operações industriais, comerciais e de prestação de serviços, além do

acréscimo patrimonial decorrente de ganhos de capital (receitas não-operacionais).

A base de cálculo do IRPJ e da CSLL é o lucro real, presumido ou arbitrado, correspondente ao

período de incidência, e deve ser determinado observando-se a legislação vigente na data da ocorrência

do fato gerador (Lei n.º 9.430/1996, art. 1º, c/c o art. 2820

).

Quanto à sua natureza, esses tributos são classificados como tributos diretos.

No ordenamento jurídico brasileiro, existem tributos que por sua natureza permitem a transferência

do respectivo encargo financeiro para terceiros, e outros que não permitem. Este fenômeno é chamado de

repercussão econômica dos tributos, ou seja, o contribuinte de jure ou de direito ao pagar o tributo sofre

um ônus econômico que procurará transladar para outra pessoa, o contribuinte de fato. Este, ao suportá-

lo, consuma o fenômeno da trajetória do ônus econômico do tributo, isto é, sua repercussão.

A repercussão econômica do tributo é um critério utilizado por grande parte da doutrina

especializada, pela quase totalidade da jurisprudência dos tribunais superiores pátrios, e, sobretudo, pelo

legislador do Código Tributário Nacional para classificação dos tributos como diretos ou indiretos.

O professor Luiz Emygdio F. da Rosa Junior21

descreve:

„Observando-se o fenômeno econômico da translação ou repercussão dos tributos, impostos diretos

são aqueles que, por sua natureza, não comportam a transferência da carga tributária do contribuinte

obrigado por lei ao seu pagamento (contribuinte de direito) para o contribuinte de fato (pessoa não

obrigada por lei ao pagamento). Em outras palavras, os impostos diretos não se prestam à repercussão,

pelo que o contribuinte de direito suporta em definitivo a carga tributária, sem transferi-la para outra

19

Os argumentos utilizados neste ponto tem como base um estudo desenvolvido pela 1ª SECEX denominado “Análise sobre a

inclusão do IRPJ e CSLL nos orçamentos e nos preços propostos pelas licitantes no âmbito da Administração Pública” (fls.

176/209 Anexo II). 20

Esta lei dispõe sobre a legislação tributária federal (especialmente IRPJ), as contribuições para a Seguridade Social

(especialmente CSLL), o processo administrativo de consulta e dá outras providências. 21

Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário, 16º edição, ed. Renovar, págs.358 e 359.

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pessoa. Impostos indiretos são aqueles que se prestam, por sua natureza, à repercussão, podendo o ônus

tributário ser transferido pelo contribuinte designado pela lei (contribuinte de direito) para outra pessoa

que suportará, em definitivo, e ao final do processo econômico de circulação de riquezas, a carga

tributária (contribuinte de fato). Por esse critério são impostos diretos o IR, o IPTU, o ITR etc., enquanto

são impostos indiretos o IPI, o ICMS etc.‟

Hugo de Brito Machado esclarece que:

„pode-se dizer que o tributo é direto quando o respectivo ônus financeiro é suportado pelo próprio

contribuinte; e indireto quando esse ônus é transferido para terceiros. Em outras palavras, o tributo é

direto quando a pessoa legalmente obrigada a seu pagamento suporta efetivamente o ônus. Diz-se que é

indireto quando a pessoa legalmente obrigada a seu pagamento transfere o ônus correspondente para

terceiros‟.22

A Secretaria da Receita Federal (SRF), a própria administradora desses tributos, utiliza a

repercussão econômica em seus estudos e trabalhos, como visto abaixo:

„A teoria econômica abriga a tradicional classificação dos tributos, segundo a incidência efetiva da

taxação, em diretos e indiretos. Na incidência direta o gravame financeiro imposto pelo Estado é direta e

integralmente assumido pelo contribuinte, que tem sua renda reduzida pelo exato valor da exação. Na

incidência indireta, surge a figura de um intermediário (contribuinte de direito) que, embora se encontre

na obrigação de apurar e antecipar o pagamento do tributo devido, não o suporta, pois tem a faculdade

de reaver de outro agente econômico (contribuinte de fato) o valor repassado aos cofres públicos.

O tributo paradigmático do primeiro caso (incidência direta) é o imposto de renda das pessoas

físicas, em que o contribuinte recolhe ao erário uma fração de sua renda, reduzindo seu bem-estar na

proporção do montante subtraído. Não é por acaso que as políticas tributárias de cunho redistributivo

apoiam-se basicamente nesse imposto, pois fica garantido, ao menos teoricamente, que o contribuinte não

poderá transferir a outrem à carga tributária que lhe é imposta. Portanto, uma vez definida (como é

praxe em quase todos os países) uma estrutura progressiva de taxação (tabela progressiva de alíquotas),

garante-se uma tributação progressiva em relação à renda auferida.

De outra espécie é o tributo indireto. Em geral a incidência indireta tem como alvo os atos

negociais praticados pelas pessoas jurídicas. O valor do imposto pago antecipadamente por uma empresa

é recuperado, em geral, pela incorporação do custo tributário ao preço negociado nas transações com

terceiros. Se o terceiro também é uma pessoa jurídica, o processo de transferência de custo se repete de

tal sorte que assumirá o ônus tributário o consumidor final do bem ou serviço transacionado.

Praticamente todos os impostos pagos pelas empresas, sejam sobre a venda de mercadorias, folha de

pagamentos, ativos, etc., são, integral ou parcialmente, agregados ao preço e suportados por quem dá o

destino final ao produto/serviço.

Este estudo limita-se à análise da incidência indireta sobre a venda de mercadorias e serviços ou,

de forma equivalente, sobre o faturamento.

(...)

Considerando que os tributos analisados têm incidência indireta (PIS/COFINS, IPI e ICMS) e são,

portanto, regressivos em relação à renda total, propõe-se investigar as características da incidência em

relação ao consumo das famílias. Tendo em vista que cada tributo tem estrutura de alíquotas e grau de

abrangência própria, é de se esperar que produza efeitos distintos sobre as famílias, resultando em

22

Curso de Direito Tributário, 25ª edição, ed., Malheiros, pág.201.

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cargas tributárias diferenciadas. O principal desafio dessa abordagem é estimar, em uma economia

complexa como a brasileira, o impacto final de cada tributo no consumo nas diversas faixas de renda‟.23

.

Em outros estudos, a SRF explicita que o IR é um tributo direto:

„Embora a lei que institua o tributo defina, entre outras coisas, o fato gerador e o sujeito passivo da

obrigação tributária, persiste o problema da identificação do real receptor da carga tributária.

Seguiremos, aqui, a abordagem usualmente adotada em que os tributos considerados indiretos são

integralmente repassados aos consumidores finais de bens e serviços.

(...)

Neste cômputo, limitar-nos-emos, quanto à tributação direta (sobre os rendimentos), ao imposto de

renda e às contribuições para a seguridade social e, quanto à tributação indireta (sobre o consumo), ao

ICMS, IPI, COFINS e PIS. Esta limitação prende-se tanto a questões de ordem prática (falta de dados

relativos aos impostos patrimoniais e ao Imposto sobre a Prestação de Serviços - ISS) como à falta de

uma análise mais rigorosa quanto ao efeito translação, descrito na Seção 02.2, de alguns tributos

indiretos como o IOF.

Os conceitos de tributação direta e indireta utilizados de forma recorrente no texto devem ser assim

entendidos:

Tributação Direta: refere-se às incidências tributárias que guardam relação direta com a renda do

contribuinte. (...)

Tributação Indireta: refere-se às incidências tributárias que não visam a fonte de renda do

contribuinte, gravando a circulação de mercadorias, a prestação de serviço ou o faturamento das

empresas. No presente contexto eqüivale à tributação sobre o consumo.

(...)

Entretanto, ao considerar a abordagem aqui adotada, e para captar com maior precisão os efeitos

reais da tributação direta e indireta, deve-se levar em conta o seguinte:

a) A tributação direta tem como principal apelo o sempre desejável princípio da justiça fiscal, pois

individualiza o contribuinte, tributando-o segundo sua real capacidade contributiva...

b) A tributação indireta, que em sua forma mais racional, limita-se aos impostos sobre o valor

agregado, apresenta o atrativo da simplicidade e universalidade...

(...)

Para se determinar a carga fiscal sobre o consumo, é necessário considerar não apenas os tributos

que, por sua natureza econômica e jurídica, são transferidos aos preços (impostos sobre valor agregado)

como também aqueles que, independentemente da incidência legal, findam por onerar o produto final,

recaindo de fato sobre o consumidor. O primeiro passo consiste na identificação de ambos tipos de

incidência e na determinação, quando possível, da alíquota aplicada‟.24

(grifos nossos).

Dessa forma, verifica-se que esses tributos (IRPJ e CSLL) apresentam o mesmo fato gerador,

obtenção de resultados positivos (lucros), praticamente a mesma base de cálculo e possuem a mesma

natureza tributária, quando se trata da repercussão econômica.

23

Estudo realizado pela Receita Federal – “A Progressividade no Consumo - Tributação Cumulativa e sobre o Valor

Agregado” -

www.receita.fazenda.gov.br/TextConcat/Default.asp?Pos=1&Div=Historico/EstTributarios/TopicosEspeciais/Progressividade

/ 24

Estudo realizado pela Receita Federal – “Carga Tributária sobre os Salários” -

http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/cargatributaria/default.htm

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Além disso, se esses tributos fossem repassados, o „contribuinte de fato‟ seria a própria

Administração. Ora, isso seria um forma disfarçada e não prevista em lei de Incentivo Fiscal, ferindo a

isonomia entre empresas de diferentes ramos.

Um outro aspecto a ser analisado é a questão da repercussão da alteração da carga tributária do

IRPJ e da CSLL para o pleito de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro conforme preceitua o

art. 65, II, alínea „d‟ e o § 5º do mesmo artigo da Lei n.º 8.666/1993, in verbis:

„Art. 65. Os contratos regidos por esta lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos

seguintes casos:

(...)

II - por acordo das partes:

(...)

d) para restabelecer a relação que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do

contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento,

objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de

sobreviverem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou

impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe,

configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.

(...)

§ 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a

superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de

comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos,

conforme o caso‟.

Apesar de a alteração da carga tributária ensejar revisão dos preços contratados, o professor

Marçal Justen Filho ressalta que no caso do alteração da carga do IR não caberia recomposição,

conforme descrito abaixo:

„O §5º alude, expressamente, à instituição ou supressão de tributos ou encargos legais como causa

de revisão dos valores contratuais. O dispositivo seria desnecessário mas é interessante a expressa

determinação legal. O fato causador do rompimento do equilíbrio econômico-financeiro pode ser a

instituição de exações fiscais que onerem, de modo específico, o cumprimento da prestação pelo

particular. Assim, por exemplo, imagine-se a criação de contribuição previdenciária sobre o preço de

comercialização de um certo produto agrícola. O fornecedor da Administração Pública terá que arcar

com o pagamento de uma nova contribuição, a qual inexistia no momento da formulação da proposta. É

necessário, porém, um vínculo direto entre o encargo e a prestação. Por isso, a lei que aumentar a

alíquota do imposto de renda não justificará alteração do valor contratado. O imposto de renda incide

sobre o resultado das atividades empresariais, consideradas globalmente (lucro tributável). O valor

percebido pelo particular será sujeito, juntamente com o resultado de suas outras atividades, à incidência

tributária. Se a alíquota for elevada, o lucro final poderá ser inferior. Mas não haverá relação direta de

causalidade que caracterize rompimento do equilíbrio econômico-financeiro. (e não aumentará o „custo‟)

A forma prática de avaliar se a modificação da carga tributária propicia desequilíbrio da equação

econômico-financeira reside em investigar a etapa do processo econômico sobre o qual recai a

incidência.

Ou seja, a materialidade da hipótese de incidência tributária consiste em certo fato signo-

presuntivo de riqueza. Cabe examinar a situação desse fato signo-presuntivo no processo econômico.

Haverá quebra da equação econômico-financeira quando o tributo (instituído ou majorado) recair sobre

atividade desenvolvida pelo particular ou por terceiro necessária à execução do objeto da contratação.

Mais precisamente, cabe investigar se a incidência tributária configura-se como um „custo‟ para o

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particular executar sua prestação. A resposta positiva a esse exame impõe o reconhecimento da quebra

do equilíbrio econômico-financeiro.

Diversa é a situação quando a incidência recai sobre a riqueza já apropria pelo particular,

incidindo economicamente sobre os resultados extraídos da exploração.

Assim, a elevação do ICMS produz desequilíbrio sobre contratos que imponham ao particular,

como requisito de execução de sua prestação, a necessidade de participar de operações relativas à

circulação de mercadorias. O mesmo se diga quando se eleva o IPVA se a execução da prestação

envolver necessariamente a utilização de veículos automotores. Mas a instituição de imposto sobre a

renda apresenta outro contorno, eis que a incidência se dá sobre os resultados obtidos pelo particular na

exploração de um empreendimento‟.25

[grifos nossos].

Além disso, existe a questão da imprevisibilidade de o lucro se realizar, pois como este será

determinado em função de um conjunto de obras executadas pela empresa pode acontecer que a empresa

tenha prejuízo no exercício financeiro em questão e não tenha IRPJ e CSLL a pagar. André Mendes e

Patrícia Bastos26

ressaltam esse aspecto conforme abaixo:

„Mostra-se bastante lógica essa não-inclusão do imposto de renda no BDI, já que por não ser um

imposto que incide especificamente sobre o faturamento, não pode ser classificado como despesa indireta

decorrente da execução de determinado serviço.

Se a contratante concordar em pagar determinada taxa percentual do imposto de renda embutida

no LDI, estará pagando um gasto que na verdade é imprevisível, podendo coincidir ou não com o valor

pactuado como despesa indireta.

Ademais, pode até ser que ao final do exercício o desempenho financeiro negativo de outras obras

da contratada suplante o lucro obtido com a obra da contratante, e aquela, de acordo com a atual

legislação fiscal, não recolha imposto de renda. Assim, teria sido ressarcido à contratada o valor de uma

despesa que, na verdade, não se efetivara.

(...)

Como a legislação que instituiu a CSLL determina que a incidência seja sobre o lucro líquido do

exercício, excluída a provisão para o imposto de renda, não se pode, contabilmente, definir este gasto

como sendo despesa indireta resultante da execução de alguma obra.

Dessa forma, assim como o IRPJ, não é adequado incluir o CSLL no BDI do orçamento da

construção civil, já que ele não está atrelado ao faturamento decorrente da execução de determinado

serviço, mas ao desempenho financeiro da empresa como um todo‟.

É interessante apresentar a estrutura da Demonstração de Resultado do Exercício - DRE (Anexo I

deste trabalho), segundo o art. 187 da Lei n.º 6.404/1976, onde se verifica claramente a distinção entre

tributos que incidem sobre o faturamente (PIS, COFINS, ISS, por exemplo), alterando o resultado

operacional da empresa, dos tributos que só incidem sobre o resultado do exercício (IRPJ e CSLL), que

ao final do ano, depois de consideradas todas as atividades da empresa, podem até não serem devidos

caso o conjunto de obras vier a trazer prejuízo.

Estudos da Secretaria de Governo e Gestão Estratégica do Estado de São Paulo27

e da Associação

Brasiliense de Construtores (ASBRACO)28

também não consideram o imposto de renda como integrante

do BDI.

25

Filho, Marçal Justen. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª edição, ed. Dialética, pg. 532,

2004. 26

MENDES, André; BASTOS, Patrícia Reis Leitão, Um Aspecto Polêmico dos Orçamentos de Obras Públicas: benefícios e

Despesas Indiretas (BDI). In: Revista do Tribunal de Contas da União – TCU, v. 32, n 88, Brasília, abr./jun. 2001, p. 13 – 28. 27 “Estudos de Serviços Terceirizados” – Publicações – Versão maio/1999 – Volume I – “Prestação de Serviços de Limpeza, Asseio e Conservação

Predial” - Capítulo VII – Benefícios e Despesas Indiretas.

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Ora, conforme exposto nos parágrafos acima, o IRPJ e a CSLL, por serem tributos diretos, não

permitem a transferência do seu encargo financeiro para outra pessoa, ou seja, a pessoal legalmente

obrigada ao seu pagamento suportará efetivamente o ônus. Dessa forma, considera-se inadequada a

inclusão do IRPJ e da CSLL na composição do LDI.

Cabe ressaltar que este Tribunal já se pronunciou sobre a inclusão indevida desses tributos na

composição do LDI, como por exemplo no Acórdão 1.595/2006-Plenário no item 9.5.11 transcrito

abaixo:

„9.5. determinar à Petrobras que:

(...)

9.5.11. exclua dos seus orçamentos parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem como oriente as

licitantes, em seus editais, que tais tributos não deverão ser incluídos no BDI, por se constituírem em

tributos de natureza direta e personalística, que onera pessoalmente o contrato, não devendo ser

repassado ao ofertado, conforme, inclusive, conclusões do setor jurídico da estatal, mediante o DIP

SEJUR/DITRIB 37216/97 e DIP/Jurídico/JFT 4391/03‟.

5.2 Administração Local:

A Administração Local consiste em despesas incorridas para manutenção das equipes técnica e

administrativa e da infra-estrutura necessárias para a consecução da obra. Entre as despesas que

normalmente são alocadas nesse item, encontram-se: gastos relativos a pessoal (engenheiros, mestres,

encarregados, almoxarifes, vigias, pessoal de recursos humanos e demais mãos-de-obra não computadas

nas planilhas de custos unitários dos serviços) e despesas administrativas (contas de telefone, luz e água,

cópias, aluguéis), dentre outros.

A Administração Local, conforme definido pelo DNIT no Sistema de Custos Rodoviários 2 - SICRO

2:

„Compreende o conjunto de atividades realizadas no local do empreendimento pelo Executor,

necessárias à condução da obra e à administração do contrato. É exercida por pessoal técnico e

administrativo, em caráter de exclusividade. Seu custo é representado pelo somatório dos salários e

encargos dos componentes da respectiva equipe, que inclui pessoal de serviços gerais e de apoio.

Segundo a metodologia adotada, estão incluídos também na administração local, os mestres e

encarregados gerais, visto que os níveis inferiores da hierarquia estão incluídos diretamente nas

Composições de Atividades e Serviços. Este custo depende da estrutura organizacional que o Executor

vier a montar para a condução de cada obra e de sua respectiva lotação de pessoal. Não existe modelo

rígido para esta estrutura. As peculiaridades inerentes a cada obra determinarão a estrutura

organizacional necessária para bem administrá-la‟29

.

Os itens que integram a Administração Local, apesar de comporem o custo direto, não estão

associados diretamente a uma composição de serviço do empreendimento. Cabe, portanto, ressaltar que o

custo direto pode ser visto de modo stricto senso e lato senso. De maneira restrita pode-se considerar o

custo direto como aquele em que estão inseridos os serviços que integrarão o produto final. De forma

ampla, o custo direto, além dos custos anteriormente descritos, englobará aqueles que, apesar de não

especificamente associados ao produto final, estão diretamente ligados à execução dos serviços de

28 Estudo sobre composição de BDI, obtido diretamente junto a Associação Brasiliense de Construtores – ASBRACO em maio de 2000.

29 DNIT – Sicro 2. Manual de Custos Rodoviários – Volume 1 – Metodologia e Conceitos. pág 12, 2003.

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construção civil como um todo. O estudo de André Luíz Mendes e Patrícia Bastos30

exemplifica essas

situações:

„Assim, por exemplo, o item de serviço „alvenaria‟ contempla os custos de mão-de-obra do pedreiro

e do servente (além dos materiais aplicados), mas os custos com o encarregado de pedreiros ou com o

mestre-de-obras (que supervisionaram o trabalho) serão computados no componente „administração

local‟.

(...)

Sabe-se que a estrutura da administração local varia de acordo com as características de cada

obra. Há entretanto algumas atividades básicas que são inerentes à execução da administração de

qualquer projeto:

a) trânsito entre obras transporte no trajeto entre o escritório central e o local da obra, do

engenheiro de obras, de documentos em geral, de pequeno suprimento de materiais, etc;

b) direção técnica dos serviços definição, junto aos operários, do ritmo de andamento dos

serviços e da forma de execução;

c) atendimento a clientes elaboração de relatórios para esclarecimento aos clientes sobre o

andamento e a qualidade dos serviços e atendimento nas visitas para medição dos serviços executados;

d) fiscalização da qualidade dos materiais e serviços conferência da qualidade dos materiais

que foram recebidos no canteiro e supervisão das condições de estocagem e de distribuição ao local de

aplicação dos materiais;

e) controle do consumo da mão-de-obra fiscalização da quantidade de horas gastas com cada

serviço, observando a produtividade e o andamento geral dos serviços e comparando com o cronograma

físico-financeiro da obra;

f) pedido antecipado de insumos solicitação de material para o canteiro de obras, tomando como

base o planejamento existente e o andamento real dos serviços;

g) programação e fiscalização dos serviços distribuição de tarefas e fiscalização da qualidade

de execução dos serviços;

h) apontamento das horas trabalhadas conferência e contabilização das horas trabalhadas pelos

operários, para efeito de pagamento de salários;

i) recebimento e controle de estoque de materiais recebimento de materiais entregues,

conferência da quantidade e da descrição de cada material analisando a nota fiscal e o pedido interno,

documentação da entrada e da saída de materiais no canteiro e controle do estoque de materiais;

j) equipe de limpeza contínua efetuar a limpeza permanente da construção e do canteiro de

obras;

k) equipe de carga e descarga descarregar os materiais entregues no canteiro de obras e

carregar aqueles que irão ser transportados para fora do canteiro‟.

No mesmo sentido, em estudo apresentado no site do Sinduscon-SP („Nova Conceituação do BDI‟

31) foi proposto que o item Administração Local não mais integrasse o BDI:

„1 – ADMINISTRAÇÃO LOCAL – Propõe-se passar a compor a planilha de Custo Direto e não

mais o BDI.

Todas as despesas havidas ou incorridas direta ou indiretamente em torno do ambiente da obra

para a consecução do produto final serão considerados CUSTOS DIRETOS.

30 MENDES, André; BASTOS, Patrícia Reis Leitão, Um Aspecto Polêmico dos Orçamentos de Obras Públicas: benefícios e Despesas Indiretas (BDI). In:

Revista do Tribunal de Contas da União – TCU, v. 32, n 88, Brasília, abr./jun. 2001, p. 13

31

Estudo no site do Sinduscon-SP – “Nova Conceituação do BDI”. Pg. 5

http://www.sindusconsp.com.br/downloads/BDI_EVENTO_IE_PROPOSTAS_E_RECOMENDACOES.doc

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A Administração Local compreende as seguintes atividades básicas:

Chefia da obra – engenheiro responsável;

Administração do Contrato;

Engenharia e Planejamento;

Segurança do Trabalho;

Produção – mestre de obra e encarregados;

Manutenção dos equipamentos;

Gestão de Materiais;

Gestão de Recursos Humanos;

Administração da obra.

Assim, as despesas da Administração Local e a sua manutenção, Alimentação e Transporte do

pessoal administrativo e de produção da obra, EPI e uniformes, controle tecnológico e ensaios,

ferramentas e equipamentos não contemplados na composição de custos unitários, deverão fazer parte da

Planilha de Orçamento e não mais na composição do BDI.

Essas despesas farão parte da Planilha de Orçamento em itens independentes da composição de

custos unitários, especificados como Administração Local, podendo-se adotar as seguintes alternativas:

Preços compostos analiticamente;

Custo mensal ou horário de mão-de-obra administrativa ou técnica;.

Custos mensal reembolsável;

Custo mensal ou total de manutenção do canteiro de obras;

Verba;

Módulo de Verba‟.

Estudo semelhante foi apresentado no site do Sinduscon-BA, onde também é defendida a inserção

da Administração Local no custo direto e não no BDI.32

É importante destacar, além da alocação da administração local nos custos diretos, a abrangência

deste item. Os custos diretos são geralmente quantificados em planilhas de valores unitários dos serviços.

Nos casos em que isso não é possível, os custos associados diretamente à execução da obra devem estar

alocados em algum subitem do item administração local. Por exemplo, além de todas as despesas

administrativas e de infra-estrutura necessárias, a administração local deve abrigar os custos derivados

da mão-de-obra, que não foram apropriados nas planilhas de custos unitários, usualmente os encargos

complementares como alimentação, transporte, alojamento, EPI (equipamentos de proteção individual) e

ferramentas.

É importante esse destaque, pois em deliberações do TCU que versam sobre contratos de obras,

verificou-se a orientação de desonerar o LDI dos respectivos contratos com a exclusão de custos a esses

assemelhados33

. Confirma-se, dessa forma, a orientação de evitar, no cálculo do LDI, o cômputo de

qualquer custo que possa ser associado diretamente à execução da obra, impedindo a incidência indevida

ou em duplicidade desses elementos sobre os demais custos diretos calculados para a obra.

Vale ressaltar que a inclusão da Administração Local ou de algum elemento que a devesse integrar

eleva o percentual do LDI, o que, em casos de repactuação de preços ou de mudanças de especificação de

algum item da obra, pode elevar o preço da obra de forma inadequada. Como exemplo, cite-se o caso da

mudança de especificação de um piso cerâmico comum para granito. Essa mudança não trará mais

trabalho para o engenheiro, para o mestre ou o almoxarife (cujos custos estão inseridos na

32

Estudo no site do Sinduscon-BA – “Metodologia de Cálculo do Orçamento de Edificações – Composição do Custo Direto

e do BDI/LDI.”, www.sinduscon-ba.com.br/docs/bdildi.pdf.

33

Decisão 1332/2002 - TCU - Plenário. Ver também Manual de Custos Rodoviários - Vol. 1 - Metodologia e Conceitos do

DNIT (2003) que na pág. 12 cita a mesma Decisão deste Tribunal para justificar a mudança na metodologia de cálculo do

LDI.

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Administração Local). Afetará apenas o custo direto da composição referente ao serviço de assentamento

do piso (o material, a mão-de-obra e os equipamentos envolvidos no serviço) e o preço final. Caso a

Administração Local esteja no LDI, haverá um aumento do preço da obra sem um correspondente

aumento de trabalho para o engenheiro, o mestre ou o almoxarife, por exemplo.

5.3 Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização:

„Denomina-se de Canteiro e Acampamento ao conjunto de instalações destinadas a apoiar as

atividades de construção. Compreende número expressivo de elementos, com características bastante

diferenciadas, que, embora não se incorporem fisicamente ao empreendimento, representam parcela

significativa do custo de investimento e, como tal, devem ser criteriosamente orçados.

Não existem padrões fixos para esse tipo de instalações. Elas são função do porte e das

peculiaridades do empreendimento, das circunstâncias locais em que ocorrerá a construção e das

alternativas tecnológicas e estratégicas para sua realização‟.34

O Acampamento se constitui de um local onde as pessoas que irão executar a obra ficarão alojadas

e terão apoio de certas instalações para o seu conforto e segurança.

Já o Canteiro compreende as instalações físicas das unidades técnicas, administrativas e de apoio

da obra como por exemplo: escritório de engenharia, almoxarifado, refeitório, sanitários, ambulatório,

laboratórios, sistemas de abastecimento de água, luz, oficina de manutenção de equipamentos, central de

concreto, armação, carpintaria, entre outros.

„A mobilização e desmobilização são constituídas pelo conjunto de providências e operações que o

Executor dos serviços tem que efetivar a fim de levar seus recursos, em pessoal e equipamento, até o local

da obra e, inversamente, para fazê-los retornar ao seu ponto de origem, ao término dos trabalhos. No

momento em que se necessita desses valores, para incluí-los no orçamento, uma série de parâmetros

relativos às circunstâncias reais em que se darão a mobilização e a desmobilização são ainda

desconhecidas, pois dependem de particularidades inerentes à empresa que vier a se encarregar dos

serviços. Esse obstáculo só poderá ser contornado através da admissão de algumas hipóteses que supram

a deficiência apontada‟.35

As empresas, geralmente, após transportarem os seus equipamentos para uma obra, ao fim desta,

buscam deslocá-los para uma nova obra. Então, é comum que constituam pátios de equipamentos em

locais próximos às obras concluídas para que aguardem uma remobilização para outra obra.

Para se calcular os gastos com mobilização, além da questão da origem e do destino, devem ser

consideradas a estimativa de força de trabalho a ser deslocada e os custos de mobilização de

equipamentos.

Como os itens de Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e Desmobilização são

passíveis de serem orçados analiticamente e como, contabilmente, são gastos incorridos no processo de

obtenção de bens e serviços destinados à venda, podem ser inseridos no custo direto, em um item

independente da composição dos custos unitários.

As mesmas observações tecidas à Administração Local quanto ao impacto de uma eventual

repactuação de preços ou mudança na especificação de algum material/equipamento valem para a

Instalação de Canteiro e Acampamento e a Mobilização e Desmobilização, casos esses itens sejam

considerados no LDI.

6 DESPESAS REFERENTES À AQUISIÇÃO DE EQUIPAMENTOS

Situação peculiar quanto à aplicação do LDI, surge na aquisição de bens (equipamentos e

materiais) que correspondam a um percentual significativo do preço global da obra, na qual a incidência

34

DNIT – Sicro 2. Manual de Custos Rodoviários – Volume 1 – Metodologia e Conceitos. pág 13, 2003. 35

DNIT – Sicro 2. Manual de Custos Rodoviários – Volume 1 – Metodologia e Conceitos. pág 16, 2003.

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da mesma composição de LDI paga para serviços pode gerar distorções no preço final do insumo, razão

pela qual consideramos que a composição de LDI aplicável, neste caso, deve ser mais restrita que aquela

referente à prestação de serviços.

Primeiramente, durante os estudos de viabilidade e anteprojetos, ou seja, antes mesmo de se

realizar a licitação para contratação do empreendimento, o gestor deve estudar a possibilidade de

adquirir os equipamentos em separado com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no

art. 23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993. Esse dispositivo legal dispõe que:

„§ 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas

quantas se comprovem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor

aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da

economia de escala‟.

O próprio Tribunal já se pronunciou diversas vezes sobre essa questão, como nos Acórdãos

159/2003-Plenário, 446/2005-Plenário e o 1601/2004-Plenário que reproduzimos trecho in verbis:

„...constitui irregularidade grave a falta de licitação autônoma, sem o parcelamento do objeto da

licitação quanto à compra de equipamentos, conforme preconizado no art. 23, § 1°, da Lei n.º

8.666/1993...‟

Assim, quando existir parcela de natureza específica que possa ser executada por empresas com

especialidades próprias e diversas ou quando for viável técnica e economicamente, o parcelamento em

itens se impõe, desde que seja vantajoso para a Administração. Uma das vantagens que se pode apontar é

que a administração estará evitando de pagar LDI sobre LDI, ou seja, o LDI da empresa fabricante de

equipamentos/materiais e o da empresa construtora que incidirá sobre aquele.

Um outro benefício é que, realizando uma licitação autônoma para aquisição de

equipamentos/materiais, poderá haver um ampliação da competitividade e a administração terá a

possibilidade de obter preços mais vantajosos.

Caso tal parcelamento não se comprove técnica ou economicamente viável, com base em estudos

fundamentados, a aquisição dos equipamentos e materiais poderá ser realizada juntamente com a

execução da obra. Neste caso, o administrador público no seu orçamento deve adotar para compra dos

equipamentos/materiais uma taxa de LDI diferenciada em relação aos adotados para os serviços de

engenharia e deve exigir dos licitantes a composição das suas taxas para comparação com o que foi

orçado.

No que tange aos itens do LDI passíveis de serem cobrados, no caso da aquisição de

equipamentos/materiais por intermédio dos empreiteiros, inicialmente cabe uma ressalva em relação aos

tributos. Em que pese ter sido observado o ICMS em composições da Chesf, quando da adoção de um LDI

diferenciado para equipamentos/materiais, este não é um tributo passível de cobrança. Primeiramente,

porque empresas construtoras não se enquadram como contribuintes deste imposto, conforme se

depreende dos artigos 3º, V, e 4º da Lei Complementar n.º 87/1996. Além disso, o valor deste tributo já

está embutido no custo dos equipamentos/materiais a serem adquiridos, ou seja, a administração ao

pagar à empreiteira pelo bem, o valor do ICMS já está inserido no preço pago. Pelo exposto, verifica-se

que a discriminação desse imposto na composição do LDI está incorreta, pois a sua cobrança não é

devida.

Quanto à Administração Central e ao Lucro, nesta situação, entende-se que seus percentuais devem

ser inferiores em relação aos estabelecidos para a execução da obra, tendo em vista que a natureza desta

operação tem complexidade menor, exigindo menos esforço e tecnologia para sua realização do que os

demais serviços prestados.

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Também deve-se considerar que as atividades precípuas da construtora são serviços de engenharia

e o fornecimento de equipamentos uma atividade acessória. Portanto, sua estrutura e seus recursos

tecnológicos são dedicados à prestação de serviços e têm seus custos estimados para isso. A

intermediação para fornecimento de equipamentos é uma tarefa residual, que não deve onerar os custos

operacionais da empreiteira e, em conseqüência, seu impacto no custo de administração central previsto

no LDI deve ser mínimo.

Assim sendo, o LDI resultante calculado para aquisição de equipamentos será menor que o

calculado para a prestação de serviços.

Portanto, o gestor deve avaliar a forma mais vantajosa de adquiri-los, se diretamente, junto ao

fabricante ou fornecedor, ou através da intermediação da contratada, a fim de identificar qual alternativa

se revela técnica e economicamente mais adequada. É importante esclarecer que a possibilidade de

discricionariedade fica bastante limitada quando uma das alternativas se apresentar mais onerosa.

7 FÓRMULA DO LDI

Para que se obtenha a taxa que corresponda ao LDI é necessário dispor de uma fórmula que reflita

adequadamente a incidência de cada um de seus componentes sobre os custos diretos.

Para o cálculo do LDI considera-se a seguinte fórmula36

:

1001

1001

100/1100/1100/1100/1x

I

LRDFACLDI

onde AC = taxa de rateio da Administração Central;

DF = taxa das despesas financeiras;

R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;

I = taxa de tributos;

L = taxa de lucro.

As taxas no numerador incidem sobre os custos diretos e as taxas no denominador, sobre o preço de

venda (faturamento).

Serão definidos, a seguir, os principais aspectos envolvidos no cálculo do LDI em empresas do

setor elétrico brasileiro.

8 LDI NAS EMPRESAS DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO

8.1 Eletrosul Centrais Elétricas S.A.

Identificou-se que a Eletrosul contrata suas obras de subestações e de linhas de transmissão em

licitações do tipo menor preço, sob regime de empreitada por preço global, podendo incluir o

fornecimento de equipamentos.

O preço total orçado e o proposto contemplam o lucro e todos os tributos, encargos sociais,

previdenciários e trabalhistas incorridos pela contratada, não sendo indicado o percentual de BDI

praticado, tampouco a sua composição.

8.2 CHESF – Companhia Hidro Elétrica do São Francisco

Nos contratos analisados, a CHESF contratou obras de subestações e de linhas de transmissão em

licitações do tipo menor preço, sob regime de empreitada por preço global, que incluem o fornecimento

dos equipamentos. Contudo, houve casos em que a CHESF contratou apenas os serviços, adquirindo os

equipamentos separadamente.

36 Fórmula elaborada pela equipe com base nas fórmulas de Furnas e na fórmula do trabalho de MENDES, André; BASTOS, Patrícia Reis Leitão, Um

Aspecto Polêmico dos Orçamentos de Obras Públicas: benefícios e Despesas Indiretas (BDI). In: Revista do Tribunal de Contas da União – TCU, v. 32, n 88,

Brasília, abr./jun. 2001, p. 26.

Page 24: Acordao_325 2007 TCU Sobre BDI

C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc

Tanto a CHESF, para fins de orçamento, quanto os fornecedores, para fins de proposta, preenchem

planilha com o detalhamento do LDI, cuja fórmula e composição são descritas a seguir.

8.2.1 Composição de LDI

A CHESF adota a seguinte composição de LDI detalhada:

Administração Central (AC)

Salários e Encargos

Material de Escritório

Material de Limpeza

Passagens Diárias

Despesas com comunicação

Água e Energia

Administração Local (AL)

Salários e Encargos

Alimentação

Material de Escritório

Material de Limpeza

Aluguéis

Medicina e segurança do trabalho

Despesas com comunicação

Mobilização e desmobilização

Transporte/conduções

Manutenção equipamentos escritório

Ferramentas

Água e Energia

Rateio das verbas fixas

Encargos Financeiros (EF)

Tributos (T)

IRPJ

ISS

PIS

COFINS

CPMF

CSLL

Lucro (L)

Alguns itens podem variar de licitação a licitação, a depender do serviço e da estrutura de custos

do fornecedor.

Em contratações de obras, nas quais a representatividade dos equipamentos tenha maior

participação relativa no valor total, foram observadas composições de LDI diferenciadas para os

serviços de engenharia e para o fornecimento desses bens. Em relação ao LDI estabelecido para o

fornecimento de equipamentos, quando o contratado atua apenas como um intermediário entre o

fabricante e a administração pública, sua composição consistiu apenas do lucro e dos tributos incidentes

sobre a transação.

8.2.2 Fórmula do LDI

A Fórmula utilizada pela CHESF para o cálculo do LDI é dada por:

LDI (%) = AC(%) + AL (%) + EF (%) + T(%) + Lucro (%)

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C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc

Trata-se de um somatório dos itens que compõem o LDI. Diverge da fórmula proposta no item 7, à

medida que naquela, por ser um produto das taxas, há a incidência de um item sobre o outro, o que

forneceria um percentual de LDI superior.

Nota-se, também, a presença na fórmula de itens que se considera não dever integrar o LDI, tais

como Administração Local e tributos como o IRPJ e a CSLL. A inclusão da Administração Local na

fórmula se deve ao fato de a empresa utilizar as definições da PINI nas Tabelas de Composição de Preços

para Orçamentos. – TCPO. O IRPJ e a CSLL têm sua inclusão considerada inadequada por serem

tributos diretos, que não permitem a transferência do encargo financeiro para outra pessoa, isto é, a

pessoa legalmente obrigada ao seu pagamento deverá suportar efetivamente o ônus.

8.2.3 Valores praticados em licitações

Nos contratos analisados foram praticados os valores relacionados na Tabela III.

8.3 FURNAS Centrais Elétricas S.A.

Nas licitações realizadas pela empresa é publicado nos editais apenas o orçamento dos custos

diretos sem o LDI. No entanto, as propostas devem contemplar tanto os custos diretos quanto o LDI, ou

seja, o preço total da obra. Em FURNAS, o detalhamento do LDI ocorre apenas para fins de

orçamentação e controle interno. Com os custos diretos e a composição de LDI, a empresa tem o seu

preço total da obra para comparar com os valores praticados no certame.

As licitações analisadas foram realizadas sob o regime de empreitada global, na qual o preço total

contempla o lucro e todos os custos, despesas, tributos e encargos sociais e trabalhistas incorridos pela

contratada. Furnas não realiza licitações que incluam fornecimento conjunto de serviços e equipamentos.

Estes são adquiridos em processo licitatório separado.

8.3.1 Composição de LDI

Para fins de elaboração de orçamentos, FURNAS adota a seguinte composição de LDI e faixa de

variação dos itens:

Item Discriminação

1. Administração Central

2. Encargos Financeiros

2.1. Encargos referentes ao período de processamento dos pagamentos

2.2. Financiamento Obra

2.3. Proteção dos preços dos insumos por anualidade do reajuste

3. Taxa de Risco

4. Impostos e Seguros

Percentuais Fixos

4.1. PIS

4.2. COFINS

4.3. CPMF

Percentuais Variáveis

4.4. CSLL

4.5. IRPJ

4.6. ISSQN

4.7. GARANTIA CONTRATUAL

5. Lucro

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8.3.2 Fórmula do LDI

A Fórmula adotada por FURNAS para o cálculo do LDI é dada por:

Onde:

ACC% = Administração Central da Contratada

EF% = Encargos Financeiros

TR% = Taxa de Risco

IS% = Impostos e Seguros

PIS

COFINS

CPMF

CSLL

IRPJ

ISSQN

Garantias

L% = Lucro

Furnas aloca o item Administração Local como parte do custo direto, em sintonia com a proposta

contida neste trabalho. A fórmula considerada pela empresa inclui, contudo, tributos diretos como o IRPJ

e a CSLL, cujo encargo deve ser suportado pela pessoa legalmente obrigada ao pagamento, não sendo

permitida a transferência do encargo financeiro para outra pessoa.

8.3.3 Valores praticados em licitações

Os valores fornecidos por Furnas encontram-se consolidados na Tabela IV, e variam entre 24,50%

e 33,84%.

8.4 Eletrobrás – Centrais Elétricas Brasileiras S.A.

No âmbito do acordo de cooperação técnica firmado entre a ANEEL37

e a Eletrobrás, em outubro

de 2002, com o objetivo de conceber um banco de dados de custos de linhas de transmissão e de

subestações, visando a geração e a atualização dos custos padrões de transmissão, foram desenvolvidos

estudos que levaram à revisão e à reformulação das diretrizes para elaboração de orçamentos de ilhas de

transmissão38

e de subestações39

. Participaram dos trabalhos Eletrosul, Furnas, Chesf, Eletronorte e

CEPEL, além da própria Eletrobrás.

De acordo com esses estudos, o custo total de uma obra é dado pela soma dos custos diretos,

indiretos e eventuais.

O custo indireto compreende o total das despesas não alocáveis diretamente à execução da obra, e

envolve, segundo a Eletrobrás, apenas os custos referentes à Administração Central.

O item denominado eventuais é calculado através de um índice percentual sobre o custo direto e

destina-se a cobrir imprevistos que virtualmente possam ocorrer durante a execução do projeto ou

construção, entre os quais sobressaem: gastos com indenizações de danos causados aos proprietários de

37 ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica 38 BRASIL, Revisão das Diretrizes para Elaboração de Orçamentos de Linhas de Transmissão – OLT, Divisão de Engenharia de Transmissão – Eletrobras

S.A. Fevereiro, 2005 39 BRASIL, Diretrizes para Elaboração de Orçamentos de Subestações, Divisão de Engenharia de Transmissão – Eletrobras S.A. 2005

100 x 1

100

%%1

100/%1 x 100/%1 x 100/%1

LIS

TREFACCLDI

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C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc

terrenos ao longo da faixa de passagem da linha, desvios de estradas, relocação de linhas de transmissão

e redes de distribuição ou telecomunicações, etc.

Cabe ressaltar que a Eletrobrás não realiza contratações de obras, serviços e ou equipamentos, os

conceitos abordados referem-se a custos modulares, visando auxiliar a ANEEL na elaboração de

orçamentos para os leilões do setor elétrico.

8.5 Eletronorte – Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A.

A Eletronorte contrata suas obras de linhas de transmissão e de subestações para execução sob

regime de empreitada por preço unitário, contudo, na seleção da proposta é considerado o menor preço

global.

O licitante discrimina o preço para a execução do empreendimento objeto da licitação, o qual

deverá incluir todos os impostos e taxas vigentes para a execução do empreendimento objeto da licitação,

bem como os custos diretos e indiretos inerentes, tais como os a seguir indicados, porém sem se limitar

aos mesmos: despesas com pessoal (inclusive obrigações sociais, viagens e diárias), despesas

administrativas, administração, lucro e outras despesas necessárias a boa realização dos serviços.

Quaisquer tributos, custos e despesas diretas ou indiretas omitidos da Proposta ou incorretamente

cotados serão considerados como inclusos nos preços, não sendo considerados, em caso de adjudicação,

pleitos de acréscimos.

O licitante vencedor firma declaração (contudo, sem efetuar a discriminação por itens) informando

o percentual de LDI praticado no preço ofertado, o qual inclui todos os custos de administração central,

taxas, emolumentos, impostos, contribuições, seguros, benefícios e materiais de consumo necessários

para a execução das obras civis e montagem eletromecânica, com fornecimento parcial de materiais,

para ampliação da obra.

9 CRITÉRIOS DE ACEITABILIDADE PARA OS ELEMENTOS QUE COMPÕEM O LUCRO

E AS DESPESAS INDIRETAS

9.1 Contexto

Primeiramente, se faz necessário apresentar o contexto deste trabalho para compreender as

inferências que serão feitas sobre os valores dos componentes do LDI.

O estabelecimento de critérios de aceitabilidade para os elementos que compõem o lucro e as

despesas indiretas deve ser visto de forma relativa, se nos ativermos ao significado do termo

aceitabilidade de preços no contexto da contratação pública.

Critério de aceitabilidade, observando pela ótica da contratação pública, é um termo empregado

pela Lei de Licitações para atuar como mais um instrumento de controle da eficácia dos procedimentos

de licitação e execução dos contratos realizados pela administração pública. É um atributo de controle

do gestor.

A Lei n.º 8.666/1993 estabelece várias regras, em especial quanto aos contratos de obras, para

controle dos preços de contratação e acompanhamento de sua execução. Desde a necessidade de projeto

básico e orçamento detalhado em custos unitários (artigo 7º) até a fixação de critérios de aceitabilidade

dos preços unitários e global (artigo 40, inciso X), as regras visam que a administração estime bem os

valores que serão contratados.

Assim, quando se trata de critérios de aceitabilidade, a norma está regrando o gestor para que este

estabeleça o seu controle, que é particular para cada caso. Para isso, ele se orienta a partir de um

orçamento-base, onde o LDI responde por uma parte da formação dos preços. Portanto, não se pode

tratar de orçamentação de obra e aceitabilidade de preços sem calcular analiticamente o LDI assim

como se faz com os custos diretos.

Esse controle se estende da licitação à execução do contrato. Ao ter como objetivo acolher a

proposta mais vantajosa para a administração na licitação, é importante certificar, após essa etapa, que

a vantagem inicialmente obtida se manterá até o final da execução do contrato. A aceitabilidade dos

preços irá repercutir no acompanhamento contratual e em eventuais alterações nos seus quantitativos. A

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cada variação dos quantitativos, é afetado o custo direto do contrato, refletindo no preço final pela

incidência do LDI. Daí a importância de se avaliar o LDI, da mesma forma que se examina os outros

componentes do orçamento da obra.

Estimar o LDI dos proponentes na formação de preços para apresentação das proposta é tarefa

complementar para avaliação do orçamento. Considerando como parte mais objetiva dessa avaliação a

cotação dos valores dos insumos, equipamentos e mão-de-obra (dados vinculados diretamente à parte de

engenharia), a questão mais subjetiva é relativa à estimativa do LDI (valores atribuídos ao lucro,

administração financeira e operacional e encargos tributários da empresa).

Se considerarmos que a parte de engenharia deve ser similar entre as concorrentes, por se tratar de

especificação técnica, relacionada ao projeto da obra, a parte relativa ao LDI não segue,

necessariamente, uma homogeneidade entre as empresas proponentes.

Diferentemente dos custos diretos de engenharia, o LDI tem menos a ver com o projeto e mais com

as características da empresa executora e com a legislação tributária aplicada. O que vai preponderar

para a formação do LDI, além dos encargos tributários definidos por lei, são as característiscas da

empresa como estrutura gerencial, logística, tecnológica, financeira e a estratégia escolhida de mercado,

especificamente para a obra pretendida.

Dessa forma, pelas características de cada empresa, se apresentam seus custos administrativos,

capacidade financeira, estratégias e necessidades de lucratividade em cada contrato.

Em razão da formação dos critérios de aceitabilidade ser uma atribuição do contratante e ter

influência direta e particular do projeto da obra, não se pode estabelecer parâmetros para o LDI, de

forma genérica, para que estes substituam os critérios de aceitabilidade de LDI em uma contratação. A

rigor, o que se pretende é encontrar uma variação de referência dos componentes do LDI para que

sirva de parâmetro às análises de adequabilidade dos critérios de aceitabilidade a serem praticados em

cada contrato. Considerando, ainda, que os percentuais relativos aos tributos são fixos para cada contrato (são

obtidos pela legislação tributária aplicada a cada caso, conforme os bens e serviços contratados e a

localidade da prestação ou fornecimento), somente os demais componentes do LDI serão examinados

quanto a sua variabilidade.

A seguir, ao comentar os itens que compõem o LDI, serão apresentadas duas faixas de valores

percentuais para cada item: uma, reproduzindo os valores observados pela pesquisa realizada junto às

empresas contratantes do setor elétrico, já citadas; outra, indicando uma referência sugerida para esses

valores, resultante das avaliações procedidas no presente estudo. Posteriormente, esses percentuais serão

tratados estatisticamente para uma melhor adequação dos seus valores à realidade de mercado. Esse

tratamento é necessário, pois não seria coerente a simples aplicação da fórmula do LDI aos valores

mínimos e apresentados. Ao ser aplicada a fórmula aos mínimos e máximos de cada item do LDI obter-

se-ia percentuais de LDI extremos muito baixos e muito elevados, respectivamente, distorcendo, assim,

dos valores observados ou dos propostos como referência.

Abaixo apresenta-se tabela com os itens que poderão compor o LDI e sobre os quais serão tecidos

comentários (à exceção dos tributos que são definidos em lei):

Descrição

Garantia

Risco

Despesas Financeiras

Administração Central

Lucro

Tributos

COFINS

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PIS

ISS

CPMF

9.2 Garantia

A despesa estimada para esse item decorre da necessidade de apresentação da garantia contratual,

quando exigida na licitação, que geralmente corresponde a 5% do valor do contrato, podendo alcançar,

no máximo, 10%. Portanto, a estimativa para este custo será uma fração do valor da garantia contratual,

dependendo do modo de fixação da garantia (fiança-bancária, seguro-garantia ou caução).

Cabe esclarecer que a Garantia foi observada apenas na composição de LDI de Furnas, e que a

sua cobrança em obras civis em geral não é usual. Como no caso específico deste trabalho está sendo

abordada as práticas no setor elétrico, essa despesa será considerada.

9.2.1 Faixa de Variação Observada

Mínimo Máximo Média

0,00% 1,20% 0,65%

A média observada na pesquisa para esse custo foi de 0,65% no LDI, que teoricamente

corresponderia a um prêmio de 13% do valor de garantia, caso ela corresponda a 5% do valor do

contrato.

O valor máximo verificado foi de 1,20%, correspondente, nesse caso, a um prêmio de 24% do valor

da garantia, permanecendo o cálculo com base em 5% do valor do contrato da obra.

9.2.2 Faixa de variação de referência

Mínimo Máximo

(garantia contratual de 5%)

Máximo

(garantia contratual de 10%)

0,00% 0,2% ao ano 0,4% ao ano

Referências de instituições operadoras de seguros indicam que o prêmio pela garantia situa-se no

intervalo percentual de 0,45% a 4,0% ao ano sobre o valor da apólice, conforme a classificação obtida

pela empresa junto à instituição seguradora. Isso corresponde a uma variação de 0,0225% a 0,2% sobre

o valor do contrato, para as garantias equivalentes a 5% desse valor e, uma variação de 0,045% a 0,4%,

quanto a garantia atingir 10% do valor contratado. Portanto, o percentual atribuível à garantia no LDI

depende do prazo de execução da obra, da classificação de risco da empresa e da negociação do prêmio

com a seguradora. Desse modo, a referência indicada observa base de cálculo anual.

9.3 Taxa de risco

Embora sirva como provisão para ocorrências não previstas em projetos e que podem repercutir no

custo da obra, a taxa de risco representa uma margem de reserva e não pode ser muito significativa. Os

valores que foram observados nos contratos pesquisados são razoáveis e podem servir como referência.

9.3.1 Faixa de variação observada

Mínimo Máximo Média

0,00% 2,00% 1,00%

9.3.2 Faixa de variação de referência

Mínimo Máximo Média

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0,00% 2,00% 1,00%

9.4 Despesas financeiras

As despesas financeiras decorrem do custo de capital necessário que a empresa tem que dispor

para execução da obra. Eventuais necessidades de desembolso sem a contrapartida de saldo de caixa

proveniente dos pagamentos do contrato irão acarretar um custo financeiro que será calculado em

função da taxa de remuneração desse capital (juros ou custo de capital próprio) e do período de sua

alocação (em dias), quando necessária.

Esse capital é uma necessidade específica para aquele contrato, chamado, muitas vezes, de caixa da

obra. Seu montante é variável de acordo com as fases da obra, perfil operacional da empresa,

características dos gastos da obra e sincronia com os recebimentos de contraprestação.

Existem vários fatores que podem reduzir esses custos ou, até, inverter o fluxo e gerar superávit

financeiro.

A parte das despesas da obra relativa aos fornecedores da empreiteira pode ter prazo de

pagamento igual ou superior aos dos recebimentos programados para o contrato. O gerenciamento de

compras da empresa procura otimizar esse fluxo de caixa para tornar a maior parcela possível das

despesas com custo „zero‟ de capital.

Outra influência é a taxa de remuneração desse capital. A taxa SELIC (Sistema Especial de

Liquidação e Custódia), média ponderada pelo volume das operações de financiamento por um dia,

lastreadas em títulos públicos federais, é uma taxa básica utilizada como referência, pois as taxas de

juros cobradas pelo mercado são balizadas pela mesma. Ela pode servir como parâmetro para

remuneração deste encargo.

Há a possibilidade também da empreiteira ter acesso a capitais com custo de TJLP (taxa de juros

de longo prazo), inferior à SELIC (atualmente a TJLP está 8,15% ao ano, enquanto a SELIC está no

patamar de 15,25% ao ano - taxa obtida no mês de junho/2006).

Dessa forma, considera-se que pode não haver custo de capital ou, até superávit financeiro.

Havendo necessidade de aporte de recursos, recomenda-se a referência da taxa SELIC para cálculo do

custo do capital, devendo-se calcular o período médio da necessidade de alocação desse capital. Para

referência máxima, será indicada a taxa SELIC para 30 dias, cotação de junho de 2006.

9.4.1 Faixa de variação observada

Mínimo Máximo Média

0,00% 3,52% 2,10%

9.4.2 Faixa de variação de referência

Mínimo Máximo Média

0,00% 1,28% 0,64%

9.5 Administração central

Os custos relativos à administração central são os mais complexos entre os indiretos. A gama de

fatores que podem ser computados nesse item é grande. São todos os relativos à manutenção das

atividades operacionais da empresa construtora. Custos administrativos, financeiros e comerciais, que já

foram citados no tópico específico.

A magnitude e distribuição desses custos dependem do perfil e estrutura de cada empresa.

O que vai importar, na estimativa para orçar um contrato de obra, é de que forma esses custos irão

ser apropriados no contrato.

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Para uma empresa executora de um contrato somente, este deve suportar todo o seu custo. Em

compensação, as despesas da administração central devem ser as menores possíveis para possibilitar a

realização de lucro operacional.

Nos casos mais comuns, a empreiteira administra mais de um contrato de obra e, então, esses

custos devem ser apropriados na forma de rateio proporcional aos contratos por ela executados,

considerados o valor, o período de execução e as necessidades operacionais.

Excepcionalmente, a consideração desses custos em determinado contrato pode ser mínima, caso a

estrutura da empresa permita que sua administração central possa ser suportada por outros contratos e,

estrategicamente, ela reduza a sua apropriação em um contrato específico, com intuito de ganhar

competitividade na proposta de preços.

9.5.1 Faixa de variação observada

Normalmente, as empresas fazem a apropriação desses custos distribuída entre os seus contratos.

Dentre os contratos pesquisados, os valores indicados nos orçamentos são os seguintes:

Mínimo Máximo Média

2,00% 13,05% 4,48%

9.5.2 Faixa de variação de referência

Como visto, a estipulação do custo de administração central em um contrato depende de sua

situação e estratégia. Assim, poderá uma empresa até mesmo não atribuir esse custo a um contrato. Em

contrapartida, não há limite-teto para esse custo, já que são várias as hipóteses de causas incidentes,

podendo-se justificar vários níveis percentuais. Entretanto, considerando os contratos pesquisados

(descartado o maior valor registrado), o percentual máximo de 8% situa-se próximo a outras referências

de custo citadas na bibliografia utilizada neste trabalho. Para a média será adotado o percentual de 4%

(média aritmética de 0 e 8) por se aproximar da média de 4,13% (percentual médio dos valores

pesquisados tratado estatisticamente - Tabelas I e VII), sinalizando a coerência, portanto, com os dados

obtidos na pesquisa.

Mínimo Máximo Média

0,00% 8,00% 4,00%

9.6 Lucro

Considerados os custos diretos e indiretos necessários para a realização da obra, o lucro é o

acréscimo final no orçamento para remuneração da empreiteira para a execução do contrato da obra.

Para a determinação do lucro a empresa vai considerar dois fatores: a expectativa de retorno do

projeto analisado e a sua estratégia comercial.

O que é esperado comumente na fixação dos lucros para estimar o valor de um contrato de obra é a

utilização da expectativa de retorno de um projeto (execução da obra) para a empresa, comparada com

investimentos alternativos e com a oportunidade do contrato pretendido. Para esse resultado esperado,

normalmente é realizada uma avaliação financeira, de acordo com a condição da empresa.

Dependendo da escolha da estratégia comercial, a empresa pode ser bem agressiva na proposta de

preços, relegando a segundo plano o retorno do investimento considerado para o contrato. Quanto menor

for a taxa percentual exigida para análise sobre o retorno do investimento, maior será a competitividade

de proposta.

As motivações para perseguir o sucesso em uma licitação em detrimento da remuneração possível

pela execução da obra variam: a empresa pode estar interessada na obra específica por sinergia com

suas atuais atividades; pode haver interesse em quebrar barreiras impostas pelos concorrentes no

mercado para o tipo de obra a ser executada; pode haver interesse em incrementar o portfolio de

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execução de obras da empresa; pode haver interesse na formação de um novo fluxo de caixa advindo do

contrato e que pode contribuir com outros tipos de ganho para a empresa, entre outras.

Esses exemplos podem traduzir ganhos indiretos atuais para empresa ou mesmo ganho futuro, na

ótica de longo prazo para o mercado. Assim, é possível que empresas atuem com margem de lucro

mínima em propostas para concorrer nas contratações de obras, desde que bem estimados os custos

diretos e indiretos.

Comentadas hipóteses de estipulação de lucros excepcionalmente reduzidos deve-se desconsiderar,

por sua vez, a formação de lucros elevados. Primeiro, porque espera-se que a concorrência obtida para

as licitações faça com que o mercado iniba os excessos em função da perda de competitividade que eles

geram. Em segundo lugar, caso não funcione a regulação pelo mercado, deve a administração zelar por

proposta vantajosa, evitando excessos nos preços praticados.

Não há norma que fixe ou limite o percentual de lucro das empresas. Para verificar e classificar um

valor como excessivo, a administração deverá trabalhar com parâmetro de referência, tecnicamente

justificado e baseado em prática observada no mercado, para, caso o valor analisado extrapole o

parâmetro, seja examinada a causa e, auxiliada pela análise da adequabilidade dos custos diretos, a

administração possa negociar a readequação da margem de lucro proposta, ainda que vencedora de um

certame.

Assim, mesmo sem estipular um valor-teto para o lucro, considera-se os percentuais atribuídos nos

contratos observados como normais ao compará-los com os dados apresentados nos estudos contidos nas

bibliografia citada.

9.6.1 Faixa de variação observada

Mínimo Máximo Média

0,00% 11,44% 8,58%

9.6.2 Faixa de variação de referência

A recomendação de percentuais de referências para a indicação do lucro no LDI será melhor

discutida no tópico seguinte onde os dados sofrerão tratamento estatístico.

9.7 Faixa de variação do LDI

Agregando-se os valores comentados para cada item e acrescentando os tributos, estipulados, para

esse exemplo, em COFINS (3,00%), PIS (0,65%), ISS (variando de 2 a 5% a depender do município) e

CPMF (0,38%), apresenta-se a seguir tabelas demonstrativas do LDI, tomando-se como base, na

primeira situação, os valores observados na pesquisa, em segunda condição, os valores sugeridos como

referência, ambos tratados estatisticamente.

Para os valores observados na pesquisa (dados obtidos em Furnas e na Chesf), primeiramente,

foram eliminados aqueles que não deveriam constar no LDI, como por exemplo IRPJ, CSLL e

Administração Local. Os tributos que tiveram valores divergentes dos que estabelece a legislação foram

corrigidos de forma a espelhar a situação real. Cabe esclarecer que o item Riscos (que foi observado em

apenas um orçamento de LDI) não foi considerado neste primeiro momento para avaliar a variação

dessa taxa nas empresas pesquisadas. Os itens e valores observados na pesquisa - já ajustados, conforme

o caso - estão elencados na Tabela V.

Depois (na parte inferior da mesma Tabela V) foram avaliados os pontos que representam

„observações discrepantes‟ (outliers)40

, ou seja, percentuais de LDI extremos que não representam

adequadamente o conjunto de valores, mas podem afetar significativamente o resultado da análise. Para

tal, foi aplicada a ferramenta do „Desenho esquemático‟ (Box plot), na qual é calculado o „intervalo

interquartil‟ da distribuição, representado pela diferença entre o 3º (Q3) e o 1º quartil (Q1), ou seja, (Q3

40 BUSSAB, Wilton, MORETTIN, Pedro. Estatística básica. 4. ed. São Paulo: Atual, 1987. p. 34 a 39.

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– Q1), procurando eliminar os pontos que estiverem abaixo de Q1 – 1,5x(Q3-Q1) ou acima de Q3 +

1,5x(Q3-Q1).

A partir dos dados da Tabela V, foi eliminado da amostra o item 16, por representar ponto extremo

que não representa adequadamente o conjunto de dados. Em que pese o item 17 estar um pouco acima do

valor obtido como máximo, este foi mantido por não se afastar muito dos valores observados. Nesse

momento, foi definida a amostra final de dados, com 24 itens, para a qual foram calculados os valores de

média e desvio padrão.

Para os itens Administração Central, Garantia, Despesas Financeiras, Lucro e para o próprio

valor total de LDI (os tributos não foram considerados, pois são valores fixos definidos em lei, à exceção

do ISS que pode variar a depender do município) foram definidos intervalos e a ocorrência dos valores

pesquisados em cada intervalo. Após isso, foi realizado um estudo envolvendo dois tipos de distribuições

estatísticas, a Distribuição Normal e a Distribuição Gamma, e feito um comparativo das probabilidades

acumuladas da ocorrência dos valores em cada intervalo para as duas distribuições com o

comportamento dos valores da amostra (vide anexo a este trabalho Tabelas e Gráficos específicos para

cada um dos itens).

Os intervalos foram redefinidos de forma a que todos possuíssem pelo menos 5 eventos com o

objetivo de aplicar o Teste Qui-Quadrado conforme descrito abaixo41

:

1º Passo: Subdividir o eixo x em K intervalos I1, I2, ..., IK tal que cada intervalo contenha pelo

menos 5 valores da amostra x1, ..., xn. Determinar o número bj dos valores da amostra no intervalo Ij (j =

1, ..., K). Se um valor da amostra cair em um limite comum de 2 intervalos, somar 0,5 para cada um dos

valores bj correspondentes.

2º Passo: Usando a função F(x), computar a probabilidade pj que o valor aleatório X considerado

assuma qualquer dos valores no intervalo Ij (j = 1, ..., K). Calcular ej = npj (Esse é o número de valores

da amostra teoricamente esperados no Ij se a hipótese for verdadeira).

2)(

2

1

2

1)(

x

exF - Função da Distribuição Normal

)()(

)/(1

xexxF , onde

,

2

e

0

1)( dxex x - Função da Distribuição Gama

OBS: O cálculo dessas funções foi realizado por meio do programa Excel.

3º Passo: Calcular o desvio

j

2

jjκ

1j

2

e

)e - (bXο

4º Passo: Escolher um nível de significância (5%, 1% ou outro desejado - no caso deste estudo foi

de escolhido 5%).

5º Passo: Determinar a solução c da equação:

P(X2 c) = 1 -

41 KREYSZING, Erwin. Introductory Mathematical Statistics - Principles and Methods. New York: Wiley, p. 249-250

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Utilizando o tabela da distribuição Qui-Quadrada (não foi utilizada a tabela, pois o cálculo foi

realizado diretamente no programa Excel, mas, de qualquer forma, a tabela está presente na Table 6 - fl.

175 do Anexo 2 do Volume Principal) com K - 1 graus de liberdade. Se Xo2 c, não rejeitar a hipótese.

Se Xo2 > c, a hipótese deve ser rejeitada. Com base nesse passos foram realizados os cálculos e

elaboradas as Tabelas e Gráficos específicos para cada um dos itens, que encontram-se anexos. Verifica-

se que a hipótese foi aceita para todos os itens tanto para a Distribuição Normal como para a Gamma.

Dessa forma, decidiu-se por utilizar a Distribuição Normal para balizar os cálculos de mínimos e

máximos dos valores observados na pesquisa (com 95% de probabilidade de chance dos valores se

encontrem entre esses máximos e mínimos). Foi utilizada a função Inverso da Normal (INV.NORM) do

programa Excel para se obter os valores de máximos e mínimos. Abaixo estão apresentados esses

valores:

Tabela I - Faixa de variação observada consolidada

Descrição Mínimo Máximo Média

Garantia 0,00* 1,50 0,65

Despesas Financeiras 0,37 3,79 2,08

Administração Central 1,29 6,96 4,13

Lucro 3,86 13,34 8,60

Tributos 6,03 9,03 7,62

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,59

CPMF 0,38 0,38 0,38

Total 19,51 31,34 25,42

*Considerado o valor zero, pois não é possível ter valor negativo, com base nos cálculos presentes

na Tabela VII, além do que o valor encontra-se muito próximo de zero.

Já para os valores de referência foi adotado um outro tratamento estatístico. Com base nas faixas

de variação de referência apresentada no tópico anterior foi elaborada uma planilha42

com os valores

mínimos e máximos e foram calculados as médias e desvio padrão de cada item. Foram gerados 100

números aleatórios para cada um deles (função ALEATÓRIO do programa Excel). Com base nesses

números foram efetuados cálculos para se obter 100 simulações distintas para os valores de cada item e

do LDI total (utilizando a fórmula da Inversa da Normal - INV.NORM do Excel e tendo como

probabilidade os números aleatórios gerados). A partir dessas simulações foi possível se calcular nova

média e desvio padrão, assim como estabelecer novos limites mínimos e máximos para cada um dos itens

do LDI e para o seu percentual total (tendo como referência essas novas informações geradas e

utilizando novamente a fórmula da Inversa da Normal - INV.NORM, só que agora com uma

probabilidade de 95% de chance daqueles valores simulados encontrarem-se entre os mínimos e máximos

definidos inicialmente).

Para esses cálculos foi admitida a taxa de Risco. Para o valor mínimo do Lucro foi adotado o

percentual da Tabela I e para o máximo foi estabelecido o percentual de 10%, tendo em vista que: em que

pese ser possível alguma empresa adotar lucro zero é algo bem raro de acontecer e esse valor pode estar

mascarado em outra despesa ou custo do orçamento; e, como é difícil se estabelecer um teto para o lucro,

conforme defendido neste trabalho, decidiu-se por estabelecer o percentual máximo mais observado na

pesquisa, que foi de 10%.

42 Pelo fato da Planilha ser extensa está gravado arquivo “Tabela VIII - LDI de Referência” no disquete acostado à contracapa do Volume Principal com

os cálculos e simulações efetuados.

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C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc

Tabela II - Faixa de variação de referência consolidada

Descrição Mínimo Máximo Média

Garantia 0,00 0,42 0,21

Risco 0,00* 2,05 0,97

Despesas Financeiras 0,00* 1,20 0,59

Administração Central 0,11 8,03 4,07

Lucro 3,83 9,96 6,90

Tributos 6,03 9,03 7,65

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,62

CPMF 0,38 0,38 0,38

Total 16,36 28,87 22,61

*Considerado o valor zero, pois não é possível ter valor negativo, com base nos cálculos efetuados

na Tabela VIII em meio eletrônico - disquete acostado à contracapa do Volume Principal (Arquivo

„Tabela VIII - LDI de Referência‟), além do que os valores são muito próximos a zero.

10 CONCLUSÃO

Diversos estudos procuram desenvolver métodos de cálculo de custos indiretos para orçamentação

de obras. No entanto, não existe uma norma ou metodologia única e consensual para realizar o cálculo

do LDI, nem para definir os componentes que devam integrá-lo.

Neste trabalho, procurou-se abordar este tema à luz dos princípios e dispositivos legais que regem

as licitações e contratos administrativos, considerando a necessidade do gestor em estimar e controlar

adequadamente os preços das obras e serviços a serem contratados. Mais especificamente, o objeto deste

trabalho está relacionado a contratos de obras de linhas de transmissão e subestações. Para isso, foram

estudados casos reais relativos às empresas estatais do setor elétrico brasileiro.

A partir dos métodos adotados pelas empresas do setor elétrico, dos casos estudados e da análise

da natureza dos diversos itens normalmente utilizados para seu cálculo, avaliou-se a adequada

composição do LDI, com o objetivo de apresentar uma metodologia de cálculo, fundamentando a

pertinência de cada um dos seus componentes.

Em razão disso, houve uma avaliação de cada um dos itens da composição do LDI observados nos

métodos das empresas estudadas, ou nos estudos pesquisados, o que resultou na recomendação de

exclusão de alguns desses itens, tais como: Administração Local, Mobilização e Desmobilização, IRPJ e

CSLL.

Em seqüência, houve a preocupação de identificar uma faixa de variabilidade para os valores dos

componentes do LDI, com a indicação, se possível, de níveis de aceitabilidade. Apesar disso, julgou-se

não ser possível definir critérios de aceitabilidade, assim entendidos como limites rígidos, para o LDI e

seus diversos componentes, mas somente parâmetros de referência, a partir das faixas de variação

observadas nos casos estudados e de ajustes efetuados pela equipe.

Tal posição se justifica em função dos fatores que determinam os valores de cada componente.

Os percentuais variáveis dos elementos que compõem o LDI, com exceção dos tributos, cujas

alíquotas são definidas em lei, guardam estreita relação com características particulares de cada

empresa, em especial, aquelas consideradas no momento em que se realiza a orçamentação, tais como

porte e situação financeira da empresa, número de obras em execução, representatividade do porte e da

natureza da obra para a empresa, logística necessária, necessidades operacionais, atratividade

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estratégica do contrato, dentre outros aspectos. Assim, o orçamento proposto por uma empresa pode

variar conforme seu perfil e interesse na obra.

Um valor de referência, contudo, não deve ser desconsiderado. Pelo contrário, uma referência é

necessária para possibilitar que o gestor, por exigência legal, estime o orçamento, uma vez que este não

possui as características de uma empresa e precisa se orientar por um padrão que simule sua estrutura

de custos. Isso não significa que não haja discrepâncias nas propostas apresentadas. Porém, maiores

divergências da referência adotada somente poderão ser justificadas caso identificadas as características

ou as causas que as originaram.

Entende-se, então, que limitar a faixa de variação do LDI não é necessário, visto que a

aceitabilidade, pelo gestor, só se dará em seqüência, com a análise conjunta dos custos direto e indireto

que formarão o preço da obra.

Para tanto, a estimativa do LDI será aplicada à estimativa dos custos diretos para fornecer o preço

da obra, resultado esse para o qual é pertinente e necessária a utilização de critérios de aceitabilidade.

Tão importante quanto estabelecer critérios de aceitabilidade para o LDI e para seus componentes

é definir com precisão e clareza os elementos que deverão integrá-lo, de forma a torná-lo mais enxuto,

buscando, assim, alocar como custo direto o maior número possível de itens. Esse procedimento facilita o

acompanhamento dos serviços executados na obra e evita repercussões indesejadas no seu preço total,

decorrentes de eventuais aditamentos contratuais, pois quaisquer aumentos dos custos diretos ampliariam

as distorções causadas por um LDI inadequado.

Por isso, dedicou-se parte do trabalho a definir, dentre os componentes usualmente utilizados no

cálculo dos custos indiretos, conforme os critérios e tipos de obras observados, tanto os que são

considerados adequados para composição do LDI, quanto os que não são recomendados para esse

cálculo.

Uma vez analisada uma referência para o LDI e para seus componentes, conclui-se que para

adequada orçamentação de uma obra é preciso que se tenha com o LDI os mesmos cuidados exigidos

para os custos unitários diretos, de modo que o orçamento estimado seja detalhado, conforme previsto no

art. 6º, IX, f, c/c os arts. 7º, § 2º, e 40, X, da Lei n.º 8.666/1993, e reflita uma realidade de mercado, de

acordo com o art. 43, IV, da citada Lei. Assim, como se deve determinar o detalhamento dos custos

unitários, há necessidade de se exigir dos licitantes o detalhamento de sua composição de LDI e dos

respectivos percentuais praticados, não só para realização de crítica dos componentes considerados

pelos licitantes, mas também para a formação de uma memória de valores que permita à Administração

pública, considerando as peculiaridades de cada obra e empresa, realizar orçamentos com precisão cada

vez maior.

Esse orçamento estimado constitui, na realidade, o critério de aceitabilidade de preços a ser

utilizado pelo gestor no processo licitatório. Portanto, a aceitabilidade do LDI não pode ser vista de

maneira isolada, mas deve ser avaliada conjuntamente com os demais custos unitários para formação do

preço de aquisição da obra ou do serviço a serem contratados.

Apesar de o escopo original do trabalho referir-se somente a obras de linhas de transmissão, os

trabalhos foram estendidos para obras de subestações, estruturas comumente associadas àquelas. Cabe

registrar que, atualmente, as empresas pesquisadas executam maior número de contratos de subestações

do que de linhas de transmissão, por uma peculiaridade do mercado que realiza leilões para contratação

de novos empreendimentos de linhas de transmissão e de subestações, que não são necessariamente

ganhos pelas estatais do setor elétrico. Residualmente, cabe a essas empresas desenvolver atividades de

modernização, manutenção e ampliação relacionados à estrutura já existente.

Esse aspecto poderia sugerir o estabelecimento de critérios diferentes de cálculo de LDI para obras

de linhas de transmissão e de subestações. Apesar das peculiaridades de cada obra, a pesquisa efetuada

indicou que os custos dos serviços podem ser tratados de maneira homogênea, envolvendo, normalmente,

as mesmas empresas participantes, e cujas estimativas de custos são realizadas pelo mesmo setor das

empresas contratantes.

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Vale destacar que a diferença de LDI passa a ser significativa não para o tipo de obra, se de Linhas

de Transmissão ou de Subestações, mas quando se discrimina a compra de equipamentos dos serviços de

engenharia. Considerando-se que, em média, o valor dos equipamentos corresponde a um percentual

expressivo dos custos das obras de linha de transmissão e de subestações, é essencial discriminar essa

diferença para avaliar a melhor solução entre um contrato global, abrangendo serviços e bens

(equipamentos e materiais), sob responsabilidade da construtora, ou a aquisição direta dos equipamentos

junto ao fornecedor e a contratação em separado dos serviços de engenharia correspondentes.

Nas empresas pesquisadas verificou-se que a aquisição direta de bens junto ao fabricante ou

fornecedor, tem-se revelado mais vantajosa. No caso da CHESF, identificou-se que, em casos em que

essas aquisições foram realizadas por intermédio do empreiteiro, havia a prática de um LDI com

composição diferenciada, constituído apenas de lucro e de tributos. Ou seja, para esses casos, existe uma

adaptação na composição do LDI, eliminando-se o item administração central e reduzindo o percentual

de lucro.

Diante dos estudos realizados, conclui-se que é possível e necessário que o gestor estabeleça

critérios de aceitabilidade de preços para cada contratação. Para tanto, faz-se necessária a utilização de

referências técnicas, bem com o conhecimento das práticas de mercado, obtidas a partir do histórico de

contratações anteriores.

No sentido de aperfeiçoar a sistemática de formação de critérios, é importante que as propostas de

preços contenham o detalhamento de seus custos indiretos, com a especificação dos componentes do LDI.

Esse detalhamento pode ser útil, ainda, no caso em que o gestor necessite negociar os preços para

homologar uma licitação ou, também, no caso em que a negociação ocorra em eventual aditamento ao

contrato.

Portanto, dentro do escopo definido pela Ordem de Serviço SEGECEX n.º 06, de 16 de março de

2006, este estudo pretende fornecer referências para direcionar a atuação do gestor ou para a avaliação

dos seus atos na utilização adequada dos instrumentos previstos nas normas que regem licitações e

contratos administrativos.

11 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Em face do exposto, encaminhamos os autos à consideração superior, com as seguintes propostas:

I. Que as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - LDI

passem a ser utilizadas como referenciais pelas unidades técnicas do Tribunal quando dos trabalhos de

fiscalização em obras públicas:

I.1 Os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de

custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram

pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à contratante;

I.2 Os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e

Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI;

I.3 O gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos

respectivos percentuais praticados;

I.4 O gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e econômica de se

realizar uma licitação independente para a aquisição de equipamentos/materiais que correspondam a um

percentual expressivo das obras de linhas de transmissão e de subestações, com o objetivo de proceder o

parcelamento do objeto previsto no art. 23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993; caso seja comprovada a sua

inviabilidade, que aplique um LDI reduzido em relação ao percentual adotado para o empreendimento,

pois não é adequada a utilização do mesmo LDI de obras civis para a compra daqueles bens.

II. Aprovar os valores abaixo listados como faixa referencial para o LDI em obras de linhas de

transmissão e subestações.

Descrição Mínimo Máximo Média

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Garantia 0,00 0,42 0,21

Risco 0,00 2,05 0,97

Despesas Financeiras 0,00 1,20 0,59

Administração Central 0,11 8,03 4,07

Lucro 3,83 9,96 6,90

Tributos 6,03 9,03 7,65

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,62

CPMF 0,38 0,38 0,38

Total 16,36 28,87 22,61

I. determinar à Secob que oriente as Secretarias de Controle Externo para verificarem, no âmbito

das fiscalizações realizadas nos próximos exercícios, o cumprimento das premissas contidas nos itens I.1

a I.4 supra.

II. Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, acompanhada de cópia deste

relatório:

- à SECEX-MT para subsidiar os trabalhos do TC -003.658/2003-1;

- às empresas CHESF – Companhia Hidro Elétrica do São Francisco, Eletrosul Centrais Elétricas

S.A., Eletronorte – Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A., FURNAS Centrais Elétricas S.A., e

Eletrobrás – Centrais Elétricas Brasileiras S.A., para subsidiar procedimentos a serem adotados em

futuras contratações”.

É o Relatório.

VOTO

Como se pode depreender do Relatório que precede este Voto, os presentes autos tratam dos estudos

e das conclusões do Grupo de Trabalho constituído com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade

para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI), em obras de implantação de linhas de transmissão de energia

elétrica.

Preliminarmente, foi necessário definir com clareza os elementos que deveriam integrar o LDI, de

forma a se evitar repercussões indesejadas no preço total contratado.

Tal etapa foi de extrema importância, pela sua abrangência, pois levou à elaboração das premissas

acerca dos componentes do LDI, a serem observadas pelas unidades técnicas quando da realização de

todos os trabalhos de fiscalização em obras públicas a cargo desta Corte. Nesse particular, parece-me

necessário dar ciência às unidades jurisdicionadas ao Tribunal de tais procedimentos.

Essa questão, há muito tempo, demandava um estudo mais aprofundado, já que tem sido

preocupação crescente do Tribunal a possibilidade de distorções nos valores contratados com a

administração pública, em decorrência tanto de inclusões indevidas de itens como despesas indiretas como

também da falta de discriminação dos componentes de tais despesas.

Nesse sentido, podem inclusive ser citadas deliberações do Plenário em que esses problemas foram

suscitados: Acórdãos 1125/2005, 1180/2005, 1324/2005, 1595/2006, 1578/2006, 865/2006, 1045/2006,

1387/2006, 1578/2006, 1592/2006, 1622/2006, 2063/2006, 62/2007.

Cabe ressaltar, por oportuno, que a não-cumulatividade do PIS/COFINS, prevista inicialmente para

ser aplicável às receitas decorrentes da execução por administração, empreitada ou subempreitada, de

obras de construção civil a partir de 01/01/2007, consoante o art. 10, inciso XX, da Lei n.º 10.833/2003,

somente será aplicável a partir de 01/01/2009, nos termos do art. 7º da Lei n.º 11.434, de 28/12/2006.

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Especificamente sobre as obras de implantação de linhas de transmissão de energia elétrica, objeto

do presente processo, o Grupo de Trabalho apresentou uma variação de referência dos componentes do

LDI que poderá servir de base às análises de adequação dos critérios de aceitabilidade a serem praticados

em cada contrato. Nada obstante, reconhece a equipe que a formação dos critérios de aceitabilidade é uma

atribuição do contratante e tem influência própria do projeto de cada obra.

Com essas considerações, acolho as conclusões do grupo, parabenizando a SECOB pelo consistente

trabalho técnico apresentado, e VOTO no sentido que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à

apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de março de 2007.

GUILHERME PALMEIRA

Ministro-Relator

ACÓRDÃO Nº 325/2007 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo n.º TC-003.478/2006-8 (com 3 anexos)

2. Grupo: I; Classe de Assunto: I- Administrativo

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Relator: Ministro Guilherme Palmeira

5. Representante do Ministério Público: não atuou

6. Unidade: Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – SECOB

7. Órgão: Tribunal de Contas da União

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatório do Grupo de Trabalho, constituído por força

de determinação do Acórdão 1.566/2005 – Plenário, com o objetivo de propor critérios de aceitabilidade

para o Lucro e Despesas Indiretas (LDI) em obras de implantação de linhas de transmissão de energia

elétrica.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as

razões expostas pelo Relator, em:

9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras

públicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e

Despesas Indiretas - LDI:

9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de

custo direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente

o contratado, não devendo ser repassado à contratante;

9.1.2. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e

Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI;

9.1.3. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos

respectivos percentuais praticados;

9.1.4. o gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e econômica de

se realizar uma licitação independente para a aquisição de equipamentos/materiais que correspondam a

um percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art.

23, § 1º, da Lei n.º 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido

em relação ao percentual adotado para o empreendimento, pois não é adequada a utilização do mesmo

LDI de obras civis para a compra daqueles bens;

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C:\Users\Watanabe\Documents\Downloads\TC-003-478-2006-8.doc

9.2. aprovar os valores abaixo listados como faixa referencial para o LDI em obras de linhas de

transmissão e subestações:

Descrição Mínimo Máximo Média

Garantia 0,00 0,42 0,21

Risco 0,00 2,05 0,97

Despesas Financeiras 0,00 1,20 0,59

Administração Central 0,11 8,03 4,07

Lucro 3,83 9,96 6,90

Tributos 6,03 9,03 7,65

COFINS 3,00 3,00 3,00

PIS 0,65 0,65 0,65

ISS 2,00 5,00 3,62

CPMF 0,38 0,38 0,38

Total 16,36 28,87 22,61

9.2. encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e Voto que a

fundamentam à SECEX-MT para subsidiar os trabalhos do TC-003.658/2003-1 e às empresas CHESF –

Companhia Hidro Elétrica do São Francisco, Eletrosul Centrais Elétricas S.A., Eletronorte – Centrais

Elétricas do Norte do Brasil S.A., FURNAS Centrais Elétricas S.A., e Eletrobrás – Centrais Elétricas

Brasileiras S.A., para subsidiar procedimentos a serem adotados em futuras contratações;

9.3. determinar à SEGECEX que dê conhecimento às unidades jurisdicionadas ao Tribunal das

premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas – LDI, contidas no item 9.1 supra, que

passarão a ser observadas por esta Corte, quando da fiscalização de obras públicas.

10. Ata n° 9/2007 – Plenário

11. Data da Sessão: 14/3/2007 – Extraordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0325-09/07-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir

Campelo, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes e Aroldo

Cedraz.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

WALTON ALENCAR RODRIGUES GUILHERME PALMEIRA

Presidente Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral