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O PAPEL DO CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (CAE) NA GESTÃO DO
PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE): UM ESTUDO
DE CASO NO MUNICÍPIO DE CARNEIROS, NO ESTADO DE ALAGOAS
Francisco Elpídio de Gouveia Bezerra1
RESUMO
Este artigo é fruto da dissertação do mestrado em Gestão Pública e apresenta o resultado do estudo de caso
realizado no município de Carneiros, em Alagoas, abordando sobre o controle social executado a partir do
Conselho de Alimentação Escolar (CAE) na fiscalização dos recursos do Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE). O objetivo geral foi investigar de que forma o controle social poderia coibir o desvio de verbas
públicas destinadas à alimentação escolar em Carneiros-AL. Tratou-se de um estudo descritivo, de caráter
qualitativo e exploratório, baseado em dados bibliográficos e método de estudo de caso, com uso da técnica
entrevista e como instrumento de pesquisa junto à amostra, o questionário. Tem-se como resultado que a
composição do CAE do município de Carneiros/AL apresenta baixo grau de controle. Não são aplicadas, na
totalidade todas as determinações, apesar do PNAE possuir uma legislação que determina, de forma acentuada, o
controle social. O CAE de Carneiros ainda não cumpre com todas as suas atribuições. Portanto, considerando
todas as leis e outros documentos, se cumpridos na íntegra, a atuação do CAE de Carneiros-AL poderá coibir o
uso indevido das verbas públicas do PNAE, através do controle social. Contudo, diante das deficiências
constatadas, considera-se uma atuação falha, e por isso as verbas do PNAE estão vulneráveis a desvios.
Palavras-Chave: Alimentação Escolar. Conselho de Alimentação Escolar (CAE). Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE). Recursos Públicos.
RESUMEN
Este artículo es el resultado de la disertación de maestría en Gestión Pública y presenta el resultado del estudio
de caso realizado en el municipio de Carneiros, Alagoas, que aborda el control social implementado por el
Consejo de Alimentación Escolar (CAE) en la supervisión de los recursos del Programa Nacional de
Alimentación Escolar (PNAE). El objeto general era investigar cómo el control social podría frenar el desvío de
fondos públicos para la alimentación escolar en Carneiros, Alagoas. Este fue un estudio descriptivo, cualitativo y
exploratorio, basado en datos bibliográficos y método de estudio de casos, usando la técnica de entrevista y
como instrumento de investigación con la muestra, el cuestionario. Como resultado, la composición del CAE del
municipio de Carneiros en Alagoas tiene un bajo grado de control. Todas las determinaciones no se aplican
completamente, aunque el PNAE tiene una legislación que determina fuertemente el control social. El CAE de
Carneiros todavía no cumple con todos sus deberes. Por lo tanto, considerando todas las leyes y otros
documentos, si se cumplen íntegramente, el desempeño del CAE de Carneiros-AL puede frenar el mal uso de los
fondos públicos del PNAE, a través del control social. Sin embargo, dadas las deficiencias que fueron
encontradas, se considera una acción defectuosa y, por lo tanto, los fondos del PNAE son vulnerables a las
desviaciones.
Palabras clave: Comida escolar. Consejo de Alimentación Escolar (CAE). Programa Nacional de Alimentación
Escolar (PNAE). Recursos públicos.
1 Analista de Contas - Tribunal de Contas do Estado de Alagoas (TC/AL). Graduado em Direito - Centro de
Estudos Superiores de Maceió - CESMAC. Especialista em Controle Externo - Universidade Federal de Alagoas
(UFAL). Mestre em Maestría en Gobierno Y Gerencia Pública pela Universidad Americana - Asunción,
Paraguay (UA), Assunção-Paraguay. E-mail: [email protected].
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INTRODUÇÃO
A alimentação escolar deve suprir a carência nutricional, não só em quantidade, mas
em qualidade, além de ser um agente fornecedor de hábitos saudáveis, de forma a promover a
segurança alimentar de crianças e jovens que frequentam a rede pública de ensino. No Brasil,
o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE): “é um programa suplementar a
educação, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia vinculada
ao Ministério da Educação (ME)” (BRASIL, 2008).
O FNDE tem dentre suas responsabilidades para a execução do programa, a
normatização, coordenação, também auxilia financeiramente na alimentação escolar, assim
como para que os recursos sejam utilizados da forma correta, monitorando, acompanhando
(BRASIL, 2008).
Dessa forma, a presente pesquisa relaciona o PNAE, levando em conta o perigo de
desvios dos recursos públicos, demonstrando a importância do Conselho de Alimentação
Escolar (CAE), como “órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de
assessoramento, instituído no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”
(BRASIL, 2009) para que haja a coibição de desvios dos recursos para alimentação escolar
pelos maus gestores públicos. O CAE é composto por, no mínimo, 07(sete) membros titulares
e seus suplentes. Devem compor o quadro do CAE, os representantes do Poder Executivo, os
trabalhadores da educação e discentes, assim como entidades civis e pais de alunos (BRASIL,
2009).
A partir da promulgação da Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, todos os municípios
brasileiros passaram a constituir em sua respectiva jurisdição um colegiado específico para
acompanhar e fiscalizar a política de alimentação escolar. Entretanto, a simples existência de
um CAE não é suficiente para evitar a ocorrência de desvios das verbas destinadas ao PNAE.
É necessário que já o efetivo controle social, por parte da população, em especial dos
segmentos sociais diretamente interessados (BRASIL, 2009).
A Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, em seu art. 27, estabelece como atribuições do
CAE:
I - acompanhar e fiscalizar o cumprimento do disposto nos arts. 2º e 3º desta
Resolução; II - acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à
alimentação escolar; III - zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às
condições higiênicas, bem como à aceitabilidade dos cardápios oferecidos; e IV -
receber o Relatório Anual de Gestão do PNAE (anexo IX), conforme art. 34 e emitir
parecer conclusivo acerca da aprovação ou não da execução do Programa. § 1º Os
CAEs poderão desenvolver suas atribuições em regime de cooperação com os
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Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional estaduais e municipais e demais
conselhos afins, e deverão observar as diretrizes estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA. § 2º Compete, ainda, ao
Conselho de Alimentação Escolar: I – comunicar ao FNDE, aos Tribunais de
Contas, à Controladoria-Geral da União, ao Ministério Público e aos demais órgãos
de controle qualquer irregularidade identificada na execução do PNAE, inclusive em
relação ao apoio para funcionamento do CAE, sob pena de responsabilidade
solidária de seus membros; II – fornecer informações e apresentar relatórios acerca
do acompanhamento da execução do PNAE, sempre que solicitado; III - realizar
reunião específica para apreciação da prestação de contas com a participação de, no
mínimo, 2/3 (dois terços) dos conselheiros titulares; IV - elaborar o Regimento
Interno, observando o disposto nesta Resolução (BRASIL, 2009).
Além do citado acima, os Estados, Distrito Federal e Municípios, fundamentado na
Resolução 38/2009 art. 28, fazem com que o CAE tenha infraestrutura suficiente para que
execute as atividades que lhe compete, tais como:
Local apropriado com condições adequadas para as reuniões do Conselho;
disponibilidade de equipamento de informática; transporte para deslocamento dos
membros aos locais relativos ao exercício de sua competência e disponibilidade de
recursos humanos necessários às atividades de apoio, com vistas a desenvolver as
atividades com competência e efetividade (BRASIL, 2009).
Nessa mesma direção o Ministério da Educação, através da Cartilha Nacional de
Alimentação Escolar da FNDE orienta que os CAEs têm como principal atuação (BRASIL,
2015):
Zelar pela concretização da Segurança Alimentar e Nutricional dos escolares, por
meio da fiscalização dos recursos públicos repassados pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), que complementa o recurso dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, para compra de gêneros alimentícios para a
alimentação escolar e o acompanhamento da execução desta política (BRASIL,
2015).
Segundo dados da Cartilha Nacional de Alimentação Escolar da FNDE: “os CAEs
hoje estão constituídos em 5.570 municípios brasileiros, nos 26 Estados e no Distrito Federal,
totalizando, aproximadamente, 80.000 conselheiros” (BRASIL, 2015). O que determina a sua
composição é ainda, a Resolução FNDE nº 38, de 16 de julho de 2009 (BRASIL, 2009).
A eleição dos componentes do CAE deve ser realizada através de votação direta e em
assembleia pública específica para isso, sendo obrigatório o em ata. A composição do
Conselho de Alimentação Escolar é feita por membros titulares e suplentes e deve seguir
rigorosamente o que determina a Resolução do FNDE nº 38/2009(BRASIL, 2009).
Logo, deve-se entender que em relação ao controle do bom funcionamento da
alimentação escolar o CAE é a instância que fica mais próxima da população, pois dos sete
membros titulares, conforme esclarece Balmate (2012, p. 38): “apenas um é indicado pelo
poder legislativo. As outras seis vagas são ocupadas por representantes de pais de alunos, de
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entidades civis e dos docentes, discentes ou trabalhadores da educação”. Nesse sentido,
argumenta-se: “os conselhos se diferenciam pelo poder de decisão (deliberativo, consultivo),
pelos critérios de representação (amplos ou restritos), pelos instrumentos de decisão”
(SANTOS JUNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004 apud SANTOS; LIMA; GUIMARÃES,
2012, p. 38).
Qualquer Conselho deve ser atuante, considerando a necessidade do controle, e sua
representação social, desenvolvendo suas atividades de forma que a população reconheça que
seus serviços são benéficos para o bom desenvolvimento de políticas públicas (SANTOS;
LIMA; GUIMARÃES, 2012). Tem-se ainda:
O PNAE está presente na totalidade das escolas públicas do Brasil como um serviço
ao qual poderiam ser incorporadas estratégias de intervenção, com vistas ao
reconhecimento e consolidação de hábitos alimentares saudáveis. É gerenciado pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e visa à transferência,
em caráter suplementar, como prevê o art. 208, incisos IV e VII, da Constituição
Federal, de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios
destinados a suprir parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos de toda a
educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de
jovens e adultos) matriculados em escolas públicas e filantrópicas (SANTOS;
LIMA; GUIMARÃES, 2012, p. 49).
Logo, com base nestas informações e leituras variadas, o objetivo geral do estudo foi
analisar de que forma o controle social poderia coibir o desvio de verbas públicas destinadas à
alimentação escolar. E objetivos específicos, apontou o papel do Conselho de Alimentação
Escolar (CAE); determinado como se dá o controle social através do Conselho de
Alimentação Escolar (CAE); analisar a atuação do CAE em Carneiros-AL.
Diante do exposto, foi questionado na pesquisa: O controle social, por intermédio do
Conselho de Alimentação Escolar, pode coibir o desvio de verbas públicas destinadas à
alimentação escolar no Município de Carneiros, situado no Estado de Alagoas?
A pesquisa se justificou pelo foco na importância em se desenvolver uma abordagem
sobre o papel do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) na Gestão do Programa Nacional
de Alimentação Escolar (PNAE), haja vista a importância de uma boa gestão do PNAE para a
redução da fome, da melhoria do processo de aprendizagem e da qualidade de vida de
milhares de crianças e jovens, por todo Brasil. Tratou-se de uma pesquisa de relevância social.
Tratou-se também de um estudo descritivo, de caráter qualitativo e exploratório,
baseado em dados bibliográficos e método de estudo de caso, com uso da técnica entrevista e
como instrumento de pesquisa junto à amostra, o questionário.
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1 MARCO METODOLÓGICO
A metodologia científica é também forma de fazer ciência, uma vez que ela cuida dos
procedimentos, assim como das ferramentas e os caminhos a seguir para que se chegue à
realidade teórica e prática. Trata-se do instrumento importante para o pesquisador. É a
orientação para elaborar uma pesquisa e alcançar resultados e um instrumento importante para
o pesquisador, de modo que saiba os caminhos a serem seguidos (DEMO apud FONSECA,
2009).
Este item da pesquisa apresenta as etapas seguidas no estudo de caso, cuja expectativa
foi ter a maior precisão possível com relação ao fenômeno investigado.
1.1 Delimitações do estudo
A pesquisa delimitou-se em analisar como o controle social, por intermédio do
Conselho de Alimentação Escolar (CAE), poderia coibir o desvio de verbas públicas
destinadas à alimentação escolar no Município de Carneiros, Alagoas.
1.2 Percurso metodológico da pesquisa
Pesquisa do tipo descritiva e de natureza qualitativa. Qualitativa porque não buscou
quantificar os dados obtidos, mas analisar de modo qualitativo as informações colhidas junto
à amostra representativa.
A pesquisa qualitativa é aquela em que se permite levantar dados subjetivos, além
disso, podem-se identificar na amostra estudada outros níveis de consciência e isso se dá a
partir de informações pertinentes ao que se está investigando. A pesquisa encaixa-se no tipo
delineamento descritivo e ao mesmo tempo exploratório. No delineamento descritivo, a
pesquisa ocorre no habitat natural, os dados precisam ser coletados e registrados
ordenadamente. Já no delineamento exploratório não requer coleta de dados (SANTOS;
CANDELORO, 2006). Dessa forma também foi adequado ao tipo de estudo aqui descrito,
dando suporte ao entendimento dos fenômenos identificados no estudo de caso, servindo para
a o entendimento dos resultados.
Adotou-se como método de pesquisa, o Estudo de Caso, executado junto a uma
amostra representativa, coletando dados através da técnica de entrevista semiestruturada. As
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outras etapas de análise foram: a interpretação e representação dos resultados e discussão
(FONSECA, 2009). Para a realização da entrevista foram seguidas etapas. A saber:
a) Planejamento da entrevista: deve ter em vista o objetivo a ser alcançado. b)
Conhecimento prévio do entrevistado: objetiva conhecer o grau de familiaridade
dele com o assunto. c) Oportunidade da entrevista: marcar com antecedência a hora
e o local, para assegurar-se de que será recebido. d) Condições favoráveis: garantir
ao entrevistado o segredo de suas confidências e de sua· identidade. e) Contato com
líderes: espera-se obter maior entrosamento com o entrevistado e maior
variabilidade de informações. f) Conhecimento prévio do campo: evita desencontros
e perda de tempo. g) Preparação específica: organizar roteiro ou formulário com as
questões importantes (MARCONI; LAKATOS, 2003).
As respostas foram interpretadas, comparadas para serem comprovadas ou não as
dúvidas que cercaram o fenômeno estudado, a pesquisa se caracterizou como pesquisa social.
1.3 Universo da população e amostra
Descreve-se amostra como, “uma parcela convenientemente selecionada do universo
(população); é um subconjunto do universo” (MARCONI; LAKATOS, 2003). Isso significa
que a amostra representará a população investigada, de modo que corresponda ao que se
deseja na coleta de dados do estudo de caso.
O universo da pesquisa foi composto pelos atores envolvidos no Conselho de
Alimentação Escolar do Município de Carneiros, ou seja, os membros do CAE, sendo sete
titulares, e sete suplentes, eles respondiam pelas escolas municipais, eram representantes da
comunidade escolar, cuja gestão se iniciou no ano de 2015 com encerramento em 2019.
Compõe o CAE, 1 representante do poder executivo (Secretária de Educação); 2
representantes de entidades de docentes, discentes e trabalhadores na área de educação
(professores); 2 representantes de pais de alunos; 2 representantes indicados por entidades
civis organizadas e seus suplentes. Esses Conselheiros têm sua atuação efetiva no período de
quatro anos. Na hierarquia das funções existe o Presidente, o Vice-Presidente e os outros
conselheiros (BRASIL, 2009).
A amostra corresponderia a catorze membros do Conselho de Alimentação Escolar.
A expectativa era que todos os membros respondessem a entrevista, contudo diante das
dificuldades em reuni-los, optou-se para entrevistar um membro do CAE. A opção por este
membro se deu porque após contato ele se voluntariou a responder a entrevista, sendo mais
acessível. Por isso, neste estudo, o entrevistado – Conselheiro, representou o CAE. Entretanto,
solicitou que fosse preservado o seu anonimato.
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1.4 Instrumento para coleta de dados
Foi realizada uma entrevista, como técnica de coleta de dados. O instrumento para
entrevista foi o questionário, com um roteiro de perguntas semiestruturadas, ou seja, apesar de
haver um rol de perguntas básicas, poderiam ser flexibilizadas. A entrevista trata-se de um
encontro entre duas pessoas: “a fim de que uma delas obtenha informações a respeito de
determinado assunto, mediante uma conversação de natureza profissional” (MARCONI;
LAKATOS, 2003). O questionário foi composto por perguntas objetivas, constando espaços
para justificar a respostas, além de perguntas abertas ou subjetivas. Composto por duas
seções, a primeira parte do questionário abordou sobre identificação do entrevistado, e a
segunda parte destinou-se a saber como o CAE atuava no município de Carneiros-AL. No
roteiro da entrevista constaram vinte e oito perguntas.
1.5 Procedimentos
Houve um contato telefônico com uma liderança da cidade, no dia 04 de novembro
de 2016, no sentido de que a mesma apresentasse os representantes do Conselho de
Alimentação Escolar. O primeiro contato com o conselheiro do CAE foi realizado por
telefone no dia 06 de novembro de 2016, e esclarecida à finalidade da entrevista, o
instrumento da coleta de dados, assim como a relevância dessa investigação, uma vez que
poderia contribuir para o debate acerca de uma atuação mais efetiva do CAE, como um
relevante órgão de controle social.
Em 13 de dezembro de 2016, o questionário foi enviado (via e-mail) ao membro
conselheiro do CAE do município de Carneiros/AL, para que ele pudesse ler e tirar alguma
dúvida ou mesmo fazer alguma observação, caso julgasse necessária. Em 15 de dezembro de
2016, foi realizada a entrevista ao Conselheiro do CAE, no município de Carneiros-AL.
2 MARCO ANALÍTICO
No marco analítico desta pesquisa encontra-se a descrição do estudo de caso.
Apresentando as indagações feitas junto ao membro do Conselho de Alimentação Escolar do
Município de Carneiros-AL, acerca do CAE. As análises dos resultados estão descritas neste
item. Inicialmente apresenta-se e o objeto da pesquisa assim como aspectos importantes sobre
o Carneiros-AL.
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2.1 Construção do objeto de estudo da pesquisa
O fenômeno aqui descrito ocorreu no Município de Carneiros-AL, trata-se de um
município do interior de Alagoas, ainda em desenvolvimento. Em viagens a trabalho e
elaboração de alguns relatórios, o município sempre chamou atenção por diversas
características, às contas públicas, sua configuração, e em especial aspectos relacionados à
educação, como o número de escolas públicas de ensino básico, enxergando ao ingressar na
pesquisa de mestrado, que a população escolar necessitava efetividade nas ações que se
referiam à nutrição, e o CAE seria um dos maiores responsáveis por isso, uma vez, deve
conseguir acompanhar todo processo referente ao PNAE. Nas análises iniciais, ao verificar os
índices do Índices de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), por meio de auditoria,
foi notória uma variação desses índices entre os anos iniciais e os anos finais de escolarização.
2.2 Vantagens e desvantagens da pesquisa
O estudo busca responder se o controle social, por intermédio do Conselho de
Alimentação Escolar, pode coibir o desvio de verbas públicas destinadas à alimentação
escolar no Município de Carneiros, situado no Estado de Alagoas. Existiram vantagens em
estudar esse fenômeno, sendo a aprendizado proporcionado, assim como a contribuição acerca
do fenômeno junto a órgãos ligados a educação e nutrição junto ao município, especialmente
o Conselho de Alimentação Escolar. Sobre as desvantagens, pode-se dizer a dificuldade de
deslocamento, assim como a resistência de alguns em atender à entrevista e até responder
algumas questões. Os aspectos relacionados ao Município de Carneiros-AL foram indícios da
necessidade em adotar esse estudo de caso e ajudou a compreender a importância do
fenômeno, assim como a escolha do objeto de estudo da pesquisa.
2.3 Perfil do munícipio de Carneiros-AL (local da pesquisa)
O povoado de Carneiro com o advento da Lei Estadual nº 2.454, de 11/07/1962
tornou-se distrito sede. Notas referentes ao município indicaram a existência de uma única
casa integrante do sítio de Carneiro: “propriedade de João Francisco, que deu nome ao lugar
por conta de uma cacimba (ALAGOAS, 2015). De acordo com os moradores, essa cacimba
teria sido aberta por um carneiro, daí sua primeira denominação ter sido “Cacimba do
Carneiro”’, posteriormente o nome do município foi reduzida para Carneiros. O início do
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desenvolvimento do município deu-se com a chegada de agricultores das regiões vizinhas,
atraídos pela fertilidade das terras. Os primeiros comerciantes que alavancaram o crescimento
do município foram os senhores Adão Vieira de Melo e seu cunhado José Lino, que juntos
com os pioneiros Alfredo Rodrigues Melo e Euclides Alves Feitosa ajudaram inicialmente
para que o município crescesse (ALAGOAS, 2015).
O município de Carneiros localiza-se na Mesorregião do Sertão Alagoano, integrando
a Microrregião Geográfica de Santana de Ipanema, está situado a 246 km da capital Maceió,
limita-se ao Norte com Santana de Ipanema, ao Sul com São José da Tapera, a leste com Olho
d'Água das Flores e a oeste com Senador Rui Palmeira. Possui território o território de 113,1
km2
(BRASIL, 2016). A Figura 1 apresenta a caracterização geográfica, referentes ao
município citado. Já a Figura 2 refere-se ao mapa da região, localizando no mapa de Alagoas.
Figura 1 - Caracterização geográfica do município de Carneiros-AL.
Fonte: Seplag/Perfil Municipal (2016, p.6).
Figura 2 - Mapa de Alagoas, destacando o município de Carneiros –AL.
Fonte: Adaptado do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE (2016).
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No último censo demográfico, o município possuía uma população 8.290 (oito mil e
duzentos e noventa) habitantes, na posição 78 (septuagésima oitava) dentre os 102 (cento e
dois) municípios alagoanos (BRASIL, 2016). Em um comparativo recente, ficou constatado
que o salário mínimo mensal era de 2.1 e a proporção de pessoas ocupadas em relação a
população era de 5,5%. Outra observação diz respeito aos domicílios com rendimentos
mensais e até meio salário mínimo por pessoa, tinha 53% da população nessas condições, o
que o coloca na 39a posição dentre os 102 municípios alagoanos e na posição 792 de 5.570
dentre as cidades brasileiras. No censo demográfico observaram-se algumas características
similares a outros municípios do Brasil, como o número de mulheres superior ao dos homens,
assim como a população urbana ultrapassa a população rural (ALAGOAS, 2015).
A economia do município baseia-se na produção de leite, bem presente na região da
Bacia Leiteira Alagoana, e na Agropecuária, sobretudo na bovinocultura e caprinocultura.
Com uma agricultura bem variada, nas suas terras segundo Souto Maior (2016, p. 64), “são
cultivadas a Palma Forrageira, com o objetivo de alimentar animais durante o período da
estiagem, grãos - feijão e milho - frutas tropicais, legumes e verduras e mandioca. Pequenos
produtores fabricam queijo e farinha de mandioca”. Conforme o IBGE, no ano de 2014 o
município possuía um Produto Interno Bruto (PIB) per capita era de R$ 4824.24. Completa:
“Na comparação com cidades do Brasil todo, sua colocação era de 5493 de 5570 (BRASIL,
2015). Em 2015, tinha 94.6% do seu orçamento proveniente de fontes externas” (BRASIL,
2016). De acordo com o IBGE, ao comparar Carneiros com outros municípios de cidades de
Alagoas, com relação ao PIB, ela se encontrava na posição 99 de 102, mas, quando
comparado a cidades do Brasil todo, ficava em 987 de 5570 (BRASIL, 2016).
Dentre os aspectos que são importantes na análise do desenvolvimento de uma região,
trata-se da educação, cujos índices de avaliação adotados pelo governo federal é o que retrata
se avançou ou retrocedeu, o Brasil usa o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB) para medir o desenvolvimento da educação básica. Quanto aos aspectos educacionais,
em pesquisa feita no site do IBGE (BRASIL, 2016), encontram-se alguns dados referentes ao
IDEB. Descreve-se que em 2015: “os alunos dos anos inicias da rede pública da cidade
tiveram nota média de 4.1 no IDEB. Para os alunos dos anos finais, essa nota foi de 3.1”.
Desse modo, esta última média é considerada baixa. Porém, ao comparar estas notas do IDEB
com outras cidades de Alagoas, a nota dos alunos dos anos iniciais colocava esta cidade na
posição 46 de 102. Referente à taxa de escolarização registrou-se: “A taxa de escolarização
(para pessoas de 6 a 14 anos) foi de 96.2 em 2010” (BRASIL, 2016). Para o órgão supracitado
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o município ficou posicionado na ordem 50 de 102 dentre as cidades do estado e na posição
4435 de 5570 dentre as cidades do Brasil (BRASIL, 2016).
3 COMPILAÇÃO DOS RESULTADOS DA ENTREVISTA
Os dados colhidos na entrevista foram categorizados, incorporando elementos das
respostas auferidas na entrevista, cujo roteiro, sob a forma de questionário, teve como
objetivo facilitar a compreensão do pesquisador e do leitor acerca da problemática
investigada. As respostas foram analisadas e descritas seguindo o roteiro do questionário para
a entrevista. O respondente (conselheiro do CAE) representa à população estudada.
Quadro 1. Questionário semiestruturado aplicado na entrevista 1 IDENTIFICAÇÃO DO RESPONDENTE
1.1 Que cargo você ocupa no Conselho de
Alimentação Escolar?
Conselheiro do CAE de Carneiros
1.2 Segmento que representa no CAE? XXXXXXXX (pediu anonimato).
1.3 Qual o seu tempo de exercício no CAE? Quatro anos, assumi essa gestão em 2015.
1.4 Trabalha ou trabalhou na Prefeitura do
Município?
Sim.
1.5 Participou de outros mandatos do CAE? Sim, essa se trata da segunda vez que participo.
1.6 Você ou outro conselheiro se afastou de suas
funções para poder fazer parte do CAE?
Não, todos ou outros conselheiros trabalham. O fato de eu possuir outra
atividade limita um pouco, mas não atrapalha muito, e no conselho
dividem-se as tarefas com os outros membros, para poder dar
andamento as obrigações do CAE. Mas há dificuldade com relação ao
segmento pais de alunos em desempenhar as atividades no CAE.
1.7 Se não se afastou para se dedicar ao CAE,
sente alguma dificuldade em desenvolver suas
funções no CAE, assim como os outros
membros?
Há dificuldades. Entretanto, para o andamento do CAE, dividimos as
tarefas.
1.8 Por que entrou no CAE e os outros
membros?
Tive o desejo de contribuir com o processo de alimentação escolar, uma
vez que verifiquei essa necessidade no meu ambiente de trabalho. Em
reunião inicial, algum conselheiro descreveu que se tratou de convite da
escola.
1.9 Sua indicação se deu através de: Reunião/assembleia. Os outros membros, do mesmo modo, sem
interferência do Poder Público Municipal, apesar de haver funcionária
pública do município.
2 FUNCIONAMENTO E ATUAÇÃO DO CAE
2.1 Sabe informar quando foi instituído o CAE,
no município de Carneiros?
O CAE do município de Carneiros foi instituído em 2001, tendo sua
composição, até o final da gestão de 2011.
2.2 O CAE possui Regimento Interno? Sim, possui regimento interno.
2.3 Todas as reuniões são registradas em Ata? Sim, possui Regimento Interno e Livro de Ata, no qual são registradas
todas as reuniões.
2.4 São feitas as capacitações dos Conselheiros? Não.
2.5 Todos os Conselheiros participam e possuem
conhecimento sobre todas as suas atribuições no
CAE? Justifique:
Sim. Apesar de não haver capacitação, nas reuniões iniciais do conselho
foram repassadas as informações sobre as atribuições, mas os pais dos
alunos, membros do conselho não cumprem o calendário de reunião.
2.6 Atualmente qual a forma de gestão dos
recursos do PNAE?
Centralizada. A unidade executora é a própria Prefeitura, que,
consequentemente realiza uma série de atividades.
2.7 Durante seu tempo no CAE, a forma de
gestão dos recursos destinados a alimentação
escolar mudou? Justifique sua resposta.
Não, sempre foi adotado o modelo de gestão centralizada.
2.8 O Conselho concorda que essa forma de
gestão é bem adequada para que não haja
desvios dos recursos destinados à alimentação
escolar? Justifique.
Já houve reunião do CAE junto o gestor para adotar o tipo de gestão
descentralizada.
2.9 Atualmente como é feito o acompanhamento Algumas etapas são acompanhadas como o recebimento dos gêneros,
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da execução do programa de alimentação
escolar?
recebimento, análise de notas, assim como a prestação de contas.
2.10 O Conselho realiza visitas às escolas da
zona urbana e rural com que frequência?
Sim, em grande parte, principalmente na zona urbana, pois existem em
Carneiros nove escolas municipais que são atendidas pelo PNAE, são
quatro na cidade e cinco no interior. São realizadas visitas diárias e
alternadas as escolas localizadas na zona urbana, porém, nas escolas
localizadas na zona rural as visitas ocorrem a cada três meses.
2.11 Já encontrou alguma irregularidade em
escola visitada? Se sim, justifique qual, e
providência tomada.
Sim, numa escola da zona rural, onde se presenciou o mau
acondicionamento dos alimentos, sendo feito relatório e indicando as
providências a serem tomadas, inclusive encaminhando uma
nutricionista para orientar as merendeiras.
2.12 O CAE participa do processo de compra
(descrição, quantificação, análise qualitativa,
etc.) dos gêneros da agricultura familiar? Caso
seja não, justifique a sua resposta.
Não. Aqui não há compra produtos oriundos da agricultura familiar.
2.13 O CAE faz visita técnica ao agricultor
familiar e a outras empresas locais que fornece
alimentos ao PNAE?
Nunca houve essa conduta pelo CAE. Não há aquisição.
2.14 Já houve alguma interferência externa para
mudar a forma de gestão dos recursos do PNAE,
foi atendida? Justifique.
Externa não, mas o próprio CAE já sugeriu que houvesse a
descentralização, e o gestor aceitou.
2.15 Indique como ocorre o repasse das verbas
do PNAE e quais os critérios?
Obedece a todo o trâmite exigido pelo PNAE, assim como, tem-se a
parcela do governo federal e no ano corrente e contrapartida do
Município
2.16 Como é feita a prestação de contas dos
recursos do PNAE?
As notas são repassadas para o CAE, onde é feita toda a análise pelo
CAE.
2.17 O CAE divulga as ações, assim como os
repasses para a sociedade?
Ainda não fazemos isso, mas já está em andamento.
2.18 O CAE tem conseguido atuar de forma
efetiva no controle social do PNAE? Caso seja
não, justifique.
Sim. Creio que o conselho de alimentação do município tem conseguido
atuar de forma efetiva no controle social do PNAE.
2.19 Qual a principal falha do PNAE em seu
Município?
Os recursos repassados por aluno têm um valor muito baixo. E não
conseguimos ainda divulgar as ações do CAE.
Fonte: Entrevista junto à amostra representativa (2016)
3.1 Análise dos resultados
Para realizar a análise crítica com abordagem qualitativa, a base foi leitura de artigos
científicos indexados nas bases de dados confiáveis, bem como documentos produzidos pelo
Ministério da Educação acerca do Programa Nacional de Alimentação Escolar, constatando a
importância da existência de Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) atuante na
fiscalização e cogestão desse programa social tão importante, possibilitando a realização da
análise crítica e reflexiva acerca da temática abordada. O CAE tem autoridade acompanhar e
fiscalizar o PNAE que conta com a participação social, possuindo pessoas envolvidas com o
cotidiano da escola e dos discentes atendidos pelo programa (BRASIL, 2008).
Na entrevista foi considerado o pedido do membro do Conselho, que solicitou
anonimato, identificando-se apenas como um membro do CAE. Tomando por base para
análise, a literatura adequada ao tema e contextualizando com a realidade do Município de
Carneiros-AL.
13
No primeiro bloco de perguntas foi notado que o Conselheiro do CAE não se trata de
um representante do governo, estava de acordo com o que reza a legislação pertinente ao
PNAE – Resolução do FNDE nº 38/2009, vetando que um representante do poder executivo
assuma o cargo, assim como não se pode estar nessa espécie de serviço público por mais de
duas gestões, neste último caso se estende para os demais membros, esta é uma forma de
controle, estando, portanto, de acordo com Resolução/CD/FNDE Nº 38, de 16 de julho de 2009
(BRASIL, 2009). Os Conselheiros não se afastaram das suas funções profissionais para dar
dedicação exclusiva ao CAE, sendo apontado que este se trata de um dos desafios para a boa
atuação do Conselho de Alimentação Escolar, ou seja, que mesmo com suas atividades
profissionais, consigam conduzir o seu trabalho no controle e fiscalização, trata-se esse de um
ponto vulnerável da resolução citada, apontada pelo Conselho Federal de Contabilidade
(2013) como meio para que os recursos do PNAE não sejam conduzidos para seu correto
destino.
Na segunda parte da entrevista, tratando sobre o funcionamento e atuação do CAE,
nota-se que na cidade, o conselho já existia há algum tempo, adequando-se a legislação mais
recente. Contudo, retrata-se bem a obrigatoriedade de capacitação junto ao CAE, sendo
indicado ser esta uma forma dos membros reconhecerem suas atribuições e assim conduzir
bem o processo de trabalho, devendo observar essa obrigatoriedade na Resolução 26 de 2013,
além da à Lei 11.947/2009 (BRASIL, 2009, 2013). Rocha (2011) afirma que essa falta de
capacitação, como relatada na entrevista, torna o CAE inoperante e com pouca participação.
Outra ocorrência considerada falha, é que no segmento pais de aluno, como descrito,
participavam pouco. Com base em Santos; Lima; Guimarães (2012) depreende-se que essa
ocorrência pode ter derivado da falta de informação ao ingressarem no CAE, ou seja, as
responsabilidades que teriam que assumir, e ao assumirem não conseguiriam conciliar com
outras obrigações. Pode-se afirmar ainda com fundamento nos mesmos autores ora citados
que, quando os pais de alunos não participam ou participam parcialmente das reuniões e das
ações, sua atuação no CAE fica comprometida, considerando que, se a atuação do CAE for
efetiva, encontra-se sintonia entre interesses da população e não apenas com o que o poder
executivo determina.
Na pergunta 2.6, existe vantagem na gestão centralizada, uma vez que a escola não
possui a responsabilidade de realizar as compras dos alimentos, nem necessitar de um espaço
grande para armazenar os gêneros alimentícios, pois isso fica a cargo da Prefeitura. Logo,
conforme indica Castro (2011) essa forma de gestão dos recursos pode ser um dos meios para
que haja facilitação da corrupção, apesar de que há a possibilidade de mudança no Município.
14
O acompanhamento do CAE, já houve falhas, quando ocorrem falhas de acordo com Chaves
(2006) pode-se entender que o CAE não está atuando a contento. Na entrevista também se
notou omissão quando se trata da abordagem sobre a concordância acerca da forma de gestão
do PNAE e se já houve desvios, demonstrando que, mesmo com a indicação de anonimato em
denúncias, pareceu não serem levadas em conta, questões relacionadas à denúncia, não
justificando a pergunta, sendo omisso na resposta, esse fato ocorreu na pergunta 2.8.
Já na análise do item 2.9, ratifica-se que nem todas as etapas no processo do uso dos
recursos do PNAE são executadas, a licitação é uma das etapas mais importantes, sendo
indicada a obrigatoriedade do CAE fiscalizar, na Lei 11.947/2009 (BRASIL, 2009).
Conforme Levy (2016) um dos meios mais usados para fraudar os recursos destinados à
alimentação escolar é a licitação. A operação Gabiru, ocorrida em diversos municípios de
Alagoas, pode ser um bom exemplo do perigo que se tem em não acompanhar as licitações.
É fato que o trabalho do CAE deve ser feito com fundamento em leis e resoluções,
incluindo a Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, em seu art. 27, e visitar as escolas, de modo
que verifique se todos os processos que envolvem a alimentação escolar estão sendo
executados corretamente, desde o recebimento da merenda até a distribuição com os
educandos, não pode ser excluído do processo (BRASIL, 2009). De modo que analisando o
item 2.10 a 2.12 deste estudo, considerou-se mais uma falha que poderia comprometer os
recursos e levar ao cometimento de fraudes, como desvios, ou mau armazenamento, assim
como outros requisitos a serem cumpridos exigidos de quem se torna membro do CAE,
considerando que as fiscalizações, de acordo com a descrição, têm período longo de uma para
a outra. Fato compreendido, por meios de Gonçalves (2012) quando apresentou as
competências do CAE, descrevendo que só termina quando as contas do PNAE são
aprovadas.
Ao tratar sobre o item 2.13, nota-se bem a desobediência a lei, uma vez que adquirir
gêneros alimentícios originários da agricultura familiar, é uma das indicações na Lei
11.947/2009, onde se trata sobre a importância dessa ação, considerando o apoio ao
desenvolvimento sustentável através da aquisição desses gêneros, não se trata de escolher,
mas da obrigatoriedade a aplicação de 30% do repasse (BRASIL, 2009). Quanto à forma de
gestão, item 2.14, já houve uma tentativa do CAE para a mudança da forma de gestão para
descentralizada, pois aponta Castro (2011) que a gestão centralizada facilita o mau uso dos
recursos do PNAE.
Nos itens 2.15 e 2.16 os repasses ocorrem de acordo com o determina a Medida
Provisória 1.784/98, assim como a prestação de contas (BRASIL, 1998). No item 2.16 pode-
15
se apontar se observadas todas as leis, resoluções e MPs, o CAE é um órgão de controle
social, e conforme Levy (2016) é importante não apenas a sua constituição, no sentido de
cumprir as determinações legais, mas para o sucesso do PNAE, é extremamente necessário
que o CAE fiscalize se os valores repassados pelo FNDE são os mesmos valores depositados
na conta bancária. Se, por ventura, esses valores estiverem diferentes, é preciso saber o que
houve, e caso perceba alguma irregularidade deve-se comunicar ao FNDE, à Secretaria
Federal de Controle, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas (TC).
Quanto aos valores repassados pelo FNDE para o PNAE, convém ressaltar que o
FNDE transfere os recursos a cada Entidade Executora (EE). E ao comparar com o que ensina
Santos; Lima; Guimarães (2012) nota-se que as parcelas devem ser divididas em dez parcelas
mensais, cobrindo duzentos dias letivos conforme e conforme e censo escolar.
Analisando o item 2.17 e 2.18, considerando as respostas, o CAE não atuava de
modo a cumprir com todas as determinações contidas nos textos legais, para que houvesse
ótima gestão dos recursos públicos do PNAE, pois a divulgação de suas ações, assim como os
repasses, está dentre as atribuições do CAE. Logo, aponta-se a importância dessa ação,
estando incluídas nas competências do CAE (GONÇALVES, 2012).
Outro fato notado foi que o valor do repasse foi considerado incipiente, pois no item
2.19, se afirmou que durante sete anos o repasse dos recursos do PNAE, não considerou a
inflação do período.
Observou-se também que a atuação do CAE está aquém das atribuições estabelecidas
na Resolução do FNDE nº 38/2009 (BRASIL, 2009). Logo, Entidade Executora de
Carneiros/AL se mostra aberta a tratar sobre a modificação de gestão para descentralizada,
que, como destaca Santos; Lima; Guimarães (2012) esta se trata de uma forma de se evitar as
fraudes com o dinheiro.
Dessa forma, a atuação efetiva do CAE de Carneiros/AL, no controle social, não
atendia todos os requisitos estabelecidos na legislação pertinente, uma vez que atuava de
forma falha na fiscalização, sua principal função. A falta do controle social efetivo poderia
contribuir para que se empreendam meios de fraudar os recursos públicos do PNAE.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após análise dos resultados foi possível constatar a existência de diversas
dificuldades que limitam uma ação efetiva do CAE, revelando, consequentemente, uma
16
atuação falha nas suas atividades básicas de acompanhamento e fiscalização da execução do
PNAE, uma vez que os componentes do CAE, não participavam efetivamente dos processos
mais relevantes relacionados à execução do PNAE, a exemplo do acompanhamento e
fiscalização dos recursos oriundos do FNDE, bem como não acompanhavam, nem
fiscalizavam o processo licitatório.
Percebe-se assim que a composição do CAE do município de Carneiros/AL
apresenta baixo grau de controle, pois não aplica todas as determinações encontradas nos
diversos textos pertinentes ao CAE, apesar de possuir uma legislação que determina, de forma
acentuada, o controle social.
Diante do estudo de caso e análise, em resposta ao questionamento da pesquisa aqui
apresentada, concluiu-se que o Conselho de Alimentação (CAE) de Carneiros-AL, ainda não
cumpria com as suas atribuições, conforme determina à legislação, deixando o recurso
público destinado a alimentação escolar vulnerável. Devendo ocorrer ações que estimulassem
a participação democrática, não apenas dos membros do Conselho, ou mesmo da comunidade
escolar, mas da população no geral, no sentido de que os representantes dos segmentos sociais
pudessem efetivamente ter representatividade na composição do CAE. Portanto, se todas as
leis e outros documentos sobre o tema Controle Social forem cumpridos na integra, a atuação
do CAE de Carneiros-AL, poderá, em qualquer época, coibir o uso indevido das verbas
públicas do PNAE. Contudo, diante das deficiências constatadas, considerou-se uma atuação
falha, e por isso deixavam-se as verbas do PNAE vulneráveis a desvios.
Entretanto, apesar de todas essas deficiências não se pode deixar de observar que o
CAE não possuía muito anos de criação, portanto, uma experiência nova para a população,
que necessitava de efetividade nas políticas públicas para a manutenção e desenvolvimento,
mas para isso deve sempre reconhecer os mecanismos adequados - participação, mas só a
informação poderá levá-los a compreender a sua importância no processo de
acompanhamento e controle das ações que envolvam recursos públicos, bem como, ponto
central deste estudo, o importante papel que poderia desempenhar na fiscalização e controle
dos recursos destinados a alimentação escolar.
Teve-se como recomendação para melhorar a atuação, e fundamentando na
Resolução 26 de 2013, e Lei 11.947/2009, assim como as respostas da amostra, que o CAE
seja sempre bem capacitado, de forma que reconheça suas atribuições, além da sua
importância no controle social dos recursos do PNAE, ajudando então no processo de
aprendizagem.
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