Año 33 - Edición Nº 59 - 28 de Octubre de 2014
Una regla fiscal anticíclica para un crecimiento sostenible y más equitativo en
Argentina (*)
Jimena Zúñiga Marcelo Capello
Inés Butler Néstor Grión
(*) Trabajo publicado previamente como IDB WORKING PAPER SERIES No. IDB-WP-439, September
2013, Inter-American Development Bank.
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Resumen Ejecutivo
Se busca identificar la estrategia fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento
de largo plazo en Argentina y cuantificar sus efectos. Con tal fin, se actualiza un
diagnóstico de crecimiento para Argentina y se corrobora que la baja apropiabilidad de
los retornos sociales y la insuficiente infraestructura pública son las principales
restricciones para la inversión privada; y la baja apropiabilidad también se destaca
entre las principales limitaciones a las actividades que mejoran la productividad.
Debido a que la baja apropiabilidad tiene su origen principalmente en la volatilidad
macroeconómica, el presente trabajo sostiene que una regla fiscal contracíclica es una
de las reformas fiscales más prometedoras que el país podría implementar para hacer
frente a este problema, y se discuten las características específicas de diseño que dicha
regla podría incluir. Luego, se construye un modelo que refleja los hechos estilizados
de la estructura del ferderalismo fiscal de la República Argentina para evaluar el efecto
que una regla fiscal contracíclica, en sus diferentes variantes, tendría sobre la
volatilidad de las principales variables macroeconómicas. Se llega a que la regla, de
hecho, reduciría la volatilidad macroeconómica de manera significativa, contribuyendo
así a mejorar la apropiabilidad y el crecimiento de largo plazo.
Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Marcelo L. Capello. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 - Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual (en trámite). ISSN Nº 1667-4782 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Córdoba: Campillo 394 (5001) Córdoba, Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: [email protected] [email protected].
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Una regla fiscal anticíclica para un crecimiento sostenible y más equitativo en Argentina
1. Introducción
¿Qué puede hacer la política fiscal para impulsar el crecimiento en un país determinado? Como suele ocurrir en economía, la respuesta ―depende‖. En particular, siguiendo el marco del diagnóstico de crecimiento esbozado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2005), depende de lo que restringe el crecimiento de manera más severa en el país en cuestión. Si la restricción al crecimiento de un país es un bajo ahorro global, la política fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento podría ser recortar el gasto y/o aumentar los ingresos para incrementar el ahorro público.
Por supuesto, la política fiscal puede ser sólo una parte de la respuesta. Si el problema del país es el bajo ahorro global, tal vez una reforma institucional (por ejemplo una reforma de las pensiones) es tan adecuada como elevar el ahorro público. Si el capital humano es deficiente, una reforma educativa puede ser tan prometedora como un aumento del gasto en educación. Sea cual sea el rol de la política fiscal en relajar las restricciones al crecimiento de un país, es probable que otras políticas y reformas tengan que ser implementadas conjuntamente con ella.
Con esto en mente ¿qué puede hacer la política fiscal para impulsar el crecimiento en Argentina?
Para responder este interrogante, primero hay que preguntarse cuáles son las restricciones vinculantes al crecimiento. Aunque el marco del diagnóstico de crecimiento no ha desarrollado un método canónico para evaluar hipótesis específicas (Chisari et al., 2007), estudios existentes (Sánchez y Butler, 2007; Chisari et al., 2007; y Auguste, 2012) coinciden en destacar la baja apropiabilidad (que emana tanto de los riesgos macros como de los riesgos micros debidos a fallas del gobierno) como la restricción más vinculante al crecimiento.
En segundo lugar, hay que preguntarse qué estrategia de reforma fiscal es la más adecuada para hacer frente a esta restricción vinculante. Debido a que la baja apropiabilidad tiene su origen principalmente en la volatilidad macroeconómica (Sánchez y Butler, 2007 y Chisari et al., 2007), a su vez exacerbada por políticas fiscales procíclicas (Lafuente, 2008; Escudero et al., 2009), sostenemos que una de las políticas fiscales más prometedoras para impulsar el crecimiento en Argentina sería una regla fiscal ajustada por el ciclo, incluyendo todos los niveles de gobierno, y diseñada para estabilizar variables macroeconómicas fundamentales.
Por supuesto, la baja apropiabilidad también tienen sus raíces en factores institucionales que afectan la calidad global de las políticas en Argentina (Spiller y Tommasi, 2002; Chisari, et al., 2007; y Tommasi, 2008) y, por lo tanto, el país necesita reformas institucionales más amplias que una regla fiscal para atacar esta limitación. Aún más, instituciones más fuertes son un requisito previo para la implementación de cualquier reforma fiscal exitosa (Braun y Gadano, 2007 y Ter Minassian, 2010). Pero si se pide recomendar una reforma fiscal que impulse el crecimiento en Argentina, creemos que una regla fiscal ajustada por el ciclo es el camino a seguir.
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De todos modos, esto no significa que la prociclicidad o la volatilidad sean el único problema de la política fiscal en Argentina. Argentina cuenta con un nivel muy elevado de presión tributaria legal (Capello, Cohen, y Grión, 2011) que depende en gran medida de impuestos distorsivos (Rivas, 2011 y García, 2012). Sin embargo, como la baja apropiabilidad es la restricción vinculante al crecimiento más importante, y este problema tiene su origen mayormente en la volatilidad macroeconómica, a su vez alimentado por políticas fiscales procíclicas, abordar la prociclicidad de la política fiscal parece ser más prometedor para impulsar el crecimiento que abordar otras fallas de la política fiscal.
Finalmente, hay que determinar empíricamente en qué medida la reforma propuesta tiene efecto en la restricción vinculante identificada. Con este propósito, construimos un modelo dinámico y estocástico de equilibrio general (DSGE) siguiendo los hechos estilizados de la República Argentina y calculamos el efecto que la adopción de una regla fiscal ajustada por el ciclo tendría sobre la apropiabilidad, representada por la volatilidad de variables macroeconómicas fundamentales.
Nos encontramos con que una regla fiscal ajustada por el ciclo sería realmente eficaz para reducir la volatilidad macroeconómica de Argentina. Adicionalmente, nos encontramos con que su diseño y ámbito jurisdiccional son importantes para la efectividad de la regla. Finalmente, se argumenta que la reforma propuesta es viable desde el punto de vista económico, incluso si demandara una contracción fiscal no despreciable en el contexto actual.
El talón de Aquiles de la reforma propuesta es su factibilidad política limitada, dada por las instituciones débiles que posee Argentina (Spiller y Tommasi, 2002); su mala experiencia con la adopción de reglas (Braun y Gadano, 2007 y García, 2012); y, en particular en el caso de la administración actual, el fuerte sesgo hacia la formulación de políticas discrecional y no institucionalizada. Sin embargo, dado los límites cada vez más visibles de la actual estrategia de crecimiento impulsada por la demanda (es decir, el crecimiento lento, la elevada inflación, los cuellos de botella de infraestructura, la preocupación por la apreciación real y el estrechamiento de los excedentes comerciales, etc.) este trabajo hace un contribución importante al debate político actual en el país a través de: a) concientización en torno al balance fiscal ajustado por el ciclo y b) destacar el potencial de la regla fiscal ajustada por el ciclo propuesta para hacer que la trayectoria del crecimiento de Argentina sea de una vez por todas, sostenible.
El resto del trabajo se estructura de la siguiente manera. Basándose en el trabajo empírico existente, la sección 1 analiza los principales obstáculos al crecimiento sostenido en Argentina. La sección 2 revisa los vínculos entre la política fiscal procíclica y el crecimiento, fortaleciendo el caso para una regla fiscal ajustada por el ciclo como un instrumento para impulsar el crecimiento.
2. Restricciones al crecimiento en Argentina
Como se señaló en el BID (2011), cualquier estudio riguroso del impacto de la política
fiscal en el crecimiento de un país determinado debe comenzar con la definición de un
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marco analítico adecuado. Siguiendo a Sánchez y Butler (2007)1, utilizamos el marco
analítico de diagnóstico de crecimiento desarrollado en Hausmann, Rodrik y Velasco
(2005) y resumido a continuación.
Como se especifica en el marco de diagnóstico del crecimiento, la senda de crecimiento
equilibrado y de capital está dada por:
dct/ct =dkt/kt =σ[r(1−τ)−ρ]
Donde: c=consumo, k=capital, r=tasa de retorno del capital, τ=tasa de impuestos
sobre el capital, real o esperada, formal o informal, ρ=tasa de interés internacional, y
σ=elasticidad intertemporal del consumo.
Adicionalmente, el retorno privado del capital r está dado por:
r = r (a, θ, x)
Donde a=indicador de la productividad total de los factores, x=disponibilidad de
factores de producción complementarios, como infraestructura o capital humano, y
θ=índice de externalidad (un θ más alto significa una distorsión mayor).
Teniendo en cuenta estas ecuaciones, Hausmann, Rodrik, y Velasco proponen un
enfoque de árbol de decisión para identificar la variable dónde se encuentra la
restricción que limita el crecimiento (Gráfico 1).
Gráfico 1: Árbol de Decisión para el Diagnostico de Crecimiento
Fuente: Weblog de Dani Rodrik.
1 Compilado y editado por Agosín, Fernández Arias, y Jaramillo (2009).
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Siguiendo Sánchez y Butler (2007), nuestro enfoque difiere levemente de esta
metodología. En lugar de emplear un modelo de crecimiento neoclásico con cambio
tecnológico exógeno, se adopta un modelo de crecimiento schumpeteriano con cambio
tecnológico endógeno (por ejemplo, Howitt, 2000 y Klenow y Rodríguez Clare, 2005).
Por lo tanto, aplicamos el enfoque del árbol de decisiones de diagnóstico de
crecimiento no sólo a la inversión privada sino también a la realización de actividades
que mejoran la productividad, en particular la transformación estructural de las
exportaciones (a la Hausmann, Hwang, y Rodrik, 2005) y actividades de innovación.
Destacamos que el hecho de que Argentina (al menos oficialmente) haya tenido 9 años
de expansión continua no hace que la búsqueda de la restricción al crecimiento sea
menos oportuna. En primer lugar, los límites de la actual estrategia de crecimiento
guiada por la demanda son cada vez más visibles (Gráfico 2). En segundo lugar, la
evidencia empírica documentada en Hausmann, Pritchet y Rodrik (2004) sugiere que
los episodios de aceleración del crecimiento apuntalados por shocks positivos de
términos de intercambio (como el experimentado en Argentina) tienden a ser no
sostenibles, en oposición a la reforma económica o la democratización.
Se han analizado datos para evaluar las restricciones a cada una de estas actividades.
En cuanto a la inversión, Sánchez y Butler (2007) encontraron como limitación más
importante a la baja apropiabilidad de los retornos originada por fallas del gobierno
generando riesgos micro y macroeconómicos, y bajos retornos sociales debido a la
pobre infraestructura. En base a nuestro análisis, las limitaciones de infraestructura
continúan aplicándose y las cuestiones de apropiabilidad se han vuelto aún más
graves, tal como lo indica el deterioro de relevantes indicadores internacionales, así
como también el aumento de la arbitrariedad de la política pública, personificada por
las restricciones a las importaciones y a la compra de monedas extranjeras.
En cuanto a la transformación estructural de las exportaciones, Sánchez y Butler
(2007) concluyeron que la restricción más vinculante fue la baja apropiabilidad de los
retornos sociales originada por fallas de mercado (externalidades de coordinación e
información) que dificultan el descubrimiento de las actividades de exportación
modernas. Desde la publicación de su trabajo, la baja apropiabilidad se ha vuelto más
vinculante no sólo porque no hay evidencia de una relajación de las fallas de mercado
identificadas por Sánchez y Butler (2007), sino también debido a mayores fallas de
gobierno que afectan particularmente al sector exportador. Estas fallas son tanto micro
como macro, y corresponden a caprichosas políticas comerciales muy discrecionales, y
a una fuerte apreciación del tipo de cambio real (Figura 3), respectivamente.
Respecto a la innovación, Sánchez y Butler identificaron a los bajos retornos sociales
de estas actividades como las restricciones más vinculantes. Las mismas fueron el
resultado de una ―insuficiente participación de los flujos de IED e importaciones de
bienes de capital desde países con conocimientos abundantes, y de la especialización
en actividades de exportación con bajas fronteras tecnológicas‖. Más aún, los autores
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encontraron deficiencias locales en las áreas de capital humano. Desde la publicación
de su trabajo, las deficiencias locales en el área de capital humano se mantuvieron,
mientras que el problema de los bajos retornos sociales debidos a la participación
insuficiente de los flujos de IED e importaciones de bienes de capital desde países con
conocimientos abundantes se ha profundizado en el contexto de las recientes políticas
cambiaria y comercial.
Gráfico 2: Desaceleración Económica Gráfico 3: Perdiendo competitividad
Fuente: IERAL en base a Orlando Ferreres y Asociados.
Fuente: IERAL en base a Mecon e IPC provinciales.
En este trabajo sostenemos que una regla fiscal contracíclica diseñada para reducir la
prociclicidad de la política fiscal y preservar la estabilidad macroeconómica tiene un
papel importante en la relajación de algunas restricciones sobre la inversión y sobre
actividades que mejoras la productividad, identificadas en Argentina. En particular, la
regla debería:
a) Impulsar la inversión a través de una mayor apropiabilidad (1−τ en la ecuación anterior) incluso si, como se explicó recientemente, la baja apropiabilidad no es sólo a causa de la inestabilidad macroeconómica. También reducir la volatilidad de la inversión en la infraestructura pública (potencialmente aumentar r en la ecuación anterior).
b) Favorecer la transformación estructural de las exportaciones a través de una mayor apropiabilidad (1−τ), en particular, una mayor estabilidad en la producción del sector de bienes transables (especialmente cuando se enfrentan shocks de términos de intercambio).
c) Favorecer la innovación mediante la mejora de la apropiabilidad general (1−τ) y el aumento de los retornos sociales de esta actividad (r), en tanto que los rendimientos sociales de la innovación han sido perjudicados por la arbitrariedad de las políticas cambiaria y comercial (que hubiesen sido innecesarias en el contexto de un marco fiscal más sólido).
3. Política Fiscal Procíclica y crecimiento
Aunque parte de la literatura ha presentado a la política fiscal procíclica como óptima
bajo específicas imperfecciones de economía política o de mercados financieros (ver,
por ejemplo, Talvi y Végh, 2000; Riascos y Végh, 2003; Sarker, 2009; Cuadra, Sánchez
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y Sapriza, 2009; y Banjeree, 2010); también está demostrado que hay canales a través
del cual la política fiscal procíclica puede tener un impacto perjudicial sobre el
crecimiento.
En primer lugar, en la medida que existen rigideces en el componente social del gasto
público, mayor prociclicidad resulta en una inversión pública en infraestructura
subóptima a través del tiempo (porque ambos componentes del gasto aumentan
durante las expansiones pero la infraestructura se ve más perjudicada durante las
recesiones, según lo documentado por Perry, 2008). Además, la volatilidad del gasto
en infraestructura contribuye a las ineficiencias en este gasto (Fay and Morrison,
2005). La infraestructura subóptima resultante perjudica al crecimiento (Agenor y
Moreno-Dodson, 2006; Romp y de Haan, 2007, Estache y Fay, 2007, Del Bo, 2009, y
Sutherland et al, 2009).
Segundo, la prociclicidad de la política fiscal daña potencialmente al crecimiento del
PBI porque la volatilidad macroeconómica perjudica el crecimiento (Perry, 2002;
Hnatkovska y Loayza, 2003, Ahion et al., 2005; y Fatas and Mihov, 2009). Esto es así
porque la volatilidad frena la inversión privada (Servén, 1998) tanto en términos de
capital físico (incluyendo infraestructura e I+D) a través del mayor riesgo y como en
términos de capital humano a través del mayor riesgo y de la histéresis del mercado de
trabajo y el reducido acceso a servicios de salud y educación para grupos de ingresos
vulnerables durante las crisis.
En tercer lugar, los episodios de crisis asociados a la volatilidad económica y a la
política fiscal procíclica tienen consecuencias negativas clave para el crecimiento de
largo plazo. Primero, proporcionan cierta justificación (dudosa) para imprudentes
violaciones de decisiones de política y contrato, en forma de medidas ―excepcionales‖ y
de ―emergencia‖, dañando la cualidad general de las instituciones, lo cual es crítico
para el crecimiento. Segundo, las crisis provocan una importante redistribución de la
riqueza, la cual lastima a los grupos de bajos ingresos, en particular, erosionan la base
de una sociedad meritocrática, y crean una demandad renovada de políticas miopes,
en un circuito de retroalimentación negativa. Estas redistribuciones, además, dañan el
crecimiento de largo plazo a través de otros canales explorados en la literatura de la
desigualdad y el crecimiento (Birdsall, 2007), además de poner en peligro la equidad.
En contraste, Rodríguez, Tokman y Vega (2006) y Velasco et al. (2010) destacan cómo
la regla fiscal contracíclica en Chile ha asegurado la continuidad de las políticas
sociales, protegiendo de los efectos devastadores de las crisis a los segmentos más
vulnerables de la población.
En cuarto lugar, las políticas fiscales procíclicas resultan en una excesiva apreciación
del tipo de cambio real durante auges económicos (cuando hay un fácil acceso al
financiamiento), haciendo menos atractivas las inversiones en nuevas actividades
exportadoras, las cuales son críticas para el crecimiento (Hausmann, Hwang y Rodrik,
2005). En contraste a esto, en Chile, por ejemplo, la regla fiscal anticíclica contribuyó a
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un tipo de cambio real más competitivo, brindando un fuerte apoyo al sector
exportador (Velasco et al., 2010). En Colombia, el Comité Técnico Interinstitucional
(2010) abogó por la adopción de una regla fiscal contracíclica destacando la necesidad
de evitar los ―efectos macroeconómicos no deseados que la apreciación del tipo de
cambio real podría producir‖.
En quinto lugar, políticas fiscales procíclicas tienen una mayor probabilidad de dar
lugar a la insostenibilidad fiscal, en la medida en que una política fiscal contractiva
durante recesiones usualmente presenta restricciones políticas y sociales. Tal como fue
señalado en el Foro Económico Mundial (2010) ―aunque la política fiscal sólida no
contribuye directamente a un aumento de la productividad y de la competitividad, el
desorden puede ser muy perjudicial‖.
Desafortunadamente, en detrimento del crecimiento, las autoridades fiscales de
América Latina han tendido a implementar políticas fiscales procíclicas en el pasado
(Gavin y Perotti, 1997; Stein, Talvi y Grisanti, 1998; Kaminsky, Reinhart y Végh, 2004;
Talvi y Végh, 2005; Clements, Faircloth y Verhoeven, 2007, Ilzetzki y Végh, 2008) y
Argentina no ha sido la excepción (Lafuente, 2008; Escudero et al., 2009). Los Gráficos
4 y 5 (y el Gráfico 9 para las provincias) ilustran lo mencionado.
Gráfico 4: Ingresos y gastos van de la mano
Gráfico 5: Deterioro del superávit fiscal
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En el último tiempo, algunos países de la región han realizado esfuerzos para reducir la
prociclicidad de su política fiscal (Chile fue el más exitoso con una regla fiscal bien
establecida, y más recientemente Colombia y Perú). Pero no han existidos tales
intentos en Argentina, donde el tema sigue estando prácticamente ausente en el
debate público. Este trabajo apunta a llenar este vacío proponiendo una regla fiscal
contracíclica y evaluando sus efectos.
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4. Una regla fiscal anticíclica
En este trabajo se propone una regla fiscal contracíclica y se discuten tres variantes de diseño. La reforma propuesta se inspira en la antigua y reciente experiencia y el debate en la región acerca de reglas fiscales contracíclicas (sintentizados en la Tabla 1) pero tiene en cuenta los desafíos del federalismo fiscal de Argentina.
Las variantes de nuestra reforma propuesta son:
a) Un regla fiscal contracíclica (similar a la de Chile) que obliga a obtener un resultado estructural objetivo (por ejemplo, 0% del PBI), haciendo que cada año el gasto público sea una función de los ingresos público estructurales (a su vez definidos como una función de la tendencia del PBI y de los precios internacionales de largo plazo de las exportaciones). Haciendo que el gasto sea acíclico, esta regla se traduciría en mayores (menores) superávits cuando los ingresos reales superan (o están por debajo de) los ingresos estructurales, ya sea gracias al PBI observado, o a los precios, o a ambos.
b) Una regla fiscal contracíclica como la señalada anteriormente, pero extendida a las provincias haciendo que las transferencias automáticas desde el gobierno nacional sean una función de los ingresos estructurales (en contraposición a la efectiva). Aunque la reforma no impediría que las provincias ejerzan su autonomía para gastar o pedir prestado, podría suavizar el gasto público local (casi el 40% del gasto público consolidado) mediante la estabilización de una fracción considerable de los ingresos totales de las provincias (44,2% en 2010). Esta es una variante de las reformas esbozadas en Argañaraz et al. (2003) e IERAL (2003).
c) Una regla fiscal contracíclica (inspirada en la regla recientemente introducida en Colombia) que modifica las variantes señaladas en los párrafos anteriores haciendo a los componentes del gasto público federal sensibles al ciclo. Por ejemplo, puede obligar a gastar más (menos) en un componente determinado durante momentos malos (buenos), obteniendo menores (mayores) resultados estructurales que en el contexto de una regla acíclica. Esta variante de la regla podría implicar mayores beneficios de estabilización. Particularmente, podría ser crucial en un país de América Latina dado el tamaño limitado de sus estabilizadores automáticos (Martner, 2000 y Suescún, 2007) aunque este puede no ser el caso de Argentina debido al aumento de la presión fical durante los últimos años (Capello, Cohen, y Grión, 2011).
Mientras que las dos primeras variantes de la regla no requieren cambios en las políticas de impuestos y gasto en el tiempo, la tercera variante requiere una definición de las categorías de gasto público a ser ajustadas para modificar el resultado estructural. Por otra parte, aunque no se analiza cuantitativamente en este trabajo, la política tributaria también podría ser dependiente del ciclo para hacer la regla de resultado estructural sensible al ciclo. La Tabla 2 resume las ventajas y desventajas potenciales de usar diferentes instrumentos impositivos y de gasto para suavizar el ciclo, obtenidas a partir de evidencia empírica disponible (por ejemplo, Spilimbergo, Symansky, y Schindler, 2009 y Baldacci, Gupta y Mular-Granados, 2009).
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Tabla 1: Reglas fiscales anticíclicas. La experiencia en América Latina
COLOMBIA CHILE (2006-2009) CHILE (proposed)
Estatus legal Ley Ley Propuesta
Alcance Gobierno nacional central Gobierno consolidado
central Gobierno consolidado central
Variable fiscal objetivo
Resultado primario Resultado total Resultado total, con información sobre el balance primario, también.
Mandato
El déficit estructural no puede ser mayor al 1% del PBI.
El resultado estructural debe ser el 1% del PBI (posteriormente modificado a 0,5% y 0%).
Senda para disminuir el déficit estructural al 1% del PBI en 2014.
Transición
El déficit estructural no puede ser mayor que 2,3% en 2014, 1,9% en 2018, y 1% en 2022.
No
Véase más arriba.
Mecanismo anticíclico
El gobierno puede aumentar el gasto asimétricamente bajo condiciones específicas de crecimiento lento.
No Mayor énfasis en la posibilidad de desviarse de la regla en circunstancias excepcionales.
Cláusula de escape
La regla puede ser suspendida debido a ―eventos extraordinarios‖.
No Podría haber desviaciones durante eventos extraordinarios.
Incumplimiento
No hay penalidades para las autoridades. El gobierno tendrá que explicar las razones del no cumplimiento y establecer metas para retornar al cumplimiento.
No Hay un seguimiento y evaluación de las razones de la desviación.
Comité de expertos
Dan un dictamen no vinculante sobre cuestiones metodológicas y de cumplimiento.
Provee los insumos para el cálculo de la brecha de producto y el precio de largo plazo del cobre.
Provee los insumos para el cálculo de la brecha de producto y el precio de largo plazo del cobre.
Fondo de estabilización
Está financiado con superávits fiscales y puede ser utilizado para amortizar deuda, gasto extraordinario, o (hasta el 10% del saldo del fondo) el gasto contracíclico.
Es financiado con superávits fiscales y no hay énfasis en las reglas de desacumulación.
Es financiado con superávits fiscales y no hay énfasis en las reglas de desacumulación.
Estimación de la tendencia del PBI
Filtro de Hodrick-Prescott Basado en la información provista por el consejo asesor y el cálculo de una función Cobb-Douglas.
Basado en la información provista por el consejo asesor y el cálculo de una función Cobb-Douglas.
Estimación de los ingresos de los productos básicos (commodities)
Con respecto al año base. Cobre: basado en la información del consejo asesor. Molibdeno: basado en la media móvil.
Cobre: basado en la información del consejo asesor. Molibdeno: basado en la media móvil de los últimos 7 años-
Mecanismo de ajuste (para corregir desviaciones)
Dentro de los dos años siguientes a la desviación cuando la desviación acumulada alcanza 0,5pp (0,3 y 0,2 cada año) y lo que exceda ese umbral en el año siguiente.
No Senda para un disminuir el déficit estructural al 1% del PBI en 2014.
Fuente: Chile. Ley #20128 sobre Responsabilidad Fiscal, 22 de Septiembre de 2006. Colombia. Ley # 1473, 5 de Julio de 2011. Comité Técnico Interinstitucional (2010), Velasco et al. (2010), y Larraín et al. (2011).
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Tabla 2: Un menú de instrumentos de política fiscal para suavizar el ciclo
Variable de ajuste Ventajas Desventajas
Transferencias
Dirigido a los consumidores con restricciones de liquidez.
Rigidez a la baja. Efecto indirecto so-bre la demanda. Bajo efecto multiplicador, sobre todo cuando es transitorio.
Gasto corriente
Efecto directo sobre la demanda. Efecto multiplicador superior. Más apropiado que el gasto de capital (BGM, 2009). Sustituibilidad potencial con el consumo privado *.
Rigidez a la baja. Complementariedad potencial con el consumo privado *.
Gasto de capital**
Efecto directo sobre la demanda. Efecto multiplicador mayor incluso que el gasto corriente (SSS, 2009). Relativamente flexible desde el punto de vista de la economía política. Sustituibilidad potencial con capital privado (Aschauer, 1989) *.
Complementariedad potencial con capital privado *. Optimalidad de aumentar el gasto de capital cuando la productividad es alta. Menos eficaz que el gasto corriente debido a rezagos (BGM, 2009).
Composición del gasto de capital** (capital reproductivo en los auges y capital no reproductivo en las recesiones)
Posibilidad de reconocer las potenciales complementariedades entre capital público y privado.
Grandes cambios en la composición pueden ser requeridos para alcanzar los efectos direccionales.
Impuesto sobre la renta
Efecto indirecto sobre la demanda. Menor efecto multiplicador especialmente cuando es transitorio. Implementación dificultosa. Por lo general, no se dirige a consumidores con restricciones de liquidez.
Impuestos al trabajo
Potencialmente dirigida a consumidores con restricciones de liquidez.
Efecto indirecto sobre la demanda. Menor efecto multiplicador especial-mente cuando es transitorio. Durante los auges, se agravan las distorsiones de los precios relativos de los factores.
Impuestos a las exportaciones
Neutral sobre rendimientos esperados (suponiendo simetría) y limitación de los riesgos ex ante para los productores (estabilización del tipo de cambio real efectivo). Implementación simple.
Efecto indirecto sobre la demanda. Políticamente difícil después del (asimétrico) intento de 2009. Durante los auges, se agravan las distorsiones de los precios relativos.
Impuestos a las importaciones
Estabilización del tipo de cambio real efectivo.
Efecto indirecto sobre la demanda. Difícil implementación dados los tra-tados. Durante los auges, se agravan las distorsiones de precios relativos.
IVA
Mayor efecto sobre la demanda que los impuestos sobre el ingreso, especialmente cuando es transitorio.
Efecto indirecto sobre la demanda. Tiene que ser considerable para que se note.
Combinación simétrica de diferentes alternativas
Notas: *Técnicamente, esto dependería de la función de utilidad o producción. **Debido a que las instituciones sólidas son claves para determinar la productividad de la inversión (Del Bo, 2009 y Sutherland, 2009) esto debería complementarse con un banco de proyecto de inversión, tal como se propuso en IERAL (2003).
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a la literatura empírica citada anteriormente.
Además de los principios básicos descritos más arriba, cualquier variante de reforma
debería incluir:
a) Una definición del resultado fiscal sobre el cual se aplicara la regla. Como destaca en Ter-Minassian (2010) y el Comité Técnico Interinstitucional (2010), el resultado
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primario tiene la ventaja de que dejaría de lado el gasto que no está bajo el control de las autoridades; dada la mejora del ratio deuda/PBI en Argentina (del 166% en 2002 al 43% en 2011) el riesgo de excluir de la regla al gasto en intereses se ha vuelto relativamente manejable. Un posible objetivo para Argentina podría ser 2% del PBI, lo que estaría en línea con el superávit primario real promedio del pasado reciente (1998-2011) y que también cubre casi el 100% del pago de intereses en dicho período (2,2% del PBI en promedio). Tal como se discute en la Sección 6.1, esta meta podría modificarse para tener en cuenta objetivos de ratio de deuda o consideraciones demográficas.
b) Una definición del nivel de gobierno y del alcance del sector público sometido a la regla.
c) Un consejo asesor independiente compuesto por expertos de centros de investigación académica y aplicada (como los establecidos en Chile y Colombia), con la misión de monitorear el cumplimiento del gobierno con la regla, opinar acerca de la metodología de la regla, y potencialmente, también, acerca de la definición de parámetros relevantes de la regla.
d) Una metodología para estimar el nivel del PBI potencial y precio de largo plazo de los productos de exportación – insumos en el cálculo de los ingresos estructurales – y la elasticidad ingresos de los impuestos.
e) La metodología para estimar el nivel potencial de PBI podría basarse en un simple filtro HP, una función de producción, un análisis de componentes principales, una regla Bayesiana, un ejercicio de VAR, o una combinación de los mismos (Comité Técnico Interinstitucional, 2010). Adicionalmente, la estimación podría basarse en insumos provistos por los miembros del consejo asesor (à la Chile). Mientras que un enfoque de filtro de HP tendría las ventajas de ser simple y simétrico, el enfoque de la función de producción podría capturar mejor los puntos de inflexión que surgen de los cambios en la disponibilidad de los factores de producción. Los demás enfoques parecen ser demasiado inaccesibles para el público como para ser considerados en la legislación. Finalmente, depender de un consejo asesor podría prestarse a la manipulación y no garantiza la simetría.
f) La metodología para estimar el precio de largo plazo de los productos de exportables relevantes podría basarse en una formula incorporando precios pasados y futuros (à la México), una referencia al ―año base‖ (similar a la regla de Colombia) o, nuevamente, ser definidos por el comité asesor (á la Chile). El enfoque basado en la fórmula tiene la ventaja de limitar decisiones discrecionales, pero podría llegar a ser muy rígida y sin suficiente visión de futuro.
g) Una regla de acumulación para los superávits, mediante la cual los fondos excedentes solo pueden ser utilizados durante períodos donde los ingresos públicos observados están por debajo de los ingresos estructurales (debido a un producto menor a la tendencia, o a precios menores al promedio, o ambos). Podría haber un tope en el fondo del x% del PBI, con los fondos excedentes asignados al pago de la deuda. Esto moderaría el riesgo político-económico de que los gobiernos oportunistas se vean tentados a tomar los fondos ahorrados para su conveniencia. Aunque cualquier techo podría resultar insuficiente cuando se presentan tiempos malos y hay necesidad de incurrir en déficits, la regla, junto con el repago de la deuda, debería mejorar el acceso al financiamiento internacional (tal como se hizo
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en Chile de acuerdo a Rodríguez et al., 2006; Velasco et al., 2010; Marcel, 2010; y Lefort, 2006).
h) Una especificación del tratamiento de cambios transitorios de política tributaria. Esto ha sido un tema de debate en Chile. Durante la administración de Bachelet, se estableció que los cambios transitorios de política tributaria no serían tenidos en cuenta para el cálculo de los ingresos estructurales. Posteriormente, durante la administración de Piñera se estableció que cambios de política impositiva, incluso transitorios, contarían como cambios en los ingresos estructurales. A pesar de que la administración de Piñera siguió las recomendaciones de un comité asesor (Larraín et al., 2011) la modificación no anula los riesgos económicos y políticos que buscaba evitar (por ejemplo, aumentos transitorios de impuestos pueden ser gastados como si fueran permanentes).
i) Un calendario y una metodología para actualizar los parámetros relevantes (tal como la elasticidad ingreso de los impuestos, sugerido en Velasco et al., 2010) e incorporar nuevos de manera de reflejar los cambios estructurales en la economía y la composición de ingresos fiscales. Por ejemplo, aunque Argentina ha perdido su estatus de exportador de hidrocarburos, un nuevo ―boom‖ en la parte posterior de la explotación de petróleo no es inverosímil, si bien es poco probable en el contexto político actual. Similarmente, la reciente nacionalización de YPF implica que parte de los ingresos del gobierno pueden llegar a depender de los precios del petróleo. Ambos desarrollos podrían llevar a una consideración de los precios de largo plazo del petróleo en la determinación de ingresos estructurales.
j) Posibilidad de una cláusula de escapa para desastres naturales o ―circunstancias excepcionales‖. La inclusión de esta cláusula es discutible, y podría ser evitada haciendo la regla suficientemente contracíclica.
k) Un mecanismo para evaluar el cumplimiento y el retorno al cumplimiento cuando ocurre una desviación.
l) Una cláusula de transición dada la situación actual de déficit estructural (ver Sección 6.1).
5. Marco analítico
Con el objetivo de evaluar el impacto de la reforma fiscal sobre el crecimiento, se construyó un modelo dinámico y estocástico de equilibrio general (DSGE), que se basa en ArezkiyIsmail (2010); Engel, Neilson y Valdés (2011); García, Restrepo y Tanner (2011); Uribe (2012); y McGrattan (1991). El modelo permite reflejar aspectos claves de la estructura del federalismo fiscal en Argentina.
5.1 El modelo
Consumidores
En la economía hay dos tipos de consumidores. Los consumidores ricardianos que pueden suavizar el consumo y los consumidores no ricardianos que son más
15
dependientes de su trabajo y de las transferencias del gobierno federal. La presencia de dos consumidores permite explorar efectos distribucionales de la reforma propuesta. Además, tal como se señaló en Mankiw, 2000, la inclusión de parte de la población con restricciones puede alterar los resultados de la política fiscal, lo cual es fundamental para nuestras conclusiones.
Se asume que una fracción de la población son consumidores ricardianos y (1- )
son no ricardianos. El nivel agregado (per cápita) de cualquier variable asociada con los consumidores será un promedio ponderado de su valor respectivo para cada tipo de consumidor.
Por ejemplo, el consume per cápita de bienes transables será:
Consumidores ricardianos
La utilidad de los consumidores es una función de su consumo , trabajo , y bienes
públicos provistos por el gobierno nacional y el gobierno provincial, :
El consumo está compuesto por un bien transable no primario que es tanto producido
internamente e importable, y un bien no transable ―combinado‖, a su vez compuesto
de bien privado no transable y bienes públicos provistos por el gobierno nacional y
provincial, .
La valoración del consumidor acerca del bien público está determinada por el parámetro Cuando , los bienes públicos son sustitutos perfectos del bien
privado no transable. Si solamente hay consumo privado, se representa con la expresión
Por lo tanto, después de pagar los intereses de su deuda , los consumidores
distribuyen su presupuesto en cada período para la compra del bien transable privado , el bien no transable , y la inversión en la acumulación de capital privado
utilizado por la firma representativa para producir el bien transable no primario de la economía . Este presupuesto está compuesto por el ingreso disponible de los
consumidores y la posibilidad de pedir préstamos a través del mercado
internacional de bonos.
Para determinar su ingreso disponible los consumidores cuentan con la renta de
los factores , los ingresos de exportación provenientes de la venta del
16
producto primario , y las transferencias del gobierno nacional y provincial
(por ejemplo, pensiones). Sin embargo, el retorno de su capital es afectado
por una tasa de depreciación y soportan la carga de los impuestos al consumo (por
el gobierno nacional y los gobiernos provinciales) y de las tarifas de importación ( y ); contribuciones a la seguridad social u otros impuestos a los ingresos de
trabajo, impuestos a los ingresos del capital, e impuestos a las exportaciones ( , y
); y otros impuestos nacionales y provinciales no incluidos en los otros grupos, como
por ejemplo impuestos a la propiedad, a las transacciones financieras, etc. ( ).
Lo anterior da lugar a la siguiente restricción presupuestaria:
donde los precios de mercado reflejan el impacto de los impuestos de la siguiente manera:
y donde el valor , al cual asumimos constante por simplicidad, se deriva de la
aplicación del impuesto a las importaciones a la participación del consumo del bien transable que es importado.
Se modelan los impuestos directos como una función de la brecha entre el ingreso disponible y su nivel de largo plazo, reflejando el hecho el cumplimiento impositivo varía con el ciclo económico:
donde:
Finalmente, la inversión tiene costos de ajuste para reducir la volatilidad que de otro modo tendría lugar.
Consumidores no ricardianos
Los consumidores no ricardianos enfrentan la misma función de utilidad pero una restricción presupuestaria distinta porque ellos no pueden acumular activos u obtener ingresos de exportaciones:
17
Producción
Se modela la producción doméstica del bien transable no primario de la siguiente manera:
donde el parámetro AT permite reflejar shocks sobre la frontera de posibilidades de producción (productividad, institucional, etc)2; y donde el capital público nacional y provincial (kGNy kGP) representa infraestructura pública. Ellos se acumulan de la siguiente manera:
La producción de las exportaciones es exógena, para centrase en los productos primarios cuya producción es bastante inelástica:
Los bienes no transable (privados y públicos) emplean sólo trabajadores en sus procesos de producción, quienes reciben el salario de mercado w:
Gobiernos
Para representar la estructura del federalismo fiscal de Argentina, hay dos niveles de gobierno y un complejo esquema de reparto de ingresos, o coparticipación. El gobierno nacional recauda ingresos de los cuales una fracción (1-a) tiene que compartirse con las provincias y son llamados coparticipables (RC), e ingresos que obtiene para quedárselos, llamados no coparticipables (RnC):
Mientras tanto, las provincias recaudan los siguientes impuestos, además de recibir a las transferencias discrecionales del gobierno nacional:
2 A pesar de que se considera un modelo de crecimiento endógeno para la determinación de las
restricciones vinculantes al crecimiento, esta complicación es innecesaria para evaluar el impacto de la regla fiscal en la volatilidad de las variables macro de interés.
18
Como resultado, los recursos totales (RT) para cada nivel de gobierno son:
En un escenario sin regla fiscal, se asumirá que los gobiernos gastan todo su ingreso. El stock de deuda pública se mantiene constante (roll-over total de las amortizaciones) y los intereses son exógenos para el gobierno.
Ahora, para determinar la evolución del gasto del gobierno, se debería establecer una función objetivo que capture los hechos estilizados. Sin embargo, para hacer el modelo más manejable desde un punto de vista computacional, se establecen reglas de comportamiento parametrizables.
En relación con el gobierno nacional, los componentes del gasto comprenden la provisión del bien público, las transferencias discrecionales a las provincias, las transferencias a los consumidores, y la inversión pública. El gasto en bien público y en transferencias es proporcional al ingreso total. El gasto en el bien público es también una función del ratio entre los ingreses reales y de largo plazo con una elasticidad
menor a 1 y que está sujeta a un shock . La inversión es obtenida de manera
residual.
Se establecen las siguientes reglas de comportamiento para el gasto provincial:
19
Regla Fiscal
Cuando está sujeto a una regla fiscal, el gobierno federal estima sus ingresos estructurales , como una función del PBI potencial, los precios de largo plazo, y
las tasas de interés neutrales. Luego, establece su gasto objetivo de la siguiente
manera:
donde:
donde el parámetro determina el grado de la ciclicidad de cada componente del
gasto del gobierno. Nótese que, cuando , la regla es de hecho acíclica, ya que
sería igual a los ingresos estructurales nacionales en cada período.
La diferencia entre los ingresos fiscales y estructurales determina la evolución del fondo contracíclico:
Dos modificaciones pequeñas permiten explorar las variantes de la regla discutidas en la Sección 3.
Primero, para extender la regla a las provincias, el esquema de reparto de ingresos es modificado para hacer que las transferencias automáticas a las provincias sean una función estructural (en contraposición a lo real) . No se asume que las provincias
implementan reglas individuales para estabilizar
Segundo, para que la regla sea sensible al ciclo en vez de acíclica, se establece uno o varios parámetros en la ecuación anterior. Esta variante de la regla puede
permitir cierta estabilización de los ingresos provinciales a través de transferencias discrecionales, estableciendo apropiadamente el valor de . En realidad, también
permite buscar para cada óptimo antes de cada tipo de shock que enfrenta la
economía, lo cual se realiza en un ejercicio separado. Téngase en cuenta que cuando se altera el valor de cualquier , puede ser diferente de en cada período,
pero aún necesita ser igual a en promedio.
Shocks
La política fiscal está sujeta a shocks, de acuerdo a:
20
El precio del bien primario exportable se comporta de la siguiente manera:
Los shocks a la frontera de posibilidades de producción son:
Y se asume que la tasa de interés internacional evoluciona de la siguiente manera:
La tasa de interés efectiva vigente la economía abierta pequeña es afectada por un prima de riesgo , la cual depende del nivel de la deuda, así como de un shock v.
En todo el proceso estocástico empleado en el modelo, se asumirá , con
siendo ruido blanco.
Equilibrio
En equilibrio, esto es verdadero para los factores y los mercados del producto:
donde son las importaciones y es el servicio de la deuda, el cual tiene que ser
pagado en unidades del bien transable.
El balance commercial es:
Y la cuenta corriente es:
5.2 Calibración del modelo
El modelo se simula sobre una base anual. Para estimar los parámetros, se tiene en
cuenta la literatura empírica disponible así como también cálculos propios,
especialmente para variables fiscales. Con este objetivo se utiliza series de datos de
MECON y, cuando es necesario, estimaciones del IERAL de 2011. Para las tasas
21
impositivas simplemente se toma la tasa efectiva promedio para el período 2007-2011.
Para las elasticidades del consumo público nacional y provincial respecto al ingreso
disponible, se corre una regresión de mínimos cuadrados en Eviews para el periodo
1993-2011. Se utiliza el mismo período y la misma metodología para estimar los
parámetros asociados con los shocks sobre los gastos públicos y los precios de
exportación.
Parámetros de preferencias
Para los valores de , y , se tiene en cuenta García-Cicco, Pancrazi y Uribe (2010).
Siguiendo su enfoque, se establece de manera tal que la fracción del tiempo
asignado al trabajo sea del 20% en estado estacionario. Siguiendo a Burstein et al
(2005), se fija - un parámetro que refleja la participación de los bienes transables en
el consumo agregado – en 0,5. Para - el parámetro que representa la sustituibilidad
entre el consumo privado y el público – se asume un valor de 0,5, en línea con el valor
estimado por Bergoeing y Soto (2005) para chile (0,45)3.
Tabla 3: Calibración de los parámetros de preferencias
Factor de descuento 0,9224
Curvatura de la función de utilidad 2
Ponderación del trabajo 0,44
Participación de los transables en el consumo 0,5
Curvatura del trabajo 1,6
Valuación del consumo público en la función de
utilidad
0,5
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Parámetros tecnológicos
El parámetro de productividad del bien transable puede ser pensado como un factor
de escala con un valor de 1. Se establecen los parámetros de productividad de los
bienes no transables, , en 0,8, ajustando este valor para reflejar la
3 Si >0, el consumo del gobierno es sustituto del consumo privado, con sustitución perfecta si =1,
como en Christiano y Eichenbaum (1992).
22
estructura productiva del país y asumiendo igual productividad en los sectores no
transables públicos y privados.
Se sigue a García Cicco et al. (2010) para establecer la participación del capital privado
en la producción de los bienes transables, . Mientras tanto, las participaciones del
capital público nacional y provincial la producción, y , varía significativamente en
la literatura, desde cero hasta valores cercanos al de (por ejemplo, Guo and
Lansing, 1997). Se asume un valor de 0,03 en ambos casos.
En cuanto a las tasas de depreciación, se asume un valor de 0,10 para la del capital
privado, , y 0,05 para las del capital público . Esto refleja la mayor participación
de la construcción en las inversiones de capital público.
Tabla 4: Calibración de los parámetros tecnológicos
Factor de productividad del transable 1
Factor de productividad del no transable 0.8
Factor de productividad del bien público
federal
0.8
Factor de productividad del bien público
local
0,8
Exponente de capital privado 0,32
Exponente de capital público federal 0,03
Exponente de capital público local 0,03
Tasa de depreciación (capital privado) 0,09
Tasa de depreciación (capital público
federal)
0,05
Tasa de depreciación (capital público local) 0,05
Costo de ajuste (capital privado) 0,5291
Costo de ajuste (capital público federal) 0
Costo de ajuste (capital público local) 0
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Finalmente, se fija el costo de ajuste del capital privado en 0,5291. En el contexto de
una economía abierta y en ausencia de otras restricciones, este valor es típicamente
ajustado para evitar excesiva volatilidad de la inversión. El valor específico que se
asume permite que el modelo replique la volatilidad de la inversión con respecto al PBI
observado empíricamente. Se considera que los costos de ajuste del capital público,
, son cero.
23
Parámetros fiscales
Se estiman las tasas impositivas, , como las tasas impositivas
efectivas de la economía en el período 2007-2011. Este trabajo se centra en el pasado
relativamente cercano para reflejar los cambios sustanciales observados en la
estructura impositiva de Argentina. Los parámetros que reflejan la participación del
resto de los impuestos, y y sus respectivas elasticidades se basan en el
período 1993-2011. (Para éste y otros cálculos similares se extrae la tendencia a través
del filtro de Hodrick-Prescott). Finalmente se fija - la participación del gobierno
federal en los ingresos que son coparticipables – en 0,4, en base al promedio de 2007-
2011.
Tabla 5: Calibración de los parámetros fiscales
Tasa efectiva de impuesto al consumo (federal) 0,137
Tasa efectiva de impuesto al consumo (local) 0,059
Tasa efectiva de impuesto a las importaciones 0,014
Tasa efectiva de impuesto a las exportaciones 0,131
Tasa efectiva de impuesto al capital 0,151
Tasa efectiva de impuesto al trabajo 0,107
Resto de los impuestos (federal) 0,0398
Resto de los impuestos (local) 0,0121
Elasticidad – resto de los impuestos federales 1,6
Elasticidad – resto de los impuestos locales 1,4
a Participación de la coparticipación (federal) 0,40
Participación del consumo público federal 0,269
Participación de las transferencias federales a los gobiernos locales
0,102
Participación de las transferencias federales a los consumidores
0,510
Participación del consumo público local 0,744
Participación de las transferencias locales a los consumidores
0,104
Elasticidad – consumo público federal 0,66
Elasticidad – consumo público local 0,76
Fuente: IERAL de Fundación Mediterranea.
Los parámetros se calibran de manera que se represente la estructura del gasto
nacional y provincial, , para que coincida con la estructura
observada en 2007-2011. Las elasticidades del consumo público nacional y provincial
respecto al ingreso disponible, , son estimadas para el periodo 1993-2011.
24
Otros parámetros
El valor de la deuda externa privada y pública, , , se fija de manera tal que
refleje los pagos promedios de intereses (como porcentaje del PBI) realizados en 2007-
2011. Este cálculo también es una función de la tasa de interés internacional del
modelo. La prima de riesgo de la deuda es tomada de García-Cicco et al. (2010).
Siguiendo a Galí et al., (2007), se asume que la participación de los agentes
ricardianos en la economía es 0,5 (Boscá et al., 2010 y Céspedes et al., 2012).
Parámetros de shock
Los parámetros asociados con shocks de productividad son tomados de García-Cicco et
al. (2010) y aquellos asociados con shocks de la tasa de interés, de Neumeyer and
Perri (2005). Los parámetros asociados con los shocks sobre gastos públicos y precios
de exportación se estiman en base al período 1993-2011. En este último caso, se
puede considerar las series de términos de intercambio, ya que en este modelo las
importaciones tienen el mismo precio que el numerario.
Tabla 6: Calibración de otros parámetros
Exportaciones 0,20
Deuda externa privada 0,0861
Deuda externa pública federal 0,0905
Deuda externa pública local 0,0097
Prima de riesgo de la deuda 2,8
Participación de los consumidores ricardianos 0,5
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Tabla 7: Calibración de los parámetros de shock
Correlación serial de shock tecnológico 0,87
Correlación serial de shock de precios de exportación 0,78
Correlación serial de shock de tasa de interés 0,81
Correlación serial de shock de consumo público federal 0,28
Correlación serial de shock de consumo público local 0,58
Desviación estándar del shock tecnológico 0,033
Desviación estándar del shock de precios de exportación 0,11
Desviación estándar del shock de tasa de interés 0,0063
Desviación estándar del shock de consumo público federal 0,055
Desviación estándar del shock de consumo público local 0,053
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
25
Tabla 8: Calibración de los parámetros de la regla fiscal
Elasticidad del consumo público 0
Elasticidad de la inversión pública 0
Elasticidad de las transferencias a provincias 0
Elasticidad de las transferencias a los consumidores 0
Consumo público (federal)*
Inversión pública (federal)*
Transferencia a provincias*
Transferencias a los consumidores*
Nota: * Se establecen de tal forma que coincidan con el caso sin regla fiscal.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Parámetros de la regla fiscal
Finalmente, cuando se introduce la regla fiscal se considera la variante A, que implica
una estabilización completa del gasto público federal. Se establece una estructura del
gasto, , , , tal que coincida con el caso sin la regla fiscal, y se fijan las
elasticidades de los componentes del gasto federal respecto al ciclo, , , ,
iguales a cero. En un próximo ejercicio se evalúan los efectos de modificar los valores
de estas elasticidades en respuesta a los diferentes shocks.
5.3 Solución del modelo
Debido a la naturaleza y a la complejidad del modelo se requiere recurrir a una
solución computacional. Se utiliza MATLAB y Dynare (que calcula reglas de decisión
aproximadas y ecuaciones de transición por un método de perturbación; Juillard. 1996
y Collard y Juillard. 2001) para calcular el estado estacionario del modelo y las
funciones de impulso-respuesta, así como para simular los segundos momentos del
modelo.
Las Tablas 9-11 comparan precisamente los segundos momentos generados por el
modelo con aquellos verdaderamente observados en el período 1993-2011. Para
realizar esta comparación se aplica el filtro de Hodrick-Prescott a las series en forma
logarítmica (a excepción del ratio entre comercio y PBI).
26
Tabla 9: Volatilidad
Volatilidad Volatilidad relativa al producto
Variable Observado Modelo Observado Modelo
PBI 0,0640 0,0428 1,0000 1,0000
Consumo privado 0,0716 0,0359 1,1190 0,8390
Inversión privada 0,1888 0,1264 2,9517 2,9519
Importaciones 0,2349 0,1219 3,6737 2,8465
Balanza commercial/PBI 0,0333 0,0070 0,5203 0,8195
Ingresos tributarios federales 0,0963 0,0479 1,5061 1,1194
Ingresos tributarios locales 0,1024 0,0406 1,6009 0,9477
Gasto primario federal 0,0815 0,0507 1,2747 1,1836
Consumo público federal 0,0624 0,0602 0,9753 1,4053
Transferencias federales a provincias 0,1597 0,0479 2,4969 1,1194
Transferencias federales al sector privado 0,1106 0,0479 1,7291 1,1194
Inversión pública federal 0,3861 0,3871 6,0367 9,0384
Gasto primario local 0,0660 0,0409 1,0314 0,9552
Consumo público local 0,0427 0,0608 0,6680 1,4187
Transferencias locales al sector privado 0,0921 0,0406 1,4396 0.9477
Inversión pública local 0,2570 0,4764 4,0180 11,1234
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Tal como se muestra en la Tabla 9, la volatilidad simulada del PBI es menor que en la
realidad, reflejando el hecho de que el modelo es obviamente una simplificación, no
recibiendo shocks de oferta sobre el producto, por ejemplo. El consumo simulado es
levemente más suave que el producto, en contraste a los datos observados, los cuales
muestran al consumo como más volátil que el producto. La inversión es
aproximadamente tres veces más volátil que el PBI, en línea con los datos observados.
Las importaciones simuladas son 2,8 veces más volátiles que el PBI contra 3,6 veces
más volátil de los datos observados. El ratio balanza comercial/PBI es más suave que
el PBI, al igual que en los datos observados.
En cuanto a las variables fiscales, la volatilidad de los ingresos federales y locales del
modelo está por debajo de la observada en los datos reales, pero la volatilidad del gasto
primerio federal y local del modelo está justo por debajo de la observada en los datos
reales, que a su vez es similar a la volatilidad del PBI. El modelo replica exitosamente la
volatilidad observada del consumo público federal y de la inversión, a pesar de que
subestima un poco la volatilidad de las transferencias federales – un componente
fuertemente afectado por la discrecionalidad. Con respecto a los componentes del gasto
público local, el ajuste sigue siendo bueno aunque no tan preciso.
Como se muestra en la Tabla 10, la correlación de las variables del modelo con el
producto coincide en signo con los datos observados. En particular, el consumo, la
inversión privada, y las importaciones, están positiva y fuertemente correlacionadas
con el producto (aunque no con tanta fuerza en el caso de las importaciones como en
los datos observados) y el ratio entre comercio-PBI esta negativamente correlacionado.
Respecto a las variables fiscales, el modelo aproxima bastante bien las correlaciones
con el PBI observado en la realidad de los impuestos federales y locales, del gasto
27
primario federal y local, el consumo público federal y local, y las transferencias
federales y locales al sector privado; sólo sobreestima la correlación de las
transferencias federales a las provincias con el PBI (lo cual es intuitivo ya que algunas
de ellas aumentan en tiempos malos, cuando hay mayor necesidad de asistencia
financiera) y subestima la correlación para el caso de la inversión pública.
Tabla 10: Correlación con el producto
Variable Observado Modelo
PBI 1,0000 1,0000
Consumo Privado 0,9904 0,9904
Inversión privada 0,9584 0,8943
Importaciones 0,9633 0,6779
Balanza comercial/ PBI -0,9048 -0,1345
Ingresos tributarios federales 0,8594 0,9990
Ingresos tributarios locales 0,9538 0,9896
Gasto primario federal 0,8015 0,9958
Consumo público federal 0,4436 0,5452
Transferencias federales a provincias 0,2842 0,9990
Transferencias federales al sector privado 0,7389 0,9990
Inversión pública federal 0,7636 0,4604
Gasto primario local 0,9532 0,9891
Consumo público local 0,8753 0,5540
Transferencias locales al sector privado 0,8946 0,9896
Inversión pública local 0,8997 0,2080
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Finalmente, tal como muestra la Tabla 11, las correlaciones seriales predichas por el
modelo están en línea con aquellas observadas en los datos reales, especialmente para
los componentes del PBI y los ingresos fiscales. En todo caso, el modelo parece
subestimar un poco la persistencia del PBI, así como la de la mayoría de las variables
del gasto público (salvo las transferencias federales a las provincias, probablemente
debido a su naturaleza discrecional).
Tabla 11: Correlación serial
Variable Observado Modelo
PBI 0,6679 0,4803
Consumo privado 0,6429 0,5118
Inversión privada 0,5551 0,4594
Importaciones 0,4982 0,5180
Balanza comercial/PBI 0,4253 0,4165
Ingresos tributarios federales 0,5013 0,4827
Ingresos tributarios locales 0,5531 0,5022
Gasto primario federal 0,7581 0,4957
Consumo público federal 0,5748 0,1849
Transferencias federales a las provincias 0,2899 0,4827
Transferencias federales al sector privado 0,7231 0,4827
Inversión pública federal 0,5271 0,1747
Gasto primario local 0,6181 0,5043
Consumo público local 0,5173 0,3509
Transferencias locales al sector privado 0,6424 0,5022
Inversión pública local 0,5342 0,2062
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
28
Tabla 12: Otras variables
Variable Media DS DS/Media
Consumo de los consumidores ricardianos del bien transable 0,1007 0,0131 13,0%
Consumo de los consumidores no ricardianos del bien transable 0,0646 0,0101 15,6%
Consumo del bien transable 0,0827 0,0115 13,9%
Consumo de los consumidores ricardianos del bien no transable 0,1029 0,0050 4,9%
Consumo de los consumidores no ricardianos del bien no transable 0,0602 0,0036 5,9%
Consumo del bien no transable 0,0815 0,0039 4,7%
Empleo de los consumidores ricardianos 0,2084 0,0150 7,2%
Empleo de los consumidores no ricardianos 0,2084 0,0150 7,2%
Empleo 0,2084 0,0150 7,2%
Producto transable 0,0604 0,0126 20,9%
Producto no transable 0,0833 0,0040 4,8%
Empleo transable 0,0608 0,0080 13,1%
Empleo no transable 0,1042 0,0050 4,8%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
El modelo también permite analizar el comportamiento cíclico de otras variables de
interés. En la Tabla 12 se muestra que el consumo de los consumidores no ricardianos
es más volátil que el de los ricardianos (porque no pueden suavizar consumo). De
manera similar, la producción del bien transable y el empleo en este sector son más
volátiles que aquellos del sector privado no transable.
Por último, vale la pena señalar que los diferentes shocks considerados en el modelo
tienen distinta importancia relativa en términos de explicación de fluctuaciones
agregadas. La Tabla 13 muestra la descomposición de la varianza de las variables de
interés más importantes del modelo en relación a los cinco shocks considerados.
Se observa que los shocks de productividad y de términos de intercambio explican la
mayor parte de la varianza de la mayoría de las variables; los shocks de productividad
siendo más críticos para el consumidor no ricardiano, y los shocks de términos de
intercambio golpean de manera más fuerte a los consumidor ricardiano (quien posee el
bien exportable). Los shocks de productividad explican la mayor parte de la volatilidad
del producto transable, consumo, y empleo; mientras que los shocks de términos de
intercambio explican la mayor parte de la varianza del producto no transable (que
iguala al consumo) y del empleo privado no transable.
29
Tabla 13: Descomposición de la varianza
Variable
PIB 73.2% 26.5% 0.1% 0.0% 0.1%
Producto transable 90.0% 9.5% 0.1% 0.1% 0.3%
Producto no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%
Consumo de los consumidores ricardianos del bien transable 65.2% 34.5% 0.1% 0.0% 0.2%
Consumo de los consumidores no ricardianos del bien transable 81.6% 17.7% 0.1% 0.1% 0.5%
Consumo del bien transable 73.1% 26.5% 0.1% 0.0% 0.3%
Consumo de los consumidores ricardianos del bien no transable 12.5% 84.7% 0.7% 0.4% 1.7%
Consumo de los consumidores no ricardianos del bien no transable 81.3% 18.1% 0.1% 0.1% 0.5%
Consumo del bien no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%
Gasto primario federal 69.0% 30.7% 0.1% 0.0% 0.2%
Gasto primario local 75.0% 24.8% 0.1% 0.0% 0.1%
Inversión privada 72.6% 25.8% 1.5% 0.0% 0.1%
Inversión pública federal 53.2% 32.2% 0.6% 13.8% 0.1%
Inversión pública local 38.1% 13.0% 0.0% 0.0% 48.8%
Empleo en el sector transable 86.0% 12.5% 0.2% 0.2% 1.1%
Empleo en el sector privado no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%
Empleo en el sector público federal no transable 53.8% 21.7% 0.0% 24.3% 0.1%
Empleo en el sector público local no transable 55.3% 18.0% 0.0% 0.0% 26.7%
Empleo 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%
Total de impuestos federales 73.4% 26.4% 0.1% 0.0% 0.1%
Total de impuestos locales 75.3% 24.5% 0.1% 0.0% 0.1%
Deuda 9.6% 70.6% 18.8% 0.2% 0.9%
Precio del bien no transable 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%
Salario 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%
Tasa de Interés 77.4% 21.5% 0.1% 0.1% 0.8%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Los shocks de consumo público son relativamente más importantes para las variables
fiscales; el principal mecanismo de transmisión al resto de la economía es la inversión.
Finalmente, los shocks de tasa de interés son relativamente menos importante,
excepto para la deuda externa.
5.4 Análisis de sensibilidad
Se realiza un análisis de sensibilidad para asegurar que los resultados sean robustos
ante cambios en los valores de los parámetros calibrados. Particularmente se
consideran dos parámetros que podrían ser más controversiales, dado que el modelo
no llega a replicar el hecho de que el consumo es más volátil que el PBI: 1) la fracción
de la población que son consumidores ricardianos (con una más baja se esperaría
más volatilidad del consumo) y 2) la apreciación de los consumidores acerca de los
bienes públicos, determinada por el parámetro (se esperaría que a mayor volatilidad
del consumo privado, mayor valoración del bien público). La Tabla 14 muestra la
volatilidad y la volatilidad relativa del producto de varias variables de consumo en el
escenario base; un escenario que asume , en contraposición a ; y un
30
escenario que asume en contraposición a Los resultados apenas
cambian a través de los escenarios planteados.
Tabla 14: Análisis de sensibilidad
Volatilidad Volatilidad relativa al producto
Variable Base =0.3 =0.7 Base
=0.3
=0.7
PBI 0.0428 0.0428 0.0425 1.0000 1.0000 1.0000
Consumo privado 0.0359 0.0352 0.0354 0.8390 0.8212 0.8328
Consumo del bien transable por ricardianos 0.0364 0.0345 0.0362 0.8507 0.8063 0.8517
Consumo del bien transable por no ricardianos 0.0424 0.0428 0.0427 0.9900 0.9984 1.0061
Consumo del bien transable 0.0377 0.0371 0.0377 0.8801 0.8660 0.8878
Consumo del bien no transable por ricardianos 0.0212 0.0240 0.0217 0.4943 0.5596 0.5114
Consumo del bien no transable por no ricardianos 0.0156 0.0157 0.0156 0.3650 0.3655 0.3678
Consumo del bien no transable 0.0166 0.0153 0.0169 0.3880 0.3581 0.3977
Empleo de consumidores ricardianos 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292
Empleo de consumidores no ricardianos 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292
Empleo 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
6. El efecto de la regla
6.1 Variantes a y b
La Tabla 15 permite comparar la variabilidad de las variables del modelo en presencia
de todos los tipos de shocks y en los escenarios sin la regla, con una regla acíclica
aplicada al gobierno federal, y con una regla acíclica extendida para estabilizar las
transferencias provinciales. La principal conclusión es que la regla produciría una caída
del 16,3% en la varianza del PBI. Además, cuando se extiende a las provincias a través
de una modificación en el esquema de reparto de ingresos, la volatilidad del PBI caería
19,4%.
Por otra parte, la regla generaría una disminución en la volatilidad del consumo,
especialmente para el consumidor no ricardiano (-32,2% para bienes transables y
41,9% para bienes no transables), reflejando un efecto distribucional probablemente
positivo. La extensión de la regla a las provincias haría que esta volatilidad caiga aún
más, especialmente para el consumo de los bienes transables (-37,8%). En el mismo
sentido, la regla reduciría la volatilidad del empleo en un 20,6%, y en un 24,8%
cuando se extiende a las provincias.
31
Tabla 15: Todos los shocks
Desviación Estandar Cambio en Desviación
Estandar
Variable Sin
Regla Regla Fiscal
Regla Fiscal
con/prov Regla Fiscal
Regla Fiscal
con/prov
Consumo de bienes transables (ricardiano) 0.013 0.010 0.009 -25.4% -29.6%
Consumo de bienes transables (no ricardiano) 0.010 0.007 0.006 -32.2% -37.8%
Consumo de bienes transables 0.012 0.008 0.008 -28.9% -33.8%
Consumo de bienes no transables (ricardiano) 0.005 0.005 0.005 -10.9% -8.8%
Consumo de bienes no transables (no ricardiano) 0.004 0.002 0.002 -41.9% -41.3%
Consumo de bienes no transables 0.004 0.003 0.003 -27.1% -25.0%
Inversión privada 0.003 0.003 0.003 -5.8% -6.1%
Inversion pública federal 0.002 - - -100.0% -100.0%
Inversion pública local 0.002 0.002 0.001 -16.2% -26.6%
Gasto primario federal 0.006 - - -100.0% -100.0%
Gasto primario local 0.004 0.003 0.001 -36.4% -71.7%
Empleo en el sector transables 0.008 0.008 0.008 7.0% 10.5%
Empleo privado en el sector no transable 0.005 0.004 0.004 -27.1% -25.0%
Empleo público federal en el sector no transable 0.002 - - -100.0% -100.0%
Empleo público local en el sector no transable 0.004 0.003 0.002 -25.4% -43.7%
Empleo 0.015 0.012 0.011 -20.6% -24.8%
Producto transable 0.013 0.013 0.013 -3.6% -3.2%
Producto no transable 0.004 0.003 0.003 -27.1% -25.0%
PBI 0.029 0.024 0.024 -16.3% -19.4%
Precio del bien no transable 0.075 0.060 0.057 -20.6% -24.8%
Salarios 0.060 0.048 0.045 -20.6% -24.8%
Tasa de interés 0.021 0.022 0.022 3.8% 5.5%
Deuda 0.005 0.005 0.005 -6.5% -7.3%
Total de impuestos federales 0.006 0.005 0.005 -22.0% -25.4%
Total de impuestos locales 0.004 0.003 0.001 -36.5% -71.9%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
La regla también provocaría una leve caída en la volatilidad de la inversión privada,
pero sobre todo, una eliminación de la volatilidad de la inversión pública federal (por
construcción de la regla). Como era de esperar, extender la regla a las provincias
también traería aparejada una caída del 26,6% en la volatilidad de la inversión pública
local.
En lo que se refiere a la producción, la regla sería particularmente efectiva para reducir
la volatilidad del producto no transable (-25%), sin embargo no tanto la del producto
transable (-3,2%), aunque este resultado varía de una manera interesante cuando se
consideran individualmente los diferentes shocks que enfrenta la economía.
Lo mencionado recientemente se refleja en la Tabla 16, comparando la efectividad
relativa de la regla para reducir la volatilidad macroeconómica en presencia de shocks
32
de productividad y términos de intercambio, que representan el grueso de la volatilidad
observada en la economía.
Tabla 16: Shocks individuales
Shocks de Productividad Shocks en Términos de intercambio
DS Cambios en DS DS Cambios en DS
Variable Sin
Regla Regla Fiscal
Regla Fiscal con/prov
Sin Regla
Regla Fiscal
Regla Fiscal con/prov
Consumo de bienes transables (ricardiano) 0.011 -26.7% -31.6% 0.008 -23.1% -26.0%
Consumo de bienes transables (no ricardiano) 0.009 -29.8% -35.5% 0.004 -45.0% -50.9%
Consumo de bienes transables 0.010 -28.2% -33.4% 0.006 -31.3% -35.2%
Consumo de bienes no transables (ricardiano) 0.002 -37.8% -31.7% 0.005 -7.7% -5.9%
Consumo de bienes no transables (no ricardiano) 0.003 -39.6% -38.9% 0.002 -56.3% -56.0%
Consumo de bienes no transables 0.002 -41.7% -38.3% 0.003 -19.4% -17.8%
Inversión privada 0.002 -4.4% -4.7% 0.001 -10.2% -10.4%
Inversion pública federal 0.001 -100.0% -100.0% 0.001 -100.0% -100.0%
Inversion pública local 0.001 -35.1% -71.8% 0.001 -39.8% -69.5%
Gasto primario federal 0.005 -100.0% -100.0% 0.003 -100.0% -100.0%
Gasto primario local 0.004 -35.1% -72.0% 0.002 -40.6% -70.9%
Empleo en el sector transables 0.007 11.4% 15.4% 0.003 -27.3% -29.9%
Empleo privado en el sector no transable 0.003 -41.7% -38.3% 0.004 -19.4% -17.8%
Empleo público federal en el sector no transable 0.001 -100.0% -100.0% 0.001 -100.0% -100.0%
Empleo público local en el sector no transable 0.003 -35.1% -72.1% 0.001 -41.0% -71.6%
Empleo 0.014 -18.4% -22.5% 0.006 -33.5% -38.2%
Producto transable 0.013 -1.3% -0.7% 0.004 -28.8% -30.9%
Producto no transable 0.002 -41.7% -38.3% 0.003 -19.4% -17.8%
PBI 0.025 -15.7% -19.0% 0.015 -18.1% -20.5%
Precio del bien no transable 0.069 -18.4% -22.5% 0.030 -33.5% -38.2%
Salarios 0.055 -18.4% -22.5% 0.024 -33.5% -38.2%
Tasa de interés 0.018 7.8% 10.3% 0.010 -11.1% -13.1%
Deuda 0.002 -18.9% -22.7% 0.005 -6.7% -7.4%
Total de impuestos federales 0.005 -21.8% -25.5% 0.003 -22.6% -25.1%
Total de impuestos locales 0.004 -35.1% -72.1% 0.002 -41.0% -71.6%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En presencia de cualquiera de los shocks se observa una caída similar en la volatilidad
del PBI cuando se introduce la regla (-15,7% en el contexto de shocks de
productividad y -18,1% en presencia de shocks de términos de intercambio). Este
también es el caso cuando la regla se extiende a las provincias.
Sin embargo, en presencia de shocks de términos de intercambio, la regla provocaría
una caída más importante en la volatilidad del consumo no ricardiano (del 45% para
bienes transables y 56,3% para bienes no transables), lo que sugiere mayores efectos
distributivos de la regla en este contexto. Estas caídas son 50,9% y 56%,
respectivamente cuando la regla se extiende a las provincias. Del mismo modo, la
33
regla lograría una mayor estabilización del empleo en este contexto, con la volatilidad
disminuyendo 33,5% y 38,2% (cuando se aplica la regla a las provincias).
Ante shocks de términos de intercambio, la regla sería más efectiva para reducir la
volatilidad del producto transable (en un 28,8% en el caso base, y en un 30,9%
extendiendo la regla a las provincias), lo que es relevante desde un punto de vista
político porque reducir la volatilidad del sector transable puede favorecer una
transformación estructural. En este contexto, también tendría lugar una caída un poco
más significante de la volatilidad de la inversión privada.
La Figura 6 ilustras la respuesta del PBI a un shock de productividad, a un shock de
términos de intercambio y a un shock de tasa de interés. En los tres casos la regla
lleva a un retorno al estado estacionario más rápido que en el caso base, que es
apenas más rápido que en el caso de la regla extendida a las provincias.
Figura 6: Impulso respuesta del PBI
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Finalmente, más allá de los beneficios del crecimiento de largo plazo que pueden
resultar de estos cambios pronosticados en la volatilidad, a través de los canales
señalados en la Sección 2, la introducción de la regla tendría otros efectos sobre el
bienestar. Esto ocurre porque la regla reduce la volatilidad de variables que afectan el
bienestar del consumidor.
Estos efectos se cuantifican calculando el ―consumo equivalente‖, es decir, el cambio
en el consumo que sería requerido para que el consumidor sea indiferente entre las
situaciones con y sin la regla. Formalmente, el bienestar puede ser expresado como4:
donde
4 En cada caso se simulan 10000 períodos y se toma el valor promedio de la utilidad para cada tipo de
agente.
34
Por medio de la simulación, se verifica que:
Para estimar el ―consumo equivalente‖ que dejaría al consumidor indiferente entre las
situaciones con y sin la regla, se calcula el valor de d en la siguiente ecuación (para
cada tipo de agente y para cada variante de la regla):
La Tabla 17 muestra los resultados. En línea con los resultados de volatilidad, la mayor
parte del efecto sobre el bienestar de los consumidores proviene de la variante a) de la
regla. Su extensión a las provincias (variante b) contribuye con un efecto adicional
positivo sobre el bienestar. Se destaca que el efecto es 2,2 veces mayor para el
consumidor no ricardiano, para quien el incremento del bienestar resultante de la regla
es casi equivalente al 1% de aumento en el consumo promedio.
Tabla 17: Análisis de bienestar
1) Ricardiano 2) No Ricardiano 2/1
a) Regla Fiscal 0,36% 0,80% 223,0%
b) Regla Fiscal con provincias 0,40% 0,89% 221,9%
a/b 89,5% 90,0%
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
6.2 Variante c
Tal como se explicó en la Sección 4, la presencia de parámetros de carácter cíclico
en la ecuación del gasto objetivo del gobierno federal, permite examinar variantes de
la regla que pueden ser sensibles al ciclo. Aunque a priori se podría pensar que los
parámetros deberían establecerse de manera tal que la regla sea contracíclica, el
modelo utilizado en este trabajo sugiere que la conveniencia de hacerlo depende del
objetivo de la política así como también del tipo de shock que enfrenta la economía.
La Tabla 18 muestra el signo que debería tener cada parámetro para lograr una
disminución de la volatilidad para cada una de las variables de interés. Se consideran
todos los componentes del gasto para los cuales el parámetro se puede ajustar y todos
los shocks que enfrenta la economía (el Apéndice 2 contiene tablas con el cambio real de
la volatilidad en cada variable en respuesta a cambio en , para cada tipo de shock).
35
Tabla 18a: ¿Cuál debería ser el signo de en cada componente del gasto
para disminuir la volatilidad?
Componente del gasto público: Consumo Público Transferencias a provincias
Tipo de shock*: ALL EA EX ER EGN EGP ALL EA EX ER EGN EGP
Consumo de bienes transables (ricardiano) - - - - - - - - - - - -
Consumo de bienes transables (no ricardiano) - - - - - - - - - - - -
Consumo de bienes transables - - - - - - - - - - - -
Consumo de bienes no transables (ricardiano) + + + - - - + + + - - -
Consumo de bienes no transables (no ricardiano) + + + + - 0 + + + + - -
Consumo de bienes no transables + + + - - - + + + - - -
Inversión privada + + + + - + + - + + - +
Inversion pública federal - - - - - - - - - - - -
Inversion pública local - - - - - + - - - - - +
Gasto primario federal 0 0 0 0 - 0 0 0 0 0 - 0
Gasto primario local - - - - - + - - - - - -
Empleo en el sector transables + + + + - + + + + + - +
Empleo privado en el sector no transable + + + - - - + + + - - -
Empleo público federal en el sector no transable 0 0 0 0 - 0 - - - - - -
Empleo público local en el sector no transable - - - - - - - - - - - -
Empleo - - - - - - - - - - - -
Producto transable + + + + - + + + - + - +
Producto no transable + + + - - - + + + - - -
PBI - - - - - + - - - - - -
Precio del bien no transable - - - - - - - - - - - -
Salarios - - - - - - - - - - - -
Tasa de interés + + - - - - + + - - - -
Deuda - - - + - - - - + + - -
Total de impuestos federales - - - - - - - - - - - -
Total de impuestos locales - - - - - + - - - - - -
Nota: (*) ALL: todos los shocks; EA: shock de productividad; EX: Shock de Términos de Intercambio; ER:
Shock de tasa de Interés; EGN: Shock de gasto público federal; EGP: Shock de gasto público local.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
El análisis muestra que, en presencia de todos los shocks combinados, para disminuir
la volatilidad del PBI, el parámetro tiene que ser negativo para cualquier componente
del gasto considerado, lo cual es intuitivo. Sin embargo, esto no ocurre sin trade-offs.
Por ejemplo, hacer al consumo público contracíclico disminuiría la volatilidad del PBI
pero incrementaría la volatilidad del producto y empleo transable y no transable, del
consumo no transable, y de la inversión privada. Lo mismo ocurre haciendo
contracíclicas las transferencias a las provincias. Hacer contracíclicas a las
transferencias a los consumidores sería bueno para reducir la volatilidad del consumo,
36
pero sería a expensas de una mayor volatilidad en la inversión y en el producto y
empleo transable. Por último, hacer contracíclica a la inversión pública federal parece
ser efectivo para reducir la volatilidad de la mayoría de las variables. Estos resultados
son llamativos y se requiere una mayor investigación en esta área, así como también
mayor estudio de los efectos de la adopción de estrategias tributarias contracíclicas.
Esta necesidad es aún mayor en la región a medida que más gobiernos se mueven
hacia la adopción de reglas fiscales ajustadas por el ciclo.
Tabla 18b: ¿Cuál debería ser el signo de en cada componente del gasto
para disminuir la volatilidad?
Componente del gasto público: Transferencias a consumidores Inversión pública
Tipo de shock*: ALL EA EX ER EGN EGP ALL EA EX ER EGN EGP
Consumo de bienes transables (ricardiano) - - - - - - - - - + - -
Consumo de bienes transables (no ricardiano) - - - - - - - - - - - -
Consumo de bienes transables - - - - - - - - - + - -
Consumo de bienes no transables (ricardiano) - - - + - + - - + - - -
Consumo de bienes no transables (no ricardiano) - - - - - + - - - - - -
Consumo de bienes no transables - - - + - + - - - + - -
Inversión privada + - + + - + - - - - - -
Inversion pública federal - - - - - - 0 0 0 0 - 0
Inversion pública local - - - - - + - - - + - +
Gasto primario federal 0 0 0 0 - 0 0 0 0 0 - 0
Gasto primario local - - - - - - - - - + - -
Empleo en el sector transables + + + + - + - - - - - -
Empleo privado en el sector no transable - - - + - + - - - + - -
Empleo público federal en el sector no transable - - - - - - - - - - - -
Empleo público local en el sector no transable - - - - - - - - - + - -
Empleo - - - - - - - - - - - -
Producto transable + + + + - + - - - - - -
Producto no transable - - - + - + - - - + - -
PBI - - - - - + - - - - - -
Precio del bien no transable - - - - - - - - - - - -
Salarios - - - - - - - - - - - -
Tasa de interés + + - - - - - - + + - +
Deuda - - - + - - + + + - - +
Total de impuestos federales - - - - - - - - - - - -
Total de impuestos locales - - - - - - - - - + - -
Nota: (*) ALL: todos los shocks; EA: shock de productividad; EX: Shock de Términos de Intercambio; ER:
Shock de tasa de Interés; EGN: Shock de gasto público federal; EGP: Shock de gasto público local.
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
37
7. La regla en la práctica
Alguien alguna vez dijo que, en teoría, no hay diferencias entre la teoría y la práctica
pero, en la práctica, sí las hay. Si bien se han cuantificado los beneficios teóricos de
adoptar una regla fiscal contracíclica en Argentina, hay que reconocer implicancias
macro-fiscales y distributivas, cuestiones políticas-económicas y de timing, restricciones
institucionales y administrativas, y consideraciones de federalismo fiscal, que podrían
comprometer el éxito de la implementación de la reforma propuesta.
7.1 Implicancias macro-fiscales y distributivas
7.1.1 Efectos macroeconómicos
Más allá de la estabilización del producto de largo plazo, adoptar una regla fiscal puede
tener efectos macroeconómicos significativos en el corto plazo. Esto se debe a que la
regla puede requerir un cambio en la postura fiscal preexistente en el país en cuestión,
para que sea compatible con el balance estructural objetivo que se eligió. A pesar de
que el ajuste requerido dependerá de la regla específica adoptada y de los supuestos
metodológicos subyacentes, es seguro decir que cualquier regla ajustada por el ciclo
razonable exigiría una contracción fiscal significativa en Argentina hoy en día.
Figura 7: Ejemplo de una regla en
funcionamento
Figura 8: Resultado primario
con y sin regla
-4%
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
Pri
mar
y b
alan
ce (
% o
f G
DP
)
Cyclical Structural
Total
-4%
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
Pri
mar
y b
alan
ce (
% o
f G
DP
)
Actual w/ rule
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Por ejemplo, utilizando un conjunto específico de supuestos, Rivas (2011) estima que
Argentina tuvo un déficit público estructural del 2,6% del PBI en 2009. A su vez,
realizando nuestras propias simulaciones y estableciendo una meta del 2% del PBI
para el superávit primario estructural, se obtiene como resultado que Argentina
debería haber tenido un superávit del 4,5% del PBI en 2011 (a diferencia del 0%
observado); implicando un ajuste requerido del 4,5pp del PBI.
38
Debido a que este nivel de ajuste fiscal sería muy significativo (desacelerando el
crecimiento de corto plazo, aunque también contendría la inflación y aumentaría el tipo
de cambio real), una regla fiscal ajustaba por el ciclo para Argentina probablemente
debería incluir una cláusula de transición (similar a la adoptada en Colombia) que
establezca un camino para el resultado primario estructural hacia el superávit objetivo
de largo plazo elegido.
A su vez, siguiendo a Ter Minassian (2010), la elección del superávit estructural
objetivo debería tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda y las consideraciones
demográficas. Respecto a lo primero, bajo el marco más simple de sostenibilidad de la
deuda, la evolución del ratio deuda/PBI está determinada por la expresión:
Donde ―D/GDP‖ es el stock de deuda en relación al tamaño del PBI nominal, ―r‖ es la
tasa de interés real, ―g‖ es la tasa de crecimiento del PBI real, y ―pb‖ es el resultado
primario del sector público como porcentaje del PBI.
En base a esta ecuación, se puede resolver para determinar el resultado primario
estructural requerido para estabilizar o disminuir el ratio D/GDP del 43% del PBI de
Argentina, asumiendo un crecimiento del PBI de largo plazo del 3,5% y un rango de
tasas de interés (Tabla 19). En particular, en un escenario de tasas de interés
moderadas, el gobierno debería tener un balance primario del 2,2% del PBI para
disminuir el ratio D/GDP en aproximadamente 2pp por año.
Tabla 19: Escenarios de sostenibilidad de la deuda
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En cuanto a las consideraciones demográficas, vale la pena señalar que Argentina está
pasando por una ―ventana de oportunidad demográfica‖, con bajos y decrecientes
ratios de dependencia (Saad, 2011). En general, a los países se les recomienda usar
esta ventana de oportunidad para realizar inversiones de largo plazo o para general
ahorros para el futuro. Este debería ser particularmente el caso de Argentina dada la
eliminación del sistema de jubilaciones privadas en 2009. De hecho, una población que
envejece normalmente ejerce una presión creciente sobre los proyectos de ley de
pensiones y salud pública, incluso afectando los gastos de educación pública (Cotlear,
2011).
39
7.1.2 Efectos distributivos
Además de los efectos macroeconómicos, la implementación de una regla fiscal
anticíclica tendría efectos distributivos positivos tal como se sugirió en el análisis
realizado en la Sección 5. Este es particularmente el caso cuando la económica
enfrenta shocks de términos de intercambio. Esto tiene sentido, dado que la regla
debería suavizar la severidad de las crisis, las cuales típicamente tienen un efecto
desproporcionado sobre los grupos de ingresos más bajos (BID, 2011). Más aún,
debería contribuir a la continuidad de las políticas sociales durante tiempos de crisis,
tal como fue indicado en Rodríguez, Tokman y Vega (2006) y Velasco et al. (2010)
para el caso de Chile.
7.2 Economía política y cuestiones de timing
Muchos autores han destacado la dificultad de reducir la prociclicidad de la política
fiscal desde un punto de vista de política económica. Talvi y Végh (2000) indican que
hay una presión política sobre los gobiernos para gastar más en tiempos de bonanza,
llevando incluso a los gobiernos optimizadores hacia una política procíclica. Alesina y
Tabellini (2005) argumentan que los votantes – preocupados por el mal uso de los
recursos del gobierno y mal informados acerca de la política económica – demandan
impuestos más bajos o mayores gastos durante los tiempos buenos. Akitoby et al.
(2006) también destacan que el ―efecto voracidad‖ lleva a aumentosmás que
proporcionales del gasto en respuesta a aumentos del ingreso, y que múltiples grupos
de interés tratan de asegurar una fracción mayor de la riqueza nacional por sí mismos.
Al comentar sobre el caso colombiano, Wiesner (2010) señala que un requisito básico
para una regla fiscal es que haya demanda política de estabilidad macroeconómica así
como también soporte político a las políticas que la persiguen.
Adicionalmente a los desafíos generales de la política económica, hay características
específicas del marco institucional y de la coyuntura actual de Argentina que hacen
más difícil la adopción de una regla ajustada por el ciclo. En primer lugar, la
administración actual ha mostrado poco interés en el cumplimiento de las reglas y una
preferencia ostensible por la formulación de políticas discrecionales. Segundo, el
partido de la administración disfruta de una confortable mayoría en el congreso, lo que
implica una necesidad pequeña de negociación con la oposición. Finalmente, la
implementación de una reforma fiscal involucrando a los gobiernos provinciales
requeriría una modificación del esquema de coparticipación federal, que parece
desalentador en la medida en que ha ocurrido un incumplimiento del mandato
constitucional para actualizar este esquema desde 1997 (Sturzenegger y Werneck,
2008).
40
A pesar de estos desafíos, Perry (2002) argumenta en favor de la adopción de reglas
fiscales ajustadas por el ciclo precisamente para limitar los factores de la economía
política que engendran las políticas procíclicas.
Si en el futuro se presentan las condiciones para la adopción de una regla contracíclica,
la inclusión de las provincias en el acurdo no tendría qué ser problemático. Esto es
principalmente porque la regla no involucraría cambios en los coeficientes de
distribución, sino simplemente un cálculo de las distribuciones en base a los ingresos
estructurales (en contraposición a lo real). También, el gobierno central podría dar
tranquilidad a las provincias mediante la colocación de cualquiera de sus ahorros
acumulados en las cuentas individuales bajo sus respectivos nombres en el Banco
Central, similar a lo realizado en Venezuela en 1998. Por último, el gobierno central
podría analizar estrategias de compensación para conseguir que las provincias se
sumen a la propuesta, como ofrecer que algunos de los grandes niveles de
transferencias discrecionales sean automáticos.
7.3 Potenciales restricciones institucionales y administrativas
Varios estudios han señalado la importancia de las instituciones subyacentes para la
efectividad de las reformas fiscales (Braun y Gadano, 2007; Gutiérrez y Revilla, 2010; y
Ter-Minassian, 2010). En particular, Manasse (2006) encuentra que a pesar de que las
reglas fiscales y las leyes de responsabilidad fiscal tienden a reducir los sesgos
procíclicos, explican poco después de controlar las estimaciones por la calidad de las
instituciones. Las debilidades institucionales y el pobre historial de cumplimiento de
reglas fiscales en Argentina (Spiller y Tommasi, 2002; Braun y Gadano, 2007; y
Tommasi, 2008) hablan de un pobre marco institucional para adoptar un regla fiscal
contracíclica como la propuesta.
Rivas (2011) concluye esto de manera categórica, siguiendo el marco esbozado por
Ter Minassian (2010). Específicamente, él cita los pagos pendientes de la deuda
soberana no resueltos desde el default de 2001; los problemas de transparencia y
credibilidad de las estadísticas fiscales y de inflación; la prevalencia de impuestos
distorsivos, como las retenciones a las exportaciones; y la contabilidad pública que no
cumple con los criterios metodológicos internacionales. Aunque estas limitaciones son
indiscutibles, pensamos que este trabajo es un primer paso hacia a la sensibilización en
torno a los beneficios de la adopción de una regla fiscal contracíclica.
Desde un punto de vista administrativo, por otro lado, la adopción de una regla fiscal
contracíclica sería perfectamente factible. Argentina cuenta con un nivel bastante
elevado de capital humano en el sector público y con una de las tecnologías de
información más avanzadas en América Latina para el soporte de la administración
pública (Farías y Pimenta, 2012).
41
7.4 Consideraciones sobre el federalismo fiscal
La importancia de incluir a los gobiernos subnacionales en la reforma propuesta no se
puede exagerar. Estos gobiernos representaron el 45% del gasto público consolidado
en 2009 (38% en el caso de las provincias y 7% en el caso de los municipios),
explicando la mayor parte de la enorme expansión de 14pp de PBI de esta métrica
desde 1980 (Figura 9). (Desde un punto de vista funcional, la mayor parte de este
salto está explicada por el gasto social, Figura 10).
Figura 9: ¿Quién gasta? Figura 10: ¿En qué se gasta?
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
En paralelo con este crecimiento del gasto se ha producido un salto sustancial de la
presión tributaria (Figura 11). Sin embargo, el gobierno federal continúa recaudando la
mayor parte de los ingresos fiscales e incluso ha aumentado su participación desde
1980 (Figura 12). Esta brecha significa que las transferencias federales siguen siendo
una parte muy significativa del ingreso total de los gobiernos subnacionales. En
particular, en 2009, las transferencias federales representaron el 61,6% del ingreso
subnacional total (Figura 12), alcanzando el 90% en las provincias más dependiente
(Figura 13). Esto sugiere un potencial de estabilización no depreciable del gasto
consolidado aunque la prociclicidad podría persistir detrás de la volatilidad de los
ingresos propios de las provincias.
De hecho, el análisis de la Sección 5 mostró que la estabilización de las transferencias
automáticas a las provincias a través de una modificación del esquema de
coparticipación aportaría una caída adicional del 3,1% de la volatilidad del PBI. Más
aún, llevaría a una disminución adicional del 10,4% de la volatilidad de la inversión
pública local.
42
Figura 11: Ingresos fiscales consolidados Figura 12: ¿Quién recauda qué?
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
Figura 13: El origen de los ingresos
provinciales
Figura 14: Ratios de dependencia (2010)
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Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.
8. Conclusiones
Se ha tratado de identificar la política fiscal más prometedora para impulsar el
crecimiento sostenible y más equitativo en Argentina. Con este objetivo, se han
actualizado los diagnósticos de crecimiento para Argentina y se ha corroborado la
importancia de la baja apropiabilidad y pobre infraestructura como restricciones a la
inversión; y la importancia de la baja apropiabilidad y de otros factores como
restricciones vinculantes a actividades que mejorar la productividad.
Teniendo en cuenta la importancia de la baja apropiabilidad entre las restricciones
vinculantes al crecimiento, y debido a que la baja apropiabilidad está relacionada a la
volatilidad macroeconómica, se ha propuesto una regla fiscal ajustada por el ciclo
43
como la estrategia fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento en el país. La
literatura abundante que relaciona la volatilidad con el crecimiento fortalece este caso.
En base a la experiencia regional, se han discutido las variadas características de
diseño que una regla fiscal ajustada por el ciclo podría adoptar. Por lo tanto, se ha
construido y calibrado un modelo DSGE para Argentina y se lo ha utilizado para evaluar
el impacto de una regla fiscal ajustada por el ciclo sobre la volatilidad de variables
macroeconómicas claves.
Se ha encontrado que la regla contribuiría a reducir la volatilidad del PBI en un 16,3%
y, cuando se estabilizan las transferencias automáticas a provincias, en un 19,4%.
También habría reducciones significativas en la volatilidad del consumo, especialmente
de los consumidores no ricardianos, sugiriendo efectos distributivos benignos. En el
contexto de shocks de términos de intercambio, la regla también sería efectiva para
reducir la volatilidad del producto transable.
Más allá de los beneficios del crecimiento de largo plazo que podrían resultar de la caída de la volatilidad (a través de los canales identificados en la literatura que relaciona volatilidad y crecimiento) la regla tendría efectos directos en el bienestar porque reduciría la volatilidad de las variables que afectan directamente el bienestar del consumidor. Se estima que este efecto sería 2,2 veces mayor para el consumidor no ricardiano, para quien el incremento del bienestar resultante de la regla es casi equivalente al incremento del 1% del consumo promedio.
También se ha explorado la conveniencia de hacer que la regla sea sensible al ciclo a
través de distintos componentes del gasto. Mientras que en presencia de la mayoría de
los tipos de shocks que hacen cualquier componente del gasto contracíclico tendrían
lugar reducciones aún mayores de la volatilidad del PBI, esto casi siempre vendría
acompañado con incrementos en la volatilidad de otras variables. Estos resultados son
un poco desconcertantes y resaltan la necesidad de un estudio más profundo en esta
área como así también en políticas tributarias contracíclicas.
Finalmente, se han discutido efectos macroeconómicos y distributivos de la reforma
propuesta, factores de política económica que potencialmente afectan su diseño e
implementación; potenciales restricciones institucionales y administrativas para su
implementación; y consideraciones de federalismo fiscal.
En general, a pesar de que adoptar una regla fiscal ajustada por ciclo en Argentina enfrenta una viabilidad política limitada en el contexto institucional y política actual del país, este trabajo contribuye a aumentar la visibilidad de esta cuestión en el debate político actual, señalando los beneficios que dicha reforma implicaría para dar rienda suelta a un crecimiento sostenible y más equitativo.
44
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