MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
DEPARTAMENTO PENITENCIÁRIO NACIONAL
DIRETORIA DE POLÍTICAS PENITENCIÁRIAS
COORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO ÀS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS
SEGURANÇA COM CIDADANIA NAS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS
Princípios e Diretrizes para a Construção do Sistema
Nacional de Penas e Medidas Alternativas
Documento-base para o V CONEPA
Brasília, maio de 2009
2
Ministro de Estado da Justiça
TARSO FERNANDO HENZ GENRO
Diretor-Geral do Departamento Penitenciário Nacional
AIRTON ALOISIO MICHELS
Diretor de Políticas Penitenciárias
ANDRÉ LUIZ DE ALMEIDA E CUNHA
Coordenadora-Geral do Programa de Fomento às Penas e Medidas Alternativas
MÁRCIA DE ALENCAR ARAÚJO MATTOS
3
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Projeto: PNUD BRA/05/038
Consultores: Fábio Costa Morais de Sá e Silva Daniele Barros Duarte
4
Agradecimentos Especiais:
Ao
Tribunal de Justiça do Espírito Santo
Tribunal de Justiça de Sergipe
Tribunal de Justiça do Pará
pela exitosa parceria para realização dos Seminários Regionais.
CGPMA / CONAPA
5
Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas
Membros Efetivos - Mandato 2008/2009
Nome Função Unidade da Federação
Carlos Eduardo Ribeiro Lemos Juiz de Direito ES
Carlos Fonseca Monnerat Juiz de Direito SP
Cássio Castellarin Psiquiatra CNPCP
Claudemir Jose Ceolin Missaggia Juiz de Direito RS
Dainir Soares Feguri Psicóloga MT
Fernando Braga Viggiano Promotor de Justiça GO
Geder Luiz Rocha Gomes Promotor de Justiça BA
Gustavo Marinho Nogueira Fernandes Juiz de Direito RN
Haroldo Correia de Oliveira Juiz de Direito CE
Herbert José Almeida Carneiro Juiz de Direito MG
Jamil Aguiar da Silva Juiz De Direito MA
Josefa Elizabete Paulo Barbosa Defensora Pública PB
Joveridiana Wanderley Abraham Advogada AL
Kelly Cristiny Cabral Assistente Social SJC SC
Laura Keiko Sakai Okamura Cientista Política AC
Linda Maria Silva Costa Defensora Pública MS
Luiz Zilmar dos Santos Pires Juiz de Direito TO
Maria da Conceição da Silva Santos Juíza de Direito SE
Maria de Nazaré Gouveia dos Santos Desembargadora PA
Maria Espéria Costa Moura Promotora de Justiça PR
6
Pedro Rodrigues Gonçalves Leite Promotor de Justiça AP
Reginaldo Garcia Machado Juiz de Direito DF
Rosângela Maria Vale de Queiroz Advogada PI
Rosilea Di Mais Palheiro Assistente Social RJ
Sérgio Willian Domingues Teixeira Juiz de Direito RO
Shirlene Rodrigues da Silva Fraxe Assistente Social RR
Telma de Verçosa Roessing Juíza de Direito AM
7
APRESENTAÇÃO
O Brasil vive hoje uma fase bastante alentadora para as políticas públicas de segurança.
De um lado, a convocação da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública - 1ª CONSEG abre a
inédita oportunidade para que a sociedade participe ativamente na elaboração dos marcos
conceituais e estratégicos que balizarão a atuação do Governo Federal frente ao grave problema
da violência e da criminalidade, retirando o assunto da alçada exclusiva de alguns poucos
especialistas. De outro lado, o advento do PRONASCI e seu conceito central de “segurança com
cidadania” contribui para que o problema seja visto na sua inteireza, sem a costumeira
fragmentação entre repressão e prevenção que tende a dirigir a agenda governamental para
medidas reativas, pontuais e rasteiras.
Essa conjunção de fatores oferece uma oportunidade ímpar para a mudança nas políticas
penitenciárias. Como este texto deixa claro, o problema penitenciário brasileiro tem sido tratado
predominantemente sob a lógica da construção de prisões, com pouca ênfase na estruturação de
serviços penitenciários e na promoção de outras formas de resposta à violência e à criminalidade,
como é o caso das Penas e Medidas Alternativas – PMAs. A 1ª CONSEG e o PRONASCI nos
forçam a questionar a sustentabilidade dessa agenda e a imaginar como se pode ir além dela.
O V Congresso Nacional de Execução de Penas e Medidas Alternativas – V CONEPA vai
se constituir num foro privilegiado para esse exercício de propostas inovadoras em torno desse
diálogo social. Mais que proporcionar espaço para discussões acadêmicas ou defesas rasgadas
das PMAs, ele servirá como um ambiente no qual os participantes vão debater e aprovar princípios
e diretrizes para o Eixo 6 da CONSEG que trata o sobre o Sistema Penitenciário, partindo de
algumas proposições que já foram construídas por meio de uma consulta às bases.
Ao abordar esse componente da política penitenciária no contexto da Conferêcnia, o V
CONEPA estará contribuindo para a consolição dessa temática como um terreno autônomo de
política pública no país: um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas à Prisão.
O documento que o/a leitor/a tem às mãos é uma sistematização crítica das contribuições
dos participantes de um Workshop Nacional e três Seminários Regionais, que contaram com
representantes de todas as Unidades da Federação e a participação de todos os segmentos sociais
envolvidos nos processos de aplicação e a execução das PMAs: autoridades da Justiça Criminal;
profissionais das equipes técnicas; autoridades dos Executivos estaduais que mantêm serviços de
8
apoio e acompanhamento à execução de PMAs; e representantes das instituições que compõem a
chamada “Rede Social” de apoio e acompanhamento à execução de PMAs.
As demandas expostas por essa pluralidade de vozes oferecem a base para os debates
deste CONEPA, que se configurará como uma etapa preparatória da CONSEG, na modalidade de
Seminário Temático.
Nosso desejo é que os participantes se apropriem do material aqui apresentado e ajudem a
dar densidade ao seu conteúdo político Estamos certos de que o resultado final deste processo
será de grande valia para a CONSEG e uma contribuição histórica da Diretoria de Políticas
Penitenciárias ao DEPEN, através da Coordenação-Geral do Programa de Fomento às Penas e
Medidas Alternativas - CGPMA e da Comissão Nacional de Penas Alternativas – CONAPACGPMA.
Dedicamos esse material a todos/as aqueles/as que militam por uma sociedade ordenada
porque justa.
Brasília, maio de 2008.
Márcia de Alencar Araújo Mattos
Coordenadora-Geral da CGPMADEPEN/MJ
Geder Luiz Rocha Gomes
Presidente da CONAPA
9
I. INTRODUÇÃO 1
Nos últimos anos, a violência e a criminalidade têm ocupado um grande espaço na agenda de 2
debates públicos. Pouco a pouco, esse elevado grau de mobilização começa a demandar dos 3
governantes a produção de soluções de política pública mais sofisticadas e bem articuladas que o 4
desgastado clamor por “tolerância zero”. Em qualquer debate sério sobre o tema, começa a haver 5
um esforço para identificar e esboçar ações estruturantes, desenvolver mecanismos ágeis e 6
transparentes para a gestão e o financiamento, incorporar a participação e o controle social e, 7
sobretudo, integrar as dimensões de reação e de prevenção ao delito. Ao invés de pura e 8
simplesmente “reprimir a criminalidade” ou “combater a violência”, portanto, busca-se cada vez 9
mais entender e desarmar (de maneira conseqüente) as origens e mecanismos de reprodução 10
desses fenômenos sociais. 11
O sistema penitenciário deveria desempenhar um papel privilegiado nesse processo, já que 12
parte significativa das violências que circulam na sociedade acaba resultando em penas, sejam 13
elas privativas de liberdade ou restritivas de direito. Na aplicação ou execução dessas penas, o 14
Estado tem uma oportunidade única de interromper ou atenuar os ciclos de violência que foram 15
tornados visíveis pelo cometimento de um ato tido como crime. Na ordem jurídico-política brasileira, 16
essa é até mesmo a orientação formal: a Lei de Execução Penal de 1984, por exemplo, não hesita 17
em expressar o duplo objetivo de “efetivar as disposições de sentença ou decisão criminal e 18
proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado”. 19
Ao que tudo indica, entretanto, esse não tem sido o sentido histórico da política 20
penitenciária nacional. O fato de que a esmagadora maioria dos recursos federais destinados para 21
este setor tem sido gasta com a construção de novos presídios demonstra a prevalência de uma 22
agenda bem mais estreita, preocupada antes de tudo com o confinamento de pessoas. 23
Essa opção (consciente ou inconsciente) acaba servindo para justificar o hábito da 24
informação de que “a única forma de punir é prendendo” ou de que “réu bom é réu preso”, 25
reproduzindo a visão reducionista da política criminal a um tipo de política penal chamada “prisão”. 26
Pode-se decorrer dessa hipertrofia do sistema prisional brasileiro uma sensação imediata de maior 27
segurança, mas os números dizem que essa é uma sensação meramente ilusória. Quando os 28
níveis de reencarceramento ultrapassam a casa dos 60%, não há como negar que as prisões 29
continuam sendo uma das maiores fontes de violência instaladas na sociedade brasileira, por mais 30
que isso não seja evidente quando de fora delas avistamos apenas muros e guaritas (Sá e Silva, 31
2007). 32
10
A busca por outras formas de reagir ao crime e à violência é uma das rotas que sempre 33
aparecem como promissoras nesse contexto, sobretudo nos muitos casos em que a resposta penal 34
pode claramente prescindir da segregação do convívio social, e que por isso são chamados de 35
delitos de “menor potencial ofensivo”. É nisso que as chamadas Penas e Medidas Alternativa 36
revelam-se merecedoras de um lugar próprio/autônomo na adminstração da Justiça Criminal, o 37
qual não se confunde nem concorre com o sistema prisional. As PMAs podem contribuir de forma 38
decisiva para dar racionalidade à gestão penitenciária brasileira, hoje pressionada pelo grande 39
número de presos provisórios oriundos das medidas cautelares, incluindo aqueles que estão presos 40
como regra (e não como execeção) sob a acusação de delitos passíveis de PMAs. 41
Mas em que medida (ou sob que condições) devemos apostar nas PMAs? Uma 42
retrospectiva das políticas públicas para as PMAs mostra que, ao longo dos últimos anos, o objetivo 43
predominante da atuação governamental nesta área tem sido o de assegurar mecanismos que 44
permitam aferir a “certeza da punição”, como estratégia para disseminar a percepção de que as 45
PMAs constituem uma modalidade legítima de resposta penal. A premissa deste raciocínio é de 46
que o ponto crítico a ser enfrentado para a promoção das PMAs é a sensação de impunidade que 47
elas despertam no sistema de Justiça Criminal e na própria opinião pública. A dificuldade de 48
fiscalização/monitoramento pelo Poder Público, tendo em vista que as PMAs são cumpridas em 49
meio aberto, faz com que elas soem como insuficientes ou inadequadas para conter a escalada da 50
criminalidade (embora não se rejeite a idéia da falência da prisão). 51
Em conseqüência desse modo de definir o problema, o principal foco dos investimentos 52
tem sido na estruturação e na manutenção, nos Estados, de serviços de acompanhamento (as 53
Centrais ou Núcleos de PMAs) e de Varas especializadas na matéria (Gomes, 2008). A 54
expectativa é de que, com o funcionamento dessas estruturas, a sociedade poderá confiar em que 55
as PMAs aplicadas foram efetivamente cumpridas, e de que portanto PMA não é sinônimo de 56
impunidade (além de envolver menores custos e não expor indivíduos que cometeram delitos tidos 57
como de menor repercussão social ao ambiente criminógeno da prisão). 58
Sem dúvida alguma, a garantia do efetivo cumprimento é importante para que as PMAs se 59
consolidem como uma alternativa credível à prisão. Mas a preocupação exclusiva com o efetivo 60
cumprimento (algo que se dá no presente e se vincula, simbolicamente, ao ocorrido no passado) 61
acaba por ignorar outra dimensão relevante da pena, mesmo que não privativa de liberdade: a 62
dimensão de futuro. No futuro, os/as cumpridores/as de PMAs retomarão sua vida em comunidade 63
sem qualquer tipo de constrangimento ou obrigação com a Justiça. A política pública de PMAs é 64
11
capaz de oferecer a esses indivíduos os elementos necessários para que eles construam projetos 65
de vida que não mais tangenciem o crime e a violência? 66
Oferecer uma resposta positiva a essa questão é um passo fundamental para que 67
prossigamos apostando nas PMAs como um componente estratégico na construção de uma 68
sociedade mais segura1. Mas para isso, será necessário construir uma nova abordagem para o 69
tema e para o papel das instituições da Justiça e da Segurança na aplicação e execução de PMAs. 70
Mais que zelar pelo cumprimento da lei, deve-se buscar a formação de novos pactos de 71
convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. E quanto mais se conhece a realidade das 72
PMAs, mais se torna difícil negar a urgência dessa tarefa. Estudos recentes, embora 73
territorialmente limitados, indicam que a maior parte dos/as cumpridores/as apresentam indicadores 74
de vulnerabilidade análogos ao da população prisional. “As informações obtidas,” diz um relatório 75
do ILANUD 76
demonstram que o controle exercido por meio das penas alternativas também incide mais 77
intensamente sobre o homem jovem, pardo ou negro, com baixa escolaridade, proveniente 78
de estratos sociais mais baixos, no desempenho de atividades que demandam pouca 79
qualificação e são mal remuneradas e, ainda, em situação de trabalho vulnerável. Esse 80
perfil está inclusive em consonância com a representação de uma criminalidade patrimonial 81
de menor impacto, o que é demonstrado pela incidência predominante do furto entre os 82
crimes que levaram à condenação (2006:183). 83
O advento do PRONASCI e seu binômio segurança/cidadania traz uma conjuntura 84
bastante favorável a este tipo debate. Mas para garantir que ele se dê num plano que não o da 85
pura retórica, é preciso enfrentar uma questão preliminar: como produzir soluções consistentes de 86
política pública, a fim de que as PMAs trilhem um caminho distinto de tudo o que já se fez em 87
matéria de execução penal e se configurem como um lócus de produção de cidadania? 88
1 Deve-se anotar que esse compromisso remonta à origem do Programa Nacional de PMAs. O Manual de Monitoramento das PMAs editado pelo Ministério da Justiça em 2002 tem início dizendo que: “Em sintonia com as Regras de Tóquio adotadas pela ONU em 1990, uma política de valorização das medidas não-privativas de liberdade visa a promover maior participação da comunidade na administração do Sistema de Justiça Criminal, especialmente no que toca ao tratamento do delinqüente, de maneira a propiciar uma verdadeira ressocialização do condenado, seja pelo estímulo ao desenvolvimento de um sentido de responsabilidade social, seja pela constituição de um sujeito autônomo” (MJ, 2002:6). O recorte que se tornou predominante, no entanto, vem logo no parágrafo seguinte: “...a efetiva execução das medidas não-privativas de liberdade põe uma série de desafios ao formulador e ao executor da política penal contemporânea, notadamente no que se refere à necessidade de aperfeiçoar a fiscalização do cumprimento das penas e de aprimorar a capacitação de pessoal especializado para que esteja à altura desse horizonte de complexidade. Assim é que a reintegração bem-sucedida do apenado à comunidade depende do treinamento eficiente dos responsáveis pela supervisão dessas medidas” (MJ, 2002:06).
12
Este documento registra um esforço para a elaboração dessas soluções, o qual foi 89
envidado ao longo do segundo semestre de 2008 no âmbito de cooperação técnica entre o DEPEN 90
e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Os próximos tópicos 91
esclarecem como se deu esse processo e sintetizam os principais consensos formados no seu 92
decurso, os quais agora passam a constituir os principais pontos submetidos às deliberações do V 93
Congresso Nacional de Penas e Medidas Alternativas – CONEPA. 94
II. “SEGURANÇA COM CIDADANIA NAS PMAS”: A CONSTRUÇÃO COLETIVA DE UMA NOVA 95
ABORDAGEM PARA O PROBLEMA 96
Há cerca de um ano, o país acordou sob o impacto de uma notícia que, para muitos, soou 97
inusitada: o número de cumpridores/as de PMAs já superava o número de cumpridores de penas 98
privativas de liberdade (MJ, 2008). Como os governos devem reagir a esse incrível aumento no 99
volume de aplicação de PMAs, cujas causas são objeto de imensa controvérsia no meio 100
acadêmico? Como o governo federal, especificamente, deve mobilizar o seu poder indutor e a sua 101
atribuição institucional de assistir tecnicamente as Unidades Federativas na implantação de 102
serviços penais? Partindo de questões como estas, a Coordenação-Geral do Programa Nacional de 103
PMAs – CGPMA/DEPEN/MJ ativou um mecanismo de cooperação técnica com o PNUD. O intuito 104
da parceria era desenvolver uma série de atividades tecnicamente mediadas, na tentativa de 105
repensar a agenda da gestão federal para esse segmento da política penitenciária. Essas 106
atividades foram agrupadas num pequeno e breve projeto, que adotou o rótulo de “Segurança com 107
Cidadania nas PMAs”. 108
A cooperação com um organismo internacional desempenhou um papel de extrema 109
relevância neste processo. Em primeiro lugar, ela permitiu situar as atividades do projeto no 110
contexto global dos debates sobre segurança e cidadania. Desde 1994, o PNUD adota o conceito 111
de “segurança humana” como um objetivo central de seu mandato, entendendo-o como a proteção 112
do núcleo central de todas as vidas humanas contra riscos graves e previsíveis, de forma 113
congruente com a realização humana de longo prazo (UNDP, 2003). Em outras palavras, o PNUD 114
reconhece que não pode haver aspiração ao desenvolvimento humano num contexto de crime e 115
violência. Como uma das agências da ONU que mais vem desenvolvendo programas de reforma 116
da Justiça e da Segurança no mundo visando a alcançar a condição de “segurança humana”, o 117
PNUD tem sido uma das principais vozes em favor de soluções que articulem prevenção social (o 118
ataque às causas do delito) e fortalecimento da governabilidade em segurança pública (ou seja, o 119
13
desenvolvimento de capacidade técnica e gerencial no Executivo, para o desenho, a 120
implementação e a avaliação de verdadeiras políticas públicas para este setor). 121
Do mesmo modo, a cooperação técnica internacional nos permite recordar que a 122
introdução das PMAs no Brasil sempre teve como pano de fundo o acúmulo da comunidade 123
internacional. O surgimento de leis como a 9.999/95 e a 9.784/98 teve relação direta com a 124
aprovação das Regras de Tóquio, um documento das Nações Unidas que sempre concebeu as 125
PMAs como autênticos mecanismos de prevenção, inclusive sugerindo explicitamente que elas 126
assumam vocação educativa e terapêutica e ajudem a reforçar os laços entre cumpridores e a 127
sociedade. Falar em “Segurança com Cidadania nas PMAS”, desse modo, é expressar em outros 128
termos muito o que já vem sendo dito e feito no plano internacional, objetivando a construção de 129
sociedades mais seguras. 130
Partindo desses marcos, as atividades do projeto Segurança com Cidadania nas PMAs 131
compreenderam: a) a realização de uma pesquisa de campo em quatro unidades da federação, 132
visando principalmente a identificar como/com base em que concepções as instituições da Justiça 133
Criminal, do Executivo, das Equipes Técnicas e da Rede Social interagem na execução das PMAs; 134
e b) a realização de várias atividades de consulta – um Workshop e três Seminários Regionais – 135
envolvendo atores ligados a essas instituições, além de outras organizações da sociedade civil e do 136
sistema das Nações Unidas. O objetivo final era a produção de novas diretrizes de política pública 137
para as PMAs, com base nos resultados da pesquisa e nas contribuições obtidas por ocasião do 138
Workshop e dos Seminários. 139
A opção técnica e política que inspirou a abordagem metodológica do projeto foi a do 140
diálogo social com os atores que vivenciam a execução das PMAs. Este exercício de democracia 141
participativa, como define Daniele Duarte, tem a virtude de considerar “o entendimento e as 142
práticas estabelecidas entre os principais atores implicados no processo”. Portanto, diz ela, “ao não 143
ignorar as práticas estabelecidas no campo da execução das penas e medidas alternativas – com 144
suas dificuldades e avanços – a gestão federal cria condições de maior aderência entre a política a 145
ser induzida e as práticas locais, o que, ao seu tempo, reduz as possibilidades de déficits na 146
implementação de políticas” (2008:40). 147
A premissa dessas atividades era de que, num contexto de explosão no número de 148
cumpridores/as, caberia ao DEPEN colaborar com as Unidades Federativas e os Poderes da 149
República visando a afastar o espectro burocrático-cartorial das PMAs e assegurar que a sua 150
aplicação e cumprimento representem uma oportunidade de reconstrução dos laços entre o 151
14
indivíduo cumpridor e a comunidade política. Trata-se, com isso, de introduzir e perseguir uma 152
preocupação com a efetividade das PMAs, atentando não somente para a quantidade na aplicação 153
e execução, mas, sobretudo, para a qualidade com que as PMAs operam desde a sua fase de 154
aplicação. As PMAs têm servido para melhorar as interações entre os cumpridores e a 155
comunidade? Têm servido para interromper ou atenuar os ciclos de violência que residem na base 156
da conduta definida como crime, assim prevenindo a reincidência e contribuindo para uma 157
sociedade mais segura? Ou, em última análise, as PMAs têm servido para evitar que os 158
cumpridores de hoje venham amanhã a engrossar o contingente do sistema prisional? Se sim, 159
como? Se não, por quê? Nesse caso, o que e de que maneira o Governo Federal deve fazer para 160
impulsionar esses novos objetivos? Essas foram as principais questões orientadoras das atividades 161
de campo, do Workshop e dos Seminários. 162
Os resultados obtidos nessas múltiplas oportunidades de escuta foram duplamente 163
proveitosos. Em primeiro lugar, eles revelaram um gratificante acordo de propósitos entre o DEPEN 164
e os participantes: da Magistratura à Rede Social, todos consideram que as PMAs podem prestar 165
uma relevante contribuição para a prevenção da criminalidade e da violência, e que há que se 166
desenvolver um amplo sistema de políticas públicas que ajude na realização dessa possibilidade, 167
sob a liderança e a indução do governo federal. Em segundo lugar, eles revelaram a existência de 168
várias experiências concretas que já se alinham a esses objetivos (embora muitas vezes essas 169
experiências sejam isoladas e, até certo ponto, decorrentes da ação individualizada de alguns 170
atores). 171
Por outro lado, o processo também teve a virtude de revelar os limites encontrados pelos 172
participantes nas suas tentativas cotidianas de ampliar o escopo das PMAs, bem como as 173
estratégias que eles vislumbram coletivamente para a superação de tais limites. A dinâmica das 174
atividades de consulta (Workshop e Seminários Regionais) foi, neste aspecto, muito feliz. Os 175
participantes foram divididos em Grupos de Trabalho e solicitados a examinar e repensar as 176
atribuições do Sistema de Justiça, dos Governos, da Rede Social e das Equipes Técnicas num 177
sistema de PMAs orientado para a produção de Segurança com Cidadania. Depois, foram 178
solicitados a compartilhar com os demais as reflexões acumuladas. A segmentação do debate 179
segundo o papel de cada ator, permitiu capturar os problemas vivenciados por estes na dinâmica 180
das práticas institucionais e interações sociais nas quais eles estão envolvidos. As próximas seções 181
deste documento-base apresentam uma sistematização dessas contribuições, sob a forma de 182
“Princípios e Diretrizes” para um Sistema Nacional de PMAs. 183
15
III. REPENSANDO PRÁTICAS INSTITUCIONAIS E INTERAÇÕES SOCIAIS NAS PMAS: UMA 184
AGENDA POLÍTICA, TÉCNICA E GERENCIAL PARA A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA 185
NACIONAL DE PMAS 186
A reconstrução das narrativas do Workshop e dos Seminários na forma de Princípios e 187
Diretrizes decorre, acima de tudo, do aproveitamento de uma oportunidade política: nos marcos 188
criativos da I CONSEG, este V CONEPA está sendo realizado como uma de suas etapas 189
preparatórias, na forma de um “Seminário Temático” aprovado pela Comissão Organizadora 190
Nacional da I CONSEG – CON em 16/02/2009. De acordo com o Regimento da I CONSEG, os 191
Seminários Temáticos visam a produzir conteúdo específico sobre elementos estratégicos da 192
política de segurança com base no acúmulo dos atores nela envolvidos, assim maximizando a 193
participação social na definição dos rumos deste setor. No caso do V CONEPA, a expectativa é de 194
que os participantes elaborem e apresentem a contribuição do segmento de PMAs para a 195
elaboração de novas diretrizes para o Sistema Penitenciário. 196
Princípios e Diretrizes são os códigos pelos quais a CONSEG pretende repactuar todas as 197
políticas públicas de Segurança. Cada Seminário Temático produz um Caderno Temático de 198
conteúdo específico, associado ao conjunto de até 7 Princípios e 21 Diretrizes para a Conferência 199
Nacional. Nessa última etapa, todas as propostas acumuladas serão apreciadas pelos delegados 200
eleitos. O diagrama abaixo (Silva, 2008) ilustra esse processo: 201
202
16
O projeto metodológico da CONSEG define princípios como “o nível mais amplo, 203
abrangente e universalista possível”, o qual deve ser “debatido à luz do tema geral da Conferência 204
– Segurança Pública – e, portanto, está acima dos eixos temáticos, ainda que este momento ocorra 205
dentro do Grupo de Trabalho (por eixo temático)” (Silva, 2008:13-4). Nesse sentido, prossegue o 206
referido documento, princípios são “valores que orientam uma política ou organização” e que 207
devem ser “redigidos no afirmativo, como uma sentença que expressa um valor, crença ou 208
preceito”. E dá exemplos: “A segurança pública deve estar pautada na valorização dos direitos 209
humanos; As políticas de segurança pública devem ser transversais; Segurança pública só se faz 210
com cidadania e participação social”. 211
Já as diretrizes correspondem a um “nível mais específico e detalhado das contribuições”, 212
sendo um “meio de implementar/desenvolver um conjunto de ações”. Por isso, elas podem ser 213
desdobradas em “soluções”. O quadro abaixo oferece uma visão panorâmica desses conceitos: 214
215
216
A sistematização dos dados produzidos no Workshop e nos Seminários Regionais permitiu a 217
enunciação de 3 Princípios, 8 Diretrizes e 21 Soluções para um Sistema Nacional de PMAs. Para 218
dar conta da riqueza dos debates efetuados ao longo do Workshop e dos Seminários, bem como 219
para esclarecer as opções feitas no processo de sistematização, cada um desses elementos vem 220
acompanhado de um pequeno texto explicativo, como segue: 221
1. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança devem ter uma abordagem sistêmica 222
para o problema da violência e da criminalidade, valorizando, de forma horizontal, a) a 223
17
prevenção ao envolvimento de indivíduos e grupos com o crime e a violência; b) a 224
reação rápida, inteligente e adequada ao crime e à violência, quando verificados; e c) a 225
reconstrução dos laços entre a sociedade e os indivíduos que acabam por se envolver 226
com o crime e a violência, visando a interromper ou atenuar os efeitos desses ciclos de 227
violência. Nesse sentido, a execução penal também deve ser vista como um terreno para 228
a produção de Segurança com Cidadania. 229
1.1. DIRETRIZ: As PMAs devem ser vistas como estratégicas para a produção de
Segurança com Cidadania e, conseqüentemente, devem ser priorizadas na
agenda política e financeira dos governos.
1.1.1. SOLUÇÃO: Atribuir mais peso político/institucional e destinar um maior volume de
recursos públicos para a estruturação de um sistema nacional de PMAs.
Embora incidam sobre um número cada vez maior de indivíduos, as PMAs continuam
ocupando uma posição de grande marginalidade na agenda dos governos. Essa situação
se revela mais claramente em dois planos principais: o baixo orçamento e o pouco peso
político-institucional atribuídos ao assunto. No âmbito federal, o atual Programa Nacional
de PMAs recebe uma parcela ínfima de recursos do Fundo Penitenciário Nacional –
FUNPEN e, em muitos Estados, o tema sequer faz parte do rol de políticas públicas de
justiça, segurança e administração penitenciária. Essa fragilidade estrutural impede o
desenvolvimento de ações consistentes, duradouras e orgânicas neste setor e tende a
representar um fator impeditivo a iniciativas mais ousadas e complexas, como aquelas
destinadas a afirmar o caráter preventivo das PMAs. Em conseqüência, prevalece uma
abordagem burocrático-cartorial preocupada apenas em certificar o cumprimento da PMA,
desprezando as possibilidades que ela oferece para uma intervenção positiva do Estado e
da Sociedade na vida dos/as milhares de cumpridores/as, a fim de interromper ou atenuar
a reprodução de crimes e da violência. A construção de um Sistema Nacional de PMAs
demanda maior valorização simbólica e material das PMAs no âmbito dos governos, que
devem reconhecer o seu caráter estratégico para a construção de uma sociedade mais
segura.
1.1.2. SOLUÇÃO: Estabelecer, no nível federal, capacidade técnica, política e financeira
para a indução e coordenação das políticas públicas que compõem o sistema
nacional de PMAs.
A construção de um Sistema Nacional de PMAs exigirá que o governo federal exercite a
capacidade de coordenação e o potencial de indução que lhes são atribuídos pela Lei
7.210/84 (Lei de Execução Penal) e pela Lei Complementar 11/94 (Lei do FUNPEN). As
principais razões para isso são a assimetria entre as práticas adotadas nos Estados e a
18
complexidade do tema, que envolve múltiplos atores e sujeitos nos diversos níveis
federativos. Mas para exercitar a sua capacidade de coordenação e o seu potencial de
indução, o governo federal necessitará aperfeiçoar as formas institucionais e os
instrumentos de gestão de que dispõe. No primeiro caso, deve-se dotar a coordenação
nacional da política de PMAs e a Comissão Nacional de PMAs de estrutura material,
recursos humanos e posição institucional adequadas ao cumprimento de seus mandatos.
No segundo caso, o DEPEN deve desenvolver os meios necessários para elaborar e
implementar diretrizes nacionais para a política de PMAs, identificando eixos estratégicos
de investimento e estimulando a produção de mudanças em nível local, com especial
atenção para os Estados que não possuem histórico de envolvimento e realização nesta
área.
230
1.2. DIRETRIZ: As políticas que integram o Sistema Nacional de PMAs devem
apresentar sólidas bases gerenciais.
1.2.1. SOLUÇÃO: Dotar os Estados e o Distrito Federal de estruturas adequadas, no
âmbito do Executivo, para implementar as políticas públicas que integram o
Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas.
Desde a criação do Programa Nacional de PMAs persiste um debate sobre a função e o
sentido do envolvimento do Executivo dos Estados e do Distrito Federal na execução das
PMAs. Dado que para muitas dessas unidades federadas o tema não era prioritário, o
próprio DEPEN chegou e escolher o Judiciário, o Ministério Público e até mesmo a
Defensoria Pública como parceiros na implementação de políticas públicas para este setor.
Em conseqüência, o país acabou desenvolvendo um sistema misto, no qual as estruturas
estaduais de apoio e acompanhamento de PMAs (Centrais e Núcleos) estão localizados
ora no Executivo, ora em outros órgãos do Sistema de Justiça. O amadurecimento deste
debate tem levado à conclusão de que a existência de estruturas no Executivo é
fundamental para a construção de um Sistema Nacional de PMAs que preza não apenas
pelo cumprimento da sentença, mas também pela celebração de novos pactos de
convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. No entanto, a realidade que
predomina para essas estruturas é de grande precariedade, com um marcante déficit de
recursos materiais e humanos para fazer frente ao crescente número de cumpridores/as.
Portanto, o investimento na criação e aparelhamento de Centrais e Núcleos nos Estados e
no Distrito Federal, bem como a manutenção de equipes técnicas multidisciplinares com
configuração mínima nessas estruturas apresentam-se como elementos estratégicos de
um Sistema Nacional de PMAs.
1.2.2. SOLUÇÃO: Desenvolver instrumentos de gestão que assegurem a
19
sustentabilidade financeira das políticas públicas de PMAs.
Embora importante, a maior destinação de recursos financeiros para as PMAs não é, em
si, medida suficiente para embasar a construção de um Sistema Nacional de PMAs. Além
disso, é preciso assgurar mecanismos ágeis e transparentes de investimento desses
recursos visando à manutenção de programas permanentes nos Estados. A atual forma de
gestão do FUNPEN não apresenta contornos adequados ao financiamento de uma política
pública de PMAs, pois seguindo a regra geral da política penitenciária o seu foco está na
prisão. Um exemplo disso está no infindável impasse sobre a possibilidade de aquisição de
veículos para o aparelhamento de Centrais e Núcleos de apoio / acompanhamento da
execução de PMAs. Embora esse tipo de investimento seja essencial para o
acompanhamento de penas cumpridas em meio aberto, ele não se encontra autorizado
pela literalidade da Lei do FUNPEN, e sucessivas gestões do DEPEN divergem sobre a
possibilidade de interpretar as disposições desta lei de modo a contemplar aquela
demanda. O mesmo ocorre com a centralidade do convênio nas práticas gerenciais do
FUNPEN, que constrange gestores federais e estaduais ao desenvolvimento de ações
pontuais e frágeis, configurando uma situação na qual os custos de transação para o
acesso a recursos federais desestimulam o espírito de inovação e realização nos dois
níveis de governo. Esses problemas podem ser superados pela criação de fundos próprios
para a política de PMAs em âmbito federal e estadual, bem como pela adoção de repasses
fundo-a-fundo. Este desenho pode ainda ser complementado pela atuação criativa dos
órgãos da Justiça, que em algumas localidades vêm criando fundos paralelos com verbas
oriundas das penas de prestação pecuniária, de maneira a ampliar as possibilidades de
investimento na melhoria das PMAs.
1.2.3. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de
Justiça): Instalar (se não existentes, ou se em número insuficiente) e aparelhar os
órgãos da Justiça Criminal com relevância para o Sistema Nacional de PMAs
(Juizados Especiais Criminais, Varas Especializadas na Execução, Ministério
Público e Defensoria Pública), disponibilizando-lhes os recursos materiais e o
apoio técnico necessários ao combate de situações espúrias, tais como o abuso da
prisão provisória, a prescrição e o arquivamento.
Uma das formas pelas quais as PMAs podem se configurar num lócus de produção de
segurança com cidadania é a garantia da efetividade da prestação jurisdicional em todos
os casos, estimulando uma cultura de respeito às leis e evitando-se que as PMAs
perpetuem a seletividade que caracteriza o sistema de privação de liberdade. Atualmente,
essa aspiração encontra obstáculo na falta de estrutura dos órgãos da Justiça Criminal
encarreagados de aplicar e acompanhar processos que podem resultar em PMAs. Ainda
são muitos os casos de prescrição, arquivamento, abuso de prisão provisória e falta de
20
defesa técnica nestes processos. Pode estar por trás disso a impressão de que os casos
que envolvem a aplicação de PMAs apresentam repercussão menor em relação aos casos
que envolvem a aplicação de penas de prisão. Todavia, é justamente por isso que os
órgãos do Sistema de Justiça devem se mobilizar para oferecer uma resposta coerente
para esses casos: eles expõem conflitos cuja escala é tida como pequena, mas que podem
evoluir e gerar conseqüências mais graves para as partes envolvidas e a comunidade.
1.2.4. SOLUÇÃO: Criar parâmetros claros e consistentes para orientar a relação com as
instituições da rede parceira na execução das PMAs.
As PMAs se distinguem pelo envolvimento direto da organizações governamentais e não-
governamentais no processo de execução, formando o que se convencionou chamar de
“rede social de apoio”. Nas situações mais comuns, essas instituições acolhem e alocam
cumpridores condenados a penas de prestação de serviço à comunidade, bem como
recebem valores decorrentes de penas de prestação pecuniária. Embora constituam um
exemplo vibrante de participação social na execução penal, essas relações ainda se
encontram tecidas de maneira muito frágil. A dificuldade de se definir precisamente um
lugar para as instituições da “rede” é prova disso. Seriam elas responsáveis diretas ou
colaboradoras eventuais do Estado na execução de PMAs? Um Sistema Nacional de
PMAs voltado à produção de segurança com cidadania deve estar lastreado em
parâmetros consistentes para orientar as relações com a “rede”, de modo que as partes
envolvidas tenham clareza quanto aos propósitos e limites de sua atuação entre aqueles
dois extremos. Dois aspectos desse processo são claros, por agora. De um lado, é preciso
estimular as instituições da “rede” a assumir um papel ativo na implementação da política
pública, não se limitando ao recebimento de cumpridores mas também desempenhando
atividades e serviços que dêem à PMA um sentido social. De outro, é preciso oferecer mais
apoio técnico, político e financeiro a essas instituições, no reconhecimento de que elas
desempenham uma função de interesse público, mesmo que eventualmente por uma via
não-estatal. Essa relação pode ser vista como de “parceria”, no sentido de que as
instituições da “rede” concorrem com o Poder Público na busca pela construção de uma
sociedade mais segura.
1.2.5. SOLUÇÃO: Criar mecanismos de avaliação das políticas públicas desenvolvidas e
implementadas no âmbito do Sistema Nacional de PMAs.
Sobretudo com a introdução de referenciais de qualidade, o Sistema Nacional de PMAs
deve contar com estratégias de monitoramento e avaliação ainda ausentes das práticas de
gestão neste setor. A avaliação ainda pode ser um mecanismos que habilite a gestão a
explorar outros aspectos destacados nestas diretrizes, como a cooperação internacional, a
participação social e a potencialização do trabalho dos técnicos.
21
231
1.3. DIRETRIZ: A aplicação e a execução das PMAs devem estar baseadas na
cooperação entre diversos Poderes, órgãos e níveis de governo, atuando em
parceria com a Sociedade Civil organizada e sob a mediação de diversas
formas de saber técnico. Em síntese, as PMAs devem ser pensadas para
além dos tradicionais limites institucionais e disciplinares.
1.3.1. SOLUÇÃO: Garantir a cooperação entre Poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário), pastas (de Justiça/Segurança Pública e de caráter social) e níveis de
governo (federal, estadual e municipal) nos processo de elaboração e
implementação das políticas públicas que compõem o Sistema Nacional de PMAs.
As várias demandas de um Sistema Nacional de PMAs não podem ser enfrentadas apenas
por órgãos do Executivo e do Judiciário. É preciso ampliar, com racionalidade, o universo
de aplicação dessa modalidade de resposta penal, o que envolve diálogo permanente com
o Legislativo. É preciso elaborar macro-projetos de atendimento aos/às cumpridores/as
durante o processo de execução por meio de políticas sociais de governo, o que envolve
dialogo com outras pastas além da Justiça, Segurança Pública ou Administração
Penitenciária. É preciso garantir viabilidade financeira e coerência conceitual nas políticas e
programas que integram o Sistema Nacional de PMAs, o que requer a liderança e a
indução dos órgãos federais e a colaboração e adesão dos governos estaduais. E é
preciso incluir instituições e programas de caráter municipal na rede social de apoio e
acompanhamento de PMAs. Embora ainda seja um nível de governo com pouca
participação nas políticas de PMAs, o Município tem muito a contribuir mediante a
integração de seus equipamentos e serviços na rede social de apoio à execução das
PMAs, sem o que será impossível assegurar cobertura a um universo de cumpridores/as
que não pára de crescer. Alcançar esse nível de organicidade é um dos maiores desafios
para a política de PMAs, mas é também um dos requisitos principais para que ela venha a
ser solidificada.
1.3.2. SOLUÇÃO: Reconhecer e valorizar também os saberes não jurídicos nos
processos de aplicação e execução das PMAs.
Embora a legislação preveja a ativa mediação de equipes técnicas nas PMAs, esse
trabalho pode assumir várias tonalidades e propósitos. A ênfase atual encontra-se no plano
do apoio / acompanhamento da execução das PMAs, em que os/as técnicos/as promovem
o encaminhamento dos/as cumpridores/as às instituições da “rede” e a serviços públicos,
de acordo com as demandas e o perfil de cada cumpridor/a, bem como elaboram relatórios
e parecerem subsidiando a decisão do Juízo. Todavia, o diálogo social revelou outras
22
dimensões importantes nas quais o saber técnico pode oferecer um importante
complemento ao saber jurídico. A primeira delas é na própria fase de aplicação da PMA,
quando o Juízo pode/deve consultar profissionais da área técnica para compreender que
PMA pode ser mais adequada ao indivíduo em questão (o que pode funcionar e o que
pode não funcionar para cada caso). Com esse lastro, a sentença terá mais chances de ser
bem efetivada e a possibilidade de incidentes na execução será reduzida. Uma segunda
dimensão é a da gestão da política. As equipes técnicas podem realizar diagnósticos que
irão auxiliar a elaboração de políticas públicas para as PMAs em nível local e nacional,
além de ajudar a construir indicadores de avaliação e a desenvolver metodologia para
situações específicas de vulnerabilidade dos/as cumpridores/as, tais como drogadição,
violência doméstica, etc. Por essas razões, a mobilização do saber técnico deve ser vista
como uma arma em favor de um Sistema Nacional de PMAs coerente e conseqüente.
232
1.4. DIRETRIZ: As várias formas de intervenção técnica, política e jurídica
observadas na execução das PMAs devem contribuir para o duplo propósito
de responsabilização do indivíduo cumpridor e sua promoção social, com a
criação de oportunidades para que ele reflita sobre suas circunstâncias e o
desenvolvimento de ações, projetos ou atividades voltados ao enfrentamento
de suas vulnerabilidades individuais e sociais.
1.4.1. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de
Justiça): Desenvolver parâmetros jurisdicionais para a adequada aplicação da
PMA em cada Estado, não apenas como esforço para a realização da justiça no
caso concreto, mas também como contribuição do Sistema de Justiça para uma
Política Criminal orientada à prevenção.
Ao contrário da pena de prisão, em que a individualização da pena se dá essencialmente
por critérios de quantidade, nas PMAs o Juízo de conhecimento pode deliberar diretamente
sobre aspectos de “qualidade”, ou seja, sobre o tipo de restrição de direito a ser imposta ao
cumpridor. Essas decisões têm conseqüências importantíssimas para o processo de
execução e para a prevenção à violência e à criminalidade. Uma pena inadequada à
realidade do/a cumpridor/a ou ao crime pelo qual ele/a responde representa a perda de
uma oportunidade preciosa que o Estado teve para intervir positivamente na vida deste
indivíduo e de sua comunidade. Por outro lado, alguns tipos de pena podem ser
combinados mais facilmente a outras dessas formas de intervenção positiva, como a
escolarização/profissionalização ou a participação em projetos com caráter pedagógico ou
terapêutico. O diálogo da Magistratura com as equipes técnicas, com as instituições da
rede social e com outros integrantes do Sistema de Justiça, como o Ministério Público e a
23
Defensoria Pública, podem ajudar no desenvolvimento desses parâmetros. O Sistema
Nacional de PMAs pode promover atividades e estudos que ajudem a subsidiar esse
processo, pelo qual a prestação jurisdicional adquire uma notável qualidade política.
1.4.2. SOLUÇÃO: Promover articulação com organizações da Sociedade Civil e gestores
de políticas públicas de governo, tendo como objetivo a formação de uma rede
social de apoio que não apenas receba cumpridores/as, mas também viabilize
meios asseguradores de sua cidadania.
Em parte, o objetivo de transformar a aplicação e a execução das PMAs em fatores de
produção de segurança com cidadania pode ser alcançado mediante a celebração de
macro-parcerias com instituições governamentais e não-governamentais objetivando não
apenas o encaminhamento de cumpridores, mas também o seu atendimento em políticas e
projetos voltados à promoção social e à consecução de objetivos pedagógicos ou
terapêuticos. No âmbito do governo federal, há que se desenvolver um diálogo criativo com
órgãos como os Ministérios da Saúde, da Educação, do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome, do Trabalho e Emprego, etc. Mas este é apenas um dos domínios
possíveis para a articulação que se faz necessária ao enriquecimento da política de PMAs.
Os/as gestores/as públicos devem buscar explorar as oportunidades existentes nos níveis
estadual e municipal, junto a órgãos de governo e instituições da Sociedade Civil, bem
como consolidar informações sobre essas parcerias e colocá-las à disposição das equipes
técnicas.
1.4.3. SOLUÇÃO: Desenvolver e sistematizar metodologias para a atuação das equipes
técnicas, na tarefa de mediar as relações entre o Sistema de Justiça, o/a
cumpridor/a e a Rede Social, a fim de identificar as potencialidades e os limites de
sua contribuição para o alcance do duplo objetivo do Sistema Nacional de PMAs:
promover a responsabilização individual e a promoção social do/a cumpridor.
Dado que as PMAs são executadas em meio aberto, as equipes técnicas acabam situadas
numa posição de aparente ambigüidade. De um lado, elas devem informar o Juízo da
Execução sobre a realidade do/a cumpridor/a, em pareceres que subsidiam as decisões
processuais e a certificação de cumprimento da pena. De outro, devem construir
oportunidades para a responsabilização individual e a promoção social dos/as
cumpridores/as, junto com as instituições da “rede”, numa tarefa orientada não para o
passado, mas para o futuro. Essa função de mediação entre o componente jurídico e o
componente social da execução penal pode gerar vários dilemas éticos e incertezas sobre
como proceder, o que se reflete na dificuldade de se definir com precisão as atribuições
das equipes técnicas. Expressões como “fiscalização”, “monitoramento” e
“acompanhamento” vêm sendo utilizadas sem consenso e claramente variam de acordo
24
com o lugar ocupado por cada técnico/a. Um Sistema de PMAs deve realizar debates e
estudos sobre a atuação desses profissionais, objetivando consolidar diretrizes que
desfaçam falsas dicotomias e potencializem a contribuição do saber/fazer técnico na
tentativa de configurar as PMAs como um lócus de produção de Segurança com
Cidadania.
1.4.4. SOLUÇÃO: Fazer das PMAs umas experiência de convivência solidária,
garantindo-se ao cumpridor o acesso à orientação, além de um ambiente de
diálogo horizontal e de não-estigmatização.
A criação de uma cultura de responsabilização para os/as cumpridores/as de PMAs requer
um ambiente que os trate como sujeitos adultos, capazes de fazer escolhas e determinar o
próprio futuro. Por isso, os atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs devem
estabelecer um diálogo horizontal com os/as cumpridores/as, evitando-se a estigmatização,
o preconceito e a infantilização. As instituições da rede devem ser capacitadas sobre os
objetivos das PMAs e devem difundir essas informações para o seu corpo funcional, além
de resguardar sigilo e respeito em relação às circunstâncias de cada cumpridor/a. A rede a
os/as cumpridores/as devem ter acesso fácil e rápido às autoridades e equipes técnicas do
Executivo e do Judiciário, o que pode incluir serviços telefônicos acessíveis (prefixo 0800 e
celulares em regime de plantão), além de cartilhas e atividades de formação que ajudem a
esclarecer dúvidas e questões que por ventura possam aparecer durante a execução das
PMAs.
233
1.5. DIRETRIZ: O Sistema Nacional de PMAs deve estimular a produção de
novos saberes e a formação de novos sujeitos, em sintonia com o propósito
de transformar essa modalidade de resposta penal num lócus de produção
de Segurança com Cidadania.
1.5.1. SOLUÇÃO: Desenvolver ações e articular iniciativas visando à produção de
conhecimento e à formação permanente dos atores envolvidos na aplicação e na
execução de PMAs.
Uma política pública não se faz sem sujeitos conscientes e decididos a transformar a
realidade. Por isso, toda política pública apresenta uma potencial dimensão pedagógica,
que deve ser explorada pelos gestores no processo de construção de um Sistema Nacional
de PMAs. Essa tarefa envolve a produção de conhecimento e a formação permanente dos
atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs, e pode ser realizada mediante
várias estratégias. Para a produção de conhecimento em nível de graduação e pós-
graduação, a gestão da política de PMAs pode fazer parcerias com Universidades e outros
25
centros de formação de profissionais da execução penal (Escolas da Magistratura, do
Ministério Público, da Defensoria Pública, dos Conselhos Profissionais, etc.); bem como
com a CAPES e o CNPq, no objetivo específico de criar de linhas de pesquisa e
financimento sobre o tema em nível federal. Além disso, pode-se criar parcerias com
organismos internacionais e centros de pesquisa, para o desenvolvimento de projetos de
investigação sobre a realidade das PMAs em perspectiva nacional e comparada. Pode-se
ainda estimular a criação de grupos de estudo, pesquisa e desenvolvimento no âmbito das
instituições que integram o Sistema Nacional de PMAs, com preferência para projetos que
envolvam integrantes de todos os pólos (Justiça Criminal, Governos, Equipes Técnicas e
Rede Social). Por fim, deve-se buscar a informatização dos serviços de apoio e
acompanhamento da execução de PMAs, visando à produção sistemática de dados sobre
o tema.
234
2. PRINCÍPIO: No esforço para conter o crime e a violência deve, as políticas públicas de 235
Segurança devem, sempre que possível, recusar a solução da privação da liberdade, 236
privilegiando outras formas de gestão dos conflitos, como as Penas e Medidas 237
Alternativas. 238
2.1. DIRETRIZ: A construção do Sistema Nacional de PMAs deve estar
situada no contexto maior de busca pela transformação na maneira de reagir
ao crime e à violência.
2.1.1. SOLUÇÃO: Promover discussão crítica sobre o encarceramento e as
perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro
A falta de compreensão na sociedade e no sistema político sobre as especificidades e o
potencial das PMAs faz com que a prisão continue sendo o elemento hegemônico na
política criminal e penitenciária do país. O aumento no volume de aplicação das PMAs
infelizmente não significa uma mudança nessa orientação, pois ao longo dos últimos vinte
anos, a população prisional também registra um aumento linear que se soma ao aumento
do número de cumpridores de penas e medidas alternativas, ao invés de ser simplesmente
substituído por ele. Além disso, as possibilidades legais para a substituição da pena
privativa de liberdade ainda continuam escritas em linhas tímidas e nenhum avanço se
registra em consagrar penas não-privativas de liberdade como penas principais. A luta pela
construção de um Sistema de PMAs é uma luta pela racionalização desse panorama
jurídico-político que, por isso mesmo, deve associar-se a uma crítica do encarceramento
em massa e das perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro.
26
2.1.2. SOLUÇÃO: Desenvolver mecanismos criativos, dentro do atual panorama
legislativo, visando transformar a aplicação e a execução de PMAs num lócus de
produção de cidadania.
A atuação de muitos integrantes do Sistema de Justiça tem demonstrado que, ainda dentro
do atual panorama legislativo, é possível desenvolver mecanismos criativos para
transformar a aplicação e a execução das PMAs num lócus de produção de segurança com
cidadania. A combinação de várias formas de pena e a utilização do instituto da remição
têm permitido a atribuição de finalidades pedagógicas, terapêuticas e de promoção social
nas PMAs com respeito às garantias constitucionais e às características individuais dos/as
cumpridores/as. A construção de um Sistema de PMAs pode se apoiar nesses exemplos,
que merecem maior visibilidade e valorização por parte do Poder Público.
2.1.3. SOLUÇÃO: Pressionar por alterações no panorama legislativo visando não
somente a ampliar as possibilidades legais para a aplicação de PMAs, mas
também a introduzir outras formas de gestão dos conflitos sociais no ordenamento
jurídico brasileiro, como a justiça restaurativa e a mediação penal
Alguns avanços, no entanto, dependem de alteração no panorama legislativo. De um lado,
o universo de aplicação de PMAs pode ser ampliado com racionalidade, de modo a
abranger outras condutas para as quais a prisão ainda é a resposta principal. De outro
lado, há casos nos quais a inadequação reside na própria utilização do binômio
crime/pena, quando outras formas de gestão dos conflitos sociais poderiam ser adotadas,
tais como a Justiça Restaurativa e a Mediação Penal. Nesse sentido, o Sistema Nacional
de PMAs pode vir ser o motor de amplas mudanças na política criminal e penitenciária,
centralizando as iniciativas de despenalização em debate no país.
239
3. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança, incluídas aí as destinadas a temas de 240
execução penal, devem ser lastreadas na participação social e no exercício da cidadania. 241
3.1. DIRETRIZ: A construção e a implementação do Sistema Nacional de
PMAs deve ser referenciada no diálogo e na participação social, como
exercício compartilhado da responsabilidade por uma sociedade mais
segura.
3.1.1. SOLUÇÃO: Democratizar o processo de elaboração e implementação das
políticas públicas que integram o Sistema Nacional de PMAs, oportunizando a
escuta e a participação social não apenas por meio dos canais oficiais (como os
Conselhos), mas também por processos que Alcancem as bases (seminários,
27
workshops e congressos).
A experiência de diálogo social utilizada na identificação destes princípios, diretrizes e
soluções foi considerada unanimemente como positiva e deve ser institucionalizada num
Sistema Nacional de PMAs. Além de valorizar e aperfeiçoar os mecanismos atualmente
disponíveis, como o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) e a
Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas (CONAPA), a gestão da política de
PMAs deve criar processos que alcancem permanentemente os sujeitos envolvidos com
esta temática, tais como Workshops, Seminários e Conferências.
3.1.2. SOLUÇÃO: Dialogar com o entendimento e as práticas estabelecidas entre os
principais atores envolvidos nos processos de aplicação e execução das penas e
medidas alternativas, evitando-se o desperdício da experiência e dos avanços
acumulados ao nível local, apesar das dificuldades e carências eventualmente
encontradas.
Os mecanismos de escuta que constituem o Sistema Nacional de PMAs devem alcançar
os sujeitos e instituições que trabalham na ponta. Essa medida contribuirá não apenas para
ampliar a legitimidade, mas também para valorizar o aprendizado local e aumentar as
chances de efetividade na construção de novas soluções de política pública para as PMAs.
3.1.3. SOLUÇÃO: Criar espaços para a interação entre os diferentes atores envolvidos
na aplicação e execução das PMAs, possibilitando o constante aperfeiçoamento
das políticas públicas que compõe o Sistema Nacional de PMAs.
A participação e o diálogo sociais são importantes não só na construção de diretrizes, mas
também na implementação das políticas públicas de PMAs e no enfrentamento dos
problemas e demandas de ordem técnica, política e gerencial que aparecem nesta fase.
Inúmeros são os exemplos em que esse colóquio permanente se mostra aplicável e
apresenta resultados positivos para a política de PMAs. A aproximação entre as equipes
técnicas e o Sistema de Justiça contribui para refinamento dos parâmetros de aplicação e
execução das PMAs. O contato entre as equipes técnicas e a Rede Social permite a
realização de ajustes em relação aos rocedimentos e finalidades da atuação da Rede na
realidade da execução das PMAs. A interação entre o Sistema de Justiça e a Rede Social
dá mais segurança a estas instituições. O diálogo entre diferentes setores do Executivo ou
entre estes e a Sociedade Civil organizada pode ensejar projetos e programas inovadores
para o atendimento aos/às cumpridores/as. O Sistema Nacional de PMAs deve criar fóruns
ou mecanismos regionais para o debate e a troca de experiência sobre as PMAs, incluindo
todos os sujeitos e instituições que atuam ou podem atuar em relação a esta temática.
242
28
3.2. DIRETRIZ: É preciso haver mobilização social e política em favor das
PMAs e da construção de um novo olhar para o crime e a violência.
3.2.1. SOLUÇÃO: Mobilizar órgãos de governo, do setor privado e das organizações da
Sociedade Civil, para que participem do Sistema Nacional de PMAs e contribuam
para a construção de uma sociedade mais segura.
Quando as PMAs ainda possuíam aplicação residual, era possível estruturar redes e
serviços de apoio e acompanhamento com base em compromissos individuais de
instituições e profissionais do Sistema de Justiça e das equipes técnicas. Na medida em
que amplia a escala de aplicação e se torna necessário consolidar um Sistema Nacional de
PMAs, será preciso conquistar a solidariedade de inúmeros outros segmentos sociais
dentro e fora do governo e, com isso, vencer as barreiras do preconceito e do medo. A
gestão da política de PMAs deve desenvolver e implementar estratégias de comunicação
social em torno do tema, divulgando experiências, dados estatísticos e informações gerais
sobre as PMAs e seus cumpridores perante a opinião pública. O Poder Legislativo pode
convocar audiências públicas e outros procedimentos para o debate do tema e o
esclarecimento dos/as parlamentares; algo que pode se dar por iniciativa própria destes
atores políticos ou por provocação de grupos e instituições comprometidos com o
aperfeiçoamento das PMAs e com a promoção de soluções despenalizadoras. Os órgãos
do Sistema de Justiça devem divulgar o assunto nos seus foros e encontros associativos.
As instituições parceiras ou potencialmente parceiras da “rede” devem ser quotidianamente
mobilizadas e incentivadas a participar da construção de uma proposta de Execução Penal
inclusiva e socialmente referenciada.
243
IV. UMA ÚLTIMA PALAVRA 244
A formulação destes Princípios, Diretrizes e Soluções não é definitiva nem estanque. Os 245
participantes deste V CONEPA estão livres para adicionar ou retirar quaisquer destes elementos, 246
bem como para melhorar a redação de cada proposta. Deve-se ter mente, apenas, a necessidade 247
de valorizar os consensos emergentes nas atividades de campo, quando muitas outras vozes (que 248
podem não estar aqui) foram ouvidas. 249
Consenso, aliás, deve ser a palavra de ordem deste V CONEPA. O Workshop e os 250
Seminários Regionais demonstraram que há várias abordagens diferentes para o problema das 251
PMAs, os quais dependem do lugar ocupado por quem fala, de práticas e circunstâncias regionais, 252
etc. A busca incessante pelo consenso, entretanto, tem permitido a construção de uma agenda 253
29
verdadeiramente transformadora para as PMAs apesar das diferenças. Que este V CONEPA possa 254
coroar o processo e anunciar uma nova fase para as PMAs e a Segurança Pública no país. 255
V. REFERÊNCIAS 256
DUARTE, Daniele Barros. Relatório dos Seminários Regionais: Projeto BRA 05/038. Brasilia: 257
DEPEN/PNUD, 2008. 258
GOMES, Geder Luiz Rocha. A Substituição da Prisão. Alternativas Penais: Legitimidade e 259
Adequação. Salvador: Juspodivm, 2008. 260
ILANUD. Levantamento Nacional de Penas Alternativas. 2006. 261
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Manual de Monitoramento das Penas e Medidas Alternativas. 2002. 262
Disponível em www.mj.gov.br 263
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Penas Alternativas podem minimizar lotação nos presídios do país. 264
2008. Disponível em www.mj.gov.br 265
SÁ E SILVA, Fábio Costa Morais. Cidadania nas Prisões e Prevenção da Violência.Folha de São 266
Paulo, Tendências/Debates, 18-06-2007. 267
SILVA, Fábio Deboni. Projeto Metodológico básico da Conferência [CONSEG], com diretrizes e 268
fluxograma das propostas: Projeto BRA 08/015. Brasilia: DEPEN/PNUD, 2008. 269
UNDP. Human Security Now, Nov. 2003 270
271
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